TÊTE

du 19 juillet 1922. La loi du 11 août 1920, elle, n’a qu’une portée restreinte puisqu'elle vise seulement les installations dans les régions libérées.

Le réseau sera exploité par une Société anonyme constituée par le groupement des producteurs d'énergie électrique d’une part et l'Etat d'autre part.

Cette Société sera administrée par un Conseil composé des représentants de l'Etat et des représentants des producteurs. Mais, dans ce Conseil d'Administration, les deux catégories d’administrateurs apparaissent nettement différenciées. En effet, tandis que les représentants des producteurs sont soumis aux règles habituelles et sont nommés par l’Assemblée Générale pour six ans, les représentants de l'Etat bénéficient d’un régime de faveur. Nommés par le Ministre des Travaux Publics, ils ne sont pas tenus d’être propriétaires d’actions et restent en fonctions sans limitation de durée.

Le capital est divisé en actions de numéraire souscrites par les Sociétés signataires, les producteurs et, le cas échéant, par des représentants de l'Etat, et en actions d’apport qui pourront être réparties entre l’Etat et les sociétés (art. 6 du projet de statuts).

La part donnée à l'Etat est donc grande ; il apparaît surtout qu’on a voulu lui réserver un rôle prépondérant dans l’administration sans qu’il ait en somme d’obligation précise à intervenir financièrement. Ce régime d’exception peut, il est vrai, trouver une atténuation dans l’article 5 de la loi qui dit que. la dépense, évaluée à 135 millions, sera supportée soit par l'Etat (la loi de finances ouvrant chaque année un crédit à cet effet), soit par les collectivités et les sociétés de production et de distribution d’énergie électrique intéressées, groupées entre elles et associées ou non avec l'Etat. L'influence de l'Etat dans l’administration doit en effet être justifiée par une participation équitable au capital et aux dépenses.

Dans la convention annexée à la loi, il est prévu que le capital investi recevra un intérêt de 6 % et qu’ensuite le partage des superbénéfices aura lieu par moitié entre l'Etat et la Société.

Cette loi a reçu un commencement d’application dans le décret du 28 mars 1923. Ce décret approuve les conditions

Ses PU

arrêtées pour l’exploitation d’un réseau de transport d'énergie électrique à haute tension dans les régions libérées, conditions contenues dans les convention, statuts et cahier des charges approuvés en date du 28 mars 1993 et concernant deux « sociétés mixtes » : la « Société de Transport d'énergie électrique du Nord » et la « Société de Transport d'énergie électrique de l'Est ». Ces deux séries de documents renferment d’ailleurs des conditions semblables pour les deux Sociétés. Et, chacune des Sociétés précédemment citées représente un groupe de sociétés productrices d'électricité réunies entre elles vis-à-vis de l'Etat, groupe associé ensuite à l'Etat lui-même.

Chaque société a un capital variable de 200.000 francs constitué par des actions de 1.000 francs ainsi réparties : d’une part, 120 actions souscrites par les sociétés signataires et les producteurs d’énergie de la région intéressée dont les usines disposent d’une force supérieure à 5.000 kwhs. Il y a en fait dans chaque groupe six sociétés signataires qui souscriront chacune 20 actions ; d’autre part, 80 actions d’apport allouées à l'Etat pour diverses fournitures rétrocédées. Ces actions resteront nominatives même après leur entière libération.

Le capital pourra s’augmenter par l'admission dans la Société de producteurs nouveaux remplissant les conditions de puissance exigées. Ces admissions devront être agréées par le Conseil d'Administration à la majorité des 2/3 des voix. En pareil cas l'Etat souscrira des actions de façon à conserver une part proportionnellement égale à celle qui lui revient du fait de la loi. Le capital, d’autre part, ne pourra être réduit au dessous de 150.000 francs.

Le Conseil d'Administration comprendra de 10 à 15 membres dont 2/5 nommés par le Ministre des Travaux Publics et 3/5 par l’Assemblée Générale des actionnaires. Cette représentation semble donc respecter le principe de 1867 du rapport nécessaire entre la participation au capital et à la gestion, mais il faut remarquer ici que l'Etat, bien que jouissant d’administrateurs particuliers en tant qu’apporteur, participe en tant qu’actionnaire à la nomination des autres. Tous ces administrateurs auront les mêmes droits et obligations. Conformément à la loi de 1919 et au décret de 1923, les représentants de l'Etat ne seront pas tenus d’être personnellement propriétaires d'actions.

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Les Assemblées Générales seront formées de tous les actionpaires ; les représentants des sociétés et ceux de l'Etat suivent. la même règle ; ils peuvent être eux-mêmes propriétaires d'actions ou simplement les représentants légaux d’un actionnaire, société ou puissance publique.

Les bénéfices nets après prélèvement pour la réserve légale donneront lieu, comme la loi l'a prévu, à un dividende de 6 Z et le superbénéfice sera partagé par moitié avec l'Etat.

$ 3. — Loi du 19 juillet 1922 relative à la création de réseaux de transport d'énergie électrique à haute tension

La loi du 19 juillet 1922 est l’aboutissement logique et définitif de l’évolution que nous avons signalée comme tendant après la guerre à réorganiser, sur la base de plans d’ensemble plus économiques et plus rationnels, l’installation des réseaux de transport d’énergie électrique à haute tension. Elle indique intérêt qu’il y aurait à. opérer la jonction des usines productrices entre elles et la jonction de ces usines avec les stations de transformation d’où partent les lignes de distribution.

Cette loi malgré son importance ne procède que par voie de modifications apportées à la loi du 15 juin 1906. À ce texte fondamental est ajouté un article 3 bis ainsi rédigé :

« L'Etat, s’il n’en prend lui-même l'initiative, pourra obliger les producteurs et au bésoin les distributeurs d’énergie, les départements, les communes et les services publics d’une même région intéressée sous une forme quelconque à un transport d'énergie électrique, à constituer sous sa direction et le cas échéant avec son concours financier un organisme collectif spécial en vue de construire et d’exploiter un réseau

de lignes de transport à haute tension...

« Si certains. refusent leur concours, l'Etat peut après avis du Comité de l’électricité se substituer à eux soit par rachat de leurs installations, si l’acte qui les autorise prévoit cette éventualité, soit par voie d’expropriation conformément à la loi du 3 mai 1841 ».

Ainsi, l'Etat se voit attribuer des pouvoirs de contrainte extraordinaires qui lui permettront de provoquer une sorte

de syndicalisation obligatoire des entreprises existantes dans cette branche d’exploitation. Il pourra refuser les concessions qu’il estimera faire double emploi. Il n’est d’ailleurs plus seul à intervenir dans la libre action privée ; les conseils municipaux, les conseils généraux et les chambres de commerce donneront des avis lors des enquêtes qui doivent précéder la constitution de pareils organismes collectifs.

En dehors de ce pouvoir de contrainte de l'Etat et de l’éventualité de son concours financier, la loi de 1922 ne stipule rien de précis. Il est vrai que des règlements d’administration publique doivent intervenir, pour déterminer notamment les modalités et les conditions du concours financier de l'Etat, le nombre des représentants qu’il pourra exiger dans le Conseil d'Administration, le mode selon lequel ces représentants seront désignés, l’étendue de leurs droits et de leurs obligations.

Nous n’avons pu relever, en fait de règlements d’administration publique pour l’application de cette loi, qu’un décret en date du 24 avril 1923 concernant seulement la forme des enquêtes, les formes d'instruction des projets et de leur approbation, les conditions générales et d’intérêt public auquelles devront satisfaire les ouvrages, les mesures relatives à la police et à la sécurité de l’exploitation, etc.

Enfin la loi de finances du 30 juin 1923, dans son article 195, prévoit que le montant total en capital des engagements que pourra contracter pendant l’année 1923 le Ministre des Travaux Publics, en exécution de l’article unique de Ia loi du 19 juillet 1922, ne devra pas excéder la somme de 5 millions de francs.

$ 4. — Projets récents

Signalons encore que des projets tout à fait récents entendent appliquer le système d’ <« économie mixte >» ou un système analogue à d’autres catégories de services publics.

