CHAPITRE II

A AGTION POLITIQUE

Quand par leur propre action, leurs demandes, leurs représentations, tous leurs efforts, les porteurs de valeurs étrangères coalisés ne peuvent obtenir de leur débiteur une satisfaisante transaction, leur ressource suprême est de s'adresser à leur gouvernement, de lui demander de protéger leurs intérêts menacés, d'appuyer de son autorité influente leurs justes réclamations.

Que si, de La part de l'Etat, il y a simple démarche d’un agent diplomatique donnant un conseil, représentation amicale, attirant l'attention du gouvernement étranger sur l'intérêt qu'il a de ne pas ruiner son crédit en ruinant ses créanciers, cela, sans exercer de pression, en laissant ce gouvernement libre de tenir compte de cette requête ou de la rejeter, on ne peut dire que l’Etat outrepasse ses droits vis-à-vis des autres Etats, il n’y a pas ce que la terminologie du droit international public désigne par le mot intervention.

Il y a intervention quand de sa propre autorité un Etat s'immisce dans les affaires d’un autre Etat indépendant pour lui imposer sa manière de voir, ou une certaine règle de conduite en un point quelconque de sa politique intérieure ou extérieure,

Il ne s'agit pas d'une démarche toute amicale comme celle que nous avons d'abord supposée, c’est une réelle

immixtion, une mise en demeure sous-entendant une menace ; car l'intervention diplomatique souvent n’est que le prélude d’une intervention armée.

L'intervention, par la plupart des auteurs,est considérée comme une grave alteinte aux droits fondamentaux d'un Etat indépendant, l’on formule généralement cette idée en disant qu'il n'existe pas un droit d'intervention, mais bien au contraire un devoir de non intervention.

Ce principe qui pour certains est absolu, est chez d'autres, tempéré de quelques exceptions, les uns soutiennent que l'intervention peut être permise quand ce sont des raisons d'humanité qui la motivent, d’autres l’admettent quand elle est l’œuvre collective des grandes puissances, d’autres enfin la jugent légitime dans l'intérêt de la conservation de l'Etat intervenant et pour l'espèce particulière qui nous occupe, considèrent que défendre sa propre fortune mise en péril en même temps que celle de ses nationaux fait partie du droit de conservation d’un Etat.

Même alors, l'intervention n'est justifiée qu'après que tous les autres moyens ont été épuisés.

Il ne s’agit pas uniquement de savoir si le devoir d’un Etat vis-à-vis des autres Etats, lui permet d'intervenir mais aussi, etauparavant, si cet Etat doit à ses nationaux créanciers de l'étranger d'intervenir en leur faveur.

L'on juge généralement que si l'Etat doit aide et protection à chacun de ses nationaux, il a surtout la mission de ne pas compromettre les intérêts généraux dont il a la garde, tous les intérêts particuliers doivent s’effacer devant l’importance supérieure de la sécurité et de la prospérité générale de la nation. Les intérêts des particuliers ne doivent donc être protégés qu’aulant que cette protec-

tion est compatible avec cette mission primordiale du gouvernement.

Lord Palmerston dans une dépêche de janvier 1848, a clairement précisé ce caractère de l'intervention en matière financière :

«Ilne peut exister pour le gouvernement anglais aucune obligation juridique de défendre les intérêts et les droits des sujets de la Reine à l'égard d’un Etat en banqueroute. Ceci est remis entièrement à la discrétion du gouvernement anglais qui est libre de faire ou de ne pas faire des démarches diplomatiques au profit des sujets anglais lésés dans leurs intérêts par la faillite ou les opérations financières de l'Etat étranger débiteur. Le gouvernement se laissera guider en ces cas, exclusivement par des considérations de convenance et de politique » (4).

Lord Palmerston jugeait d’ailleurs que les porteurs de fonds étrangers ne méritaient guère l’appui de leur gouvernement : « Confier ses capitaux à des gouvernements étrangers,c'est faire acte de spéculation; souscrire à un emprunt ouvert par un gouvernement étranger, acheter à la Bourse des obligations étrangères, c’est une opération commerciale ou financière ; le risque qui se joint à toutes les opérations de ce genre estégalement inséparable des souscriptions aux emprunts d'Etat ; les créanciers ne devraient pas perdre de vue l'éventualité de la banqueroute et ne doivent s’en prendre qu’à eux-mêmes s'ils perdent leur argent. »

(1) € Itis therefore, simply a question of discretion with-the British Government whether this matter should or should not be taken up by diplomatie negociations, and the decision of that question of discretion turns entirely upon British and domestic considérations, »

Appréciation qui peut paraître, à l'heure actuelle, d’une excessive sévérité. Le premier passage cité n’en admet pas moinsle droit à l'intervention du gouvernement dontlessujets sont lésés,s’il est contraire à l'intervention obligatoire.

M. Pradier-Fodéré pose en principe que « ni le droit constitutionnel, ni le droit international ne font aux gouvernements un devoir de protéger dans le domaine des relations internationales toutes Les opérations commerciales et financières plus ou moins risquées de leurs nationaux respectifs » (1).

« Si on reconnaît ce devoir des gouvernements, disait également M. de Martens, il faut le reconnaître pour tous les cas d'insolvabilité des gouvernements étrangers et ne point faire de différence entre ceux-ci à l'égard desquels une telle protection peut se réaliser sans danger et ceux-là qui ne permettront jamais une intervention étrangère entre eux et leurs créanciers, le Droit ne connaît aucune distinction pareille ; si le devoir de protection existe, il doit exister pour tous les cas essentiellement semblables et à l'égard de tous, forts ou faibles. »

Cette distinction se produit souvent en fait. Les Etats interviennent plus ou moins fortement avec plus ou moins de vigueur, ou n’interviennent pas du tout, suivant qu’il s’agit d'un Etat faible ou puissant ; c’est, constate M. Politis à ce sujet, cette pratique qui est le meilleur argument contre le droit d'intervention, parce que en effet si ce droit existait juridiquement il n’y aurait pas lieu de faire de distinction et il devrait s'exercer de la même manière à l'égard de tous.

