Voir infra, p

2. CoviAN Y JuNCO, Étude sur le régime des cultes en Espagne, dans le Bullelin de la Société de législation comparée, 1911, notamment pp. 350 et suiv- 4-18 et suiv.

velles de fonctionner régulièrement, l'administration ne s'est guère améliorée.

Après la catastrophe de 1898, il semblait qu'on fût à la veille d'une révolution décisive à cet égard. Malheureusement, si des efforts notables, quoique incomplets, ont été faits à cette époque, en vue de metti-e de l'ordre dans les finances publiques , il faut bien dire que dans presque tous les autres domaines, ce sont les anciens errements qui ont subsisté et parfois même qui se sont aggravés.

La faute en est à l'omnipotence ministérielle et au « caciquisme ». De tout temps, chez nos voisins, mais surtout depuis la Restauration alphonsine, c'est une tradition pour le ministre qui arrive au pouvoir, de recruter ses collaborateurs, non pas parmi les plus dignes, mais seulement parmi ses amis. C'est tout juste si l'on peut citer quelques exceptions honorables, en particulier dans le département des finances.

Le règne de l'incompétence n'est, sans doute, pas particulier à l'Espagne, mais nulle part il n'a produit d'efTets plus désastreux. C'est qu'en effet les ministres n'ont même pas à leur disposition un personnel de carrière, instruit et expérimenté, et dont la stabilité assure, en dépit de toutes les crises gouvernementales, la marche normale des affaires publiques. Les directeurs généraux des ministères ne doivent leur situation qu'à la faveur du ministre qui les nomme ; lorsque celui-ci tombe, ils l'accompagnent dans sa chttte. Il fut même un temps où tous les employés^ sans distinction, suivaient le sort du cabinet.

S'il n'en est plus ainsi, cela tient à l'entente qu-i s'est

g8 l'espagne politique

faite depuis la Restauration entre les deux grands partis alternant au pouvoir. Il n'y a pas très longtemps encore, le nombre des cesantes, des employés mis à pied à chaque changement de gouvernement, était considérable. C'était une catégorie d'individus que l'on ne connaissait guère ailleurs qu'en Espagne. Ces malheureux promenaient leur faim et leurs guenilles à la Paerta del Sol, le centre de la capitale, qui sert de lieu de réunion à tous les désœuvrés, ou dans les alentours de la Chambre, en attendant qu'une nouvelle crise ministérielle leur rendit l'emploi qu'ils avaient perdu. Ils ne cherchaient pas d'occupations; ils ne faisaient rien pour sortir de leur misère; ils ne se sentaient d'aptitude qu'à devenir fonctionnaires.

Le spectacle de ces cesantes était profondément affligeant, tant par la compassion qu'ils inspiraient que par l'inertie morale que dénotait l'existence de toute une classe de la population, attendant pour manger qu'il survînt un changement de gouvernement. On a fini par le comprendre ; et il serait injuste de ne pas mentionner ici les efforts dépensés, depuis quinze ans, tant par les libéraux que par les conservateurs, pour purifier l'administration et rendre plus stable, en même temps, la situation des employés. Le type de cesante est en train de passer à l'histoire et il convient de s'en féliciter: car pas plus la marche régulière des affaires publiques que la morale elle-même n'avaient à gagner à ces « razzias « c-ntinuelles de fonctionnaires*. '

1. Cazalla, op. cit., p. 140. La plupart des fondionnaires ont aujourd'hui un statut et un nouveau ministère n'amène plus, d'ordinaire, de changements que dans le monde des gouverneurs de provinces (préfets), qui sont tous remplacés, et parmi les directeurs généraux de ministères et certains taots magistrats (président du Conseil d'État, etc.).

l'administration publique 59

On ne saurait, d'ailleurs, attendre de ceux-ci qu'ils apportent beaucoup de cœur à l'exercice de leurs fonctions. Il n'y a pas de pays d'Europe, où l'on travaille moins qu'en Espagne. A Madrid, dans les ministères, beaucoup de rédacteurs ne sont occupés guère plus de deux heures par jour. D'autres ne font à leur bureau que des apparitions rares et momentanées. Cette armée de fonctionnaires inutiles est une véritable plaie pour le pays ; mais elle semble une nécessité dans l'état des mœurs politiques actuelles ; la principale préoccupation des ministres, pendant les quelques mois qu'ils restent au pouvoir, est moins de faire œuvre utile et durable que de répartir des emplois entre leurs proches et leurs amis.