Tel est, en France, le projet de création d’une Banque d'émission à Madagascar dont le rapport vient d’être distribué à la Chambre. Le capital sera de 20 millions dont la moitié versée. Les actions devront être offertes à raison de 20 % à la

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Colonie et de 20 % aux habitants de Madagascar. Il sera créé 3.000 parts bénéficiaires qui seront remises à l'Etat. Ces titres participeront aux bénéfices quand un dividende de plus de 8 % net sera assuré au capital versé, primes comprises. Sur le surplus des bénéfices, après répartition de ces 8 %, la participation des parts variera de 50 % à 75 % selon l’importance de l’excédent ; elle augmentera par tranches successives. La Banque paiera à l'Etat une redevance calculée d’après la circulation et dont le taux variera avec le taux de l’escompte. Enfin, point de vue intéressant à noter, le rendement des redevances et des parts sera appliqué à des œuvres à’intérët social ou économique.

Un autre projet, encore en cours de discussion ces mois derniers, veut réorganiser le service des P. T. T. Ce projet est à l'étude au sein d’une Commission spéciale composée de représentants de l’Administration, de représentants du personnel et de représentants des usagers. Elle se propose en ce qui concerne ce service public essentiel de rompre le lien trop intime qui le relie avec le Ministre des Finances et de créer un Office indépendant sous la forme d’une société anonyme. Côté original : il n’y aurait pas d’actions, le capital serait tout obligataire. Au Conseil d'Administration entreraient des représentants de l'Administration, des usagers, du personnel, de la société civile d’obligataires. Il va sans dire que l'Etat conserverait au sein de la Société assez d'influence pour défendre l'intérêt public ici prédominant.

Nous n’avons pu savoir où en était actuellement la genèse de ce projet. Notons simplement le désir actuel très manifeste d'étendre le système d’ « économie mixte >» à des services publics essentiels.

$ 5, — Résumé

Dans les divers cas que nous venons d’examiner, la forme d’ « économie mixte » apparaît avec un caractère particulier : l'Etat se préoccupe avant toute chose d’asseoir solidement son influence au moyen d’un certain nombre de places dans les Conseils d'Administration. Il n’est pas toujours actionnaire et

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se soucie fort peu des règles de 1867 sur les sociétés, qui cherchent à proportionner le rôle de chaque actionnaire dans la gestion à sa quote-part financière. Cela dénote une survivance des principes de l’économie de guerre, qui conduit l'Etat à considérer trop facilement l'intérêt public comme une justification plus que suffisante de toutes ces infractions au droit commun.

On peut remarquer enfin, dans le domaine des services publics, une tendance à repousser l’activité privée libre de même d’ailleurs que l’étatisme pur. Encore ici l'intérêt général et l’intérêt national apparaissent-ils assez manifestes et l’initiative privée assez. faible pour justifier cette restriction apportée au régime individualiste. À

Nous allons aborder maintenant l’examen d’entreprises qui ont trait à la mise en valeur de richesses nationales.

Section II. — EXPLOITATION DE RICHESSES NATIONALES

Parmi ces entreprises, certaines se rapprochent beaucoup des services publics par l'intérêt tout à fait général qui s’attache à leur objet et par l’insuffisance de la seule activité privée; tel est le cas des entreprises qui utilisent l’énergie hydraulique, tels sont les projets d’aménagement du Rhône et de la Dordogne.

D’autres, au contraire, apparaissent avec un pur caractère commercial. Ce sont des entreprises industrielles d’une grande portée certes, mais soustraites à l’action directe des particuliers pour des raisons beaucoup plus difficiles à saisir et à justifier : tels sont le projet d’exploitation des mines de potasse d’Alsace et celui de la fabrication de l’ammoniaque synthétique.

En conséquence, nous diviserons ce chapitre en deux groupes :

$ 1. — Entreprises ayant encore pour partie le caractère de

service public : loi du 16 octobre 1919 ; loi du 27 mai 1921 ; projet relatif à la Dordogne.

$ 2. — Entreprises ayant un caractère presque uniquement commercial : potasse ; ammoniaque.

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$ 1. — Entreprises ayant pour partie le caractère de service public

A. — Loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation. de l'énergie hydraulique.

Sous le régime antérieur à la loi de 1919, on distinguait les cours d’eau navigables (1) faisant partie du domaine public, sur lesquels les particuliers n’avaient jamais que des droits de concession, et les cours d’eau non navigables qui comportaient en faveur des riverains la propriété du lit et le droit à l'usage de l’eau. Sur ceux-ci, les droits d'irrigation et de détournement de l’eau étaient ainsi soustraits à la jouissance commune du public.

Lorsque le progrès scientifique permit une utilisation très intéressante des chutes d’eau, les industriels qui voulaient et pouvaient utiliser ces chutes se heurtèrent à de nombreuses difficultés ; ils devaient, s’ils ne les avaient déjà, acquérir les droits de riveraineté sur une longueur suffisante et le droit de passer sur ou sous les fonds intermédiaires entre l’eau et l’usine. Les résistances des riverains, les prétentions abusives de spéculateurs appelés « barreurs de chutes » ne pouvaient être surmontées dans l’état de la législation envisagée. L’Administration voyait son action, singulièrement inefficace, limitée par les critériums habituels de sécurité et de salubrité publiques. Elle ne pouvait rien contre le gaspillage de l'énergie hydraulique ni contre la détérioration des sîtes.

A ces difficultés d’ordre juridique venaient se joindre des considérations techniques qui rendaient les installations aléatoires et onéreuses. Aussi l'équipement des chutes s’opérat-il assez lentement au début : il se porta tout d’abord seulement sur les plus rémunératrices et les plus accessibles d’entre elles.

(1) Cf. J. Bacquer : Des biens qui n’appartiennent à personne et des biens dont l’usage est commun à tous les hommes ; thèse, Paris, 1921.

GÉRIN : Les forces hydrauliques aux points de vue économique et juridique ; thèse, Lyon, 1921.

R. GurLHoN : Etudè au point de vue civil de la loi du 16 octobre 1919 sur l’utilisation de l’énergie hydraulique ; thèse, Paris, 1921, p. 23 et suiv,

“De 1898 à 1914, les projets de législation des forces hydrauüliques se succèdent très nombreux mais sans succès (1) : ils répondent en effet à un besoin sérieux, celui de permettre aux particuliers qui veulent exploiter une chute d’eau de tourner les difficultés par trop grandes qu’ils trouvaient sur leur chemin. Ces projets n’aboutissent pas parce qu’on n’arrive pas à concilier l'intérêt de l'Etat, qu’on veut désormais définir nettement, avec celui des capitalistes qui tout en désirant une réglementation entendent conserver leur droit de pleine propriété, avec la moindre intervention possible de la puissance publique. En outre, les intérêts à ménager sont d’ordres très divers : intérêts agricoles, industriels, économiques, intérêts régionaux et intérêt national.

Dans cette période de tâtonnements, la guerre est venue mettre en relief la nécessité d’une utilisation rationnellé et intégrale de toutes les richesses du pays. L'aménagement de l’énergie hydraulique surtout devait, par l’économie du charbon qu’il entraînerait, se signaler à l’attention du législateur, d'autant plus que ses possibilités d'utilisation apparaissent chaque jour plus nombreuses et plus importantes : éclairage, force motrice, traction, électro-chimie, électro-métallurgie.

Tous les pays étrangers offraient le même exemple (2) : partout où était appliqué le régime d’appropriation privée de certains cours d’eau, le législateur a dû intervenir pour permettre l’utilisation des forces hydrauliques, ceite tendance se justifiant par un souci d'utilité publique. Dans certains pays, on trouve même un mouvement en faveur de l’accroissement des pouvoirs de l'Etat. C’est ce que nous avons vu pour l’Allemagne, pour la Suède, pour la Suisse, où les régimes d’exploitation publique et privée coexistent avec les systèmes

(1) Les principaux projets ont été :

1898, proposition Jonnart.

1903, propositions Baudin, Guillain, projet Mougeot.

12 février 1906, rapport collectif F. David.

10 février 1910, rapport Savary au Sénat.

7 et 25 février 1913, rapports supplémentaires Cazeneuve.

11 juillet 1914, projet F. David.

(2) Cf. notamment : TAVERNIER : Mission aux Etats-Unis, Paris, 1909.

La Brosse : Les forces hydrauliques scandinaves, Paris, 1911.

A. Barpaccr : L'industrie hydraulique en Italie (Rev. Ec. Int. mars 1924):

d’ « économie mixte », dans les cantons de Berne et de Vaud notamment. |

En France aussi on jugea nécessaire de faire intervenir la puissance publique. Déjà certaines dispositions dans les lois des 28 septembre 1916 (art. 13) et 29 juin 1917 (art. 4), autorisaient la participation financière de l'Etat à l’établissement d'usines hydrauliques. Elles prévoyaient qu’il y aurait lieu à partage de bénéfices et contrôle de la part de l'Etat. En même temps, des travaux législatifs se poursuivaient : proposition Castelnau (1915), proposition Margaine (1916).