Raisonnement qui ne paraît pas absolument péremptoire ; la sanction du droit coutumier international est

(1) Traité de droit international publie.

206 DEUXIÈME PARTIE. — SECTION II. — CHAPITRE Il

encore la guerre. La nécessaire prudence que doit observer un Etat l'obligerait à ne pas réclamer le droit le plus indiscutable, le plus absolu, d’un Etat plus puissant qui confiant en la force de son armée violerait sciemment le droit des gens.

Certains auteurs ont cru devoir,pour expliquer cette discordance entre les principes reconnus et les faits, distinguer deux droits internationaux : le droit international théorique ou tel qu’il devrait être, et Le droit international pratique, tel qu'il est. Le premier ne reconnait pas aux gouvernements étrangers le droit ou le devoir d'exiger d'un Etat débiteur l'exécution de ses engagements ; d’après le second, la protection accordée par un gouvernement à ses nationaux créanciers à l’égard d’un Etat étranger dépend exclusivement de considérations de convenance et de politique (1).

Si l’on considère les différentes espèces de ce droit international tel qu'il est pratiqué, on constate que la simple inexécution des engagements contractés envers les prèteurs, dont la cause serait la réelle impossibilité où se trouverait l'Etat de faire face à toutes ses dettes, ne peut justifier une intervention. D'accord avec la doctrine, sur ce point, les Etats ne jugent pouvoir intervenir que lorsqu'il y a eu déni de justice ou mauvaise foi. « Le fait pour un Etat de contracter des dettes est un acte de souveraineté, le fait de Les payer est un acte parfaitement distinct du premier, écrivait M. Rolin Jaequemyns (2), la preuve qu'il en est ainsi, c’est que,dans nos pays constitutionnels,le paiement des intérêts et l'amortissement du capital de la dette publique n’ont lieu chaque année qu’en

(1) Pradier-Fodéré, op. cit.

(2) Revue de droit international et de législation comparée, 1869, p.146.

vertu d'un acte nouveau émané du pouvoir législatif dans la plénitude de son indépendance. Sans doute cet acte ne crée pas l’obligation,mais il la sanctionne. S'il en est ainsi, le règlement des dettes d’un Etat ne peat,pas plus que leur création, donner lieu — du moins en règle générale — à une immixtion étrangère. Il n'y aurait lieu à se plaindre et à agir que si dans le règlement de la dette on favorisait systématiquement certains créanciers aux dépens des autres, et si au nombre de ces derniers se trouvaient les nationaux d’un Etat déterminé ; celui-ci pourrait voir dans un pareil acte un fait d’'hostilité caractérisé dont il aurait à se défendre ou à protéger ses nationaux. »

C’est une question d’appréciation fort délicate pour laquelle il ne saurait être établi de règles précises d'application. L’on pourrait donner de nombreux exemples du refus des gouvernements d'intervenir quand il n’y à pas eu mauvaise foi ou inégalité de traitement. Les gouvernements européens n'ont pas voulu en 1869 quand l’Autriche et l'Italie, sous la forme d’un impôt sur les coupons de rente, réduisirent le paiement de leurs dettes, exemple suivi peu après par l'Argentine, l'Espagne et le Portugal ; ce dernier en 1891 diminuait des 2/3 le montant du coupon. Le gouvernement français interpellé au Sénat par M. de Sal (1), ne se reconnut, ni le droit, ni le devoir d'intervenir en faveur des porteurs français tant que le gouvernement portugais ne créerait pas d’inégalités au profit de certains créanciers.

Il déclarait d’ailleurs se réserver de conformer son action aux circonstances, réserve qui visait, sans doute, l'hypothèse d'une mauvaise foi ou d’un mauvais vouloir indiscutable de la part du gouvernement portugais.

(1) Journal officiel, 43 juillet 1892.

208 DEUXIÈME PARTIE. — SECTION I. — CHAPITRE Il

En octobre 1894, quand le gouvernement hellénique réduisit des 2/3 le paiement des coupons de l'emprunt extérieur, M. de Caprivi, chancelier de l’Empire, opposa une fin de non-recevoir aux délégués des comités de porteurs allemands qui lui avaient adressé une pétition sollicitant l'intervention du gouvernement.

Si la légitimité du droit d'intervention estdifficile à établir, si la plupart des auteurs ne l’admettent pas, il faut cependant reconnaître qu'en pratique elle peut avoir d'heureux résultats, elle pourra souvent et utilement amener l'Etat débiteur à accepter des moyens amiables en vue de faciliter la solution des questions litigieuses,

En ce qui concerne l’ingérence financière étrangère, le droit international la condamne plus nettement encore, c'esten quelque sorte l'établissement d’une intervention permanente, l'aliénation partielle de la souveraineté d’un Etat indépendant qui a le droit de,seul, assurer l’administration de ses finances.

