LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE

Section I

L'état de siège depuis la Chute de l'Empire jusqu'à la loi du 3 avril 1878.

En présence des progrès de l'invasion, le gouvernement de la défense nationale fut amené, à multiplier les mises en état de siège dans des proportions telles qu'au mois de février 1871 quarante-deux départements se trouvaient placés sous ce régime. Et cet état de siège motivé par la guerre étrangère allait servir, en même temps, contre l'insurrection de la commune. C'est, en effet, devant les tribunaux militaires que furent traduits les insurgés de mars. Le grand nombre d'affaires que les conseils de guerre eurent à juger obligea le gouvernement de la défense

nationale à doubler, par un décret du 22 janvier 1871 (1), le nombre des conseils de guerre de la première division militaire qui fut élevé de deux à quatre. Ce décret, qui portait atteinte à l'article 2 d\x code de Justice militaire de 1857, a, cependant, été reconnu légal par la Cour de Cassation dans un arrêt du 12 octobre 1871 (Journal de droit criminel. Année 1871. Article 9.166, page 254) Dans cet arrêt, la Cour rejeta le moyen de cassation fondé sur la violation de l'article 2 du code de justice militaire, et par suite sur l'incompétence du 3e conseil de guerre de*la première division militaire, par ce motif qu'il avait été dérogé à cette disposition par le décret du 22 janvier 1871. Or, admettre la validité de cette dérogation à une loi par un décret, c'était reconnaître au gouvernement de la défense nationale un pouvoir dictatorial. Ces quatre conseils de guerre furent encore insuffisants, et l'article 3 de la loi du 7 août 1871 décida que le nombre de ces tribunaux serait porté à quinze au fur et à mesure du règlement des procédures et qu'il pourrait, si besoin était, être élevé à un chiffre supérieur, par décret du chef du pouvoir exécutif. Le gouvernement 'usa de cette faculté, puisqu'il y avait, en dernier lieu, vingt-six conseils de guerre dans la première division militaire.

1/ abrogation de fait de la Constitution du 14 janvier 1852 résultant de la chute du régime impérial et de la proclamation de la République, enlevait au chef de l'Etat le droit exclusif de déclarer l'état de siège. Cette prérogative faisait retour à l'assemblée natio-

(1) Journal officiel du 23 janvier 1871, page 45.

nale qui devait l'exercer en vertu de la loi du 9 août 1849, C est donc à l'assemblée que le gouvernement allait demander, désormais, toutes décisions en cette matière.

Le mouvement communaliste amena l'exécutif à proposer la mise en état de siège du département de Seine-et-Oise. Un projet en ce sens fut déposé sur le bureau .de l'Assemblée nationale le 20 Mars 1871 (1). Il se justifiait par ce fait que l'assemblée s' étant transportée à Versailles, il s'agissait de l'y rendre inviolable en opposant un cercle infranchissable à l'insurrection qui avait éclaté à Paris et qui, menaçait les élus de la nation (2). Ce projet fut voté.

Cette mesure demandait à être étendue en raison de l'agitation qui gagnait peu à peu divers points du pays. Mais les événements ayant prouvé que l'assemblée ne pouvait pas toujours être saisie en temps utile d'une proposition de mise en état de siège, le gouvernement déposa, le 17 avril 1871, un projet de loi aux termes duquel le chef du pouvoir exécutif recevait le droit, à charge d'en rendre compte et d'en demander le maintien à l'assemblée nationale, de déclarer l'état de siège dans les départements autres que celui où siégeait l'Assemblée. Le même projet proposait la ratification, avec effet à partir de leur date, des déclarations d'état de siège faites dans les départements de la Haute-Vienne et des Bouches-du- Rhône, par les généraux commandant les divisions (3).

(1) Journal offieiel du 21 Mars 1871, page 194.

(2) Discours de M. Antoine Lefèvre-Pontalis, rapporteur/Assemblée nationale. Séance du 20 Mars 1871. Journal officiel du 21 Mars 1871, page 198.

(3) Exposé des motifs et texte du projet de loi. Journal officiel du 26 avril 1871, p. 773.

La commission chargée par l'assemblée d'examiner ce projet, tout en proclamant que le droit de suspendre l'empire de. la loi appartenait à la seule souveraineté nationale, trouva dans les circonstances des raisons suffisantes de consentir la délégation demandée. Toutefois, elle jugea prudent d'en limiter la durée à un délai de trois mois (i).

