CRITIQUE GÉNÉRALE DU SYSTÈME

Le système que nous venons d'étudier repose sur une idée

fondamentale que nous avons justifiée, sous certaines conditions, dans notre introduction et qui est celle-ci : il importe de soustraire à la libre activité privée certains. services, certaines entreprises d’un intérêt public ou d’un intérêt national exceptionnels. En conséquence, on a eu recours à l « économie mixte », à l’occasion de ces services ou de ces entreprises, pour étendre le rôle de l'Etat, des diverses collectivités, et parfois même instaurer une participation syndicale que les théories actuelles ont mise en honneur. . Le système apparaît donc à la fois comme un mode d'extension pratique du rôle économique de l’Elat et des autres collectivités et comme un moyen aisé de satisfaire aux tendances syndicalistes croissantes de l’époque. En un mot, c'est un compromis entre deux doctrines : étatisme d’une part, socialisme de l’autre.

Nous allons reprendre chacun de ces points que nous établirons solidement et critiquerons ensuite du point de vue politique et du point de vue économique.

Section 1. — PART D'ÉTATISME CONTENUE DANS LE SYSTÈME

Dans notre exposé du système, nous avons distingué trois catégories d'applications qui ont provoqué la participation de la puissance publique, à côté de personnes privées.

La première catégorie dont l'origine se rattache à une question de technique ne résout la plupart du temps que des questions d’intérêt local. C’est pourquoi dans les « sociétés mixtes » qu’elle renferme on ne trouve, en général, à côté des particuliers que des collectivités secondaires.

La deuxième catégorie répond à des préoccupations d’intérêt national. Aussi l'Etat y est-il toujours actionnaire ou administrateur, en même temps que des particuliers, soit seul, soit de concert avec d’autres collectivités. Cette catégorie sc “divise en deux sous-groupes : les services publics d’une part, -les entreprises qui exploitent commercialement des richesses nationales d’autre part.

Enfin une troisième catégorie est relative aux organisations qui relèvent de préoccupations humanitaires. Comme il importe de suivre les besoins sociaux de très près, ce sont les collectivités secondaires qui prédominent avec aussi parfois la participation de l'Etat.

Nous allons voir que dans chacune de ces catégories, à des degrés divers il est vrai, le système de l'attribution d’actions aux collectivités publiques a facilité l’extension du rôle économique de ces collectivités. É

C’est dans les entreprises du premier groupe que le fait est le moins visible : le plus souvent en effet le procédé n’a servi qu’à donner une nouvelle forme à des services publics habituellement municipalisés ; mais parfois aussi il a contribué à étendre la mainmise des municipalités sur le domaine économique privé — sur le commerce d’approvisionnement par exemple — offrant pour ces essais un régime de municipalisation mitigée et progressive tout à fait convenable.

Dans le deuxième groupe, de beaucoup le plus important, on remarque qu’on a d’abord appliqué le système aux services publics dans le désir d'améliorer la forme de gestion.

Puis le concept d’intérêt public s’est élargi et, sous le couvert de ce système d’ « économie mixte » qui laisse subsister pour partie l’exploitation des particuliers, l'Etat a envahi peu à peu le domaine jusqu’alors soumis à l’activité privée.

Ainsi, dans beaucoup de ces entreprises qui ont pour but l'exploitation de richesses nationales, les tendances interventionnistes ont profité de ce que le haut intérêt de ces affaires pouvait justifier un certain contrôle de l'Etat et, sans aller cependant jusqu’à la dépossession brutale et arbitraire, ont fait appliquer le système d’ « économie mixte », compromis à façade commerciale qui cache bien souvent une entreprise d'Etat. Nous avons même vu comment, pour la potasse et pour

lammoniaque, ces tendances ont franchi les bornes de l« économie mixte » et instauré un régime d’étatisme pur. Dans le troisième groupe, le système a permis aux collectivités publiques de seconder fortement les particuliers, voire de les remplacer, mais ici l'intérêt social et l’inertie privée justifient aisément une telle extension. «

Ainsi, dans son ensemble, le système d’ « économie mixte » qui permet à l'Etat et aux autres collectivités publiques de devenir actionnaires et administrateurs de sociétés, a été un précieux instrument pour les tendances interventionnistes actuelles. Il a permis à la puissance publique d’empiéter insensiblemerit sous une forme mitigée sur le domaine de l’activité privée. Le critérium très vague de l'intérêt collectif qui commande ces interventions ne peut apporter aucun frein sérieux à l’extension de ces mesures. C’est pourquoi, dans l’état actuel de la législation, on est fondé à dire que ce système favorise l’élargissement du rôle économique de l'Etat, au delà même de ses limites normales, en d’autres termes, qu’il est l’instrument d’un nouvel étatisme d’autant plus dangereux qu’il apparaît d’une généralisation très facile et qu’il est déguisé.