Mais bien quecondamnées par la doctrine,cesimmixtions ont donné d’heureux résultats plus encore que la simple pression, l'intervention diplomatique ; non seulement au point de vue des créanciers dont elles ont sauvegardé les intérêts,mais aussi pour l'Etat lui-même dont elles ont rétabli la prospérité etrestauré les finances. L’ingérence étrangère dansles finances de certains Etats a eu pour effet de raffermir leurs crédits, d'introduire en leurs administrations des habitudes d'ordre et d'économie jusques alors ignorées ou négligées. Les économistes comme les financiers sont unanimes à déclarer queles valeurs égyptiennes sont maintenant parmi les plus sûres et offrent un placement de premier ordre aux rentiers, l'effet, pour les deux autres pays où les puissances étrangères ont établi une administration

de contrôle international de leurs finances, la Turquie et la Grèce, n’a pas été, pour eux, moins salutaire, sans que pour cela on puisse conclure que le moyen est juste et légitime.

«Ge qui s’est passé pour l'Egypte et la Turquie, écrit M. Murat (1), s'explique par les circonstances exceptionnelles dans lesquelles les faits se sont produits. On se trouvait en face de gouvernements où l'arbitraire du souverain élait la seule règle, où l’imprévoyance et le gaspillage étaient sans limites, Il faut également tenir compte de la différence du degré de civilisation. D'autre part, les interventions en Turquie ont été si nombreuses que l’exception, pour elle, est devenue la règle, que l'intervention est devenue un des principes fondamentaux du droit international de l'Europe dans ses rapports avec le monde musulman ; alors que les puissances intervenaient à tout moment pour des raisons privées, il était naturel qu’elles le fassent pour protéger les intérêts pécuniaires de leurs nationaux. »

En ce qui concerne la Grèce, la situation était sensiblement différente, il ne se faut pas dissimuler que Le contrôle établi en 1897 est un fait très grave, peut-être même, dit M.Murat, un symptôme significatif d’un mouvement d’opinion favorable aux interventions. La Grèce a en effet « droit de cité dans le concert européen » et jouit du même degré de civilisation que les autres puissances. Mais elle a eu l’infortune de ne pas être victorieuse des Turcs au moment où elle venait d’encourir avec une insouciance assez désinvolte les malédictions de ses créanciers.

Eùt-elle été favorisée par la fortune des armes, que les

(1) Contrôle international financier de l'Egypte, de la (rrèce et de la

Turquie.

210 DEUXIÈME PARTIE. — SECTION Îl. — CHAPITRE Il

plaintes et protestations de ces créanciers seraient très probablement restées sans écho comme en 1894.

Ecypre (1).

Le Khédive Ismaïl Pacha,qui en douze ans emprunta environ deux milliards et demi de francs à des taux usuraires, sa prodigalité, causèrent les embarras financiers de l'Egypte. Ismaïl trouvait aisément des prêteurs qui escomptaient ses serghis ou bons du Trésor, ensuite consolidés en rentes qu'on écoulait sur les marchés de Londres et de Paris. Le rapide développement économique de ce pays,les gros intérêts des fonds émis permettaient de placer facilement les titres de rente égyptien.

Mais en 1875, la Turquie avait suspendu ses paiements ; l'Europe s'occupa de la situation financière de l'Egypte, elle examina le compte des emprunts du vice-roi, et à la suite de cet examen le crédit disparut brusquement et le Khédive se trouva dans l'impossibilité de contracter de nouveaux emprunts. Pour éviter une intervention des puissances dans les affaires du pays, prétextée par une faillite, il demanda à l'Angleterre de lui envoyer des agents capables de rétablir l'ordre dans ses finances.

Le gouvernement envoya M. Stephen Cave chargé de faire un rapport sur les finances égyptieunes ; Le rapport n’était pas publié, quand en mars 1876 le Khédive à bout d’expédients, ayant à payer sous peu les coupons d'avril, s'adressa pour obtenir des fonds aux gouvernements anglais et français. Ge fut un échec, et le 8 avril la suspen-

(1) Nous nous sommes servis pour ces brèves indications sur le contrôle financier en Egypte, en Turquie et en Grèce, de l'étude de M. Murat et des rapports de MM. Herbault (no 166) et Léon Berger n° 421) au Congrès international des valeurs mobilières de 1900.

sion des paiements était un fait accompli : un avis était affiché à la Bourse d'Alexandrie, annonçant la prorogation à trois mois des coupons d'avril et de mai.

Le rapport de M. Cave fut publié peu de temps après, il résumail la situation de la dette égyptienne en 1875, évaluait le total des engagements du gouvernement égyptien et montrait l'emploi qui avait été fait des sommes empruntées. Il résultait de cette situation que la somme produite par les recettes était inférieure à ce que demandaient l'administration, le tribut de la Porte, Les travaux d'utilité publique et les dépenses extraordinaires. Pour la lourde dette, il n'y avait rien à mettre en regard, en dehors du canal de Suez; le produit total des emprunts ainsi que celui de la dette flottante ayant été absorbés par le paiement de l'intérêt et de l'amortissement.

Le Khédive décida (décret du 7 mai), d’unifier la delle ; toutes les dettes de l'Etat, de la Daïra-Sanieh (caisse de la liste civile du Khédive), tous titres et obligations étaient unifiés en une dette générale dont les titres porteraient 1 0/0 d'intérêt, amortissables en 65 ans.

La dette générale unifiée se trouvait par cette opération être de 91 millions de livres sterling.

Des revenus spéciaux étaient attribués à cette dette.

Une caisse de la dette publique administrée par des commissaires européens désignés par le gouvernement et reconnus par le Khédive,était créée par le décret du 7 mai

Cette consolidation ne donna pas entière salisfaction au public; on lui reprochait de ne pas donner de suffisantes garanties aux porteurs de nouveaux titres, on craignait que les commissaires européens ne fussent que de simples fonctionnaires égyptiens dépourvus de l’autorité etde l’im-

portance convenant à la grandeur de leur tâche; on se plaignait également de l'assimilation de la dette de la Daira-Sanieh à la dette de l'Etat.

