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Les quelques décisions que nous allons analyser vont nous offrir un point de vue intéressant qui mérite d’être souligné.

Mais ‘avant tout, il convient de jeter un coup d'il rapide sur l’organisation des formes budgétaires dans la comptabilité publique roumaine et notamment celles qui concernent les communes. Cet aperçu sera suivi d’un très court examen des principes généraux du contentieux.

Ces dates sont absolument nécessaires pour expliquer les solutions dont nous allons parler ci-dessous,

L'époque moderne de l'histoire de l’organisation administrative en Roumanie commence avec la loi du 31 mars 1864 qui se caractérise par une puissante centralisation des services publics (1).

L'administration communale était soumise spécia- : lement à un nombre considérable de limitations ét le contrôle tutélaire s’imposait assez sévèrement. Ce régime convenait nécsssairement à notre Elat, qui, à cette époque, était au début de la réorganisation politique.

La loi du 28 juin 1925 a le mérite d'établir un régime commun dans fout le pays et en tenant compte de l’ancienne organisation administrative des provinces réunies. d'assurer. en regard de notre évolution politique, une certaine liberté d'action aux

(1) Negulescu, Les principes doménants de l’organisation administrative roumaine. Revista de drept publit, 1926, p. 179 et S. J. Väntu, Comuna 1998, Bucarest.

communes, qui sont d’ailleurs reconnues par l’art. 9, personnes morales de droit public. Nous y retrouvons les mêmes organes d'administration qu'en France. Pour le département, le Préfet, le Conseil départemental (à linstar du conseil général) et la délégation permanente (à l'instar de la commission départementale). Pour la commune, le Maire, la délégation permanente et le Conseil communal. Il y a trois catégories de communes: communales rurales, urbaines et municipales. Le degré de liberté d’action et la compétence des organes délibératifs ou actifs, diffèrent d’une catégorie à l’autre.

Quant au budget, après avoir été voté par le Conseil communal, par la majorité absolue des Membres, il est envoyé, soit au Conseil supérieur administratif, soit à la délégation permanente départementale, selon la catégorie dont la commune fait varlie.

Le Budget contient deux chapitres: les dépenses et les revenus. Les dépenses ordinaires se divisent en dépenses obligatoires et dépenses facultatives.

L'autorité supérieure peut faire inscrire d'office les dépenses obligatoires dans le budget (art. 240)

(1) La dernière Loi d'organisation administrative du 3 août 1929, est basée sur un principe de large décentralisation. Elle dépasse à ce point de vue la législation administrative française.

Comme innovations dignes. d’êlre relevées; citons:

a) Chaque centre de population est considéré comme une unité administrative,

Les comptes arrêtés par le Maire sont soumis au Conseil communal ou municipal qui délibère et les approuve. Ensuite, conformément à l’art. 231 de la Loi de la Comptabilité publique, ces comptes sont envoyés soit à la délégation départementale, s’il s’agit de communes rurales ou de communes urbaines non résidences, soit au Ministère d'Intérieur, quand il s’agit de communes urbaines de résidence, municipes et départements. É

Les décisions des autorités tutélaires peuvent être appelées à la Cour des Comptes par les Maires ou les Receveurs.

Les Caissiers des communes urbaines de résidence sont obligés par l’art. 232 de la loi ci-dessus de présenter, dans un délai maximum de trois ans depuis l’expiration de lPannée financière, le compte de gestion des opérations qu'ils ont effectuées. «

b) Le Président du Conseil départemental est l'organe exécutif de l’administration départementale.

c) La création dans chaque région considérée comme centre d'administration el inspection civile d’un directorat ministériel local.

d) La création des comités de révision, instances administratives de vérification et jugement des questions des administrations civiles.

Les finances des villages, communes, départements et associations interdépartementales continuent d'être administrées pour la plupart d’après la loi de la comptabilité publique de 1903.

Quant au budget proprement dit, notons la distinction entre les dépenses normales et périodiques, et les dépenses occasionnelles el extraordinaires (art. 453). Les üdépenses normales el périodiques sont celles exigées par les appoin-

Quelques mots sur le Contentieux administratif roumain: (1)

tements des fonctionnaires et par la bonne marche des services publics. Les autres sont des dépenses occasionnelles el extraordinaires.

