ÇHAP. III. — B. POUVOIR ET LIBERTÉ DAMS LB DROIT PUBL

jusqu'à la royauté, cette popularité qui à Rome entourait le pouvoir et l'autorité des fonctionnaires.

Certaine opinion, on le sait, considère la royauté romaine comme une institution théocratique, une espèce de haute prêtrise ( 4ts ). Ne pouvant admettre que l'idée de la nécessité de l'autorité ait pu naître de la simple conception morale et naturelle des rapports sociaux, elle a appelé la royauté à son secours, pour couronner également de l'auréole d'une consécration divine l'héritière de la royauté : la magistrature. Alors même que je partagerais cette manière de voir au sujet de la royauté, je ne pourrais consentir à lui faire jouer un pareil rôle. A côté des consuls, les vrais héritiers de la dignité royale, vinrent peu à peu se ranger d'autres magistratures, qui toutes, bien que n'ayant dans leur passé ni d'antiques traditions religieuses, ni la royauté pour les revêtir de cette auréole divine, n'en avaient pas moins de prestige et d'autorité. De plus, la fonction sacerdotale proprement dite, qui était l'apanage de la royauté romaine, avait été enlevée à la magistrature pour être transférée au rtx sacrificulus. Or, c'était un rôle bien piteux que celui que remplissait cet héritier de la puissance religieuse des rois !

Quelques preuves frappantes expliqueront le pouvoir des fonctionnaires romains. Tout d abord, il importe de se rendre compte de l'indépendance absolue et de la spontanéité des magistrats dans leurs rapports avec le peuple. En nommant un fonctionnaire, le peuple ne se donnait pas un serviteur, un inférieur (minuter), mais un maître, un * supérieur (magister, mot formé de magnus). La circonstance qu'il était l'élu du suffrage populaire, et qu après avoir résigné ses fonctions il pouvait être attrait devant le peuple pour en répondre, était sans influence aucune sur le pouvoir qui lui était confié. Dès qu'il avait revêtu sa dignité, la nature de

(**») Gbblacb et Bachopkn, GucMchte der Borner, 1. 1, 9* partie.

262 IAV. II. — I # PÀRT. — TITRE II. — TENDANCES FONDAMBNTAXBS.

ses rapports avec le peuple changeait complètement de caractère; hier encore plein d'humilité, il toisait désormais de haut ceux qui venaient de lui accorder leurs suffrages. La volonté du peuple ne pouvait plus rien lui enlever; — il était juridiquement inamovible pour toute la durée de ses fonctions; — elle ne pouvait l'empêcher de prendre, dans l'exercice de sa charge, sa propre conviction pour seul guide. La volonté du peuple n'apparaît ainsi, pour la magistrature, que comme un élément purement transitoire, qui s épuise par

le seul acte de l'élection et retourne ensuite pour toute une année à î' arrière-plan. Les fonctionnaires tenaient certainement compte de la volonté et des désirs du peuple, mais l'importance qu'ils y attachaient ne dépassait guère le souci qu'en aurait pu prendre le souverain d'un Etat monarchique. Lorsqu'ils étaient d'un avis opposé, ils n'hésitaient pas le moins du monde à passer outre : l'histoire nous a conservé à cet égard des traits et des mots ("*) qui respirent un quasiabsolutisme.

La dictature est, on le sait, parmi les diverses magistratures, celle qui, eu égard à la plénitude de la puissance, occupe le premier rang. Elle semble un emprunt passager de la république à la royauté absolue : elle contient l'aveu que le régime républicain est bien praticable dans les circonstances ordinaires, mais qu'aux époques de conflagrations extraordinaires, la concentration de. la toute puissance publique entre les mains d'un maître absolu devient une nécessité. Elle est IsP reconnaissance de la légitimité relative de l'absolutisme à l'intérieur d'un État libre.

Plus restreint était le pouvoir des consuls, mais quelle n'était pas l'étendue de leur autorité! Il dépendait de jure du

("*) Val. Max., 3. 1, 3 : Tacete quaeso, Qufrites, plus enim ego, qutm vos, quid reipublicae expédiât, intelligo. lbid. 6. 2, 3. 6. 4, 1, 2. Aus. Vict* deVir.ill.58§8. •

CHAP. III. — B. POUVOIR BT LTBERTÉ DANS LB DROIT PDBL. § 40. 263

consul de convoquer les assemblées du peuple et du sénat et de décider du nombre de ces convocations, qui ne pouvaient avoir lieu contre son gré( 4 '°). — Il fixait l'objet de la délibération; lorsque le vote paraissait, devoir lui être défavorable, il pouvait dissoudre l'assemblée etc. Il avait la libre disposition du trésor public ; l'exercice de ce droit, très-remarquable, ne dépendait point : du concours du Sénat. Nous y reviendrons plus loin à l'occasion de la position des magistratures vis-à-vis du Sénat.

