Vas

Toutes ces interventions de la puissance publique ont subi une évolution semblable, marquée par une extension sans cesse croissante. La protection douanière, limitée d’abord aux produits alimentaires de première nécessité, atteignit par la suite, avec le développement des relations internationales, les produits industriels concurrencés par l’étranger. Le contrôle public, après que la production fut devenue libre, s’est appe- santi sur des fraudes de plus en plus nombreuses et, pour des raisons techniques, beaucoup plus difficiles à déjouer. La législation commerciale, depuis sa codification au début du x1x° siècle, s’est accrue dans des proportions considérables, cherchant à s’adapter à tous les modes de production nécessités par le progrès scientifique et à protéger aussi la foule croissante des capitalistes qui confient leur instrument de travail en des mains étrangères, mieux placées que les leurs pour le faire valoir, mais difficiles à surveiller dans leur ‘activité libre et lointaine. La réglementation du travail, née lors de l’apparition des manufactures et de la division des producteurs en deux classes nettement tranchées et de puissances inégales, s’est largement répandue dans tous les pays. avec le développement de l’industrie et l’attribution à la classe ouvrière de pouvoirs civiques qui ont fait d’eux un facteur important des parlements modernes.

Ainsi, à cette évolution nous trouvons trois sortes de causes essentiellement connexes :

Des causes économiques, primordiales, qui à elles seules conditionnent presque toute l'extension notée ; c’est, au premier rang de celles-ci, l’avènement du machinisme et la création d’entreprises de plus en plus puissantes qui provoquent la séparation du capital et de la direction, la division des producteurs en deux groupes isolés : les patrons et les salariés ;

Des causes sociales, liées aux précédentes ; c’est l’inégalité croissante des conditions et le désir humanitaire d’y remédier dans une certaine mesure — juste mobile, fondement de doctrines récentes qui l’ont depuis lors considérablement étendu au point d’en tirer des conséquences générales d’une gravité exceptionnelle ;

Des causes politiques enfin, parmi lesquelles l’avènement

au pouvoir de gouvernements démocratiques qui représentent de plus en plus la grande masse anonyme des faibles, défendant leurs intérêts menacés par l’entremise d’une réglementation publique largement entendue.

Si l’on examine l’ensemble des fonctions de l'Etat que nous avons classées dans ce premier groupe, il est possible d’en dégager quelques-uns des caractères essentiels :

1° Toutes ces mesures procèdent par voie de législation, de contrôle, de réglementation ; elles ne comportent pas de rôle économique actif de l'Etat. L'activité privée est sauvegardée et constitue même le fondement sur lequel s’appuie ce régime d'intervention publique. Si la réglementation du travail apporte quelques entraves à la libre activité privée dans le souci de rétablir une égalité détruite par le progrès économique, nous avons vu comment elle peut, d’un autre côté, être considérée comme un élément utile d’ordre et de paix apporté à la production. Finalement, il est permis d’affirmer que ces mesures tendent bien à favoriser directement et également tous les particuliers dans le développement de leur activité, dans leur effort vers une production accrue.

2° Dans chacun de ces cas, l'intervention de l'Etat paraît justifiée par le souci du bien commun. Elle atteint en générai l’ensemble des producteurs et des consommateurs et défend leurs intérêts dans la mesure où ils s’allient avec l’ordre public.

Ces dispositions créent le cadre, organisent le milieu dans lequel les particuliers pourront exercer leur activité, très grand avantage que seules de légères entraves viennent tempérer.

Ainsi, il semble équitable de reconnaître que ces interventions de l'Etat sont en général utiles, tout autant du moins qu’elles restent dans de sages limites. Mais il ne faudrait pas que, sous prétexte d'améliorer le sort des plus faibles, elles imposent aux entreprises privées une gêne exagérée qui, les paralysant, priverait la société d’une somme de biens dont la perte ne serait point compensée par les quelques avantages spéciaux concédés sous la pression de la puissance publique.

b) Deuxième groupe. — Dans le deuxième groupe nous avons classé les fonctions économiques proprement dites, c'est-à-dire celles qui comportent de la part des collectivités qui les assument un rôle actif. Elles tendent toutes à défendre un patrimoine social contre les entreprises individuelles — patrimoine constitué et maintenu en dehors du domaine de l’activité privée -— pour trois sortes de raisons, que nous isolerons nettement pour plus de clarté.

