LA NOUVELLE CONSTITUTION

L'intervention de la couronne dans les travaux des Cortès. — Le projet de Constitution et l'opposition parlementaire. — Les droits de veto et de dissolution. — Renvoi à la législature suivante du vote définitif sur l'organisation de la première Chambre. — Caractère général de la nouvelle Constitution. — Rapprochement avec les institutions organiques de la Belgique.

Aux premiers jours de la crise, quand la royauté chancelait entre les partis extrêmes, une volonté énergique du souverain pouvait accélérer le raffermissement du trône ; mais en se mêlant alors au choc des factions, la couronne se serait associée à leurs destinées et enchaînée à leurs drapeaux. Or, si, par position et par caractère, ni la jeune reine ni son époux, n'étaient aptes à provoquer ce réveil de l'autorité royale, ils convenaient parfaitement

pour seconder un retour spontané des esprits. Le touchant tableau de leurs vertus domestiques contrastait avantageusement aux yeux des populations avec les scandaleux souvenirs qu'avait laissés la famille de Jean VI. Sans parler de l'intérêt chevaleresque qu'excitaient l'âge, le sexe, l'isolement, la faiblesse même d'une reine si jeune encore et déjà si éprouvée par toutes les vicissitudes de la fortune, il y avait la sombre perspective des réactions miguélistes qui devait imposer aux révolutionnaires les moins accommodants le maintien d'une dynastie solidaire des libertés publiques.

Deux excès contraires étaient également à redouter dans l'attitude de la couronne. Il fallait éviter d'une part qu'elle se laissât dominer par les fluctuations des événements et des partis, d'autre part qu'elle n'entreprît de descendre personnellement parmi les conflits et les embûches de l'arène politique. Contre ce dernier péril je trouvais une garantie suffisante dans le caractère même de Leurs Majestés, comme dans les sentiments bien connus de leur conseiller intime, M. Dietz. Quant à

la réserve de la royauté, elle ne m'apparaissait plus sous un jour aussi défavorable, depuis que la défaite des maréchaux nous avait ramenés sous le régime de la légalité constitutionnelle. Si désormais le pays semblait chercher le repos à l'ombre du trône, n'était-ce pas que dégoûté des partis politiques il voyait dans la couronne le seul pouvoir supérieur à leurs stériles fluctuations? En n'opposant aux empiétements des factions qu'une résistance passive, la reine avait peut-être retardé la renaissance de son prestige, mais, au premier réveil des sympathies royalistes, elle devait trouver dans la dignité même de cette abstention les plus sûrs garants contre tout nouveau caprice de l'opinion ou de la fortune.

Toutefois, la couronne devait-elle se désintéresser complètement dans l'élaboration du nouveau pacte fondamental? Les Cortès venaient de reprendre avec ardeur les travaux constitutifs : ce n'était point là un de ces faits journaliers dans la vie législative, où la réforme du lendemain peut réparer Terreur de la veille. Dans cette discussion

236 ÉTABLISSEMENT DES C0B0URG-

s'élaboraient les principes qui devaient présider, pendant de longues années peut-être, au jeu des nouvelles institutions. Les révolutionnaires ne se faisaient pas illusion sur l'importance de ces dé- 3)ats. lis y apportaient une ardeur et même une entente dont on devait regretter l'absence parmi les partisans de l'ordre et de la modération. 11 était évident que, livrée à elle-même, l'assemblée allait encore amoindrir à son profit les prérogatives les plus indispensables de la couronne.

L'équilibre des pouvoirs semble le grand principe de nos mécanismes représentatifs. En réalité, leur pondération absolue est un problème aussi insoluble que la quadrature du cercle. Le dualisme dans la souveraineté aboutirait tôt ou tard à l'immobilité, qui est la négation de tout gouvernement. Bien que îa plupart des constitutions modernes proclament^ cette entière indépendance des pouvoirs, partout les mœurs, plus fortes que les lois, assurent la prépondérance, selon le développement de l'esprit public, ici aux volontés du peuple, là aux résistances du prince. Mais il

n'en est pas moins vrai qu'on trouve dans les contre-poids de cet équilibre fictif la plus solide barrière contre le despotisme du souverain ou l'entraînement des assemblées.