Combattu par M. Itolain, le projet n'en fut pas moins voté par l'assemblée qui ratifia purement et simplement les conclusions de sa commission (2).

Les déclarations d'état de siège faites depuis 1870, soit par le gouvernement impérial, soit par le gouvernement de la défense nationale, soit par l'assemblée nationale elle-même, soit par le gouvernement de M. Thiers en vertu de la loi du 28 avril 1871, étaient encore en vigueur à la fin de l'année 1875. Leur maintien était surtout dirigé contre la presse. A cette date, trente-huit départements étaient placés hors du droit commun. Le gouvernement demandait lui-même la levée de l'état de siège pour trente-trois de ces départements, mais encore y mettait-il une condition. Il voulait une loi sur la presse qui lui rendît des armes à peu près équivalentes à celles qu'il allait perdre. C'était en vue de la période électorale que le gouvernement prenait ces précautions. Par la loi sur la presse, il espérait se rendre maître des journaux, en province, et, au besoin, en avoir raison par la police correctionnelle. Par le maintien de l'état de siège dans les départements où la loi sur la presse pouvait être

(1) Rapport de M. Bertauld. Journal officiel du 29 avril 1871, p. 820.

(2) Assemblée Nationale .Séance du 28 avril 1871. Journal officiel du 29 vril 1871, page 817.

inefficace, il voulait d'abord empêcher de renaître les journaux que l'état de siège avait tués et ensuite pouvoir suspendre et supprimer les autres (î). Et de fait, le danger de l'invasion disparu et l'insurrection réprimée, l'état de siège s'était réduit à une lutte permanente du pouvoir contre la presse. Pour maintenir ce régime, il avait fallu le transformer, le dénaturer, faire d'une loi de salut public, exceptionnelle et temporaire, un moyen de gouvernement normal et permanent. Ce n'était plus pour la défense de la patrie en danger, c'était pour la commodité de l'administration que la loi martiale fonctionnait (2) . Aussi le gouvernement avait-il usé, dans la plus large mesure, du droit que lui conférait le § 4 de l'article 9 de la loi du 9 août 1849. C'est ainsi qu'une statistique dressée par le ministère de l'intérieur (3) faisait ressortir qu'à la fin de 1875 il avait été prononcé, en vertu de l'état de siège, 29 suspensions, 30 suppressions de journaux et 163 interdictions de vente sur la voie publique, et cela depuis le 4 septembre 1870.

L,a commission nommée par l'assemblée nationale pour examiner le projet du gouvernement, s'y montra franchement hostile : elle conclut à la levée de l'état de siège dans toute la France et au rejet pur et simple du projet de loi sur la presse.

1/ assemblée ne suivit pas sa commission. Elle déféra, au contraire, au désir du gouvernement en vo-

(1) Discours de M. Albert Grévy. Assemblée nationale. Séance du 24 Décembre 1875. Journal officiel du 25 Décembre 1875, pages 10.759 et s.

(2) Rapport de M. Albert Grévy. Annexe à la Séance de l'Assemblée nationale du 10 décembre 1875. Journal officiel du 18 janvier 1876, page 511.

(3) Ibid, page 514.

tant la loi du 29 décembre 1875 (1), qui conféra aux tribunaux correctionnels la connaissance des délits de presse politique et leva l'état de siège partout où il existait, sauf dans les quatre départements de la Seine, de Seine-et-Oise, du Rhône et des Bouches-du- Rhône, où il fut maintenu jusqu'à la loi du 4 avril 1876 (2) qui les en affranchit.

Section II

La loi du 3 avril 1878.

I,a loi du 9 août 1849, votée sous le régime de la Constitution de 1848, présentait un certain nombre de dispositions qui étaient inconciliables avec les règles constitutionnelles édictées par les lois de 1875. A une assemblée unique, permanente et indissoluble étaient substituées deux chambres, à sessions périodiques, dont Tune pouvait être dissoute par le pouvoir exécutif sur l'avis conforme de l'autre. Dès lors, il pouvait se produire, pour la déclaration d'état de siège, des hypothèses non prévties par la loi de 1849. D'autre part, ce n'était point par un oubli que la Constitution de 1875 était muette sur la question de l'état de siège. En 1875, tout le monde se rappelait l'article 12 de la Constitution du 14 janvier 1852, qui conférait au Président de la République le droit de

(1) Journal officiel du 2 janvier 1876, page 41.