A ce point de vue, que doit-on penser du système ? Dans la mesure où il ne fait que donner une nouvelle forme à la gestion des services publics, il paraît réaliser, dans l’ensemble, un progrès intéressant. Sans entrer dans le détail de la construction qui fera l’objet de la deuxième partie de notre étude critique — la partie juridique — nous pouvons dès maintenant envisager, du point de vue politique et économique, cette association du contrôle public et des formes privées de gestion comme un progrès sur les formes du pur droit public. Le caractère administratif des régies a été trop souvent et à juste titre critiqué pour que l’on ne puisse pas se féliciter de les

voir évoluer de plus en plus dans un sens industriel et commercial. d

Mais nous avons vu que ce régime ne constitue pas seulement une innovation dans la forme, mais encore qu’il a permis

et recouvre une évolution fondamentale vers un étatisme généralisé.

Walter Rathenau, dans le mémoire du Ministère allemand de l'Economie Nationale (mai 1919), écrit en épigraphe : « Le « régime économique vers lequel nous allons sera, comme le « régime actuel, fondé sur l’économie privée, mais non sans « frein. Il sera pénétré d’une volonté collective, de cette « même volonté dont est pénétrée aujourd’hui toute action « humaine solidaire, à l'exception précisément de l’activité « économique ; il sera pénétré de ces sentiments de moralité « et de responsabilité qui, aujourd’hui, ennoblissent tout tra- « vail au service de la collectivité ».

On remarque dans ce texte, indépendamment d’une certaine hauteur de vues, la prévision d’un régime généralisé au maximum. Déjà, en 1914, au Congrès des Villes allemandes à Cologne, M. Léoni, adjoint strasbourgeoïs, disait : <« Le domaine auquel peut s'appliquer la forme de l’ « entreprise mixte » peut s'étendre aussi loin que va la supériorité économique de l’entreprise privée ».

Les exemples que nous avons relevés dans notre première

partie — ceux de la France, en particulier, survenus après la guerre — nous montrent bien que ce danger d’étatisme est

devenu une réalité. On pourrait reprendre ici toute les critiques fondées que l’on a faites du régime. L’infériorité d’une gestion publique ou quasi publique, même sous une forme privée, nous apparaît indiscutablement inférieure à la gestion privée.

En outre, il y a une différence fondamentale dans la gestion d’une entreprise entre le point de vue public qui poursuit un intérêt social quelconque et le point de vue privé qui cherche un profit.

Dans la plupart des entreprises où l'Etat est intervenu, il y a bien le plus souvent un intérêt public réel à ne pas laisser tout à fait les mains libres à une gestion privée peut-être trop égoïste ; mais il semble pourtant que, plus particulièrement dans le cas où l'Etat s’est emparé d’entreprises exploitant des richesses nationales, une gestion privée, même libre ou tout au moins sujette au simple contrôle de commissaires du gouvernement et soumise à certaines prescriptions d’ordre général, devrait rendre des résultats bien supérieurs, dans l'intérêt

national, que ce régime où l’État assume à lui tout seul la prétention d'apporter une double mentalité, à la fois publique et privée, réunie sur les mêmes têtes.

Ce régime d’équilibre instable oscillera sans doute d’un côté ou de l’autre, et l’évolution des régimes appliqués à la potasse et à l’ammoniaque, en France, ne nous montre que trop dans quel sens la routine fera pencher le système. Si l’on considère, d’autre part, les doctrines économiques du moment et les théories politiques des partis qui triomphent à l’heure actuelle, il est permis de craindre que l’activité privée ne soit sérieusement menacée par de pareilles pratiques. Aussi poserons-nous en principe, dans l'intérêt même de l’économie nationale et du public par conséquent, que l’application du régime d”’ « économie mixte » n’est pas, du fait seul des facilités qu’elle offre, susceptible d’une extension illimitée,

On peut d’ailleurs soulever d’autres objections d'ordre économique contre ce régime, que l’on se place soit au point de vue financier, soit au point de vue administratif.

1° Les dangers financiers que présente ce système visent les contribuables aussi bien que l'Etat lui-même.

Il est à craindre que les collectivités, communes, départements ou Etat, apportent dans les sociétés où elles participent des capitaux considérables et sans limites précises puisqu'ils sont faits en somme de la fortune de l’ensemble des contribuables. Les communes, par exemple, peuvent être tentées d'exercer leur activité en concurrence avec des particuliers Gl en est ainsi de l’alimentation en Allemagne) et de réduire cette concurrence par l'établissement de prix exceptionnels de bon marché. D’une façon plus générale, on peut redouter que les personnes publiques, disposant des capitaux de toute la nation par voie d’impôt, n’en viennent à concevoir l'intérêt des services auxquels elles participent comme trop prééminent et n’y consacrent de trop grosses sommes, ce qui les mettrait dans l’obligation de surtaxer les contribuables et par contre-coup priverait arbitrairement l’ensemble de la production d’une source de moyens infiniment précieux.