Dans l'état actuel du Portugal, sacrifier cette garantie aux prétentions des Cortès, c'était un immense contre-sens; je dirai plus, un immense péril. Si j'avais trouvé dans cette assemblée un écho fidèle des aspirations nationales, je n'aurais peut-être pas conseillé à la couronne de jeter son crédit dans la balance, au risque d'altérer ou même de fausser la libre manifestation des instincts populaires : je savais trop que pour atteindre leur but les constitutions des peuples doivent être le reflet exact de leurs besoins, de leurs aspirations et de leurs mœurs. Mais je ne pouvais me tromper sur les préférences des masses, que je savais plutôt pencher vers la suprématie du pouvoir royal. Que représentaient les Cortès, sinon une fraction des classes éclairées, qui seules participaient à l'existence politique du pays? Bien plus, les députés de la nation s'inspiraient-ils encore, dans leurs votes,

de l'esprit qui huit mois auparavant les avait recommandés au choix de leurs électeurs? Un déplacement significatif de la majorité prouvait combien la dernière guerre civile avait influé sur leurs opinions personnelles. On se rappelle qua la fin de mai ils avaient provisoirement arrêté les hases de la nouvelle constitution. Cette ébauche, adoptée à une forte majorité, se rattachait à la Charte de don Pedro, plus encore qu'à la Constitution de 1822; on y trouvait les trois anciennes prérogatives de l'autorité royale : le veto absolu, le droit de dissolution et même la nomination de la première chambre par le souverain. Aussi, remarquons-le en passant, le succès de l'insurrection n'était pas nécessaire à l'affermissement du trône, tandis que sa défaite porta un coup irrémédiable à l'influence de la couronne, comme pour justifier mes premières craintes qu'on ne fît payer cher à la royauté l'imprudente tentative de ses amis.

Contre ces déplorables tendances, je ne voyais qu'un seul remède; c'est qu'aux déclamations démagogiques on opposât le prestige de la couronne ;

c'est qu'à l'alliance des anarchistes on répondît par l'union des modérés. Seule la couronne pouvait rallier dans une action commune les éléments d'ordre épars dans l'assemblée. C'était son unique chance d'arracher au naufrage quelques-unes des prérogatives que le roi Léopold qualifiait d'indispensables à tout gouvernement monarchique.

Le veto absolu et le droit de dissolution constituent des attributions, pour ainsi dire, inhérentes à la conception même des monarchies représentatives. Cependant pour les maintenir dans le projet définitif il fallut tous les efforts du ministère et de ses partisans. L'assemblée se montra moins traitable encore dans l'organisation de la première chambre. Seuls quelques esprits, aveuglés par la violence des passions politiques ou infectés de certaines utopies toujours courantes dans le monde révolutionnaire, avaient contesté l'utilité de ce rouage régulateur; mais une grande partie de l'assemblée s'accordait à repousser tout système qui immisçait plus ou moins la royauté dans l'exercice du pouvoir législatif. Après de

longs et violents débats, 76 voix contre 15 rejetèrent la nomination des sénateurs par la couronne et 49 voix contre 42 admirent le principe de l'élection populaire. Ce vote de l'assemblée fut presqu'un coup de téle. A voir les impressions du lendemain, on eût pu croire que la majorité s'effrayait de sa propre audace. Les uns se rappellaient combien les idées démocratiques avaient peu d'écho dans le pays; les autres, attirés sous les drapeaux de la révolution par l'espoir de quelque sinécure sénatoriale, se voyaient cruellement désappointés par la perspective de deux chambres électives et temporaires.

L'occasion parut alors propice au ministère pour paralyser dans ses conséquences le vote qui semblait l'origine de cet heureux revirement. Mais il est aussi difficile d'arracher le désaveu de leurs actes aux assemblées qu'aux individus, quand en même temps on ne leur offre pas certaines considérations d'ordre supérieur pour justifier à leurs propres yeux les contradictions de leur conduite. Vainement le cabinet cita l'exemple de la

Constitution espagnole qui permettait à la couronne de choisir les sénateurs sur une triple liste deîus et démontra que cette intervention de la royauté n'était nullement incompatible avec le principe de 1 élection populaire : l'assemblée se refusa à cette interprétation casuistique de son premier vote. Cependant la minorité ne perdit pas courage; vers la fin de la session, le président des Corlès, M. Macario de Castro, proposa cette disposition transitoire : « La prochaine Chambre « des députés réunie en vertu de la présente Consa titution pourra modifier, comme elle le jugera « convenable, l'article concernant l'organisation « du Sénat. » Cette motion fut favorablement accueillie; car elle donnait aux Cortès l'occasion de rejeter sur leurs successeurs la responsabilité d'un vote qui leur pesait lourdement. Mais la proposition ne passa que trop modifiée pour atteindre le but de son auteur. D'après une nouvelle rédaction, la prochaine législature n'aurait le droit de se prononcer qu'entre l'élection pure et l'élection mixte; de plus c'était avec le concours des deux

Chambres que la révision devait s'opérer. Dès lors, cette mesure n'était plus bonne qu'à grossir le thème électoral de l'opposition avancée. Si le prochain Sénat était bien composé, pourquoi le modifier? S'il l'était mal, comment espérer qu'il voterait sa propre condamnation? D'ailleurs prolonger gratuitement les préoccupations organiques du pays, c'était jeter un nouvel aliment aux passions révolutionnaires dont l'apaisement était si nécessaire au raffermissement de la monarchie.