Finalement fut promulguée la loi actuelle du 16 octobre 1919, préparée par une Commission extra-parlementaire du 23 mai au 20 juillet 1917.

I. — Loi du 16 octobre 1919. — 1° A considérer cette loi, tout d’abord, il importe de remarquer qu’elle s’applique indistinctement à toute exploitation de forces hydrauliques que ce soit sur des cours d’eau navigables ou non. Elle apporte ainsi quelques modifications au régime précédent des concessions sur les rivières du domaine public et des changements beaucoup plus importants pour les autres cours d’eau. Le régime nouveau est donc, avant tout, un régime d’unification, de coordination ; il doit permettre une utilisation plus rationnelle des forces hydrauliques. Cette idée se trouvait déjà, mais plus poussée encore, dans le projet Castelnau : d’après lui, l'Etat, propriétaire de toute la force, la concéderait à cinq grandes Compagnies ayant des droits de Travaux publics, analogues aux Compagnies de chemins de fer d’intérêt général ; on éviterait ainsi qu’il y ait dans la même région deux usines qui se concurrencent et se gênent.

2° Sa portée étant ainsi précisée, la loi pose un premier principe fondamental sur lequel s’appuient toutes ses dispositions, à savoir que : toute utilisation de l’énergie hydraulique sera subordonnée à l'intervention de la puissance publique, intervention qu’elle justifie soit par la nécessité d’user d’une partie du domaine publie pour les cours d’eau navigables, soit plus simplement par la seule utilité publique pour les autres catégories de cours d’eau.

La puissance publique est ici représentée d’une part par un

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Sous-Secrétariat d'Etat et d'autre part par certains services .des Ministères de l’Agriculture et des Travaux Publics, les rapports entre ces deux goupes d'intérêts étant assurés par l'intermédiaire d’un Comité consultatif. Le Sous-Secrétariat d'Etat a, entre autres attributions : le plan d'aménagement, la liaison étroite entre l’utilisation agricole et industrielle.

3° La loi prévoit l’octroi de la concession aux entreprises les plus importantes, c’est-à-dire à toutes celles dont la puissance sera supérieure à 500 Kws, ou à celles d’une puissance supérieure à 150 Kws dont l’objet sera utile au point de vue de l'intérêt public. Ces entreprises bénéficieront ainsi de tous les avantages des concessions de travaux publics. Les autres entreprises seront soumises au régime plus simple de l’autorisation. La loi déclare, il est vrai, que les prérogatives d’utilité publique pourront être accordées si les travaux présentent un intérêt privé considérable.

Ainsi les particuliers se voient attribuer les pouvoirs nécessaires pour triompher des résistances jadis parfois insurmontables qui étaient le principal obstacle à une utilisation rationnelle des forces hydrauliques.

Il est vrai que l'Etat, en retour, se fait verser des redevances : une redevance de statistique, -— une redevance proportionnelle aux bénéfices, si l’entreprise est une société dans la forme de la loi de 1867 qui fait le commerce de la force, ou au nombre de Kws pour les usines qui utilisent elles-mêmes la force aménagée, contribution que l’on justifie par l’avantage énorme retiré par l’entrepreneur privé de la suppression des spéculateurs ou « barreurs de chutes », — des redevances en nature enfin ‘au profit des services publics, notamment 1/4 de la puissance disponible cédé aux départements au prix de revient, quantités à répartir par le Conseil Général. Enfin est prévue la possibilité d’exploitation directe par l'Etat et par les autres collectivités, ainsi qu’une clause de rachat et de retour à PEtat.

4° À première vue, dans l'examen des dispositions générales de la loi, celle-ci nous apparaît donc comme apportant aux particuliers l’appui nécessaire de la puissance publique dans les entreprises d'intérêt général envisagées. Cette aide que

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l'Etat se doit de procurer à toute entreprise présentant un caractère de service public sera rémunérée largement : d'abord par des redevances, ce qui est assez rationnel, — en assurant ensuite à l'Etat, dans un avenir assez rapproché, la propriété de ces entreprises soit par le rachat, soit par la déchéance. Les entreprises nouvelles, du moins celles sur les cours d’eau non navigables, ne constitueront plus, dans le patrimoine des exploitants, un droit de propriété perpétuelle, mais seulement un droit réel temporaire ressemblant plus à lemphythéose qu’à la propriété, Les entreprises déjà existantes bénéficieront pendant 75 ans encore du régime antérieur, après quoi elles feront retour à l'Etat moyennant indemnité.

D'ailleurs, l'esprit étatiste de la loi se révèle bicn davantage encore dans les dispositions particulières de la loi qui ont trait au financement ou à l’administration des entreprises. L'Etat, en effet, non content de la part à lui faite par les dispositions précédentes, se voit attribuer dans certains cas la double qualité d’actionnaire et d'administrateur au sein même des entreprises d'utilisation de l’énergie hydraulique.

a) Etat actionnaire. — Dans quelles conditions a lieu l’attribution d’actions ou d'obligations à l'Etat ?

Au cas de concession pure et simple, l'Etat reçoit des actions d'apport (art. 10, 8°, C). En effet, dit-on, les redevances que nous avons signalées précédemment sont plutôt la rémunération des prérogatives de puissance publique accordées par l'Etat à l'exploitant pour faciliter son entreprise ; elles ne tiennent pas compte que l'Etat apporte en outre la richesse elle-même : la force du cours d’eau.

Nous ne discuterons pas ici cette extension du concept de domaine public. Il a fait l’objet de vives discussions dans les travaux préparatoires de la loi. Contentons-nous de signaler que cette disposition est en tous cas logique avec l’idée de la loi qui range les forces vives des rivières dans le domaine de l'Etat.

Ces actions auront les mêmes droits que les actions souscrites sauf toutefois le droit au remboursement et à la transformation en actions de jouissance ; ceci s'explique par ce fait que l’apport n’est pas définitif, l'Etat n’aliénant ses droits que temporairement,

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Il est évident que le montant des actions d’apport sera d'autant plus élevé que l’on aura à faire à des chutes plus importantes : ce sera le cas, en général, pour les concessions sur le domaine public.

L'Etat se réserve aussi la faculté d'apporter aux entreprises un concours financier direct lorsque celles-ci lui paraîtront présenter un certain caractère d'intérêt général.

Cette participation financière pourra revêtir trois aspects différents variables selon le coût de l'installation et son intérêt du point de vue public :

1° Si la chute est d’un aménagement relativement peu coùûteux, l'Etat fait une avance remboursable et reçoit, dans ce cas, des obligations hypothécaires ou non, ou des parts bénéficiaires (art. 10, 8°, D) ;

2° Au contraire, l'Etat donne une subvention si l’aménagement présente davantage de risques ou seulement la perspective de dépenses très élevées et si, d’autre part, l’entreprise offre aux yeux de l'Etat un intérêt essentiel, soit qu’elle se charge de la fourniture d’énergie à certains services publics, soit qu’elle intéresse la défense nationale ou qu’elle fasse des travaux d'aménagement susceptibles d'améliorer Putilisation du cours d’eau ou son régime. En échange de sa subvention, l'Etat recoit des actions de second rang dites ordinaires. Ces actions ne recevront un bénéfice que dans le cas exceptionnel où les résultats effectifs dépasseront les prévisions. Elles ne comportent, en effet, une rémunération qu'après le service de l'intérêt du capital et un certain dividende aux actions de premier rang (art. 10, 8°, E) ;

3° Enfin, l'Etat peut, dès l’origine de l’exploitation, souscrire une partie du capital social. Il sera alors un véritable associé de l’entreprise. C’est lorsque celle-ci aura en vue la satisfaction d'intérêts généraux par la distribution de la force ou de la lumière électrique que l'Etat interviendra financièrement sous cette forme. Il recevra dans ce cas des actions de premier rang dites privilégiées.

A ceux qui s’élevaient contre les aléas particuliers que comporte ce mode de participation, on a répondu, il est vrai, que

2 SRE

ces affaires présentaient un caractère purement national et ‘ par là même une sécurité plus grande que les affaires industrielles, telles que les fabrications électro-métallurgiques, électro-chimiques, dont la prospérité est soumise aux fluctuations du marché mondial.

Quoi qu’il en soit, ces diverses catégories d'actions seront confiées à l’Administralion des Domaines qui les gérera et percevra les bénéfices auxquels elles ont droit ainsi d’ailleurs que le produit des redevances.