C’est tout d’abord le souci d’une meilleure technique qui la plupart du temps a poussé les communes à reprendre les services publics d'intérêt collectif, tels que ceux du gaz, de l'électricité, des transports. Ce point de vue n’a d’ailleurs jamais été véritablement soutenu que par des collectivités secondaires, au sujet d’entreprises d’intérêt local.

Le patrimoine de l'Etat, d’autre part, s’est considérablement accru par suite du désir qu’il avait de renforcer sa puissance politique et économique et d’élever le niveau de l’économie nationale. C’est ainsi que s’est constitué presque tout le domaine public de l'Etat. Sous ce mobile viennent se ranger la plupart des entreprises industrielles et des services publics dans la gestion desquels l'Etat a une influence souvent prépondérante : les chemins de fer, les canaux, les postes et télégraphes, les monopoles, par exemple.

Enfin, il est un patrimoine social plus restreint qui résulte, lui, d’une pensée humanitaire de paix sociale, d’un effort vers une moindre inégalité dans la répartition des richesses et du bien-être : telles sont les entreprises dont l'Etat et les autres collectivités prennent non seulement l'initiative maïs aussi la plus grosse part d’activité, poursuivant des buts de politique sociale.

Une étude séparée de chacun de ces trois groupes de fonctions nous fera voir que l’ensemble de la catégorie a évolué comme la précédente dans le sens d’une extension constante, mais plus prononcée encore que celle que nous avions notée ailleurs.

L'intervention des municipalités est allée croissant dans le domaine des services publics locaux. Nous avons dit à grands traits comment les particuliers avaient besoin, pour vaincre les résistances individuelles, de l’appui de la collectivité afin d’établir des lignes électriques, des conduites de gaz,

ES. per

etc. Mais, forts du droit d’expropriation qui leur fut donné, les entrepreneurs durent subir entre eux, malgré tout, la lutte affaiblissante d’une concurrence coûteuse jusqu’au moment où ils s’entendirent pour former un monopole de fait. C’est alors que, poussées par des raisons sociales et économiques, les municipalités accentuèrent leur emprise directe : elles ont entendu ainsi éviter des gaspillages, permettre une meilleure organisation technique des entreprises, profiter aussi ellesmêmes des bénéfices que leur intervention contribuerait à accroître, supprimer les difficultés et les procès qui sans cesse divisaient villes et compagnies concessionnaires, doter enfin la population de services meïlleurs et à tarifs moins élevés.

A la base de l’extension considérable des services publics nationaux, s’il y a parfois une raison technique analogue aux précédentes, il y a surtout une préoccupation dominante d’un autre ordre : c’est le souci de renforcer la puissance de l'Etat, en augmentant par exemple ses moyens financiers, ce qui explique en partie les monopoles fiscaux ; le souci constant aussi de l’économie nationale et le ferme désir d'obtenir une utilisation parfaite des richesses du pays et d’assurer, si possible, son indépendance en prévision d’une guerre qui l’isolerait des autres nations. Ce mobile apparaît dans la politique des chemins de fer suivie par la plupart des Etats : en intervenant directement ïls veulent garantir le transport occasionnel des troupes ; il se retrouve encore dans la genèse de monopoles tels que celui des poudres.

Nous ne nous arrêterons pas sur l’accroissement du mouvement social dû à l’évolution de doctrines nouvelles et à la diffusion de régimes politiques démocratiques ; la part active prise par la puissance publique est suffisamment justifiée par l’inertie des particuliers.

Après cet exposé des causes qui ont contribué à l’extension du rôle économique de l'Etat, il nous reste à signaler, dès maintenant, le rôle de premier plan qu’allait jouer dans ce mouvement un événement d’une ampleur et d’une importance exceptionnelles. La dernière guerre, par les besoins énormes qu’elle a créés, a exalté les préoccupations nationales que nous venons d’'invoquer et ‘amené nécessairement une multiplication formidable des entreprises publiques. Nous aurons l’occasion de revenir plus loin sur ce fait essentiel ; maïs il

nous a paru bon de situer cette cause parmi les autres afin d’en faire mieux saisir le poids dans l’évolution étudiée.

