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être engagé quasi-contractuellement, c’est mépriser le principe que seuls les représentants responsables d’une personne administrative ont le droit et le devoir d'apprécier lutilité et l'opportunité d’une dépense publique, c’est permettre l’immixtion dans cette compétence d’une instance juridictionnelle, c’est encourager la gestion irrégulière, c’est enfin rendre inutile le rôle de ceux qui doivent, par un très rigoureux examen des ressources et des dépenses budgétaires, organiser et exécuter les budgets des personnes administratives.

Nous avons à revenir très peu sur cette opinion. Elle a été écartée par l’unanimité de la doctrine et par la jurisprudence judiciaire et administrative. L'idée de lintérêt général, si jalousement défendue par MM. Marquès di Braga et C. Lyon, a une limite : l'équité. Les formes, sous lesquelles les opérations comptables des personnes administratives se présentent, sont nécessaires pour garantir la bonne marche du service public dans la mesure où elles ne méconnaissent pas cette élémentaire idée de justice que nul ne doit s'enrichir injustment au dépens d'autrui. La personne administrative et l’intérêt général ne sont nullement sauvegardés en retirant des profits sans aucune cause au dépens des particuliers. Il faut cependant remarquer, comme nous l’avons d’ailleurs fait, que généralement l’en-

richissement sans cause ne constitue pas, pour les

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auteurs de la théorie restrictive, une difficulté insurmontable. Nous avons vu que MM. Marquès di Braga et C. Lyon considèrent comme difficile lappréciation du quatenus locupletior tandis que lPapplication de la gestion d’affaires est rendue, d’après ces auteurs, impossible par les règles mêmes de la comptabilité publique.

Qu'est-ce que c’est la quatenus locupletior? Cest le profit tiré par l’administration d’une opération, quelle. qu’elle soit, effectuée à son intérêt par un particulier. La difficulté réside, pour MM. Marquès di Braga et C. Lyon dans le fait que d’une part les juges en prenant comme point de départ laction de in remverso arrivent à accorder la totalité des dépenses faites (1) d'autre part qug cette appréciation doit embrasser aussi « la comptabilité du résultat obtenu avec les charges des contribuables et

la situation budgétéaire du Service » (2).

Quant à la première difficulté, nous allons voir qu’elle n’existe que si on fait appel à l’action de in rem verso qui, comme toute action, est strictement limitée en son application. En échange, Papplication du principe général de l'enrichissement sans cause n’est nullement icompatible avec cette large

appréciation du montant de l'indemnité.

(1) Bequet, p. 438-439 (2) Idem. 439. 2

La deuxfème cause de la difficulté paraît au premier regard, beaucoup plus sérieuse. On revient ainsi au budget, aux règles de comptabilité publique, à la question première dont dépend la solution de notre problème à savoir si l'administration peut être engagée quasi-contractuellement en dehors de toute forme budgétaire.

On est fixé aujourd’hui sur cette question. IL est maintenant au-dessus de toute réplique que les règles budgétaires peuvent se concilier avec laccomplissement des obligations nées de quasi-contrats. Le budget « est l’acte qui autorise les dépenses prévues et permet de réclamer les impôts proposés » (1). Il faut donc que les dépenses soient

prévues — chose élémentaire.

Aucune dépense ne peut naître sans être votée par une assemblée compétente. Cette règle rencontre une exception concernant le budget des départements où des communes. Pour ces deux personnes administratives il y a une catégorie des dépenses qui, prévue dans le budget, n’est pas, toutefois, autorisée par les conseils respectifs. Ce sont les dépenses obligatoires imposées par l'autorité su-

périeure et tutélaire.

En faisant abstraction de cette exception la règle se maintient intégralement, Nous sommes parfaite-

(1) Hauriou, op. cit., p. 900.

ment d'accord qu’en ce sens le rôle de lautorité . budgétaire ne doit pas être atteint.

Mais, comme nous l’avons déjà vu en analysant l'opinion de M. Hauriou, il y a une distinction à faire entre les dépenses budgétaires et les dettes administratives. Qu'est-ce que c’est qu'une dette administrative ? S

Une dette administrative est « celle contractée, dit M. Hauriou (1), par les administrations pour l'exécution des services ou du moins celle qui naît à leur charge pour l'exécution des services ».

Elle peut naître soit sous la forme d’une dépense publique, soit en dehors du budget:

Elle revêt ia forme d’une dépense publique par la procédure de liquidation quand il s’agit de l’Etat, par la procédure de l'inscription d’office quand il s’agit du département ou de la commune.

Quant à la dette qui naît en dehors du budget, M. Hauriou cite’ « les dettes d’indemnité pour pré- Judice causé, les dettes dont le principe se trouve dans une loi antérieure (toutes les dépenses obligatoires des administrations locales) les dettes provenant de la gestion d’affaires ou de l'in rem verso et aussi les dettes provenant des marchés engagés par les ministres en surplus de crédits » (2).