Le budget est divisé en trois parties:

a) Les revenus et les dépenses normales el périodiques. |

b) Les revenus et les dépenses accidentelles et extraordinaires.

c) Les revenus et les dépenses à destination spéciale; Vart. 470, dernier alinéa, interdit tout emploi des revenus qu’elle qu’en soit la nature, en dehors du budget.

Le budget des associations interdépartementales est soumis à la vérification du Ministère d'Intérieur; celui du département et municipes au comité local de révision. Le budget des communes urbaines el rurales à la délégation communale respective. À

L'autorilé lutélaire qui vérifie le budget peut le renvoyer à l’autorilé qui l’a voté, s'il y a des omissions des dépenses obligatoires. Si cette dernière refuse d’obvier aux observations de laulorité tutélaire, celle-ci fait inscrire d'office les dépenses omises (art. 476).

L'art. 479 prescrit « que toute dépense autorisée qui dépasserait l’allocation budgétaire est illégale et reste à la charge des fonctionnaires qui l'ont approuvée. »

Personne sauf le receveur villageois où communal, ou caissier comptable et agent suppléant régulièrement nommés, ne peut s'immiscer dans le maniement des fonds publics sous peiné d'être constitué comptable de fait ét pénalement (art. 491). |

(1) Rarincesco « Contenciosul administrativ Român Révista de drept public 1926, p. 56 et s. Rolland Le contentieux administratif roumain et le contentieux administratil français Révista de drept public, 1928, p. 265 ets.

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Etabli par la Loi du 12 juillet 1866, le système du contentieux roumain a été successivement modifié par les lois du 1er juillet 1906 et du 14 mars :1910,. par les art. 99-107 et 135 de la constitution et par la loi spéciale du contentieux administratif roumain du 23 décembre 1925. |

Les juridictions qui ont une compétence administrative en Roumanie sont d'une part les instances judiciaires et d'autre part les instances spéciales administratives ou mixtes. Notre système se rapproche du système belge avec cette différence qu'en Belgique les tribunaux ont un seul critérium d'opérations: les règles de droits communes, tandis qu'en Roumanie c’est aussi les normes indiquées par les lois spéciales.

Les tribunaux administratifs ou mixtes ont une compétence limitée par les lois spéciales (lois des douanes, du timbre, du recrutement de l’armée, des pensions, etc...)

Ce sont les instances judiciaires qui ont la compétence administrative du droit commun. L’art. 107 de la constitution roumaine s'exprime à cet égard de la façon suivante: « Le contentieux administratif est dans la compétence du pouvoir judiciaire, conformément à la loi spéciale. La personne lésée dans ses droits, soit par un acte administratif d'autorité, soit par un acte de gestion fait au mépris des lois et règlements, soit par la mauvaise volonté des autorités administratives, peut demander aux instances ludiciaires de reconnaître son droit, »

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Quels sont donc les caractères généraux du contenüieux administratif en Roumanie ?

a) Les tribunaux judiciaires connaissent les litiges soulevés par le fonctionnement des services mublics. Ils sont juges de la légalité de Pacte administratif et peuvent soit l’annuler, soit accorder des dommagesintérêts jusqu’à la date où le droit est reconnu.

b) L’appréciation des actes administratifs de gestion entre dans la compétence des tribunaux; l’appréciation des actes d'autorité est confiée aux Cours d'appel, avec recours à la Cour de cassation.

c) Le recours pour excès de pouvoir n'existe pas. La personne lésée, dans son intérêt, n’a pas d'autre moyen légal, que s'adresser à lPautorité auteur de l’acte ou à l'autorité supérieure.

d) L'art, 7 de la loi du 23 décembre 1925 prévoit un système intéressant d’astreintes destiné à obliger l'administration à tenir compte de la chose jugée et à exécuter les décisions judiciaires qui le concernent. Ce système de contrainte n'existe pas en France.

Quant au Contentieux des comptes (1), il est réglé par la loi de la comptabilité public de 1903 et la ploi d'organisation de la Cour des comptes de 1895.

Le Contentieux comprend deux phases:

a) La première, se réduit à un contrôle , des comptes de gestion publics, contrôle exercé par de certains fonctionnaires supérieurs.

(1) Rarincesco Controlul Finantalor Publice. Revista de drept public 1928, p. 228 et s.

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D} ‘La deuxièthe phase est juridictionnelle. La Cour des comptes statüe eh dernière instance (2).