En résumé, l'Etat contribue financièrement selon des modes nombreux et variés aux entreprises d'utilisation de l’énergie hydraulique.

IL y participe d’abord largement et dans tous les cas en qualité d’apporteur, soit qu’il concède des droits de puissance publique (redevances), soit qu’on le considère comme apportant la chute elle-même (actions d’apport) ; les sommes qu’il prélève de cette façon sont dues à sa qualité de puissance publique et prennent l’apparence d’un impôt. |

L'Etat peut, d'autre part, revêtir le caractère d’un véritable associé du fait de son concours financier volontaire et direct (obligations, actions ordinaires, actions privilégiées).

Parallèlement, la participation de l'Etat aux bénéfices comporte trois paliers principaux qui peuvent se combiner de facons diverses :

1° Sur les recettes brutes, si la redevance proportionnelle est calculée sur le nombre de Kwbhs ;

2° Sur les bénéfices néts pour les actions de premier rang ou les obligations ;

3° Sur les superbénéfices pour les actions de deuxième rang ou au cas encore où les statuts détermineront sur cette portion de bénéfices un droit au partage pour l'Etat.

Dans la diversité de ces droits aux bénéfices, il est à craindre que l'Etat ne retire pas de ses actions un profit très certain, ces actions, en effet, ne représentant pour la plupart qu’un concours apporté à une entreprise difficile à constituer ou une compensation pour les services d'intérêt public et peu rémunérateurs qu’on exige, d’elle.

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La rémunération des apports, par contre, apparaît très largement conçue et, sans plus anticiper sur les risques pécuniaires que l'Etat peut assumer du fait de cette loi, on est obligé de constater qu'il était impossible d'instaurer une ingérance financière plus grande, sans anéantir complètement l'élément privé d’une importance cependant vitale pour de pareilles entreprises.

Signalons en terminant, sans nous y arrêter, que l’article 23 de la loi stipule que les départements, les communes et les Syndicats de communes ont les mêmes droits financiers que PEtat et sont soumis par conséquent à des dispositions semblables.

b) Etat administrateur. — En rapport avec cette participation financière, il a été prévu pour l'Etat un rôle dans Padministration des entreprises.

L'article 10, 8°, G de la loi de 1919 prévoit la présence au Conseil d'Administration d’un certain nombre de représentants des collectivités publiques dans le cas où elles contribuent financièrement à l’entreprise. Ils devront vérifier la marche de la Société et leur nombre sera mentionné au cahier des charges. La loi pose ainsi nettement un principe qui n’est exprimé cependant qu’en termes vagues — le mot « représentants > étant en somme bien mal défini — puisqu’elle omet d'envisager les cas d'apport d’une part, la représentation aux Assemblées Générales et au Conseil de Direction d’autre part. Le décret du 18 octobre 1923 viendra plus tard préciser et compléter la loi en cette matière.

Malgré tout, ce n’en est pas moins un principe nouveau qui est introduit dans notre législation. Son caractère général et sa nouveauté ressortent nettement d’un examen comparé des projets antérieurs et des autres dispositions légales de cette époque qui consacrent une représentation quelconque de l'Etat dans l’administration de sociétés privées, ainsi que des travaux préparatoires de la loi de 1919.

Nous allons nous y arrêter avant d’entrer dans les dispositions détaillées et pratiques du décret de 1923.

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1° M. Margaine, dans sa proposition de loi de juillet 1916 (1), avait exposé une première conception — différente de celle contenue dans la loi de 1919 — relative au rôle de l'Etat dans le Conseil d'Administration des sociétés où il contribue financièrement. Il envisage une représentation au Conseil d'Administration par deux ingénieurs à qui seraient conférés des droits d’administrateurs et chargés de concourir à la vie commerciale, industrielle et financière de l’entreprise. L'un d’eux serait plus particulièrement attaché à l’usine et l’autre, un peu au-dessus, ferait partie de plusieurs Conseils. Ces ingénieurs ne seraient pas rémunérés par la Société et ne garderaient dans la direction qu’un rôle secondaire ; mais, par des moyens fpersuasifs, par une collaboration constante, ils influeraient sur l’avenir des sociétés, la fusion des entreprises, les ententes internationales. En même temps, l'Etat formerait ses ingénieurs dans le spectacle quotidien d’une gestion privée presque indépendante. Il deviendrait ainsi peu à peu capable de mieux s'opposer aux abus de certains industriels qui profitent parfois de véritables monopoles de fait. Et ce serait tout avantage pour les entreprises et pour l'Etat. Enfin, l'Etat aurait en outre un Commissaire au Conseil ou aux Assemblées Générales avec voix consultative et, dans les cas délicats, veto suspensif, sauf à en référer au Ministre.

Au cours des délibérations de la Commission extra-parlementaire des forces hydrauliques (1° séance), M. Mahieu, fidèle au premier projet Margaine, précise que ces ingénieurs ne participeraient pas à la gestion, mais n’auraient en somme qu’un droit de surveillance, ce qui permettrait entre autres choses de limiter le droit de responsabilité de l'Etat.

2° Si l’on envisage d’autre part les réalisations qui se sont fait jour ces dernières années et qui renferment une intervention de l'Etat dans la gestion financière de sociétés assurant un service public, nulle part on ne rencontre de véritable association, mais seulement une participation financière sous la forme soit de subventions annuelles, fixes ou variables entre certaines limites suivant les résultats de l’exploitation, soit de garantie d'intérêt, soit de primes. D’autre part, il n’y a

(1) Doc. Parl., Chambre, N° 2.328, p. 1267,

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aucune action réelle de l'Etat sur la direction même de l’entreprise. Il se contente d’avoir au Conseil d'Administration de simples Commissaires du Gouvernement avec voix consultative qui se bornent à surveiller qu'aucune irrégularité ne soit commise. ;

Citons en exemples les accords passés avec la Compagnie Française des Câbles télégraphiques, avec la Compagnie Générale de T. S. F., avec les Compagnies de navigation Compagnie Transatlantique, Compagnie Sud-Atlantique, avec les Compagnies de navigation aérienne. Seule-ia convention du 21 décembre 1920 avec la Compagnie des Messageries Maritimes fait exception. Cette convention — dont nous avons d’ailleurs déjà parlé — prévoit en propres termes le droit pour PEtat d’avoir de véritables administrateurs au Conseil d’Administration. Elle est d’ailleurs postérieure en date à la loi de 1919, et quand celle-ci stipule dans son article 10, 8°, G le droit pour l'Etat d'exiger des représentants, on peut bien dire que quelque chose d’absolument nouveau vient d’être introduit dans la législation française.

3° En effet, l’examen des travaux préparatoires de la loi de 1919 va nous confirmer dans cette opinion en précisant le caractère général de ces représentants de l'Etat, caractère tout à fait différent de ceux rencontrés jusqu'ici.

Lors de la discussion de la loi devant la Chambre, le rapporteur, M. Léon Perrier, parle (1) d’une « représentation de l'Etat dans les Conseils d'Administration au prorata des capitaux-actions investis par lui ». Une pareille relation n'aurait aucune signification au cas de commissaires du gouvernement et ne prend d'intérêt que pour des administrateurs proprement dits.

Un peu plus loin, M. Margaine dit (2), à propos de ce même article 10, alinéa g : « Je n’ai pas besoin de faire remarquer à la Chambre la nouveauté de cette disposition.Les cas dans lesquels l'Etat est représenté au Conseil d’Administration d’une société sont en France extrêmement limités. Je

(1) Rapport Périer. Doc. Parl., Chambre, N° 5.561, 17 janvier 1919,

(2) Débats parl., Chambre, séance du 3 juillet 1919, p. 3179,

n’en connais que deux : celui de la Compagnie Française des Télégraphes et celui de la Banque d’Indo-Chine… Encore y a-t-il là simplement création de commissaires et non d’administrateurs dont la responsabilité entraînera celle de l'Etat ».

Enfin M. Bougère remarque (1) que cet article 10, 8° G est « une bien petite porte pour faire entrer dans la législation française le principe important d’administrateurs nommés par l'Etat pour le représenter dans les sociétés privées ».