Toutes ces fonctions économiques de l'Etat et des autres collectivités comportent de leur part non plus ici une simple réglementation, mais une action véritable, plus ou moins directe, plus ou moins primordiale. Elles excluent en principe, mais à des degrés divers, l’activité privée, ou du moins soustraient à la libre emprise des particuliers certaines catégories de biens. Ces biens l'Etat ne les exploite pas toujours luimême, mais en fait il choisit toujours le mode d'administration qui lui convient et qui sert le mieux ses fins. Cette catégorie de fonctions repose donc sur les principes tout différents de ceux que nous avions vus dans le groupe précédent. Ici on apporte une entrave très nette à l’activité privée, ce qui constitue une exception grave aux lois économiques courantes.

Au nom de quels intérêts cette attitude se justifie-t-elle ? L’Etat cherche-tl encore ici le bien commun, ou au contraire poursuit-il des appétits égoïstes ? IL semble bien que dans toutes les fonctions assumées par les collectivités, dans la période qui a précédé la guerre, on ne puisse relever d’autre préoccupation que le bonheur des individus ; mais ce n’est plus ici l’individu pris dans sa petite vie égoïste et isolée que l'Etat veut aider, ce sont les individus considérés de plus haut, dans leur ensemble, les individus en tant qu’ils sont membres et supports directs ou indirects de l'Etat ; et si, d’autre part, des préoccupations financières semblent pourtant inspirées d’un pur sentiment étatiste, on peut dire encore que c’est bien V’'Etat qui en est l’objet, mais l'Etat en tant qu'il est le lien supérieur nécessaire unissant les individus.

C’est donc, en général, l'intérêt des individus que l'Etat poursuit, intérêt collectif qu’il vise directement dans sa politique sociale, dans les services publics qu’une préoccupation technique le pousse à assumer, — indirectement Jorsqu’il cherche surtout à augmenter sa puissance politique et économique, lorsqu'il veut créer une économie nationale supérieure.

Cette conception du rôle économique de l'Etat va brusquement changer du fait de la guerre ; pendant plusieurs années, un point de vue exceptionnel triomphera. L'intérêt des particuliers s’efface devant celui de l'Etat, collectivité menacée

au dessus et en dehors des groupes sociaux, souche indispensable à la vie des individus et qu'il faut à tout prix sauvegarder. On ne se préoccupe plus d’une économie plus parfaite dirigée vers un meilleur avenir ; il s’agit de passer, victorieusement la minute présente et toutes les mesures prises pendant cette période ne ‘tendent qu’à développer la puissance maximum de l'Etat.

Mais l’après-guerre ramènera le souci de l'intérêt collectif que l’accumulation des ruines rendra plus précieux encore qu'auparavant. C’est donc bien là ce qu’il faut considérer comme le critérium normal qui conditionne les fonctions économiques des collectivités publiques et de l'Etat en particulier. Tous les exemples envisagés nous confirment dans cette opinion ; bien que l'intérêt collectif nous apparaisse d’une conception diverse selon les cas, avec plus ou moins d’ampleur, plus ou moins de généralité, cependant il ressort nettement de chacun d’eux. Par intérêt collectif, il faut entendre la somme des intérêts semblables d’un groupe d'individus, relatifs à un besoin d’une importance telle qu’elle fait craindre d’en confier la satisfaction à une activité privée — par conséquent égoiste — et justifie l'intervention de la puissance publique. Il semble bien que ce soit ce mobile même qui ait toujours guidé l'Etat lorsque sous une quelconque des raisons précédemment indiquées, il s’est immiscé dans le domaine économique privé.

Ce critérium conditionne le champ où se développent les institutions que nous allons avoir à étudier. A son sujet, on peut d’ores et déjà remarquer tout le danger d’un système qui, sous le couvert d’une cause première aussi vague, est libre d'étendre son action pour ainsi dire sans limites, aux dépens de l’activité privée. Cette notion d’intérêt collectif demanderaït à être précisée et ce serait tout avantage pour l’économie . nationale elle-même que l’on veut développer, pour les sociétés qui ont besoin avant tout et par dessus tout d’un pacte de sécurité et de stabilité qui garantisse au libre jeu de leur activité un champ suffisamment vaste et à l'abri de tout envahissement imprévu.

Il nous reste à voir dans un dernier paragraphe sous quelles formes et par quelle évolution l'Etat s’est efforcé d’atteindre son but dans le domaine économique qui lui a paru nécessiter son intervention.