2. La jurisprudence roumaine n’a eu que rarement Poccasion de se prononcer sur des espèces qui se rattachent à notre problème, mais toutes les fois qu’elle a statué dans cette matière elle a admis:

t) que Padministration ‘peut être engagée quasi centractuellement en dehors de toute formalité budgétaire, quand lopération lui à profité.

2) que dans ce cas, c’est le principe de l’enrichissement sans cause qui s'applique.

Ainsi l'arrêt 274 du 15 octobre 1901 de la Cour de Cassation, chambre II (1). Il s’agit du maire d’une : commune qui a effectué des dépenses en dehors de toute règle de comptabilité publique. Ces dépenses ont été faites au profit dela commune, comme il résulte de linstruction de l'affaire. , « Considérant — dit l'arrêt précité — du fait que le maire a employé, au profit de la commune, certaines sommes" d'argent, dont il ne pouvait disposer légalement sans l’accomplissement de formalités et qu'il pourrait être dédommagé de ce que la com- (2) La loi du 3 août 1929 sur l’organisation de ladministralion locale crée une instance nouvelle administrative: le comité central et les comités locaux de révision (ari. 323-325 et s.). Ils exercent la tutelle en première instance sur l'administration des départements et municipes el en seconde instance sur les autres administrations in- (1) Buletinul Cürtii de Casatie (Bulletin de la Cour de Cassalion) de 1901, page 137.

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mune & profité; ce fait peut constituer l’objet d’une action en dommages par voie civile, action qui entre dans la compétence des instances ordinaires, seules en droit de la juger, et payer selon les règles du droit commun, la prétention de cette nature ».

Dans le même arrêt. la Cour de cassation fixe aussi la compétence de la Cour des comptes qui avait jusüfié les comptes présentés par le maire en considérant que les dénenses engagées irrégulièrement ont

profité à la commune. La Cour des comptes n’a pas: le droit de juger des circonstances dans lesquelles la gestion a été faite. Du moment que les dépenses ont été irrégulières au point de vue formel, les juges des comptes ne pouvaient les justifier en s'appuyant sur des éléments de faits.

Dans un autre arrêt, quelques années après, la férieures. Le Comité central qui est une instance d'appel est composé de dix membres dont trois magistrats conseillers à la cour de cassation. Les autres, étant nommés par décret royal d’après une liste de présentation dressée par une commission formée par de hauts magistrats et fonctionnaires. Les unités locaux de révision sont composés de membres dont trois magistrats et les autres nommés par certains ministères.

Les membres du comité central et des comités de révision sont innamovibles.

Le Comité central et les comités locaux de révision peuvent: 1° annuler ou réformer loute décision où acte de l'autorité administrative contraire à la:loi; 20 ordonner aux autorités compétentes d'accomplir les devoirs prévus par les lois; 3° ordonner des enquêtes.

Les comités locaux décident par les délibérations des conserls délibérantes des administrations autonomes.

Cour suprême s'exprime plus précisément dans le sens de l’application de l'enrichissement sans cause. « Quoiqu'il soit exact qu'un particulier ne puisse obliger par une gestion une personne publique d'ordre administratif. par exemple, un département, par ce qu'on éluderait les règles de tutelle administrative qui ne permettent à ces personnes publiques de s’obliger qu'avec l'autorisation des organes administratifs supérieurs: mais quand il est certain que le département a profité à la suite de cette gestion W’affaires. celui-ci ne peut refuser de payer la somme demandée, car toute personne à une action de in rem verso contre quiconque s'aurait enrichi injustement à son dépens, principe appliqué même si lenrichi est une personne juridique de caractère public. » L'opération accomplie par le particulier dans notre espèce a été qualifiée par la Cour de cassation de gestion d’affaires, ce qui pourrait entraîner l’application de negotiorum gestio. L'instance suprême roumaine applique toutefois le versio in rem, mais elle accorde au gérant l'intégralité de ses dépenses en mesurant l'indemnité d'après les règles de la gestiôn d'affaires. { , L'application de la versio in rem dans cette espèce n’est pas cependant strictement exacte.

Il faudrait y allouer l'indemnité — selon les règles de l’action de in rem versio — jusqu'à concurrence de la plus-value. |

En tout cas, c’est le principe de l’enrichissement sans cause qui avait inspiré la solution. ci-dessus,

Or, en appliquant ce principe, l'instance judiciaire ne pouvait faire appel qu’à sa sanction civile, tandis qu’une instance administrative aurait pu appliquer le principe sanctionné d’une manière différente.

