LE SECOND EMPIRE

Section I

Le coup d'Etat du 2 Décembre Î85I. — L'état de siège politique et les commissions mixtes.

I^a loi de 1849 devait faciliter à Louis-Napoléon Bonaparte raccomplissement de son Coup d'Etat. En effet, l'article 4 du. décret du 2 décembre 1851, portant dissolution de l'assemblée nationale, proclamait l'état de siège dans l'étendue de la première division militaire (1). Cette décision ne resta pas isolée et la mesure fut étendue aux divers départements qui crurent devoir protester contre le forfait du princeprésident. Furent successivement soumis à ce régime

1) Bulletin des lois, 1851, N° 465, p. 987.

exceptionnel les départements de Saône-et-Iyoire et de l'Allier (D. 5 Décembre 1851) (1), de l'Hérault et du Gard (D. 7 décembre 1851) (2), des Basses- Alpes (D. 9 décembre 1851) (3), du Gers, du Var, du I^ot et du IyOt-et-Garonne (D. 10 décembre 1851) (4), de l'Aveyron et de Vaucluse (D. 15 décembre 1851) (5), du Jura (D. 17 décembre 1851) (6), des Hautes-Alpes (D. 4 janvier 1852) (7) et l'Algérie (D. 17 décembre 1851) (8).

Tous ces décrets, sauf celui concernant l'Algérie, étaient illégaux, car ils violaient manifestement la loi du 9 août 1849. Dans l'Aveyron et le Vaucluse on était allé encore plus loin dans la voie de l'arbitraire; l'état de siège y avait été déclaré par de simples arrêtés préfectoraux que le décret du 15 décembre 185 1 se borna à confirmer. Quant à la mise en état de siège de l'Algérie, elle était régulière, au moins en la forme, l'Algérie étant considérée, à ce moment-là, comme une colonie, et l'article 4 de la loi du 9 août 1849 permettant au gouverneur d'une colonie de déclarer l'état de siège, à la charge d'en rendre compte immédiatement au gouvernement. Le gouverneur général de l'Algérie s'était conformé à ces prescriptions en communiquant son arrêté du 7 décembre au gouvernement qui l'approuva par le décret du 17 du même mois.

(1) Bulletin des lois, 1851. N° 467, p. 1028.

(2) Id. » » » N° 467, p. 1029.

(3) Id. » » » N° 469, p. 1074.

(4) Id. » » « N° 469, p. 1074.

(5) Id. » » » N° 469, p. 1089.

(6) Id. » » » N° 475, p. 1248.

(7) Id. » » 1852. N° 428, p. 117.

(8) Moniteur du 18 décembre 1851, p. 3115

Notons une différence essentielle entre l'état de siège des départements de TAveyron et de Vaucluse et celui de l'Algérie. L,a déclaration du premier faite par les préfets était radicalement nulle, et le gouvernement chercha à couvrir cette nullité par un décret confirmatif, sans cependant y réussir, puisque, l'Assemblée étant non pas prorogée par elle-même mais dissoute par l'exécutif en violation de l'article 51 de la Constitution de 1848, le Président de la République n'avait pas le droit de déclarer l'état de siège. Au contraire, la même mesure prise par le gouverneur général de l'Algérie produisait tous ses effetslégaux et c'est pourquoi le gouvernement rendit un décret appro* batif.

D'ailleurs, il est superflu de parler de légalité à propos de mesures qui n'avaient d'autre but que d'assurer la réussite d'un coup de force de l'exécutif contre la représentation nationale. Au surplus, au cours de la période du 2 décembre, on a fait de l'état de siège, comme sous la Restauration, le régime de l'arbitraire absolu. I^es arrêtés du ministre de la erre des 3 et 4 décembre 1851 et la création deâ ommissions mixtes, dont nous parlerons ci-aptès, e prouvent surabondamment. On se demande, en ffet, dans quelles dispositions de la loi sur l'état de iège du 9 août 1849, qu'il visait expressément dans ses arrêtés, le ministre de la guerre pouvait puiser le ^droit de créer des délits et des peines. Car, en somme, c est ce qu'il faisait lorsqu'il décidait que « tout individu pris construisant ou défendant une barricade,

ou les armes à la main, serait fusillé » (i) que « tout individu, quelle que fût sa qualité, qui serait trouvé dans une réunion, club ou association tendant à organiser une résistance quelconque au gouvernement, ou à paralyser son action, serait considéré comme complice de l'insurrection, immédiatement arrêté et livré aux conseils de guerre » (2) que « tout colporteur de fausse nouvelle serait considéré comme complice des insurgés, arrêté et livré aux ^conseils de , guerre. » (3).

En vertu des diverses déclarations d'état de siège, tous ceux qui avaient résisté au coup d'Etat furent renvoyés soit devant les conseils de guerre, soit devant les commissions mixtes instituées par la circulaire ministérielle du 3 février 1852 (4). Ces commissions ont une origine assez curieuse. L,es procureurs généraux, les commandants militaires, et les préfets avaient respectivement reçu du garde des sceaux et des ministres de la guerre et de l'intérieur des instructions relatives aux mesures de répression. Iya plupart de ces fonctionnaires prirent l'habitude de se concerter à ce sujet et d'agir en commun. Ils formèrent ainsi des organismes officieux que le gouvernement ne tarda pas à instituer officiellement par la circulaire précitée (5) . Celle-ci créait au chef -lieu de chaque département, à l'exception des départe-

(1) Arrêté du 3 décembre 1851. Gallix et Guy. Histoire de Louis-Napoléon Bonaparte. Tome 2, par Guy, page 27.