Ce sont donc bien des administrateurs proprement dits qui représenteront l'Etat dans les sociétés auxquelles il contribue. Nous avons d’ailleurs déjà signalé des dispositions semblables dans la loi du 11 août 1920 relative à la distribution d'énergie dans les régions libérées, dans la loi du 19 juillet 1922 relative aux grands réseaux de transport d'énergie électrique. Nous les rencontrerons à nouveau dans la loi du 27 mai 1921 relative à l’aménagement du Rhône. Et si ces lois apportent plus de précision dans l’énoncé du même système et s’étendent davantage sur les dérogations qu’elles nécessitent à la loi du 24 juillet 1867 sur les sociétés, c’est toujours le principe de 1919 qui est reproduit dans les lois postérieures, principe qui a été résumé ainsi à la Chambre, lors de la discussion d’une de ces lois : « l'Etat sera associé avec l’entreprise privée et il aura voix au Conseil d'Administration ».

II. — Le décret du 18 octobre 1923. — Ayant ainsi précisé l'intérêt particulier de la loi de 1919, instauratrice d’un régime nouveau, il nous reste à entrer dans les détails d'organisation de ce système. Cest le décret du 18 octobre 1923 qui fixe l’état de la législation en cette matière. Ce décret complète, interprète et précise les conditions de la représentation de l'Etat dans les sociétés auxquelles il participe financièrement.

1° Le décret de 1923 complète l’article 10 de Ia loi de 1919 : il assimile l’apport en nature à la contribution financière et spécifie que les actions d’apport, tout comme les autres actions, ordinaires ou privilégiées, donnent à l'Etat le droit d’être représenté au sein de la Société ; il envisage d'autre part la représentation de l'Etat obligataire par un commissaire : en

(1) Débats parl., Chambre, séance du 3 juillet 1919, p. 3185.

Br

outre, il considère non plus seulement la représentation au Conseil d'Administration mais encore celle aux Assemblées Générales et au Cônseil de Direction, dans les cas où cet organe est prévu dans les statuts de la société concessionnaire. Cette dernière forme de la représentation a donné lieu à de vives critiques au sein du Comité consultatif des Forces hydrauliques. On a fait remarquer qu’il impliquait une part directe prise par l'Etat dans la direction proprement dite et on y a vu une forme d’étatisme regrettable pour la gérance des affaires. Cette clause n’a été maintenue que pour éviter le cas où, le Conseil d'Administration déléguant une grande partie de ses attributions à un Comité de Direction, l'Etat administrateur aurait été tenu en fait en dehors de toute la politique économique de l’entreprise.

2° Le décret de 1923 interprète l’article 10 de la loi de 1919 : c’est l'Etat lui-même qui possède la qualité d'administrateur et non pas ceux qu’il délègue au Conseil d'Administration pour le représenter. Ceci a été nettement exprimé au cours des travaux de la Commission spéciale chargée d’étudier les conditions de la représentation de l'Etat aux Conseils d’Administration des sociétés anonymes (séance du 13 novembre 1922). Les représentants de l'Etat ne sont que ses mandataires et si on leur a donné en fait le titre d'administrateur, c’est pour qu’on ne croie pas que ces personnes sont investies de fonctions spéciales, mais qu’on sache bien qu’elles ont dans l’ensemble les mêmes droits, prérogatives et qualités que les autres membres du Conseil d'Administration. Que ce soit l'Etat seul qui soit administrateur, cela est logique, puisque c’est lui qui est actionnaire, et conforme à la législation sur les sociétés (article 22 de la loi du 24 juillet 1867). Le cas n’est d’ailleurs pas nouveau d’une personne morale exerçant les fonctions d'administrateur d’une société. Nous n’en citerons pour exemple que les sociétés de sociétés, c’est-à-dire le -cas où une société est elle-même principal actionnaire d’une autre société qui est, vis-à-vis de la première, comme une filiale.

3° Enfin, le décret de 1923 précise certaines questions d'ordre pratique relatives à la représentation de l'Etat dans les divers organes de la société : nombre des représentants, conditions

5 DRE de nomination, rôle, attributions, responsabilité. Cela fait même l’objet principal du décret. Nous allons examiner ces dispositions en suivant la division en deux parties adoptée

dans le texte : représentation de l'Etat actionnaire et représentation de l'Etat obligataire.

a) Représentation de l'Etat àctionnaire. — Lorsque FEtat est propriétaire d’actions d’une société concessionnaire, il a le droit d’être représenté aux Assemblées Générales constitutives, ordinaires ou extraordinaires, par un délégué ; celui-ci n’est pas tenu d'être personnellement propriétaire d’actions. Le nombre des voix dont l'Etat dispose dans ces assemblées est fixé d’après le nombre d’actions qu’il représente (art. 4).

Dans les mêmes cas, « l'Etat peut exiger que la qualité d'administrateur lui soit reconnue statutairement et à ce titre il a le droit d’avoir au Conseil d'Administration un ou plusieurs représentants qui ont les mêmes droits ou pouvoirs que les autres membres du Conseil d'Administration » (art. 5).

Le nombre des représentants de l'Etat ne peut dépasser la proportion du montant nominal des actions attribuées à l'Etat dans le capital social, l'Etat ayant cependant dans tous les cas le droit d’exiger au moins un représentant (art. 6).

« L’Etat ne peut désigner pour le représenter que des fonctionnaires en activité, en congé, en disponibilité ou en retraite, appartenant ou ayant appartenu au Conseil d'Etat, à l’Administration des Domaines, à l'Inspection des Finances, aux corps des Ponts et Chaussées ou des Mines ou aux Administrations centrales avec rang de directeurs et exerçant cette fonction depuis plus de cinq ans ». Ainsi son choix est limité par une liste qui restreindra peut-être l’accès au pouvoir de certaines capacités utiles mais qui au moins prémunira l'Etat contre les pressions extérieures qu’il pourrait subir de la part de ceux qui ambitionnent ces postes élevés d’administrateurs.

La nomination de ces représentants est faite par arrêté signé du Ministre des Finances et du Ministre des Travaux Publics. Elle n’est pas soumise à l’approbation de l’Assemblée Générale, mais seulement prononcée « le Conseil d'Administration entendu » (art. 2 et 7), sauf pour la constitution du premier

Conseil d'Administration où ils sont désignés « le concessionnaire entendu ». Cette disposition tend à éviter les heurts qui pourraient se produire après coup au sein du Conseil. C’est une atténuation à ce que ce mode de nomination a d’exceptionnel, puisqu'il n’est pas soumis au vote de l’Assemblée. On peut remarquer d’ailleurs, à ce sujet, que le même fait existe déjà dans le cas d’une société administrateur d’une autre société. Son mandataire est choisi librement par elle, indépendamment de l’opinion de l’Assemblée Générale.

Les représentants de l'Etat ne sont pas tenus d’être personnellement propriétaires d’actions. C’est l'Etat qui est astreint à cette règle dans la proportion habituelle et selon le droit commun (art. 8). Il est juste, en effet, que l'Etat se soumette aux mêmes conditions de garantie que les particuliers.

La durée des fonctions de ces représentants de l’Etat est égale à celle du mandat confié aux administrateurs ordinaires. Le Ministre a le droit de révoquer son représentant, mais on entoure cette mesure grave de garanties, dans l'intérêt de l'Etat aussi bien que de l’entreprise. Il faut en effet pour cela un ordre signé des deux Ministres qui ont procédé à la nomination (art. 9). La Société, elle, ne peut pas plus sur la révocation des administrateurs que sur leur nomination. Cette dérogation grave aux principes de 1867 s’explique par la nature spéciale de lEtat, personne morale, et par les dispositions exceptionnelles mais légales de la loi de 1919.

Dans ces conditions, quel sera le rôle qui appartiendra aux représentants de l'Etat dans la Société ? Cette question en théorie ne fait plus aucun doute. Les mandataires de l'Etat, s’ils doivent recevoir du Ministre des directives et rendre compte de leur mandat, se présentent néanmoins au Conseil avec la plus large indépendance. Leurs attributions sont les mêmes que celles des autres administrateurs et ils doivent « collaborer activement et dans l'intérêt de la Société ellemême à la gestion de l’entreprise ». Telle doit être la préoccupation principale de lEtat-administrateur, laissant à l’'Etatpuissance publique le souci de faire défendre l'intérêt général par d’autres agents que les administrateurs. Ce faisant, dit-on, l'Etat servira ses propres intérêts matériels et l’intérêt public

SE fes

que la Société aura d’ailleurs presque toujours pour principal objet de son activité.

Malgré tout, il est fort possible que, dans ces conditions, des conflits naissent entre les agents qui représentent l'Etat à des titres divers, tantôt administrateur, tantôt puissance publique, et nous souscrirons volontiers-aux préoccupations soulevées à ce sujet par M. Truchy, devant la Société d'Economie Politique (1), qui montre ces délégués, dans une attitude hésitante, ne sachant s'ils doivent défendre de préférence l'intérêt général ou celui des actionnaires.