Si le patrimoine des communes ou des départements peut être engagé par un quasi contrat en dehors des formes budgétaires toutes les fois où l'opération a profité à l'administration, l'Etat est-il soumis dans ces cas similaires aux mêmes obligakions ?

La jurisprudence roumaine a répondu affirmativement. Elle y applique toujours le principe de l’enrichissement sans cause.

Voilà comment s'explique, à cet égard, la Cour suprême dans une décision du 17 février 1922 (1).

« S'il est exact que les actes qui engagent le patrimoine dé lEtat doivent être faits sous certaines formes dont l’absence rend ces actes non valables, le défaut de ces formes n'exclut pas4pourtant toute obligation de la part de lEtat, quand, malgré la nullité d'une convention portée sans les formes exigées par la Loi, une valeur a été apportée dans le patrimoine de l'Etat —; dans ce cas, l'Etat comme tout autre particulier, est obligé à Ja restitution dans la mesure du profit réalisé, conformément au principe de haute équité, selon lequel nul ne doit senrichir aux dépens d'autrui, »

(1) Cass. Dec., no 144 du 17 février 1922 Pandectele Romäâne 1923, Il, p. 160. 3} # 12

Remarquons que dans l'espèce ci-dessus, la Cour de Cassation a fait une juste application de Ia versio in rem. On a alloué une indemnité « dans la mesure du profit réalisé ».

Dans la matière de réquisition effectuées par les autorités ennemies pendant la guerre, les instances roumaines n’ont pas eu l’occasion d'établir une jurisprudence.

Les dommages causés par ses réquisitions ont été considérés dommages de guerre et réglés \par un décret de loi n° 1656 du 30 avril 1919 qui avait rendu l'Etat débiteur.

Conformément à ce Idécret on a constitué des commissions spéciales qui ont jugé les affaires qui concernait la matière de dommages de guerre. Il y a pourtant une catégorie de réquisitions qui ont fourni quelques espèces aux instances judiciaires. Ce ne sont ni les réquisitions exécutées par les armées ennemies, ni celles effectuées par les armées nationales, mais les réquisitions faites par l’armée alliée russe. Parmi les décisions juridictionnelles qui ont été rendues à ce sujet citons celle de la Cour d'Appel de Jassy S. I du 6 avril 1922 (1). Il s’agit de ‘cerlains dommages causés par les armées russes aux particuliers. La Cour dappel de Jassy y fait appel toujours à l'idée de l'enrichissement sans cause et condamne lEtat à dédommager les particuliers en. vertu de ce principe:

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(1) Curierul judiciar, no 14 1913, p. 220,

6 Il y a un principe non contesté en droit public dit Parrêt ci-dessus, que les faits de guerre ne peuvent donner lieu à aucun recours contentieux, entre les autorités publiques: l'Etat, le département ou la commune. Les faits de guerre sont seulement les évènements occasionnés par la guerre qui s’imposent comme une nécessité immédiate de Ia lutte, étant des cas de force majeure dont personne ne peut être responsable.

« Mais par un esprit d'équité et de justice, les Etats modernes ont pris à leur charge l'obligation ; de dédommager les sinistrés de guerre ‘dans les limites de leur possibilité financière.

« L’Elat roumain a fait à cet égard deux décrets de Loi n° 3795-1918 et 1656-1919; l’art. 14 du dernier déeret définit le dommage de guerre, et établit les limites dans lesquelles on accorde des dommages . aux particuliers lésés.

« Mais l'Etat roumain ne peut être fait responsable pour les dommages causés par les armées russes aux particuliers, car, quoiqu'il y ait eu un. commandement unique, les deux armées, roumaine et russe. gardaient leur individualité propre au poin

de vue périodique.

« Mais étant donné le fait que le matériel en bois extrait de la forêt du particulier a été employé par les armées russes pour la défense de la patrie, et puis transmis aux armées roumaines et que l’Etal s’est enrichi sans cause aux dépens du demandeur,

est responsable conformément à Vart. 998 c. civ. car la responsabilité de l'enrichissement sans cause aux dépens d'autrui n’est qu'une responsabilité d’un fait illicite ».