Somme toute, la distinction faite par M. Hauriou

(1) Hauriou, op. cit. p. 900.

(2) Hauriou, op. cit., p. 918.

entre les dépenses budgétaires et les dettes administratives se base plutôt sur une différence de formes que sur une différence de source.

La dette administrative est la forme primitive. Une fois cette dette revêtue d’une forme comptable autorisant le paiement, elle devient une dépense budgétaire.

Au point de vue de la comptabilité publique, il n’y a donc aucune entrave à l’application de l’en-

richissement sans cause en droit administratif.

De même en ce qui concerne l’appréciation de l'utilité et de l’opportunité le problème se trouve aussi résolu.

C’est à l’assemblée compétente, seule en mesure d'autoriser une dépense budgétaire — qu’il convient d'apprécier l'utilité de celle-ci, Tandis que l'utilité et l’opportunité d’une dette administrative peuvent être appréciées par une instance Juridic-

tionnelle administrative au judiciaire.

D'ailleurs, ce principe a été reconnu par le conseiller Reverchon dans ces conclusions sous un arrêt de 15 juillet 1875. « La reconnaissance de la dette elle-même rentre selon la nature des contestations dans le domaine de la juridiction administrative ou de la juridiction judiciaire ». Tout au plus Reverchon discute même le cas où l’adminis-

tration refuse d'exécuter la décision juridictionnel-

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le. « Si après que la commune a été constituée débitrice par la juridiction compétente le conseil communal refuse d’allouer les fonds nécessaires et si l’administration chargée de pourvoir à l'exécution des condamnations prononcées contre la commune ne croit pas devoir user immédiatement des moyens de coercition dont elle dispose, le titre du créancier de la commune sera momentanément paralysé il ne sera pas anéanti pour cela, il n’en aura pas moins été régulièrement et valablement obtenu et un jour viendra où il produira tout son effet » (1).

Le principe reste donc définitivement acquis

L'administration peut être engagée par un quasicontrat, spécialement par l'enrichissement sans cause, en dehors des formes budgétaires.

3. — Ce premier point franchi, il convient d’examiner la seconde partie du problème, à savoir dans quelle mesure l’idée de l'enrichissement sans cause se trouve à la base des décisions de la juridiction administrative toutes les fois où l'administration a été considérée débitrice quasi-contractuellement envers les particuliers ou même envers ces représentants légaux agissant irrégulièrement.

Les théories que nous avons analysées ont fait valoir à ce sujet des principes empruntés au droit privé.

(1) Rep. Bequet, p. 421.

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A lexception de MM. Marguës di Braga et C.

Lyon qui ont rejeté purement et simplement toute action née du quasi-contrat, les auteurs se sont divisés en deux groupes.

Les uns ont cru pouvoir calquer les obligations quasi-contractueiles nées à la charge des personnes administratives dans un cadre intégralement emprunté au droit privé et les faire sanctionner par

des actions propres au droit civil.

Les autres qui ont compris que la différence qui existe entre le droit privé et le droit public ne permet des emprunts que dans une mesure dictée par les besoins des services publics, ont tiré de l’interprétation des solutions jurisprudentielles une formule nouvelle, éclectique, dans laquelle se sont fondus les deux principes de la gestion d’affaires et de l’enrichissement sans cause, formule plus adaptable aux situations spéciales qui se présentent en droit administratif. Nous sommes pourtant loin de voir dans cette formule qui du reste est absolument exacte une simple combinaison de deux principes.

Ce que représente pour nous la formule jurisprudentielle c’est la {théorie administrative de l'en-

richissement sans cause.

La jurisprudence administrativé a créé cette théorie comme elle a créé la théorie administrative

de la responsabilité de l'Etat et des services publics.

Elle a suivi le même chemin en édifiant sa théorie sur des principes propres au droit public, guidée avant tout par la lumière de l’équité (1).

En matière de responsabilité la jurisprudence est allée beaucoup plus loin que les textes du code

Ces textes (1383 et s.) basent la responsabilité sur l’idée de la faute. :

Or, si la jurisprudence et la doctrine administrative a fait quelquefois appel à cette idée pour justifier lPindemnité accordée en matière d’accidents dans un nombre considérable d’espèces elle a fondé la responsabilité de la personne administrative, en absence de toute faute, soit sur l'idée de l'enrichissement sans cause (2), soit sur l’idée de risque social (3), soit d’après certains auteurs sur l’idée de l'égalité des individus devant les charges

publiques (4).

C’est pour aboutir à une formule d'équité que la

(1) Appleton. Traité de contentieux administratif, p. 401.

(2) Hauriou. Précis de droit administratif, p. 382, Appleton, p. 402. Jacquelin son Cours de droit administralif 1928-29. Jèze suite de jurisprudence. Rev. de dr public, 1926, p. 257.

(3) Applelon, op. cil. p. 402.