À un autre point de vue, la puissance publique peut être entraînée par la marche de la Société et subir des résultats

financiers qui dépassent ses prévisions budgétaires : elle peut même éprouver des pertes financières considérables si les actions qu'elle détient viennent à accuser, par leur baisse, une perte sensible. Un exemple de l’importance des crises possibles nous est fourni par le krach de Panama qui eut certainement mis l'Etat, s’il avait été principal actionnaire, dans une situation très mauvaise.

Il se peut aussi que l'Etat souscrive des actions dans une « entreprise mixte » dont il ne versera qu'un quart. Si d’autres quarts viennent à être appelés au cours de l'existence de la Société, il n’aura peut-être pas toujours les disponibilités nécessaires et se trouvera obligé de recourir soit à des crédits supplémentaires, soit à un emprunt, expédients qui se concilient mal avec une saine politique financière et un juste équilibre budgétaire. Il lui serait difficile cependant de procéder autrement s’il ne veut pas se mettre dans la situation étrange d'Etat défaillant. D'autre part, s’il y a dépôt de bilan ou faillite, il en rejaillira semble-t-il, de ce fait, une certaine défaveur sur l'Etat. Sinon, il serait plus pénible encore et très dommageable de voir l'Etat, pour éviter cela, soutenir coûte que coûte une entreprise déficitaire et d’un intérêt général peut-être très faible. |

2° Au point de vue de la gestion, il se peut que les représentants des collectivités publiques aux Conseils d’Administration ne jouissent pas toujours d’une très grande aptitude aux affaires.

Il est vrai que presque dans chaque loi des dispositions énumératives ont été prises pour limiter le choix de la puissance publique et la prémunir contre le favoritisme, et aussi pour garantir à la Société l’appui d’administrateurs d’une certaine valeur. Mais les catégories désignées — le plus souvent les grands corps de fonctionnaires (1) de l'Etat — n’ont pas obligatoirement pour caractéristique de former des industriels remarquables. Et cependant ce sont bien les intérêts de la Société qu’ils devront défendre avant tout si l’on s’en tient aux termes mêmes de la loi. Tout au contraire n’apporterontils pas, malgré eux et à cause de leur formation, un esprit

public trop marqué.

(1) Voir ci-dessus : décret du 18 octobre-1923, p. 94,

Et puis, en dépit des dispositions prises, le favoritismé semble encore à redouter, surtout de la part des collectivités secondaires actionnaires, plus libres pour le choix de leurs délégués, et même encore, quoique resserré dans certaines limites, de la part de l'Etat. Le favoritisme, en effet, nous apparaît inséparable de toute action et de tout pouvoir, et plus encore du pouvoir politique où règne parmi ses agents un intérêt trop indirect à la réussite de leurs actes, ce qui n’apporte qu’une bien faible garantie d’un choix judicieux.

Si le traitement et l'avancement des personnes déléguées au Conseil d'Administration des « sociétés mixtes » seront désormais davantage soumis aux conditions habituelles des sociétés privées, c’est-à-dire proportionnés aux besoins de l’entreprise, au labeur fourni et à la valeur montrée, il est à craindre que l'initiative et la responsabilité de ces représentants, sujettes à des règles particulières, ne soient pour leur part insufiisantes ; mais ceci est du domaine juridique. Nous l’examinerons plus loin.

Section 11. — PART DE SYNDICALISME CONTENUE DANS LE SYSTÈME

La participation financière et administrative des collectivités publiques à certaines sociétés a été étendue parallèlement à celle d’autres groupements représentant diverses sortes d'intérêts généraux : producteurs, consommateurs, techniciens, ouvriers. Nous avons défini ce caractère en disant que le régime d’ « économie mixte », indépendamment des tendances étatistes qu’il renfermait et tendait à propager, représentait aussi un moyen aisé de mettre en pratique les tendances syndicalistes qui se manifestent de façon très marquée à notre époque.

Cette représentation a trouvé sa place dans les textes qui organisent le statut des grandes entreprises d'intérêt très général. Elle existe ainsi déjà dans la loi de 1884 sur les chemins de fer vicinaux belges ; elle se rencontre de même en Allemagne, en Suisse, en Suède. Elle a été introduite en France enfin par la loi du 27 mai 1921 sur l'aménagement du Rhône et reproduite dans le premier état des projets de loi sur la potasse d'Alsace et sur l’ammoniaque synthétique.

L'Etat favorise ce mouvement en réduisant parallèlement sa propre part d'influence. En effet, il intervient avec un rôle d'autant moins direct et, par contre, avec un caractère d'autant plus accentué d’initiateur, de modérateur, qu’une part plus grande a été faite dans la gestion aux syndicats d’intéressés.