En faisant toutes les réserves en ce qui concerne le fondement attribué par cette dernière à l’enrichissement sans cause (1), nous constatons une fois de plus que la jurisprudence roumaine applique généralement la théorie de l’enrichissement sans cause toutés les fois où l'administration se trouve engagée par un quasi contrat, même quand l’opération, qui a engendré l'obligation, garde toutes les apparences d'une gestion d’affaires. Les solutions de la jurisprudence roumaine dans cette matière confirme en même temps notre opinion que c’est le principe de l'enrichissement sans cause qui domine la matière de quasi contrat en droit administratif et qui inspire les décisions juridictionnelles malgré la présence de divers autres éléments appartenant aux principes.

(1) Voir la note de M. AI. Cerban, professeur à l’Université de Bucarest, sous cet arrêt.

| 1SN ER CONCLUSIONS T2 mer A,

Nous avons commencé notre étude par esquisser les différences entre le droit privé et le droit public.

Nous avons vu que les règles de droit privé se placent sur un terrain d'égalité parfaite entre les personnes, tandis que le droit public est caractérisée par linégalité entre les personnes administratives et les personnes de l’individu. « Le droit public dit M. Duguit est l’ensemble des règles qui s'appliquent à l’organisation de l'Etat et aux rapports de l'Etat avec les particuliers. Ces rapports existent (entre deux sujets de droit qui ne sont pas égaux, entre un supérieur et des subordonnés, entre une personne juridique qui formule des commandements et d’autres quo doivent y obéir » (1).

Nous avons conclu alors au’en raison de cette notable différence. les emprunts de principe faits par le droit public au droit privé, pour établir des normes juridiques, destinées à assurer, à la fois, la bonne marche des services publics et le respetc des droits individuels, doivent se limiter aux princpes

(1) Duguit. Les transformations du droit public (A. Colin, 1995, p. 12 . | | | |

L'HASUEE

mémes, dépourvus de leur appareil juridique qüi correspond nécessairement à des situations propres au droit privé.

Œuvre d’abstraction et de généralisation, le principe isolé de son cadre formel, devient infiniment plus souple, plus adaptable aux nécessités multiples de la vie administrative.

L'application de lenrichissement sans cause en droit administratif constitue la mise en œuvre de cette idée.

La jurisprudence administrative a construit sa propre théorie en dehors de toute référence aux textes du code civil, en dehors de toute formule rigide du droit privé, en s'inspirant directement du principe: que nul ne doit s'enrichir aux dépens d'autrui.

A côté de cette question de méthode qui se rattache à la technique du droit positif, il convient de relever encore le rôle que Péquité joue dans la jurisprudence et la doctrine administrative. |

L'équité entre aussi dans une mesure variable dans l'interprétation du droit privé. D'après M. Geny € Pinterprétalion admettra l’équité individuelle au rang d'un Critérium de solution loutes les fois que ce moyen paraîtra nécessaire pour satisfaire la juslice ou pour répondre aux exigences de la nature des choses possibles » (1). Pour M. Saleilles « if ny a pas de théorie au monde qui puisse jamais

ee

(1) Geny, Methode d'interprétation 4919, T. I, pagé 413

gcarler cet indispensable contrôle de l'équité à l’encontre du formalisme juridique » (1).

Mais le rôle de l’équité en droit administratif est d'autant plus considérable que l'égalité partaite entre les personnes en droit privé y est remplacée par les privilèges dont l'administration jouit vis-à-vis de V’administré. Les lois et règlements administratifs qui accordent à la personne administrative des pouvoirs exorbitants du droit commun devaient trouver un correctif, afin d’atténuer la sévérité et la rigidité des textes. et de défendre les droits de lindividu assez gravement atteints par les agissements des services publics.

En appliquant à l'Administration le principe que nul ne doit s'enrichir aux dépens d'autrui, en considérant la personne administrative comme obligée de restituer le profit qu’elle a retiré d'une opération effectuée dans son intérêt et qu'elle retient sans cause, la jurisprudence se maintient dans la ligne de sa tradition — comme instance d'équité par excellence.

(1) Saleilles. Etude sur la théorie de l’obligation, 3 ed. p. 454 note.

Vu le Président de la thèse:

S A. MESTRE, Vu le permis d'imprimer FÉPRECTEUR de l'Académie de Paris

CHARLETY Vu: Le Doyen de la Faculté,

H. BERTHÉLEMY