MM. Joubert et Goschen représentants de la France et de l'Angleterre soumirent alors un projet de règlement de la dette, au vice-roi, projet qui devint le décret du 18 novembre 1876.

Au lieu d’épuiser le pays par des emprunts successifs qui ne pourraient plus se faire que dans les conditions les plus onéreuses, MM. Joubert et Goschen avaient pensé qu’il fallait venir en aide à l'Egypte, consentir pour un temps à une réduction de l’intérêt primitivement promis (6 au lieu de 7 0/0). Le capital nominal de la dette devait être réduit de 91 millions à 59 millions de livres sterling.

La dette de la Daïra-Sanieh cessa d’être confondue dans la dette de l'Etat. Elle s'élevait alors à 9 millions de livres ; on en fixa l'intérêt à 6 0/0, et 2 0/0 furent affectés à l’amortissement. Mais il fut stipulé que lorsque la dette serait réduite à 5 millions de livres l'intérêt serait de 6 0/0.

Les chemins de fer étaient détachés du budget général, et une commission européenne (deux Anglais et un Français) devrait en assurer l'administration. Les revenus des chemins de fer, postes et télégraphes devenaient libres par cette nouvelle organisation des finances, ce qui permit de faire une émission de 17 millions de livres en obligations auxquelles on donna le nom de dette privilégiée.

Le décret du vice-roi daté du 18 novembre 1876 ratifia, comme nous l'avons dit, ces diverses stipulations.

Il était stipulé en outre :

1° Qu'il y aurait deux contrôleurs généraux, l’un Anglais, l’autre Français ;

2° Que les commissaires chargés dans les provinces du recouvrement des impôts seraient Anglais.

3° Qu'il serait créé un nouveau commissaire de la dette publique, ce qui porterait désormais le nombre des commissaires à quatre, soit : un Anglais, un Français, un Italien et un Autrichien ;

4° IT était alloué au Khédive pour les frais d’administration et ses dépenses personnelles, une somme annuelle de 4 millions de livres sterling.

L'opinion publique européenne n'était pas satisfaite, on demandait qu’une commission d'enquête fût officiellement chargée de se rendre compte de l’état réel des finances et des revenus du pays. Le Khédive fut peu à peu amené à rétrocéder une partie importante de ses biens à l'Etat. Sur ces biens on prit une hypothèque de premier raug qui fut affectée à la garantie de l'emprunt domantial conclu avec la maison Rothschild. L'administration de ces biens fut confiée à une administration spéciale de trois commissaires, un Egyptien, un Français et un Anglais.

Malgré cette concession faite aux desiderata des porteurs étrangers, le mauvais vouloir du gouvernement devait prolonger cette série déjà longue de difficultés.

En présence d’une opposition systématique, les grandes puissances durent intervenir. Une protestation signée par la France, l'Angleterre, l'Allemagne, l’Autriche-Hongrie et l'Italie fut adressée à l'Egypte

Une commission supérieure d'enquête fut alors instituée par un décret du 27 janvier 1878, composée de 7 membres : M F. de Lesseps, président ; M. Wilson, vice-président ; nn vice-président égpytien, Riaz-Pacha ; les quatre commissaires de la dette publique (un Anglais, un Autrichien, un Français et un Italien).

Le Khédive devait admettre en même temps deux membres étrangers dans le cabinet égyptien,un Anglais, M. Wil-

214 DEUXIÈME PARTIE. — SECTION Il. — CHAPITRE IL

son, aux finances, et un Français, M. de Blignières, aux travaux publics. Ce fut le ministère dit « européen ». Le mouvement révolutionnaire de 1878 survint quand la commission d'enquête présentait son rapport et proposait une loi de liquidation ; Ismaïl Pacha se vit contraint par le parti national de renvoyer le ministère européen, il nomma un ministère égyplien à sa place et publia une loi de liquidation nullement concordante avec celle que la commission d'enquête avait proposée.

Les grandes puissances demandèrent alors l’abrogation de cette loi. La France et l’Anglelerre menacèrent le Khédive d’un envoi de troupes, puis obtinrent du Sultan un iradé déposant Ismaïl et nommant à sa place son fils Tewfick Pacha (1).

En mars 1880 les puissances nommèrent une commission internationale d'enquête et décidèrent que la future loi de liquidation obligerait les cinq grandes puissances (2).

La France et l'Angleterre, chacune, pouvaient nommer deux membres, les trois autres puissances, un membre. La loi de liquidation fut promulguée Le 17 juillet 1880.

Cette loi qui constitue la charte de la dette égyptienne, qui oblige les puissances signataires de la convention du 31 mars 1880 et celles qui depuis l'ont acceptée, se peut ainsi résumer :

1° Consolidation de la dette flottante par le paiement de 30 0/0 en espèces et 70 0/0 en litres nouveaux de la dette privilégiée ;

2° Conversion des dettes à courtes échéances, en titres nouveaux de la dette unifiée ;

3° Réduction du 6 à 4 0/0 de l'intérêt de la dette unifiée

(1) 8 août 1879.

(2) Convention du 31 mars 1880.

ainsi que de celui de la Daïra-Sanieh qui est déclarée propriété de l'Etat,

Sont assignés au service de la dette unifiée :

1° Les revenus des provinces de Garbieh, Menoufich, Behera, Siout ;

2° Le produit des douanes ;

3° Les droits sur l'importation du tabac.

