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I. -— L'évolution de la doctrine administrative sur le principe de l’enrichissement sans cause nous rappelle l’évolution dans la jurisprudence judiciaire et administrative.

Foucart, dans son traité de droit administratif (1) ignore que parmi les obligations qui peuvent être engendrées par l'administration existent aussi celles résultant de quasi-contrats. L’explication est facile; nous sommes dans l’époque de la Restauration dont nous avons déjà parlé. On travaille fébrilement à la reconstruction d'un régime qui par ses propres faiblesses s’obstinait à vivre. Foucart préférait le silence quand il s'agissait de parler d'obligations qui pouvaient encombrer l’administration dans l'exercice de toute sa puissance. Trollev, quelques années plus tard, prend au contraire une attitude hostile contre ladmission de laction

quasi-contractuelle en droit administratif (2). « La

(1) Foucart. Droit administratif, 1839, ed. Il. (2) Trolley, Traité de la Hiérarchie administrative, 1847, L'ANEND ASS FeIRS. £

ant

commune, se demande Trolley, est-elle obligée de rembourser et de porter à son budget les dépenses faites sans autorisations, mais qui, en réalité, présentent pour elle une incontestable utilité? Nulle difficulté si le Conseil municipal et le Préfet ratifie et accepte, après coup, les travaux faits. Mais si ces autorités refusent, d’après Trolley, alors aucun remboursement à effectuer par ladministration. Le maire ou le préfet avec le système que nous combattons auraient un moyen tout simple de se passer du concours du Conseil. »

M. Ducrocq (1), dans la cinquième édition de son Droit administratif, était du même avis et considérait l’admission du quasi-contrat comme un moyen très commode d'éviter les prescriptions administratives. Cependant M.SMichoud remarque (2) que cet auteur ne se prononce pas sur l’action de in rem verso. Tout au plus dans le N° 332 de la même édition il se montre favorable à l’admission de laction de la gestion d’affaires contre la commune dans la matière de réquisition faite par les ennemis.

Dans la sixième édition, M. Ducrocq change complètement d'avis et nous allons voir dans quel sens. ”

Mais les auteurs qui ont soutenu très énergique-

(1) Ducrocq. Droit administratif 1877, V. ed. n° 1525 (2) Michoud, op. cit, 19 ets.

EN ga

ment la théorie restrictive sont MM. Marquès di Braga et C. Lyon (1).

Leur point de départ est constitué par un principe considéré par eux comme immuable : « Aucune dépense publique n’est valable que si elle est régulièrement autorisée par un conseil ayant cette compétence. » En dehors de cette limite absolument nécessaire pour la marche du service public toute dépense faite est irrégulière.

« Le vice capital de lapplication en pareille matière des règles de la gestion d’affaires — disent MM. di Braga et C. Lyon — c’est la méconnaissance du principe fondamental de la gestion des services publics. C’est reconnaître que les dépenses:publiques ont pu être effectuées en dehors des règles tracées par les lois, que le budget du service public peut n’en pas comprendre toutes les dépenses, qu'il risque de n'être plus qu’un cadre inutile et que des opérations ont pu être effectuées sans que les pouvoirs à ce préposé aient pu s’enquérir de l’état de ressources du service public, s'inquiéter des facultés des contribuables » (2).

Pour ces auteurs, les formes budgétaires sont d'ordre publie, l'application de la gestion d’affaires

« fait litière de ces formes ».

(1) Warquès di Braga et C. Lyon. Comptabilité de fait Rep. Becquet. (2) Ibidem., p. 439.

Es

Les arguments visent aussi l'enrichissement sans cause quoique MM. Marquès di Braga et C. Lyon ne le disent pas formellement.

En effet, en reprenant la même idée, on pourrait soutenir qu'admettre qu’une commune puisse être engagée par dessus des lois et règlements budgétaires, à la suite de l’activité d’une personne qui lui aurait profité, c’est admettre aussi que le budget des services publics puisse être grevé de dépenses non prévues et non autorisées. « Les améliorations les plus manifestes ne sont que de pernicieuses opérations, si la situation budgétaire ne le comporte pas ».

Pourquoi? Supposons le cas d’un maire qui entreprend, sans autorisation, des travaux utiles pour la commune, mais disproportionnés avec les ressources budgétaires.

Ces travaux, malgré leur incontestable utilité pour la collectivité d'habitants deviennent alors des opérations désastreuses au point de vue de la comptabilité publique. « Ce qui est un jeu, disent MM. Marquès di Braga et C. Lyon, c’est le principe qui est la base de notre droit public, adhésion des | contribuables à l'impôt et à l'emploi de l'impôt ».

L’appréciation de l'utilité et de lopportunité d’une opération accomplie par une personne au profit de l'administration doit rester donc dans le cercle d’attribution de ses représentants qui éta-

D ALUESE

blissent le budget et fixent ses limites. Attribuer aux instances administratives ou judiciaires le pouvoir de faire cette appréciation, « c’est de trancher par voie juridictionnelle de pures questions

d'administration » (1).