(2) Ibid. 5 avril 1876, page 2.425,

déclarer l'état de siège, sauf à en référer au Sénat dans le plus bref délai (i). L,es mauvais souvenirs laissés par le régime impérial devaient inciter le législateur à ne pas inscrire dans l'acte constitutionnel une prérogative aussi exorbitante pour l'exécutif. D'ailleurs, les précédents créés par l'Assemblée nationale ellemême par les lois des 21 Mars et 28 Avril 1871 (2) montraient assez que, dans la pensée du législateur de l'époque, la déclaration de l'état de siège devait rester en principe une attribution du pouvoir législatif. Pour certains même, il n'y avait pas incompatibilité absolue entre les dispositions de la loi de 1849 et le système constitutionnel de 1875. Il s'agissait de procéder par voie d'analogie et d'appliquer les règles édictées par la loi organique de l'état de siège en les adaptant au nouvel ordre de choses, en assimilant, par exemple, au cas de prorogation des Chambres par elles-mêmes, les cas de prorogation ou de dissolution par l'exécutif. D'autres soutenaient, au contraire, que cette assimilation était impossible et qu'en présence des contradictions existant entre les deux lois, une déclaration légale de l'état de siège n'était plus possible. C'était, d'après cette opinion, l'interrègne de la loi. Enfin, dans un troisième système, on prétendait que, toutes les dispositions de la loi de 1849 relatives à la déclaration de l'état de siège ayant été abrogées, d'abord implicitement par l'article 12 de la Constitution du 14 janvier 1852 et ensuite tacitement par la Constitution de 1875, le droit de déclarer l'état

(1) Esmein. Eléments de droit Constitutionnel français et comparé, 3« édition, page 554, note 3.

(2) Supra, pages 153 «t 154.

de siège était redevenu la prérogative exclusive du pouvoir exécutif, conformément à la législation antérieure à 1849.

L,a question était très délicate et demandait à être solutionnée par la voie législative.

L,a nécessité de la refonte de la législation de l'état de siège, au moins en ce qui concernait les formes et conditions de la déclaration, s'imposa tout particulièrement après la tentative de coup d'Etat du 16 Mai 1877. À cette date, le maréchal de Mac-Mahon, Président de la République, congédia brusquement le ministère républicain Jules Simon et appela aux affaires le ministère de Broglie, dont les membres appartenaient aux groupes orléaniste et bonapartiste. Après avoir ajourné le parlement au 16 juin 1877 (1), le maréchal obtint du Sénat un avis favorable à la dissolution de la Chambre des députés qui, par son vote des 363, avait refusé sa confiance au gouvernement (2). Un décret du 25 juin 1877 (3) prononça* cette dissolution et un autre décret du 21 septembre suivant (4) convoqua les collèges électoraux pour le 14 octobre de la même année. L,e ministère mit à profit le temps qui le séparait de la date des élections pour multiplier les révocations de fonctionnaires républicains et faire attaquer violemment, dans le Bulletin des communes, l'ancienne majorité. I^a presse ultraréactionnaire alla même jusqu'à demander l'établis-

(1) Décret du 18 Mai 1877. Journal officiel du 19 Mai 1877, page 2.786.

(2) Résolution du Sénat du 22 juin 1877. Journal officiel du 26 juin 1877 page 4,773.

(3) Journal officiel du £6 juin 1877, page 4.773.

(4) Ibid. page 6.429.

sèment de l'état de siège pour la durée de la période électorale. Mais les élections du 14 octobre n'en amenèrent pas moins à la Chambre une majorité de 335 républicains contre 208 conservateurs. Devant ce résultat le ministère de Broglie se retira le 23 Novembre. Iye Président ne se tint pas pour battu, il appela aux affaires un ministère de combat choisi en dehors du Parlement et présidé par le général de Rochebouet. Ce ministère fut renversé le jour où il se présenta devant la Chambre, celle-ci ayant adopté Tordre du jour de Marcère, par lequel elle déclarait ne pouvoir entrer en relation avec le cabinet. C'est alors que les partisans de la résistance à outrance engagèrent le maréchal à recourir à une nouvelle dissolution et à des élections avec l'état de siège. Allait-on interroger de nouveau le pays, mais cette fois comme jadis la Chambre des Tournelles interrogeait le patient en lui mettant les brodequins ? Allait-on faire de l'état de siège, cette arme exceptionnelle contre l'anarchie, un moyen quasi régulier et légal de gouvernement (1) Ive maréchal n'osa pas aller jusque là. Mais justement effrayé de cette campagne un député, M. Bardoux, saisit la Chambre d'une proposition de loi (2) tendant à mettre en harmonie les formes et conditions de la déclaration de l'état de siège politique avec les institutions créées par les lois constitutionnelles de 1875. Dans son exposé des motifs (3), M. Bardoux

(1) Discours de M. Bérenger. Sénat séance du 14 mars 1878. Journal officiel du 15 Mars 1878, page 2.889.