En cas d'insuffisance de ces revenus, les ressources générales de l'Etat seraient mises à contribution pour assurer le service.

La dette privilégiée a pour gages:

1° Le produit des chemins de fer, des postes et des télégraphes ;

2° Le produit du port d'Alexandrie ;

3° Le versement d’une somme de 181.124 livres égyptiennes que le gouvernement s'est engagé à faire ;

4° La garantie générale de l'Etat en cas d'insuffisance.

Les obligations domaniales sont garanties par les propriétés cédées par le Khédive à l'Etat ; les premières hypothèques sur ces biens et enfin comme pour les dettes précédentes en cas d'insuffisance des ressources particulières, le service en serait assuré par les ressources générales de l'Etat. Les obligations de la Daïra-Sanieh sont garanties par les propriétés khédiviales portant ce nom et sur lesquelles elles ont une première hypothèque (1).

En 1881 une révolte militaire fut le début d’une période de troubles, d'incidents et d'événements politiques qui eurent pour terminaison l’occupation du pays par l'Angleterre.

(4) L'administration de la dette n’est pas chargée de gérer les intérêts de la Daïra-Sanieh ni de la dette hypothécaire (obligations domaniales).

216 DEUXIÈME PARTIE. — SECTION II. —— CHAPITRE Il

En 1883, le gouvernement égyptien cédant à l'influence anglaise supprima le contrôle anglo-français qui avait été rétabli en 1879 ; et mit à sa place un conseiller des finances anglais. La France ne crut pas devoir protester sérieument contre cette violation formelle d’un engagement international et renonça à toute prétention à cet égard, à la conférence de Londres sur les finances égyptiennes.

Les événements de 1882 ayant contribué à une extension notable de la dette flottante, en 1885 un nouvel emprunt fut fait sous la garantie de l'Angleterre, l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie, la France, l'Italie et la Russie.

Un autre emprunt fut contracté en 1888, de 2 millions de livres égyptiennes. |

En 1890 le gouvernement égyptien, sur la proposition de la commission de la dette publique, demanda et obtint l’autorisation de faire les conversions de la dette privilégiée, de la Daïra-Sanieh, de l’emprunt domanial et du 4 1/2 0/0.

La loi du 17 juillet 1880 règle les différents détails de répartition des revenus en fonds de réserve et entre les diverses dettes, elle posait comme principe qu’il fallait avant de procéder à toute opération, étudier quelles étaient les ressources de l'Etat, déduire ce qui était strictement nécessaire pour les dépenses publiques et payer les créanciers sur le reste. Les débiteurs, contribuables ou souverain, devaient faire un sacrifice plutôt que d'en faire faire un aux créanciers.

La loi réglait également le fonctionnement des établissements chargés de la défense des intérêts des prêteurs et du service de la dette.

Les droits des créanciers ainsi précisés et réglementés, les gages et privilèges nettement déterminés, on donna de

plus une action devant les tribunaux mixtes, les créanciers peuvent par l'intermédiaire des commissaires de la dette, les mettre en mouvement contre le ministère des finances représentant le débiteur, ils ont en plus de cette sanction effective des engagements pris envers eux, une action en dommages-intérèêts contre les actes illicites portant atteinte à leurs droits.

La Commission de la dette publique (1) est composée des représentants des puissances signataires de la convention de 1880, plus, depuis 1885, ceux de l'Allemagne et de la Russie.

M. Politis définit ainsi le rôle et les attributions de cette commission :

« La commission est l'organe principal de la situation financière de l'Egypte et indépendant des deux parties intéressées, des créanciers et du débiteur, dont elle est le représentant juridique,

« Comme on l’a fait très bien remarquer,elle est dans une situation analogue à celle du syndic de faillite, en défendant et conciliant les intérêts opposés des deux parties en cause et en leur servant d’intermédiaire dans les rapports réciproques.

« Elle nomme et révoque elle-même ses employés, elle règle ses rapports avec ses correspondants et désigne, dans le pays ou à l’étranger, les maisons de banque qui feront le service de la dette. Elle établit son budget qui est soumis à l’approbalion du conseil des ministres parce

(1) Créée par décret du 2 mai 1896,maintenue par celui du13 novembre 1896, transformée en institution basée sur le droit international par la loi de liquidation. Un décret de 4885 et un autre de 1890 ont étendu sa compétence sur l'emprunt de 1885 et la nouvelle dette privilégiée de

218 DEUXIÈME PARTIE. — SECTION Il. — CHAPITRE I

que c’est l'Egypte qui supporte les dépenses de la caisse.

« La commission de la dette a des attribulions asseznombreuses. Elle représente les créanciers dans les actions qu'ils intentent par son intermédiaire, en justice pour leurs intérêts. Elle a l'administration de la dette publique. Elle participe à l'administration générale des finances égyptiennes et y exerce un contrôle. Son autorisation est nécessaire au gouvernement pour plusieurs actes : l'émission d’un nouvel emprunt ; la modification ou la diminution des comptes donnés en gage pour le service de la dette ; la réception par le ministère des finances, d’avances au delà d’un million de livres égyptiennes Elle doit encaisser l'excédent existant des sommes non engagées ainsi que les fonds de réserve.

« Tous les ans elle doit rendre compte de sa gestion qui est soumise au contrôle des comptes du gouvernement, elle publie un rapport général, elle doit enfin rester en fonctions jusqu'à extinction de la dette consolidée. »

Les biens de la Daïra-Sanieh, le service des obligations sont administrés par un Conseil supérieur et un Conseil d'administration.