Il reste enfin une question importante à élucider, c’est celle

des responsabilités et de la rémunération.

La responsabilité encourue par un administrateur se subdivise en responsabilité civile et responsabilité pénale. Il est logique ici de faire retomber la première sur l'Etat. Seul, en effet, il est administrateur et doit être seul déclaré entièrement responsable vis-à-vis des tiers, soit qu'il s’agisse de la responsabilité solidaire, visée par les articles 42 et 44 de la loi du 24 juillet 1867, soit qu'il s’agisse de la responsabilité individuelle encourue par ses mandataires pour faute lourde, quitte pour l'Etat à se retourner ensuite contre son représentant si les termes du mandat le permettent et si ce recours peut lui être de quelque utilité. Cette responsabilité de l'Etat s’étendra selon le droit commun non seulement au montant des actions de garantie mais encore sur tous ses biens sans aucune limite.

La responsabilité pénale, elle, ne peut frapper une personne morale. Etant essentiellement personnelle, elle revient au mandataire. Celui-ci, en somme, est soumis à une part de responsabilité assez grande, surtout si l’on remarque qu’il n’a pas nécessairement la qualité d’actionnaire et n’est intéressé, par conséquent, que de très loin au succès financier de l'affaire. Cette considération a influé sur la répartition des rémunérations entre l'Etat et ses représentants. La question des jetons de présence n’a pas été discutée, ceux-ci revenant de droit aux représentants de l’État qui seuls font véritablement acte de présence effective. Les tantièmes, par contre, donnèrent lieu

(1) Séance du 5 mars 1928.

22 00) de

à une vive controverse. Après avoir émis l’idée qu'ils devaient revenir à l’Etat-administrateur, la Commission s’est mise d’accord pour les abandonner aux représentants de l'Etat, d'une part parce qu’ils « sont destinés à rémunérer l’action personnelle de chacun des membres du Conseil » et parce que, d’autre part, il importe de ne créer au sein d’un même Conseil « que le minimum de discordances ou de différences entre les membres de ce Conseil ». L'autorité et le poids des représentants de l'Etat seraient diminués s’ils subissaient une différence de rémunération par rapport à leurs collègues, leurs collaborateurs dans la même œuvre.

b) Représentation de l'Etat obligataire. — L'Etat obligataire aura le droit d’être représenté aux Assemblées Générales, au Conseil d'Administration et au Comité de Direction par un Commissaire du Gouvernement assisté de un ou plusieurs suppléants (art. 11).

Le Commissaire du Gouvernement peut, lorsqu'une décision lui paraîtra « contraire aux clauses de l’acte de concession et du contrat spécial qui fixe les conditions auxquelles l'Etat a consenti son avance », formuler des” observations par écrit et demander une deuxième délibération. Si le Conseil maintient ses décisions primitives, le dossier sera communiqué au Minis- tre des Travaux Publics et deviendra exécutoire si celui-ci n’a pas statué dans les huit jours.

En outre, le Commissaire du Gouvernement a des pouvoirs de contrôle analogues à ceux des Commissaires des Comptes. Il est en somme tout particulièrement chargé de défendre les intérêts de l'Etat créancier. C’est là un rôle délicat ; il ne doit pas, par excès de zèle, apporter à la marche de la Société des entraves exagérées.

D'ailleurs ces Commissaires du Gouvernement, bien qu'ayant ici un rôle spécial qu’ils n’ont pas généralement, ne concernent pas directement l'Etat-administrateur et ne présentent pas un caractère original suffisamment marqué pour qu’on s'arrête plus longtemps sur leur institution. :

Tel est dans son ensemble très vaste et très complexe le système financier et administratif inauguré par la loi du 16 octobre 1919, système qui introduit en France, à proprement

PR. Mr

parler, le régime d’ « économie mixte ». Ces dispositions cherchent en général à s’écarter le moins possible des règles du droit commun en matière de sociétés, telles qu’elles résultent de la loi du 24 juillet 1867 et des lois subséquentes. Mais elle ont dû malgré tout, du fait de la personnalité exceptionnelle de l'Etat et à cause du but cherché, apporter quelques dérogations parfois fort graves à ces règles habituelles. On ne peut considérer ces mesures comme illégales, puisque la loi de 1919 a bien entendu déroger explicitement à la loi de 1867 et aux autres lois sur certains points. Mais on peut, semble-t-il, émettre à leur sujet des craintes générales sur l'instabilité dangereuse apportée aux dispositions fondamentales du droit privé. Il s’agit de savoir si l’intérêt public justifie suffisamment pareille exception ; c’est là une question qui est du domaine de la critique que nous réservons pour plus tard.

III. — Applications. — La loi de 1919 n’a pas encore donné lieu à des applications bien remarquables. Cela tient, sans doute, aux hésitations qui se sont manifestées lorsqu'il s’est agi, dans la période troublée de l’après-guerre, d’entreprendre l'aménagement de chutes importantes ou coûteuses. Cela tient peut-être aussi aux appréhensions que cause le nouveau régime d'exploitation institué. Quoi qu’il en soit, la loi de finances du 30 avril 1921 prévoit que le montant total des engagements de V'Etat, en application de cette loi, ne devront pas dépasser, . pour 1921, la somme de dix millions. On estimait en 1922 que PEtat devrait prêter de 150 à 180 millions pour l’ensemble (rapport de la Commission Financière du Budget). Pour 1923, la limite des crédits ouverts atteint vingt millions. Dans ces dernières années nous n’avons pu relever qu’un seul décret de concession contenant une participation financière de l'Etat et lui conférant ainsi des droits d’actionnaire. C’est le décret du 30 août 1923, concédant à la Société Générale d'Entreprises une chute d’eau à Guerlédan, sur le Haut-Blavet (Morbihan et Côtes-du-Nord). La puissance maximum est de 12.000 Kws. L'Etat apporte pour la construction d’un barrage une subvention de 3 millions et, d’autre part, pour l'amélioration des conditions de navigation sur certain canal, un million et demi.

L'Etat recevra en échange trois millions d’actions de second

rang, remises à chaque versement dans la proportion de ja valeur des deux tiers de chacun d’eux. De nombreuses dispositions sont stipulées quant au partage des bénéfices. Les actions ordinaires recevront un dividende maximum de 6% et ne participeront ensuite qu’à des réserves dites de « reconstitution du capital » et aux superbénéfices.

L'Etat aura deux représentants au Conseil si le nombre des membres est supérieur à dix et inférieur à treize, trois, si le nombre est supérieur à treize et inférieur à vingt.

Une application d’une autre espèce a trait à la station marémotrice d’Aber-Vrach dans le Morbihan. L'Etat y participe surtout dans le désir de favoriser les recherches encore à leurs débuts dans cet ordre particulier d’utilisation.

B. — Loi du 27 mai 1921 relative à l'aménagement du Rhône

Le Rhône est une source très importante de richesses, soit qu’on l'utilise comme voie navigable pour pénétrer vers la Suisse et l’Europe Centrale, soit qu’on aménage l’énergie hydraulique qu’il renferme, soit que ses eaux aillent fertiliser les terres avoisinantes. Maïs il n’avait encore fait l’objet, jusqu’à ces dernières années, que de projets d'aménagements partiels, quelquefois même divergents. Les oppositions d’intérêts qui se manifestaient alors avaient toujours empêché ces projets d’aboutir : les demandes en concession, qui ne portaient que sur les chutes importantes, faciles et rémunératrices, se heurtaient à deux sortes d’obstacles : l'Etat tout d’abord qui estimait à juste titre qu’à défaut de plan d’ensemble une grosse partie des richesses du fleuve serait négligée — la plus onéreuse naturellement — et qu’elle serait vouée sans doute à des résultats déficitaires si on voulait par la suite en entreprendre l’aménagement particulier ; — opposition des riverains, d’autre part, qui se rendaient compte qu’une fois les grandes chutes du Haut Rhône concédées les autres travaux, ceux notamment relatifs aux irrigations, ne seraient jamais entrepris faute de moyens financiers.

Peu à peu l’idée se précise qu'il faudra établir un plan général préalable à tout aménagement si l’on veut satisfaire tous les intérêts en présence et utiliser intégralement les diverses

sources de richesses que le Rhône recèle. La guerre accentue cette tendance et fait ressortir la nécessité d’un effort méthodique de production et d'économie. C’est sous la pression des mêmes événements, qui avait déjà donné naissance aux lois du 16 octobre 1919 et du 11 août 1920, que naquit la loi du 27 mai 1921 pour l’aménagement du Rhône au triple point de vue de la navigation, de l'irrigation et de la force motrice.