Se rapprochant très près des consuls, par leur pouvoir positif, venaient ensuite les Censeurs. Leur droit de punir «tait, il est vrai, limité par le genre des peines qu'ils pouvaient appliquer, mais, pour le reste, il se distingue autant par son étendue que par son affranchissement du droit de provocation a, l'assemblée du peuple. Ils avaient le pouvoir, comme on le sait, d'exclure de la tribu, du corps équestre, du sénat. Ils avaient en outre le droit de compléter le sénat par leur propre choix, d'établir des impôts ( 4ÏI ), etc. ; en un mot, ils possédaient des droits portant l'empreinte d'un absolutisme parfait.

La nature du pouvoir des tribuns était à l'origine principalement négative; il consistait en un droit de veto contre les mesures arbitraires des magistrats patriciens. .. Mais dans la suite ils surent non-seulement lui donner l'extension la plus large, mais encore y ajouter des droits positifs de la plus haute efficacité, notammment le fus prendendi. Tandis qu'à l'origine ce droit leur était contesté, même à l'égard des personnes privées de la classe patricienne, ils l'exercèrent plus tard contre les consuls eùx-mémes( 4 ").

( 4 *°) Quant aux séances du sénat, il était lié par les mages. (V. pins loin).

(*") Par ex. Livius Salinator (p. 254) établit l'impôt du sel.

(***) Y. TiTB-LiVB, II, 86 et III, 26. Le Sénat lui-même prêta. les mains 4 cette usurpation. Ils tentèrent aussi, à ce que rapporte Gbllius, XIU, 12, de s'emparer du Jus vocationis qui appartenait aux magistrats ayant l'A*>,

€ La puissance» tribu ni tienne, pour parler comme Niebuhr, ç déborda les consuls, le Sénat, le peuple lui-même : les tric buns n étaient, pas tant, des représentants de la nation vis- € à-vis du pouvoir suprême, que des tyrans temporaires. » L'un d'eux fit mener en prison le consul qui interrompait son , discours; un autre fit emprisonner les deux consuls; un troisième fit brûler vifs neuf de ses collègues !( 4 ")

Ce n'est point l'étendue extraordinaire du pouvoir qui est étonnante dans ces rapports de puissance : ce qu'il y a d'admirable surtout c'est que les droits même les plus excessifs ne sont soumis à aucune condition. Il faut répéter ici l'observation qui a été faite (p. 134 ss.) au sujet de la manifestation du même phénomène sur le terrain du droit privé ( 4M ). La condition tacite de l'exercice de tous ces droits, c'est l'existence même des circonstances qui en légitiment l'usage. Mais comment ces circonstances prennent-elles naissance, et se révèlent-elles réellement? Ce fait est exclusivement abandonné à l'appréciation du détenteur du pouvoir. Certes, il peut commettre une méprise, mais au moins lui est-il loisible de s'arrêter à un parti meilleur. Et lors même que le danger n eût pas été considérablement diminué, grâce à des influences que nous allons examiner, encore les Romains pouvaient-ils s'en consoler par cette réflexion que faisait

perium; ils osèrent même aller jusqu'à l'exercer contre les consuls; mais là leur usurpation échoua ; la vocalio ne leur fut jamais accordée.

(">) Val. Max., 6, 3, 2. 9. 5, 2. Cickeon de leg., 3, c. 9. Aur. Vict. deVir ill.,66,§9.

(*•*) Je pourrais encore rappeler ici la tutelle de l'ancien droit, dont je n'ai pas trouvé occasion de parler plus tôt. La caractéristique des pouvoirs publics s'y applique trait pour trait. La tutelle était, comme on sait, dans l'ancien droit, un rapport de puissance (Jus in capite libère), et même un rapport juridiquement très libre ; le- tuteur n'était lié par aucune disposition ni aucune restriction, et il ne pouvait être pris à partie qu'après avoir résigné ses fonctions.