(2) Séance du 26 Novembre 1877. Journal officiel du 3 Décembre 1877, page 8.025. Annexe N° 100.

(3) Chambre des députés, séance du 26 novembre 1877, Journal officU du 3 décembre T877, page 8025. Annexe N* 100.

prenait soin de bien préciser la nature de la réforme, en indiquant que les modifications proposées portaient exclusivement sur la déclaration d'état de siège, qui devait être l'attribut de la souveraineté, sans qu'il fût rien changé aux dispositions relatives aux colonies et aux places de guerre, ni aux effets de l'état de siège qui devaient rester régis par le chapitre 3 de la loi du 9 août 1849.

L,a proposition de M. Bardoux était essentiellement pratique en ce sens que, modifiant les seules dispositions de la loi de 1849 inconciliables avec le nouveau régime constitutionnel, elle devait aboutir. Une refonte générale de la loi organique de l'état de siège eût entraîné des débats interminables et passionnées et voué la réforme à un échec certain. L,e temps pressait d'autant plus que l'on avait hâte d'enfermer l'exécutif dans des règles très étroites, relativement aux cas dans lesquels il pourrait déclarer l'état de siège, afin d'écarter, pour l'avenir, le danger auquel le pays avait été exposé pendant la crise du Seize-Mai.

Quelques jours après le dépôt de la proposition de loi de M. Bardoux, le Maréchal s'inclinant devant le vote de la Chambre rappelait Dufaure au pouvoir, et M. Bardoux entrait dans le ministère avec le portefeuille de l'Instruction publique (13 décembre 1877. J. ofï. 14 décembre 1877, p. 8349.) ^a proposition de loi du député devint projet du gouvernement. Ce projet fut soumis à la Chambre à l'examen d'une commission qui y apporta quelques changements et nomma comme rapporteur M. Franck-Chauveau. Celui-ci

déposa son rapport le 5 février 1878 (1). Iya Chambre des députés discuta et vota le projet amendé par sa commission, sans grandes modifications, dans la séance du 8 février 1878 (2). La commission nommée par le Sénat se montra plus difficile et fit subir au texte adopté par la Chambre de telles modifications que la nouvelle rédaction allait à rencontre du but poursuivi. Iye rapport dressé par M. Delsol, au nom de cette commission, et déposé le 9 Mars 1878 (3) est un habile plaidoyer en faveur de l'extension des pouvoirs de l'exécutif en matière de, déclaration d'état de siège. Mais le Sénat repoussa la majeure* partie des conclusions de sa commission et se rallia au projet de la Chambre, auquel il n'apporta que des changements de détail (4) . De retour à la Chambre et sur un rapport supplémentaire de M. Franck-Chauveau (5), le projet fut Voté définitivement (6) et devint la loi du 3 avril 1878 (7).

Iva matière de l'état de siège politique est encore régie de nos jours par cette loi et par les dispositions qu'elle n'a pas abrogées de la loi du 9 août 1849.

(1) Journal officiel du 6 février 1878, page 1199. Texte du rapport, annexe N° 369, Journal officiel du 16 février 1878, p. 1626.

(2) Journal officiel du 9 février 1878, p. 1327 et s.

(3) Journal officiel 10 mars 1878, p. 2.261. Texte du rapport, annexe N° 118, Journal. officiel du 15 mars 1878, p. 2.900,

(4) Sénat. Séances des 14, 15, 16, 18 Mars 1878. Journal officiel, 15, 16 17, 19 Mars 1878, pages 2884, 2887, 2896, 2940, 2989, 3070, 3075.

(5) Journal officiel, 27 avril 1878, p. 4^472 annexe n° 578.

(6) Ghambre des députés. Séance du 2 avril 1878. Journal officiel du 3 avril 1878, p. 3890-3898.

(7) Journal officiel du 4 avril 1878, p. 3921