1° Dispositions générales. —- L'idée fondamentale de la loi est done de faire de l’ensemble des travaux auxquels peut donner lieu l'aménagement du Rhône un tout solidaire. Ce tout pourra être séparé quantitativement en tranches de nature semblable, mais on ne pourra pas le diviser qualitativement par catégories de travaux. C’est en effet l’esprit même de la loi d’équilibrer les déficits des travaux d'irrigation et ceux éventuels des travaux de navigation par les profits que l’on peut légitimement espérer des entreprises hydrauliques.

Une première conséquence de ce point de vue est le désir manifeste de la loi (art. 2) de ne faire de l’ensemble des travaux qu’une seule concession. On prévoit ainsi la constitution de la Compagnie Nationale du Rhône. Ce n’est que dans le cas où, pendant trois ans, la Société n’aurait pu se former qu’on se résoudrait à faire six concessions séparées.

Une autre conséquence de cette idée fondamentale est la nécessité du concours de l'Etat. En effet, la‘ solidarité financière introduite dans l’exécution des différentes catégories de travaux sort du domaine de la libre imagination privée ; elle dépasse en outre les clauses habituelles que l’on peut inséter dans une concession ordinaire.

De plus, cette œuvre présente un haut caractère national par son envergure, par sa durée, par les résultats économiques qu'on en attend et surtout par l’importance des moyens matériels et financiers nécessaires.

En raison de tous ces points de vue, dont un seul peut-être aurait suffi, l'Etat se devait d'intervenir. Il l’a fait, une fois encore, selon des modalités un peu différentes de celles utilisées jusqu'ici. Mais, étant donné le caractère industriel et commercial de certains travaux, il prévoit une large collaboration des

particuliers et des collectivités intéressées. C’est là une innovation dans notre législation que nous relevons simplement ici pour l’examiner plus loin.

Quelles sont donc les modalités financières et administratives instaurées par la loi de 1921 pour l’aménagement du Rhône ?

a) Modalités financières. — Le projet apparaît dans l’ensemble comme très onéreux et la rémunération prévue, du fait seul des recettes, plutôt insuffisante à cause des travaux pour la navigation et l'irrigation qui, s'ils présentent des avantages indirects très appréciables, ne comportent presque pas’ de recettes particulières.

La dépense totale était estimée en 1919 à 2.500 millions (1), somme obtenue par majoration de cent pour cent seulement sur les prix d’avant-guerre. Finalement on a adopté comme prévision le total de 3.600 millions (1921), chiffre encore insuffisant étant donné que les prix des marchandises ont haussé dans une proportion bien plus forte.

Ces travaux doivent être exécutés par tranches dont les charges annuelles seront de 113 à 136 millions par an. Il est fort probable d’ailleurs que les recettes, inférieures à ce chiffre, Jaisseront apparaître un déficit. Mais pareille perspective ne doit pas faire renoncer à un projet dont le haut intérêt national a été souligné et qui doit se solder, en réalité, par des bénéfices peut-être énormes si l’on tient compte des avantages indirects considérables qui en ressortiront pour le commerce et l’industrie en France : économie de charbon, mise en valeur de la Crau (plusieurs centaines de millions par an d’après M. Perchot (2), plusieurs dizaines de milliards pour l’aménagement complet).

Dans ces conditions, quelle a été l’organisation financière prévue ?

Les 3.600 millions seront constitués par le capital-actions de la Compagnie Nationale du Rhône, qui sera de 360 millions, et par un capital-obligations égal à neuf fois le capital-actions.

(1) Projet de loi, 9 août 1919, Chambre, n° 6716, p. 2434, (2) Rapport Perchot, 18 juin 1920. Sénat, N° 255, p. 276,

Cette proportion n’a rien de nouveau ni d’anormal. Ainsi le Crédit Foncier est autorisé à emprunter jusqu’à vingt-cinq fois la valeur de son capital-actions, à cause des gages immobiliers très sérieux qu’il offre en garantie. Ici le cas est analogue. Indépendamment de la garantie de l'Etat, le Rhône aménagé constituera un gage immobilier de premier ordre.

1° Les différentes catégories d’actionnaires. — Le capitalactions sera divisé en quatre tranches de 90 millions chacune, réservées aux quatre catégories suivantes de collectivités :

Collectivités et établissements publics de la région parisienne,

Collectivités et établissements publics autres (départements riverains, Chambres de Commerce, Villes),

Compagnie P.-L.-M.,

Particuliers. ,

Si l'Etat accorde des subventions, il prendra rang dans ce cas et pour le montant de ses travaux à côté des actionnaires.

Le principe de la participation financière des collectivités intéressées qui apparaît ici est nouveau en France mais pas à l'étranger, par exemple en Suisse, en Belgique. En France, toutefois, il convient de signaler qu’un tel concours fut demandé et obtenu, pour la première fois, pour des travaux de navigation intérieure, lors de l’achèvement du canal de la Marne à la Saône en 1900. Comme les lois relatives à l’administration départementale et communale n’autorisent pas ces collectivités à faire des opérations de ce genre, l’article 4 permet exceptionnellement de les habiliter à cet effet. Les Chambres de Commerce peuvent, depuis la loi du 9 avril 1898, émettre des emprunts collectifs pour l’établissement de travaux d'intérêt commun ; mais ici, dans leur groupement, l’opposition de l’une d’elles ne pourra, comme dans la loi de 1898, paralyser la décision des autres. Il paraît assez naturel de confier ainsi aux intéressés la gestion de l’entreprise : les riverains ont en effet à cela une sorte de privilège.

A côté d'eux, on a réservé une place pour les particuliers afin qu’ils apportent à l’entreprise un facteur d'activité privée qu'on n’ose pas, malgré tout, éliminer complètement, La région

parisienne et la Compagnie P.-L.-M. viennent, d’autre part, frustrer les riverains d’une part sensible d'intérêts malgré leurs protestations, mais ceci se justifie parce que l’aménagement du Rhône est plus encore une question d'intérêt national que régional, parce que, surtout, la ville de Paris apparaît comme un acheteur de tout premier ordre, d’une nécessité vitale pour la bonne marche de l’entreprise. En effet, pour éviter un sacrifice financier trop lourd, les forces, au fur et à mesure qu'elles seront équipées, devront être vendues au plus haut prix possible. Or ces conditions seraient loin de pouvoir être réalisées de longtemps si on voulait réserver toute la production pour les populations riveraines. Dans l'intérêt même du succès de l’entreprise, le concours de Paris était indispensable.

En ce qui concerne les collectivités autres que celles de la région parisienne, c’est la Commission interdépartementale qui répartit par départements. La somme départementale est ensuite répartie par le Préfet, d'accord avec les collectivités départementales intéressées (1).

Cette formule a trouvé d’ailleurs une confirmation dans chacun des Congrès qui s’est occupé de la question : Commis-

sion interdépartementale, Marseille, août 1918, — Congrès de Paris, février 1919, —- Congrès des Chambres de Commerce du bassin de la Saône, 8 mars 1919, — et surtout, Congrès de

Grenoble, 1‘ et 2 juin 1919.

2° Rôle financier de l'Etat. — L'Etat, en somme, ne participe directement ni au capital-actions, ni au capital-obligations. Il assume cependant un grand rôle financier en garantissant auprès du public l'intérêt et l'amortissement du capital-obligations. Ces obligations devront être amorties en cinquante ans. L'Etat recevra, en proportion du capital qu’il garantit, des parts de fondateur (Congrès de Grenoble, 1919).

Cette garantie était chose d’ailleurs absolument indispensable. Les 3.600 millions que nécessitera l’entreprise ne se trouveront en effet qu’en faisant appel aux couches les plus

(1) Le département des Bouches-du-Rhône, par exemple, doit fournir 20 millions, la Chambre de Commerce de Marseille 2 millions, Les versements seront faits par acomptes,

profondes de l'épargne populaire, et celle-ci ne saurait subir, sans risquer une véritable catastrophe, des aléas aussi vastes non garantis. En outre, l’œuvre présente un caractère national qui justifie suffisamment pareille charge assumée par l'Etat.

Les actionnaires, d’ailleurs, participeront eux aussi au service de ce capital-obligations puisque la loi stipule (art. 3) que les actions ne recevront pas de rémunération lorsque la garantie de l'Etat fonctionnera.