Es Pr

$ 3. — Formes sous lesquelles l'Etat exerce son rôle économique

1° Formes classiques. — Il est un premier mode de gestion auquel, dans une période d’esprit libéral, on ne pouvait pas ne pas songer : il consiste à laisser les services d’intérêt public à des entreprises privées. C’est ce qui s’est passé en Angleterre et en Amérique par exemple pour les chemins de fer. On sait trop les gaspillages, les inégalités de sort entre les diverses régions auxquels cela conduit et les ententes qui finissent toujours par faire de l’entreprise un monopole privé. On sait aussi à quel rançonnement des consommateurs aboutissent en fait ces monopoles privés et l’on comprend que la puissance publique intervienne au nom de l'intérêt général.

Il se peut alors que l'Etat, intervenant, institue un régime tout à fait à l’opposé du précédent ; la régie directe où il assume seul la gestion de certains services. Nous en avons plusieurs exemples : certains monopoles, comme les tabacs, les poudres, en France. C’est peut-être là le mode d’entreprise qui a donné lieu au plus grand nombre de critiques. Et il serait difficile de n’y pas souscrire lorsqu’elles s’énoncent : incapacité, bureaucratie, lenteur, irresponsabilité.

Entre ces deux régimes absolus, il en est d’autres, mitigés, auxquels la puissance publique a eu recours dans l’espoir de corriger les défauts des “systèmes précédents. Ainsi elle se contente souvent de prescrire certaines obligations pour défendre l'intérêt des consommateurs et l’ordre public et quelques stipulations relatives au partage des bénéfices ; et, à la compagnie privée qui promet d'observer ces règles, elle confie la gestion du service qu’elle facilite par l’octroi de certains privilèges de puissance publique.

C’est tantôt la régie intéressée, où la personne publique reste maîtresse des tarifs et supporte les risques, le régisseur recevant une redevance fixe ou proportionnelle aux bénéfices pour l'exploitation dont il est chargé ; tantôt la concession, où le particulier assume non pas seulement l'exploitation, mais aussi l'administration de l’entreprise, les clauses du contrat d’association étant stipulées dans un cahier des charges

général. La compagnie concessionnaire reçoit pour se rémunérer de ses travaux le droit de percevoir sur les particuliers des taxes ou péages, mais s'engage aussi le plus souvent à verser une redevance annuelle à la personne publique.

Dans ces deux applications d’une même idée qui consiste à allier les capacités d’ordres différents de l'Etat et des particuliers, on peut noter deux graves défauts qui se retrouvent d’ailleurs plus prononcés dans la régie intéressée, où l’Etat garde un rôle prépondérant, que dans la concession où l'Etat s’efface au profit du particulier ; tout d’abord, un manque de souplesse qui provient de ce que la gestion appartient à deux pouvoirs divergents, associés dans une alliance plus ou moins complexe et plus ou moins heureuse ; ensuite, pour l'Etat, une source de dépenses exagérées, soit qu’il ne reçoive pas la part de bénéfices à laquelle il aurait droit, soit que le système empêche de réaliser un profit seulement normal.

En résumé, si l’on excepte le cas, de plus en plus rare d’ailleurs, où le service relève uniquement de l'initiative privée, quelle que soit la forme envisagée, c’est la puissance publique qui gère, tantôt seule, tantôt avec le concours d'entreprises privées. En effet, qu’elle conserve pour elle la totalité des pouvoirs ou qu’elle en délègue une partie à des particuliers, elle garde toujours la haute main administrative sur l'affaire, et c’est à cette influence publique prépondérante, à formes rigides et étroites, que l’on attribue généralement tous les insuccès subis par ces diverses formules.

2° Forme nouvelle. — C’est alors qu’une forme nouvelle apparaît, appelée « économie mixte ». C’est elle qui va faire l’objet de cette étude. Déjà elle se montre revêtue d’un premier caractère, négatif pour ainsi dire : elle est une réaction contre l’insuffisance manifeste des autres systèmes. Avant tout elle est quelque chose de différent de tout ce qui a été tenté jusqu’à ce jour. Elle cherche d’abord à se soustraire à l’esprit bureaucratique et gouvernemental auquel on a attribué non sans raison tous les vices des systèmes antérieurs.

Mais cette formule renferme aussi des caractères positifs très originaux. Nous les dégagerons dans la première partie de notre étude au travers des divers cas d’application auxquels elle a donné naïssance.