Cependant MM. Marquès di Braga et C. Lyon font une légère distinction entre lutilité et l’oppor-

tunité d’une dépense.

Ils admettent même qu’à la rigueur Futilité peut être apréciée soit par un Tribunal administratif, soit par un Tribunal judiciaire. Mais l'opportunité ne peut jamais être appréciée que par l'autorité budgétaire. Il paraît à première vue, que cette distinction permettrait d'admettre alors l’application de l’enrichissement sans cause au droit administratif.

En effet, c’est pour la gestion d’affaires que le problème se pose. Le maitre a l'obligation de rembourser les dépenses faites par le gérant seulement quand l'affaire a été bien administrée. L’art 1375 s'exprime clairement à cet égard : « Le maître dont l’affaire a été bien administrée doit rembourser ».

* Donc, le Tribunal, soit administratif ou judiclaire, doit apprésier, avant tout, si la gestion a été utile et opportune pour le maître.

Or, pour l’action de in rem verso, le rôle du juge

(AReD 4158!

est réduit à une simple constatation du montant de lenrichissement procuré à l’enrichi par l’appauvrissemént d'autre personne. Aucune appréciation d'utilité ou d'opportunité. Il s’agit seulement de rétablir un équilibre patrimonial brisé par un déplacement injuste de valeurs. D'ailleurs MM. Marquès di Braga et C. Lyon reconnaissent, eux-mêmes, que : < l’application du quatenus locupletior ne soulève point en principe les mêmes difficultés, puisque se bornant à la constatation du profit retiré par le service public, elle est par elle-même exclusive de toute recherche d'opportunité » (1).

Cependant ces auteurs se prononcent aussi pour l'exclusion de l’enrichissement sans cause.

« Comment, en effet, apprécier le quatenus locupletior du service public? se demandent MM. Marquès di Braga et C. Lyon. Comment une juridiction peut-elle estimer de quelle valeurs en deniers l'état d’une commune, par exemple, a été améliorée par un travail déterminé, surtout quand il s’agit d’un travail public qui, d’après la jurisprudence, ne saurait concerner le domaine privé de la commune ? (2) » En définitive, le profit, d’après les a1teurs suscités, ne résulte d’une appréciation isolée, « mais de la comparaison du résultat obtenu avec les charges des contribuables et la situation budgé-

(1) Rep., p. 438. | (2) Rep., p. 458.

es Et

taire du service ». Or les juges seraient obligés de prendre le budget comme base d'appréciation, ce qui équivaudrait à un rejet formel de laction de in rem verso, étant donné le fait que l’opération a été effectuée irrégulièrement, en dehors des formes budgétaires. Si une juridiction peut dire qu’un particulier a été enrichi « par la gestion d’un tiers, parce qu’elle n’a pas à remplacer le patrimoine avant et après cette gestion, pour un service public l'évaluation du patrimoine n’a qu’une importance tout à fait secondaire » (1).

Un autre argument invoqué par MM. Marquès di Braga et C. Lyon contre l'admission du quasi-contrat, c’est que les administrateurs y trouveraient un moyen très commode d’écarter les désavantages d’une tutelle trop rigoureuse.

2. — La théorie de MM. Marquès di Braga et C. Lyon a été vivement critiquée par la majorité de la doctrine administrative et judiciaire et notamment par M. Michoud et M. Mestre. Pour M. Michoud, l’action de la gestion d’affaires doit être tou- Jours écartée par les juridictions administratives ou judiciaires; « il ne peut, en règle générale, appartenir aux tribunaux de mettre à la charge de la commune une obligation qui n’a pas été régulie-

rement votée et approuvée. Un semblable système

() Rep. cp'438!

méconnaîtrait absolument le caractère du budget » (1).

Mais, en échange, M. Michoud estime qu’on ne

peut appliquer à l'enrichissement sans cause le même régime de restrictivité absolue; car entre la gestion d’affaires et l’action de in rem verso, ily a une grande différence qui concerne l'indemnité qu’on accorde dans un cas ou dans un autre. En effet, l’art. 1375 oblige le géré à rembourser les dépenses et à remplir les engagements conclus par le gérant si la gestion a été utile.

L’indemnité accordée au gérant sera donc mesurée non sur le profit dont le maître jouit à la suite de la gestion, mais sur le montant des dépenses faites par le gérant.

Il arrive souvent que l’enrichissement procuré au maître soit de beaucoup dépassé par le montant de l'indemnité qu’il sera obligé de verser entre les mains du gérant, l'utilité des dépenses faites par lui étant appréciées au moment où elles ont été effectuées. Or, cette utilité peut disparaître plus tard à la suite d'événements imprévus et indépendants

de la volonté du gérant.

Cette distinction prouve que la gestion d’affaires n’est pas fondée sur l’enrichissement sans cause et

(1) Michoud, op. cit, p. 148.