C'est encore cette formule qui a été développée dans le plan d'Otto Bauer, dans les projets du Conseil Economique du Travail tels que nous les avons signalés, en tant qu’ils caractérisent l’évolution des doctrines économiques pendant .la période de guerre. HÉPRE NE

Le système de l’attribution d'actions et de sièges au Conseil d'Administration a permis de mitiger les influences au sein des sociétés envisagées. A côté de l'Etat, dans les cas où il participe directement, ou indépendamment de lui et sous sa seule autorité morale dans les cas où il n’est pas actionnaire, on a pu répartir la gestion des services en question entre les divers groupes intéressés à l’entreprise, avec ou sans participation d’un élément purement privé.

Dans la majorité des cas, ces tendances ont consisté à confier la gestion aux divers groupes d’usagers ou de consommateurs — ainsi, pour le Rhône, pour la potasse, pour l’ammoniaque — et ces sociétés d'intérêt collectif, du point de vue qui nous intéresse ici, apparaissent alors comme des sociétés où l’exploitant et le consommateur sont confondus en une même personne.

Ce sont en somme deux intérêts habituellement antagonistes qu’on a essayé de rapprocher ici : celui de l’entrepreneur qui cherche à maintenir de hauts prix d’où dépend son profit ; celui du consommateur qui, tout à l’opposé, ne désire que des prix réduits au maximum. Il est à présumer que, dans la mesure de l'influence qui leur sera impartie au sein de ces sociétés, ces exploitants consommateurs évalueront, aux divers tarifs possibles, les bénéfices qui résultent pour eux en tant que sociétaires et en tant que clients, étant données, d’une part, l'importance de leur mise et, d'autre part, l'importance de leurs achats. Ils mettront en parallèle ces deux avantages opposés et opteront toujours dans le sens qui leur paraîtra à tout prendre le plus favorable.

Ïl est à craindre que l’intérêt général ne soit pas ainsi sauvé gardé et des inconvénients peuvent naître de cette association de fins collectives diverses, d’importances inégales et fatalement égoïstes, inconvénients peut-être plus grands encore que ceux qui seraient résultés d’un régime de simple économie privée.

C'est d’ailleurs cette perspective trop incertaine de l'intérêt général qui a fait abandonner pareil système en ce qui concerne l’exploitation des mines de potasse d’Alsace et la fabrication de l’ammoniaque synthétique. L'évolution, comme nous l’avons vu, s’est produite dans le sens d’une augmentation des pouvoirs de l'Etat aux dépens de l'influence des syndicats et autres groupements d’intéressés.

Ainsi, que l'influence soit donnée à l'Etat ou à d’autres collectivités, professionnelles ou non, toutes ces lois renferment ceci de commun qu’elles suppriment l’autonomie, la libre autorité du chef d’entreprise, plus ou moins complètement. Elles entendent consacrer la déchéance du capitalisme, du vieil individualisme libéral et instituer à sa place une sorte de socialisme collectiviste, compromis entre le socialisme d'Etat, le socialisme des producteurs et le socialisme des consommateurs. Mais cette organisation nouvelle de certaines branches de production a reçu, suivant les pays, des applications différentes : en France, par exemple, les formules ont été dans l’ensemble assez réticentes quand il s’est agi de syndicalisme ; elles ont, par contre, accentué la part faite à l'Etat. Il n’en a pas été de même partout, en Allemagne notamment. Nous avons déjà signalé les causes de ces différences liées à l’état des conceptions économiques et sociales des divers peuples. Bornons-nous ici à constater que le régime d’ « économie mixte » a permis malgré tout en France d’entrer dans la voie de la socialisation, socialisation à teinte collectiviste, mais qui fait une part prédominante à l'Etat.

Ainsi, le système qui attribue aux collectivités publiques ou professionnelles des actions ou des sièges au Conseil d’Administration, à côté d’organes privés, dans des sociétés dites d'intérêt collectif, n’est pas sans présenter des avantages sur les systèmes anciens, en ce qui concerne, en particulier, la

gestion des services publics. Mais il est à nos yeux l'instrument d’un double mouvement très gros de conséquences du point de vue économique : d’une part, une tendance vers l’administration publique ; d’autre part, des velléités syndicalistes.

L'économie privée et l'intérêt national, dans leur ensemble, seraient tous deux si fortement influencés par l’extension de ce double mouvement, qu’il importe d’en bien souligner l’existence latente dans un système qui ne se signale cxtérieurement par d’autres particularités que le fait, en apparence assez simple et inoffensif, de l’attribution d’actions à des groupements constitués différents des simples individus.

Ayant ainsi analysé le principe même de sa fondation, nous

allons passer maintenant à l’étude de la construction juridique du système.