Cette administration est composée d’un directeur général que nomme le Khédive, d’un conseil de direction formé par le directeur général, un membre anglais et un contrôleur français présentés par leurs gouvernements et nommés par le Khédive ; le Conseil supérieur comprend le ministère des finances, les commissaires anglais et français de la commission de la dette, et certains des membres du conseil d'administration.

Le service de l'emprunt Rothschild 1878, les domaines qui en sont la garantie, sont administrés et gérés par la Commission de l'administration des domaines, composée

d'un Egyptien, d'un Anglais et d’un Français, présentés par leurs gouvernements.

Enfin une Administration internationale franco-anglaise est chargée de l'administration des exploitations dont Les revenus ont été affectés au service de la dette privilégiée.

L'Egypte, par ces dispositions prises par l'Europe, se trouve avoir deux souverains : la Turquie au point de vue politique et l'Europe au point de vue financier.

Les atteintes portées aux droits de l'Egypte l'ont été sans que la Porte ait eu à intervenir, la Turquie se trouvait elle-même en faillite à ce moment.

TurQUIE.

Le 6 octobre 1875 Mahmoud Pacha, grand vizir, faisait publier la décision de la Sublime Porte de réduire de moitié le paiement des intérèts et amortissements de la dette, la seconde moitié serait payée en papier à 5 0/0.

Les dépenses extraordinaires d’armément contre la Bosnie et l’Herzégovine avaient contraint le gouvernement ottoman à cette première rupture de ses engagements. Le soulèvement du Monténégro et la guerre avec la Serbie obligeaient la Porte vers le milieu de 1876 à suspendre complètement le service de la dette.

Ces mesures arbitraires, prises sans accord préalable avec les créanciers, causèrent une assez vive émotion en Europe.

Des associations de porteurs de fonds ottomans se formèrent, des négociations s’engagèrent avec la Porte, mais furent suspendues par les événements politiques : déposition du sultan Abd-ul-Aziz, avènement de Mourad, sa déposition, avènement d'Abd-ul-Hamid, la conférence de Constantinople, puis la guerre avec la Russie qui se termina par le traité de San-Slefano, 19 février 1878.

Les intérèts des porteurs étaient plus compromis que jamais, le traité stipulait une indemnité de 300 milions de roubles au profit de la Russie; son paiement pouvait entraîner la ruine de l’Empire.

Lorsque la révision du traité fut décidée, les associations et groupements de porteurs envoyèrent des délégués auprès des plénipotentiaires du congrès de Berlin et obtinrent de la Russie que le paiement de l'indemnité de guerre ne porterait aucun préjudice aux droits des créanciers de la Turquie.

Le congrès de Berlin recommanda alors à la Sublime- Porte l'institution d’une commission financière « composée d'hommes spéciaux nommés par les gouvernements respectifs, et qui serait chargée d'examiner les réclamations des porteurs de titres de la dette ottomane et de proposer les moyens les plus efficaces pour leur donner la satisfaction compatible avec la situation financière de la Sublime-Porte » (1).

Cette recommandation est l’origine de l’administration actuelle de la dette ottomane.

En 1879 un comité de porteurs anglo-français chargea M. de Tocqueville d'aller à Constantinople négocier un arrangement ; son programme, basé sur un emprunt de 200 millions de francs, accepté par le gouvernement ottoman, fut ajourné pour des considérations d'ordre particulier. Le gouvernement turc prit alors l'initiative : par décret du 22 novembre 1879 il affecta une annuité de 1.350.000 livres turques au service intérieur et extérieur de la dette, sous condition que 1.100.000 livres seraient attribuées aux banques turques qui lui avaient fait des avances.

Par convention annexée au décret, le gouvernement

(4) Congrès de Berlin. Protocole n° XVIII.

donnait aux établissements financiers créanciers du Trésor pour une somme totale de 9.100.000 livres turques, l'administration des contributions indirectes, Sur le produit de ces revenus, 1 million de livres turques était prélevé au profit des contractants pour l'amortissement de leurs créances, le surplus devait ètre versé aux représentants des porteurs de la dette publique. La convention prendrait fin quand la créance de 9.100.000 livres turques aurait été remboursée ou quand un arrangement plus avantageux pour les porteurs de fonds turcs interviendrait.

Ce système fonctionna à partir du 13 mars 1880 et fut vivement critiqué; grâce à lui cependant de nouvelles négociations purent être reprises et en septembre 1881, la France, l'Angleterre, l'Allemagne, l'Autriche et l'Italie, représentées à Constantinople par des financiers, obtinrent non seulement une radicale transformation du système établi par le décret de 1879, mais encore le consentement au principe d’une nouvelle répartition des revenus concédés et de la gérance indépendante de ces revenus par un conseil formé par les délégués des porteurs des différents pays européens.

Les revenus concédés s'élevaient à 1.870.000 livres turques au lieu de 1.350.000 et le prélèvement au profit des banquiers de Galata était réduit de 1.100.000 à 590.060 livres turques.

Ces banquiers avaient consenti à ramener, le taux de l'intérêt des sommes dues à 5 0/0 et à ce que l’amortissement se fiten vingt-quatre ans au lieu de dix. Ils eurent le droit de faire admettre au conseil d'administration, un délégué nommé par la Banque ottomane.

La commission détermina la réduction qu'il fallait faire

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subir à chaque emprunt, fixa un intérêt uniforme de 1 0/0 pouvant être élevé jusqu'à # 0/0 plus tard.

Le décret du 28 Mouharrem 1299 {16/28 décembre 1881) sanctionna officiellement la convention concordataire intervenue entre la Porte et ses créanciers.