Auparavant, à la fin de cette introduction, nous en terminerons avec les notions générales en donnant une définition de la formule et en disant quelques mots sur ses causes et ses origines premières. |

De l « économie mixte » le D' R. Passow a donné une explication qui nous paraît très bonne : « Une entreprise dans laquelle le capital responsable, le capital-actions de la société, est apporté, pour une partie, par de simples particuliers, et, pour l’autre partie, par des administrations publiques (villes, cercles, provinces ou Etats), et dans laquelle, de plus, la direction supérieure est exercée de concert par des personnes privées et par les représentants des personnes publiques intéressées, ces deux conditions devant être réalisées simuitanément pour qu’il y ait société d’ « économie mixte » (1).

Remarquons que le sujet de notre étude — l'Etat actionnaire et administrateur — entre parfaitement dans le cadre de cette institution.

Ainsi, à première vue, cette formule paraît bien répondre aux préoccupations qui ont déterminé son adoption et réaliser un progrès réel sur tous les autres systèmes déjà expérimentés en cherchant à remplacer l'esprit gouvernemental par un esprit à tendance nettement privée.

Parmi les causes qui sont à l’origine de cette formule, il y a d’abord toutes celles que nous avons déjà examinées et qui ont provoqué l’extension croissante des fonctions économiques de l'Etat. À mesure que celles-ci devenaient plus importantes en effet, il y avait un intérêt public d’autant plus grand à éviter les gaspillages et les mauvaises gestions qui se faisaient sentir sur une échelle toujours plus vaste.

En même temps un vaste mouvement corporatif se dessinait, s’amplifiait ; partout des syndicats de producteurs, de consommateurs se créaient prétendant régler les intérêts de

(1) L’ouvrage fondamental sur cette forme d’organisation d’un service public est celui de M. RicHARD Passow : Die gemischt privaten und ôfentlichen Unternehmungen, Jena, 1912.

En France, voir : Semaines sociales de France, Strasbourg, 1922. Rev. Ec. Pol., 1920, n° 3. KAE=PPELIN : Le système dit d'économie mixte dans les entreprises publiques en Allemagne.

Rev. Pol. et Parl., 1923, mars. E. MIREAux : Les nouvelles formules d'organisation économique.

Tue

leur groupement. Ils étaient soutenus dans leur prétention par des doctrines sociales plus ou moins catégoriques, les unes parlant de confier entièrement l'exercice de la profession à tous ceux qui y étaient attachés à quelque titre que ce fut : les autres, plus modérées, voulant seulement faire participer l'Etat aux diverses professions comme un particulier, ou plutôt comme représentant un immense syndicat de tous les producteurs, les intérêts plus directs devant avoir à côté de lui une représentation d’étendue variable.

Les gouvernements démocratiques se sont emparés de cette idée et n’ont pas hésité à en faire quelques premières applications, d’abord isolées. Une fois ses possibilités de réalisation démontrées, les événements ont eu une large part dans le succès de la formule. Parmi ces événements, la guerre a joué un rôle essentiel. Elle a donné naissance à toute une floraison d'entreprises nettement étatistes, mais dans lesquelles on a cependant reconnu la nécessité de conserver des directives privées. Ainsi, la guerre a fourni un champ d’expérience merveilleux. Elle a surtout facilité à l'Etat l’entrée dans de très nombreuses entreprises et lui a permis, après les hostilités, de conserver quelques-unes des positions conquises en s’abritant sous le couvert d’une institution désormais en faveur : |’ « économie mixte ».

Les applications de ce mode particulier d’entreprises sont assez peu nombreuses avant la guerre.

Tout d’abord, on rencontre quelques cas très anciens où PEtat est actionnaire dans des entreprises d’intérêt national. Parmi ceux-ci :

Sous l’Ancien Régime, les Compagnies de Colonisation (1) étaient des sociétés privées qui s'étaient constituées, à défaut pour la royauté de pouvoir subvenir à elle seule aux nécessités financières énormes de pareilles entreprises, mais, sociétés derrière lesquelles se cachaït, en réalité, l’action prépondérante de l'Etat, animé du souci de l'intérêt public. Leurs chartes constitutives émanaient tout entières du pouvoir central qui réglait ces institutions comme bon lui semblait ; il ne craignait pas, en cas de besoin, de leur donner un appui par n'importe

(1) Cf. THaLzLer: Les Sociétés par actions dans l’ancienne France (Annales de Droit commercial, 1901, p. 185).