(4) Duez. Le Développement jurisprudentiel de la responsabilité de la puissance publique (Rev. cril. 1995.

p. 588). WW

jurisprudence administrative a élargi tellement la notion de responsabilité. Elle n’a pas emprunté au droit civil la lettre des art. 1382 et s. mais l’esprit, l’idée générale qui les inspire, en y faisant intervenir des idées voisines quand l’idée de la faute ne lui a pas suffi.

Et c’est toujours pour satisfaire l'équité que la jurisprudence a construit dans notre matière la théorie de l'enrichissement sans cause. Elle s’est éloignée de la lettre du principe tel que la jurisprudence civile l'avait créée — en gardant l’idée générale. Elle a fait aussi des emprunts aux idées voisines, à la gestion d’affaires par exemple, toutes les fois où les éléments seuls du principe ne lui ont pas suffi. É

D'ailleurs quel principe pourrait mieux répondre à cette idéeé de justice et d’équité que lenrichissement sans cause? Là, où les règles rigoureuses de comptabilité publique auraient peut-être consacré, par une interprétation littérale, un bénéfice acquis injustement par l'administration au dépens d'autrui, c’est grâce à l’intervention de l’idée de l'enrichissement sans cause que la jurisprudence administrative a pu trouver la meilleure justification de ces décisions rendues à l'équité.

Il est facile de voir comment s’est opérée cette transposition du principe de l'enrichissement sans

cause en droit public.

Nous avons analysé le principe de l’enrichissement sans cause dans son cadre d’origine.

Ce principe est sanctionné en droit civil par l'action de in rem verso qui est intégralement une création de la jurisprudence judiciaire pour suppléer au silence du code quand le principe ne trouve aucune sanction.

Pour limiter la possibilité de l’arbitraire la jurisprudence a fixé, après un laborieux travail, certaines conditions, afin de donner à cette nouvelle action prétorienne un champ précis d'application.

Aïnsi, quoi qu’en marge du code, la versio in rem est investie aujourd’hui d’une véritable force de loi. Elle est destinée à répondre à diverses situations propres au droit privé.

C’est pourquoi une application littérale de la versio in rem en droit administratif rencontre les mêmes difficultés que les textes formels qui règlent d’une façon précise la responsabilité civile. En matière de responsabilité la jurisprudence administrative a su éviter les textes, en appliquant le prin-. cipe.

En notre matière, la jurisprudence administrative n’a pas appliqué la versio in rem mais l’idée générale de l'enrichissement sans cause.

La jurisprudence âdministrative « rencontrant des théories juridiques aux contours très arrêtés et dont l'application au droit administratif deman-

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dait une mise au point délicate a préféré remonter aux principes qui les commandent l’une et l’autre et appliquer directement ces principes eux-mêmes plutôt que les théories dérivées » (1).

L'œuvre de la jurisprudence a été à cet égard comme à l'égard dé la responsabilité une œuvre d'adaptation aux besoins des services publics.

I fallait concilier le droit de l'individu et les nécessités des personnes administratives. Le code civil destiné à régler les rapports entre les particuliers ne pourrait être invoqué contre l’administration. Et ladministration en l’absence d’un code spécial ne pouvait se mettre à labri de cette situation pour se dérober à tout engagement.

C’est ainsi que la jurisprudence a forgé ses théories « extrêmement mobiles et extrêmement souples » (2) répondant à toutes les circonstances diverses de la vie administrative.

Nous avons signalé l'existence d’une théorie administrative de l'enrichissement sans cause. Il faut examiner les éléments d’après lesquels nous . sommes conduits à considérer de la sorte la formule jurisprudentielle administrative établie par M. Mestre.

Ces éléments nous les avons rencontrés déjà au

début de notre étude :

(4) Mestre, op. cit.; p. 106.

(2) Duez, op: cit, p: 9590.

a) L’enrichissement du patrimoine du défendeur, en espèce de l'administration.

b) l’appauvrissement du patrimoine du demandeur;

c) le rapport direct entre ces deux éléments;

d) l’absence de la juste cause.

La différence qui existe entre la théorie civiliste et la théorie administrative porte sur le montant de l’indemnité. Tandis que dans la première il est limité par la plus-value —— dans la dernière, À est mesuré sur la somme totale par dépenses faites.

Il reste à voir en analvsant les obligations qui naissent en dehors des formalités budgétaires à la charge des personnes administratives si en effet la théorie administrative de l'enrichissement sans cause trouve son application.

Nous allons grouper la matière en deux catégories afin de classer autant que possible nos observations critiques à ce sujet.

Ces deux catégories se distinguent d’après la qualité de la personne au dépens de laquelle lPadministration s’est injustement enrichie.

Dans la première entrent tous les cas où l’appauvri est le représentant légal de la personne administrative à savoir la comptabilité de fait, les dépenses irrégulières, etc.

Dans la seconde catégorie, les cas où la personne appauvrie est en dehors du rouage administratif.

H faut y faire place d’une part aux travaux publics et aux contrats de fournitures; d’autre part aux réquisitions effectuées par l'ennemi pendant la guerre.