Le conseil fut ainsi composé :

Un délégué représentant les porteurs anglais, qui en même temps représente les porteurs néerlandais. Ce délégué est nommé par le Council of foreign bondholders ;

Un délégué des porteurs français ;

Un délégué des porteurs allemands ;

Undélégué des porteurs austro-hongrois; —ces délégués sont nommés par des syndicats d'établissements financiers de Paris, de Berlin et de Vienne ; s’il y a lieu, leur choix est approuvé par une assemblée générale des porteurs français, allemands ou austro-hongrois;

Un délégué des porteurs italiens, nommé par la Chambre de commerce de Rome ;

Un délégué des porteurs ottomans, nommé par une assemblée générale de ces derniers ;

Un délégué des porteurs d'obligations de priorité, désigné par la Banque ottomane.

La présidence du conseil est donnée alternativement aux délégués anglais et français, eu égard au nombre considérable de titres détenus en Angleterre et en France.

Les membres sont nommés pour cinq ans, et sont rééligibles.

Le conseil administre les revenus concédés sans aucune ingérence de la part du gouvernement, pouvant exercer seulement un contrôle par l'intermédiaire d’un commissaire siégeant avec voix facultative.

Il peut modifier, améliorer les systèmes de perception des taxes, ses pouvoirs sont les plus étendus.

Le gouvernement, d'autre part, ne peut abolir aucune taxe concédée sans avoir obtenu l'autorisation du conseil, et sans avoir remplacé les droits abolis par un revenu équivalent.

L'article 8 du décret de Mouharrem a attribué au service de la dette les revenus et recettes suivants :

Monopole du sel, des tabacs, impôt du timbre, sur les spiritueux, sur la pèche, la dîme de la soie, le tribut de la Bulgarie (remplacé lant qu'il n’aura pas été fixé par les puissances signataires du traité de Berlin par un prélèvement annuel de 100.000 livres turques sur la dime des tabacs), l'excédent des revenus de l’île de Chypre ; le produit des droits sur le Tombéki (tabac) jusqu’à concurrence d'une certaine somme.

Le conseil peut exploiter le monopole des tabacs et du sel par voie de régie.

L'administration de la dette comprend un grand nombre d'agences réparties dans l'empire ; à Constantinople se trouvent quatre agences principales : agence des spiritueux, agence de la poissonnerie, agence de l'imprimerie et du timbre, agence du bureau central. Les nazarets ou agences principales se divisent en agences de district (mudiriets) et en agences locales (memouriets), en tout 120 agences.

La mission de l’administration est industrielle et commerciale, sa mission principale élant de recevoir le produit des taxes dont elle administre et surveille les percéptions ; ainsi, elle exploite elle-mème les salines situées en différentes provinces,elle administre sous sa responsabilité directe, les spiritueux, le timbre, les pêcheries, les soies, tandis qu’elle a concédé à une société fermière le monopole

des tabacs.

Le conseil d'administration de la dette publique ottomane joue donc un rôle considérable non seulement dans la gestion des finances publiques, mais encore dans le développement des ressources générales du pays.

M. Léon Berger (1), délégué des porteurs français, envisageait ainsi les conséquences de la cassation possible de ce décret de mouharrem sur qui repose le système actuellement en vigueur :

« Si la commission financière que prônait le plénipotentiaire italien au congrès de Berlin, composée de délégués officiels des gouvernements respectifs, ne s’est pas effeclivement tenue à Constantinople, si, à cette commission officielle,suivantle désir exprimé par l'unanimité des membres du congrès, s’esl sustituée une commission d’un caracière privé, si les porteurs ou plutôt les syndicats agissant en leur nom, ont consenti à traiter avec le gouvernement ottoman sans ingérence des puissances, sans immixtion diplomatique, ce fut uniquement dans un but de conciliation et pour éviter à la Porte les inconvénients d’un contrôle. Mais l'accord qui est intervenu, le contrat qui fut sanctionné par le décret de mouharrem, tout privé qu’il ait été, n’en a pas moins été scellé à la suite des démarches diplomatiques dont les protocoles du congrès de Berlin conservent la trace et dont la note du 30 octobre 1880 et la communication officielle qui en fut faite aux diverses chancelleries européennes sanctionne l'importance et la raison d'être.

« De ce qui précède, il résulte que si le contrat du 8/20 décembre 1881 venait à être suspendu par le gouvernement ottoman, une telle infraction ne pourrait laisser indifférentes les puissances qui, par leurs démarches collec-

(4) Congrès 1900. Rapport n° 121.

tives, l’avaient provoqué et que, par leur accord unanime exprimé au Congrès de Berlin sur cette question,les mêmes puissances se sont bien véritablement constituées gardiennes de la convention et du décret de mouharrem qui la ratifie.

« C'est plus qu’une obligation morale que les gouvernements européens ont pris vis-à-vis des détenteurs de fonds ottomans, c’est un engagement formel de leur part, de sauvegarder leur avoir réduit, et les garanties qu'ils obtinrent dans la création de l’administration de la dette publique.