Heureusement, si la nouvelle constitution du Portugal dépassait les besoins et même la capacité des populations, elle renfermait toutes les institutions fondamentales des gouvernements représentatifs : on y trouvait le principe de la souveraineté nationale tempéré par la division des pouvoirs; — l'hérédité de la couronne dans la descendance de S. M. dona Maria II; — le partage du pouvoir législatif entre la couronne et les Cortès; — l'inviolabilité royale avec son corollaire de la responsabilité ministérielle; — l'indépendance de la tribune; — la publicité des discussions; — l'égalité des

citoyens devant la loi ; — enfin la délégation du pouvoir exécutif entre les mains du souverain, avec cette restriction toute spéciale qu'il ne pourrait commander en personne les forces nationales, ni nommer à ce commandement un prince de sa famille.

Outre ces traits, communs à presque tous les régimes constitutionnels, elle faisait une large part aux droits naturels des individus : la liberté de la personne, de l'enseignement et de la presse, Tinviolabilité du domicile, de la propriété et de la correspondance, les droits de pétition, de réunion, d'association, s'y trouvaient formellement proclamés et garantis. A vrai dire, la liberté de conscience , cette base primordiale de toutes les libertés individuelles, se voyait atteinte par la conservation de la religion catholique comme Église d'État et par l'interdiction de tout autre culte public. Mais en dépit de cette anomalie — qu'excusait d'ailleurs l'état des mœurs portugaises encore imprégnées de leur ancienne intolérance — cette constitution était un pas immense vers le

progrès, surtout pour des populations méridionales que leur nonchalance instinctive prédispose à la tutelle empirique de l'État. Seule, à cette époque de l'histoire continentale, notre constitution belge conciliait un pareil respect de l'individu avec la vigueur et l'unité nécessaires à l'action des gouvernements modernes.

C'est surtout dans le développement organique de certains principes fondamentaux, que les Cortès portugaises semblaient setre inspirées de nos institutions. Comme chez nous, les mêmes électeurs concouraient à la nomination des deux Chambres, et dans la répartition des sièges parlementaires, la Chambre était une fois plus nombreuse que le Sénat. Sous certains côtés, la Constitution portugaise surpassait même en libéralisme les lois qui régissent encore aujourd'hui la Belgique. L'accès des comices électoraux n'y était subordonné qu'à un revenu de 80,000 reis (environ 500 fr.) (I); de même l'éligibilité au Sénat

(1) Il est clair que les 42 fr. 32 d'impôt exigés par notre cens élec-

n exigeait qu'un revenu de deux contos (12,000 fr.) pour les propriétaires et un bénéfice annuel de cinq contos pour les commerçants, ainsi que les manufacturiers. Mais d'autre part la nouvelle Constitution étendait même au mandat de député un cens d'éligibilité qu'elle fixait pour la seconde Chambre à un revenu de 400,000 reis (environ 2,500 fr.). C'est un écueil qu'avaient su éviter les fondateurs de la Constitution belge. Aujourd'hui que la souveraineté du peuple, même dans les démocraties pures, se réduit au choix des hommes les plus aptes à gouverner, l'intérêt de la société n'exige plus que la capacité globale des électeurs et la capacité individuelle des élus. De ces deux garanties, la première peut quelquefois résider dans le cens ; mais il serait oiseux de chercher la seconde ailleurs que dans les dénonciations de la voix publique.

Les deux Chambres semblaient placées sur le

toral suppose un revenu de beaucoup supérieur à 500 francs. La même réflexion serait applicable au cens d'éligibilité sénatoriale.

même rang; mais en réalité l'importance du Sénat était plus honorifique que réelle. La Chambre des députés avait l'initiative et même la prépondérance dans toutes les sphères qui se rattachaient au trésor de l'État. C'est une curieuse observation, que plus un peuple porte de traditions aristocratiques dans la vie représentative, plus il réserve généralement à la seconde Chambre le maniement des finances et par suite la suprématie dans l'État. C'est sans doute une épave inconsciente des institutions féodales, une dernière trace de la vieille maxime « la noblesse donne son sang et le tiersétat son argent. » Ainsi l'instinct des peuples retient, même plus loin que leur mémoire, l'empreinte des formes sociales qu'ils ont traversées dans leurs évolutions historiques.

En dernier lieu la Constitution s'occupait des autorités locales pour fixer leurs rapports avec le pouvoir central. Ces nouvelles dispositions laissaient encore à désirer une plus large émancipation de la commune, mais il ne faut pas oublier que jamais la décentralisation n'est l'œuvre d'un

jour. C'est par la seule force de son développement interne qu'un peuple brise les langes d'une administration despotique. La Constitution qui venait d'être votée renfermait tous les germes du selfgovernment ; c'est à une sage application qu'il incombait dp les faire éclore.