3° Partage des bénéfices. — Le dividende des actions est limité dans un premier partage à l'intérêt de la rente perpétuelle 5 % augmenté de deux points.

Après le service des obligations et le prélèvement de cet intérêt pour les actions, ce qui restera des bénéfices ou superbénéfices sera partagé dans la proportion suivante : 20 % aux actionnaires, 80 % pour le remboursement de l'Etat. Une fois ce remboursement effectué, le partage aura lieu par moitié entre les actionnaires et l'Etat.

Il est à prévoir, d’après ce mode de répartition des bénéfices que, dans les premières années de l’aménagement, les actionnaires ne toucheront rien, venant seulement après les frais d'exploitation et les obligataires. Cette perspective offre deux inconvénients : d’abord, les particuliers ne seront peut-être pas assez patriotes et désintéressés pour souscrire ; cela constituera ensuite pour les communes, les départements et les Chambres de Commerce une charge qui viendra s’ajouter à leurs contributions déjà lourdes.

Aussi, pour parer à ces difficultés, le Congrès de Grenoble avait-il préconisé la garantie d’un intérêt normal aux actionnaires pendant la période de construction. Ce point de vue n’a pas été adopté. Mais finalement le projet de statuts a prévu ‘ des intérêts intercalaires égaux au taux du revenu de la rente perpétuelle française 5 % diminué de un point.

b) Mode d'administration. — L'Etat, bien que n’étant pas actionnaire, se voit réserver une part imposante dans l’administration de la Société, tant en raison de l’appui financier considérable qu’il apporte sous une autre forme, qu’en raison de l'influence primordiale qu'on souhaite lui voir prendre

nn

pour sauvegarder les intérêts généraux du ‘pays et assurer aussi la satisfaction des intérêts propres à l’ensemble des actionnaires.

. Nous avons pu consulter un projet de décret du 15 février 1925 portant règlement d'administration publique pour l’exécution de la loi de 1921. Le Titre II s'occupe de la représentation de lVEtat aux Assemblées Générales et au Conseil d'Administration de la Compagnie Nationale du Rhône.

Les représentants de l'Etat se conformeront d’une façon générale aux prescriptions du décret du 18 octobre 1923 que nous avons étudié en détail :

« L'Etat est représenté aux Assemblées Générales par un ou plusieurs délégués. Il dispose dans chacune de ces Assemblées d’un nombre de voix égal aux deux tiers de celles dont disposeront les titulaires des actions présentes ou représentées ». Le vote de l'Etat est émis par un seul de ses délégués avec mandat spécial à cet effet.

Les décisions ayant été obtenues à la majorité, dans ces conditions, devront, il est vrai, si les statuts l’exigent, ètre votées en outre par les deux tiers des voix des actionnaires présents, l'Etat excepté.

Au Conseil d'Administration, l'Etat sera représenté par des délégués ayant des pouvoirs en tous points analogues à ceux des autres membres et disposera des deux cinquièmes des sièges. Le président du Conseil d'Administration sera choisi parmi les représentants de l'Etat. La nomination des représentants de l’Etat n’est pas soumise au vote de l'Assemblée Générale. \

La participation des collectivités et établissements pubiics à l'administration ne comporte rien de particulier. Le statut de leurs délégués est en tous points analogue à celui des délégués de l’Etat actionnaire d’après la loi du 16 octobre 1919, compte tenu évidemment des autorités d’ordre différent qui sont chargées de les habiliter.

Dans le projet de statuts, le Conseil d'Administration est ainsi composé : 60 membres dont 24 pour l'Etat, 15 pour les Départements, 5 pour les Communes, 4 pour les Chambres de Commerce et 12 pour les Services concédés des particuliers et des industriels,

Quels sont, en résumé, les caractères qui ressortent de la loi de 1921 ? Elle renferme une part d’étatisme et une part de tendances syndicalistes.

En effet, nous nous trouvons d’abord en présence de cette anomalie extraordinaire que l'Etat qui n’est pas actionnaire est le plus gros administrateur. Voilà une dérogation considérable à la loi de 1867 que la seule garantie d'intérêt apportée par l'Etat est insuffisante à justifier.

En fait, c’est là un acte d'autorité pure, inspiré d’un étatisme manifeste, qui se fait jour sous le couvert trop facile de l'intérêt général.

On avait pensé un moment attribuer à l'Etat des actions d'apport pour justifier une participation aux Assemblées Générales égale à celle qu’il avait dans le Conseil. Le procédé a été jugé incorrect par le Conseil d'Etat. De toute façon, d’ailleurs, sous une forme différente le fond est le même : l'Etat, avec un capital tout à fait fictif, participe largement à l’administration de la Société.

S'il n’a pas ici un rôle en apparence aussi direct que dans la loi du 16 octobre 1919, en réalité l'Etat exerce un pouvoir supérieur de puissance publique, d’une importance exceptionnelle et exorbitant du droit commun.

Indépendamment de cet esprit, nous sommes en présence d’une formule nouvelle en France à un autre point de vue. Il ne s’agit plus, comme en 1919, de chercher un juste milieu entre la libre initiative privée et l’étatisme pur dans une formule d’ « économie mixte » qui associe prudemment l'Etat et les industriels. Ici la formule devient plus large : les particuliers s’effacent devant les intérêts des collectivités et des usagers — industriels, commerçants, transporteurs de force — plus largement représentés. La formule du Rhône est en somme une formule à tendances syndicalistes conçue avec un droit de supervision donné au maître Etat. Et celui-ci, à la condition que ses intérêts supérieurs ne soient pas atteints, ménage un certain rôle aux intéressés plus directs que lui.

Critique. — Des difficultés très grosses se présentent pour la constitution de la Société ; elles viennent pour la plüpart des questions financières, out

D'une façon générale, il est presque certain que ces travaux seront extrêmement onéreux étant donnée leur amplitude et il est à craindre que les résultats financiers soient déficitaires pendant longtemps. On a fait entrevoir qu'après l’amortissement des obligations (50 ans) l'Etat n’aurait plus que peu de charges, et qu’au bout de 75 ans il entrerait gratuitement en possession d’une richesse considérable, Cela est fort beau mais il faut avant tout que l’entreprise naisse viable ; or, on peut se demander si les particuliers ne seront pas effrayés par une pareille combinaison et si les collectivités et l'Etat ne craindront pas à eux seuls de tenter une œuvre aussi gigantesque.

Les circonstances actuelles, d’ailleurs, se prêtent mal à une pareille entreprise, si bien qu’on a envisagé un moment la création d’une Société du Rhône à un capital réduit de 120 millions. Le 2 août 1924 le Conseil d'Etat, délibérant sur ce projet, a jugé dangereux et illégal (art. 3, 1921) de s'engager ainsi sans être plus sûr d’un avenir presque immédiat.

Il semble donc que cette œuvre, d’une inspiration très belle quant à son objet et quant aux moyens d’exécution prévus, ne tient pas un compte suffisant des circonstances présentes, ce qui ajoute de sérieuses difficultés à sa réalisation.

Bien que la forme juridique adoptée doive faire l’objet de la deuxième partie de notre étude, partie critique, nous pensons pouvoir dès maintenant observer, du point de vue économique, qu’il y a une certaine contradiction dans la constitution de cette Société à forme et à participations essentiellement privées où l'Etat doit jouer, à côté des actionnaires et au-dessus d’eux, un rôle de tout premier plan. S'il en est capable, pourquoi l'Etat n’agit-il pas seul ? Si la forme sociétaire et la participation des actionnaires sont utiles, pourquoi se préoccupe-t-on en fait d’annihiler leur indépendance et peut-être ainsi le succès ? |

A la différence de la loi de 1919 l'Etat n'intervient pas ici comme associé, mais avec la qualité et l’esprit d’un souverain qui soutient financièrement l’entreprise, moyennant quoi il s’adjuge la part du lion dans la gestion du patrimoine et dans les affaires de la personne qu’il aide.

On peut craindre de se trouver en présence d’une extension bien risquée, déformée et sans doute inutile de la formule d’ « économie mixte »,

Signalons simplement en regard les résultats remarquables obtenus par la libre initiative privée dans les entreprises de Suez, de Panama, du Canal de Jonage (1) ; ils montrent que parfois les particuliers ont eu suffisamment le sens de l'intérêt général et ont su triompher d’entreprises assez considérables pour qu’il ait été cette fois-ci peut-être exagéré de brider l’activité privée au point de lui imposer une collaboration publique si prédominante.