« Pour preuve de ce que nous avançons, nous donnons un extrait d’une note remise àla Sublime Porte au nom de son gouvernement par M. de Nélidow, ambassadeur de Russie à Constantinople, en décembre 1896, voulant dissiper une opinion qui tendait à s’accréditer, de l'hostilité de la Russie à la dette :

« L’ambassadeur de Russie est chargé de déclarer au Gouvernement ottoman que s’il portait atteinte aux droits du conseil de la dette publique ottomane, ou touchait aux revenus qui ont été concédés aux porteurs de fonds turcs, la Russie se verrait obligée de réclamer à l’égal des autres puissances l'institution d’une commission financière internationale, prévue par le protocole XVIII du congrès de Berlin, et qui serait chargée d'étudier la situation financière de l’Empire ottoman et la part de revenus qui pourrait être attribuée à ses créanciers. »

« Le contenu de la note est formel, termine M. Berger, il ne laisse place à aucune ambiguïté et il est bien évident que le décret de mouharrem bien que revêtant un caractère privé, n’en est pas moins placé sous la protection des

puissances signataires du traité de Berlin, ce qui lui donne G — 16

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une sûreté tout autre que celle que lui attribuent parfois l'interprétation des textes qu'il contient, et certains de ses interprétateurs. »

C’est là le caractère très spécial de l’ingérence étrangère en Turquie, que le Sultan n'a renoncé à une part de sa souveraineté qu'entre les mains des représentants des porteurs de titres de la dette et au profit de ces derniers. Jusqu’à la note de M. de Nélidow, l’ingérence étrangère n'a eu aucun caractère officiel de la part des gouvernements

européens.

GRÈèCE.

Des emprunts exagérés, répétés sans que l'on se préoccupât de savoir s'ils étaient en rapport avec les ressources du pays, amenèrent la banqueroute grecque en 1893. Le 22 décembre, le gouvernement fit voter par la Chambre hellénique une loi l’autorisant à entrer en négociations avec les porteurs d'obligations des emprunts-or 1881, 1884, 1887, 1890 et consolidé 1889.

En attendant l'approbation législative du règlement définitif,à intervenir, du service de ses emprunts, on ne verserait que 30 0/0 des coupons. Le service d'amortissement était suspendu. Les négociations entre les représentants des porteurs de la dette hellénique et le gouvernement ne purent aboutir.

En 1895-1896, les pourparlers recommencèrent entre le représentant du gouvernement grec et les délégués des comités français, anglais et allemands ; le gouvernement rejeta leurs propositions, ne voulant admettre une intervention étrangère dans l’administration de la dette publique.

Mais le 6/18 septembre 1897 à la suite de la guerre

turco-hellénique, le contrôle international était établi par le traité de paix signé par les six puissances médiatrices (Allemagne, Autriche-Hongrie, France, Grande-Bretagne, Italie, Russie).

Une conférence fut tenue par les délégués de ces pays, un arrangement fut conclu avec la Grèce, qui avait pour but de placer sous le contrôle absolu d'une commission internationale la perception et l'emploi de revenus et recettes, destinés à assurer le service des différentes dettes helléniques.

La loi du 26 février 1898 a sanctionné ces arrangements et institué le contrôle actuellement existant. Le règlement des dettes, l'affectation des différents revenus, l'emploi des plus-values, sont, comme en Turquie, réglés par la loi établissant le contrôle.

Les pouvoirs de la commission sont les mêmes que ceux attribués au conseil de la dette ottomane, sauf la nécessité de la ratification du gouvernement qui, en Turquie n'est pas exigée.

Les commissaires sont désignés par les puissances sui vant les usages diplomatiques et ils jouissent des mêmes immunités que les diplomates accrédités auprès du gouvernement hellénique.

En Turquie, toutes les améliorations dans les finances profitent aux porteurs jusqu'à ce que le taux d'intérêt atteigne 4 0/0, il n’en est pas de même en Grèce, les améliorations dans le cours du change du drachme et dans les recettes vont, partie à la caisse de la commission, partie à l'Etat, la gestion est co-intéressée.

Autre différence, la commission n’administre ni ne percoit directement les revenus et monopoles, cette exploitation est confiée à une société hellénique fonctionnant sous le contrôle de la commission.

4 y a bien abandon de souveraineté de la part du gouvernement grec, en matière financière, la consécration de cet abandon a été la garantie donnée par les puissances à lemprunt de liquidation.

On peut opposer à l’ingérence étrangère dans les finances grecques, turques (depuis la note Nélidow) et égyptienne, l'exemple de l'administration autonome des monopoles en Serbie.

Un décret du 2 juillet 1895, y a créé une commission de six membres, dont quatre sont de nationalité serbe et deux représentent les porteurs étrangers de fonds serbes. Leur nomination comme leur mandat, a un caractère strictement privé, et il n’y a, dans cette espèce, aucune immixtion des puissances.

Nous avons ditles heureux résultats des commissions internationales pour les pays à finances avariées qui, depuis, ont leurs titres honorablement cotés, il est à souhaiter cependant que de semblables atteintes à la souveraineté, à la dignité nationale d’un Etat, ne soient admises qu’à titre de très rares exceptions.

Quand un Etat se trouve être victime de circonstances qui le mettent dans l'impossibilité de continuer sans interruption l'exécution de ses engagements, le souci de son honneur,-surtout de son crédit, lui commande de ménager Le plus possible les intérêts de ses créanciers, il doit considérer comme le plus sage et le plus pratique moyen de sortir d'embarras, une entente directe avec les porteurs de ses titres de rente, plutôt que de s’exposer à une interventiou qui risque de tout bouleverser, ou tout aü moins de faire naître des ressentiments dont les conséquences

sont aussi dangereuses pour l'intérêt bien entendu des créanciers que pour celui de l'Etat débiteur (1).

Un Etat ne fera que s’attirer des sympathies, se procurer un crédit nouveau qui facilitera son relèvement, quand (tel un commerçant victime d'opérations malheureuses qui demande son concordat) il proposera de bonne foi à ses créanciers un arrangement loyal.

(1) Guichard, op, cit,