La situation est encore aggravée par la centralisation excessive, qui complique, au point de l'arrêter souvent, la marche normale de l'administration. La nomination à tous les emplois publics se fait toujours et exclusivement à Madrid — s'agît il d'un simple cantonnier qui ne gagne que quelques centimes par jour, ou d'un agent de police, dont le traitement ne dépasse pas deux piécettes. Tout se règle et se décide dans la capitale : les affaires locales les plus misérables exigent de gros dossiers, qui dorment de longs mois dans les cartons des ministères. C'est en vain que leo intéressés, dans l'espoir d'accélérer les choses, font la dépense d'un coûteux voyage et se présentent, en personne, dans les bureaux : toutes leurs démarches ne serviront à rien, s'ils n'ont pas l'appui de quelque personnage influent.

Nous avons nous-mêmes en France bien des rai-

sons de nous plain/^rp k col '^{?ard : mais c'est encore pis au sud des Pyrénées. Une place d'instituteur communal vient-elle à être vacante, on attendra parfois deux et trois mois la nomination du nouveau titulaire. Pendant ce temps, l'école restera fermée, les enfants vagabonderont'par les rues du village et le maire se plaindra inutilement de l'abandon où onlaisse sa commune... Tout est subordonné, en effet, au bon plaisir de l'État, c'est-à-dire de Madrid.

Ceci explique, en partie, les mouvements autonomistes, qui ont éclaté en divers points de la Péninsule, notamment en Catalogne ^

Madrid ignore complètement la province.

Dans l'élaboration des lois et des règlements, il n'est jamais tenu compte des circonstances locales ni des difTérences, plus considérables en Espagne que dans aucun autre pays centralisé, entre les diverses régions. Jamais, par exemple, il ne viendra à l'idée de l'auteur de ces lois ou de ces règlements, qu'il est illogique d'établir des règles identiques pour les campagnards arriérés d'Andalousie et les habitants beaucoup plus cultivés du Levant ou du Nord ; que l'on ne peut mettre des villes comme Barcelone, Valence et Bilbao sur le même pied que de misérables bourgades, où ne semblepasavoirpénétré encore la civilisation moderne.

La division territoriale, à laquelle on a procédé lors de l'établissement du régime constitutionnel au sud des Pyrénées, est en elle-même assez défectueuse. Certaines provinces sont excessivement réduites, comme celle

l. Voir infra, pp. 112 et suiv.

L ADMINISTRATION PUBLIQUE 6i

d'Alava, ou, en grande partie, désertes, comme celle de Murcie, qui ne compte pas plus de 42 pueblos ou communes, tandis que d'autres provinces ont une étendue démesurée : tel est le cas de la Navarre, avec ses SOO pueblos.

Le plus souvent, cette division en « provinces » a été faite de la façon la plus arbitraire : on a copié servilement le système français des départements. Le résultat est que ce système fonctionne depuis soixantedix ans, sans que Ton trouve nulle part d'esprit provincial. Au contraire, les seules manifestations de particularisme, auxquelles on assiste au sud des Pyrénées, revêtent le cadre des anciennes régions ; ce qui n'aurait pas été possible, si le nouvel ordre de choses avait réussi à s'implanter profondément et à s'imposer à la vie de tout le pays.

A part les Vascongades et la Navarre, qui jouissent d'une certaine autonomie S on peut dire de toutes les autres provinces, en général, qu'elles sont administrées de la façon la plus déplorable. Les routes et les chemins sont mal tenus ; les hôpitaux et les asiles laissent énormément à désirer. La faute en est surtout à l'État, qui écrase sans cesse les provinces d^obligations nouvelles, sans leur donner les moyens d'y subvenir. Les services d'assistance et de voirie ne sont pas les seuls, en effet, à rentrer dans les attributions des provinces ; les élections et le recrutement militaire absorbent aussi une grosse partie de leur budget. L'État oblige encore les « députations » (ou conseils généraux) à subvenir à l'entretien de certaines prisons, à celui des établissements d'enseignement secondaire et des écoles normales d'instituteurs, à faire les frais