(2) Arrêté du 4 décembre 1851. Ibid.page 33.

(3) Id. ibid. p. 36.

(4) Moniteur du 4 février 1852, page 189.

(5) De La Gorce. Histoire du second empire. Paris Plon-Nourrit, 1894. Tome 1, pages 19 et 20.

ments composant la première [division militaire, « une sorte de tribunal mixte », comprenant, suivant les cas, le commandant de la division ou le commandant militaire, le procureur général ou le procureur de la République et le préfet. L,a commission ainsi composée se réunissait à l'hôtel de la préfecture. Iyà, elle compulsait tous les documents mis à sa disposition, soit par les parquets, soit par les commissions militaires, soit par les administrations civiles, et, après un mûr examen, elle prenait à l'égard de chaque inculpé une décision qui était transcrite sur un registre, avec les motifs à l'appui, et signée des trois membres. Toutes les autorités judiciaires, administratives ou militaires, chargées jusque-là d'informer sur les derniers événements, étaient complètement dessaisies au profit des commissions mixtes. L,es pouvoirs de ces tribunaux d'exception étaient des plus larges. Suivant le degré de culpabilité, les antécédents politiques et privés, la position de famille des inculpés, ces commissions prononçaient : le renvoi devant les conseils de guerre, la transportation à Cayenne, la transportation en Algérie, l'expulsion de France, l'éloignement momentané du territoire, l'internement dans une localité déterminée, le renvoi en police correctionnelle, la mise sous la surveillance de la police, la mise en liberté* Iye gouvernement voulait qu'on allât vite. L,es commissions se mirent donc à l'œuvre et vers le milieu du mois de mars 1852 leur travail était terminé. La hâte avec laquelle une besogne aussi formidable avait été accomplie indique assez que ces tribunaux opérèrent sans la garantie des foxmes de la justice. Iyes séances étaient secrètes, aucune procédure v n'était

suivie, on n'entendait ni témoins ni défenseurs et on n'admettait ni pièces justificatives ni mémoires» Les décisions étaient rendues sans appel. La religion des juges, si l'on peut appeler juges des hommes sans indépendance à l'égard du pouvoir, ' était éclairée, la plupart du temps, par les seuls renseignements des autorités locales, et l'on se rend compte combien ces renseignements étaient tendancieux.

On peut, au moyen des rapports du ministère de la police, se faire une idée des sentences rendues par les commissions mixtes * 2.804 individus furent condamnés à l'internement dans une localité déterminée; 1545 furent expulsés de France; 9.530 furent désignés pour la transportation en Algérie et 239 pour la transportation à Cayenne. Les autres furent traduits de-' vant les conseils de guerre ou devant les tribunaux de droit commun, ou rendus à la liberté avec ou sans surveillance (1),

Section II

La Constitution du 14 janvier 1852

L'article 12 de la Constitution du 14 janvier 1852 conféra au chef de l'Etat le droit de déclarer l'état de siège dans un ou plusieurs départements, sauf à en

(1) De La Gorce. Op. cit. page 22. Rapport du ministre de la police (Papiers des Tuileries. T. II, p. 215-217).

référer au Sénat dans le plus bref délai, et décida que les conséquences de l'état de siège seraient réglées par la loi, c'est-à-dire par la loi de 1849.

Quelle était la portée de la condition de référence au Sénat ? Donnait-elle à ce dernier le pouvoir de maintenir ou de lever l'état de siège dont la déclaration par le Président de la République n'aurait été que provisoire ? Constituait-elle, au contraire, une obligation purement platonique ? I,a Cour de Cassation, appelée à se prononcer sur ce point, a jugé par un arrêt du 6 février 1874 (D. 1874. 1-185) que la référence au Sénat n'était pas une condition de la validité du décret. Par suite, celui-ci devait produire tous ses effets, qu'il eût été communiqué ou non à la Haute- Assemblée. On a cependant soutenu que la rédaction, évidemment défectueuse, de l'article 12 signifiait que le Sénat était maître, par un acte spécial, sans qu'aucune condition fût exigée, de maintenir ou de lever l'état de siège déclaré par le chef de l'Etat (1).

Pour nous, étant donné l'esprit qui a présidé à l'établissement de la Constitution de 1852 et la tendance qu'elle avait à donner à l'exécutif la plus large part des pouvoirs de l'Etat, nous considérons l'interprétation de la Cour de Cassation comme plus conforme à la pensée du législateur.

Iv'état de siège politique organisé par la loi de 1849 ne fut employé jusqu'en 1870 que contre le péril intérieur, les guerres du second empire antérieures à

(1) Voir en ce sens Faustin-Adolphe Hélie. Les Constitutions de la France, p. 1180.

cette date n'ayant jamais exposé le pays à un danger extérieur nécessitant le recours à ce régime d'exception. L,a guerre de 1870 fournit la première occasion de déclarer l'état de siège politique en présence d'une guerre étrangère. Dans cette circonstance, la mesure a été appliquée par des décisions successives à diverses parties du territoire, mais la plupart des décrets qui l'ont prononcée n'ont été insérés ni au Journal officiel ni au Bulletin des lois. L,a jurisprudence n'en a pas moins reconnu la validité de ces décrets toutes les fois que leur existence et leur publication effective ont pu être prouvées (Cass. Crim. 6 février 1874 D. 1874. 1-185.)