CHAPITRE II FORMES DE LA DÉCLARATION
DE L'ETAT DE SIÈGE POLITIQUE
Section I
Formes de la déclaration de l'état de siège politique en France
Nous avons étudié (i) les formes de la déclaration de l'état de siège politique réglées par la loi du 9 août 1849 et applicables sous l'empire de la Constitution de 1848 qui avait confié le pouvoir législatif à une seule assemblée.
Iy' article Ier de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, relative à l'organisation des pouvoirs publics; ayant scindé en deux corps l'organe législatif,
(1) Supra, page 132 et suivantes.
- in -
il était nécessaire de mettre en harmonie l'article 4 de la loi du g août 1849 avec la nouvelle institution. Ce fut fait par l'article Ier § 2 de la loi du 3 avril 1878 aux termes duquel : « une loi peut seule déclarer l'état de siège. >i
À l'heure actuelle les Chambres ont donc seules le droit d'ordonner cette mesure. Cette attribution exclusive au pouvoir législatif ne saurait être discutée sérieusement, car le droit de suspendre l'empire des lois ne peut appartenir qu'au pouvoir qui les édicté, et une prérogative aussi exorbitante que celle de la mise en état de siège doit demeurer l'attribut de la souveraineté (1).
Mais ce principe posé, il fallait prévoir les cas où, en l'absence des Chambres, il était nécessaire de laisser au pouvoir exécutif l'initiative de la mesure. Ceci nous amène à examiner les trois hypothèses qui peuvent se présenter au moment où se produit l'événement motivant la déclaration de l'état de siège. Ces trois hypothèses sont les suivantes : i° les Chambres sont en session ; 20 L,es Chambres sont hors de session et 30 La Chambre des députés est dissoute.
§ îcr Les Chambres sont en session
Si les Chambres sont en session au moment où la nécessité de déclarer l'état de siège s'impose, c'est la procédure d'une loi ordinaire qui devra être employée. Par suite, le Président de la République ayant Tini-
(1) Rapport Franck-Ghauveau. Journal officiel du 16 février 1878,p. 1626.
tiative des lois concurremment avec les membres des deux Chambres (i), la déclaration de letat de siège pourra faire l'objet soit d'un projet du gouvernement, soit d'une proposition présentée par un ou plusieurs membres de l'une ou de l'autre Chambre.
Toutefois, si la proposition émane de l'initiative parlementaire et si l'exécutif est hostile à la mesure, le Président, lorsque la loi proclamant l'état de siège a été votée par les deux Chambres, peut encore agir contre cette décision. Il lui reste, en effet, la( ressource, clans le délai fixé pour la promulgation, de demander aux deux Chambres, par un message motivé, une nouvelle délibération qui ne peut lui être refusée (2).
Il y a beaucoup de chances pour que, dans ce cas, la deuxième délibération soit conforme à la première. I^e Président devra alors s'incliner et promulguer la loi. Cette promulgation fera.produire à la déclaration d'état de siège tous ses effets, mais le Président pourrait les rendre vains en n'usant pas des pouvoirs extraordinaires que la loi du 9 août 1849 donne à l'exécutif. En pareil cas, le Président s'exposerait, surtout s'il s'était fait le complice de l'émeute, à être poursuivi pour haute trahison (3), sans préjudice du droit qu'aurait la Chambre des députés de mettre en accusation les ministres responsables (4).
Disons enfin que si le pouvoir exécutif déclarait 1 e-
(1) Art. 3 de la loi du 25 février 1875 relative à l'organisation des pouvoirs publics.
(2) Art. 7. p. 2 de la loi du 16 juilletjl 875 sur les rapports des pouvoir» publics.
(3) Art. 6 de la loi du 25 février 1875.
(4) Aït. 12 de la loi du 16 juillet 1875,
tat de siège par un simple décret pendant la session des Chambres, cet acte serait non seulement illégal, mais encore susceptible d'entraîner la mise en accusation du ministère.
§2. — Les Chambres sont hors de session
Ainsi que nous l'avons déjà dit, avec la Constitution de 1875 apparaît le système des deux Chambres législatives à sessions périodiques. Sous ce régime, non seulement les Chambres peuvent se proroger elles-mêmes, c'est-à-dire suspendre leurs séances pour un temps déterminé, mais encore le Président de la. République a le droit, en vertu de l'article 2 § 2 de. la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, de les ajourner, sans que cet ajournement puisse excéder le terme d'un mois ni avoir lieu plus de deux fois dans la même session, et, en vertu du § Ier du même article, de les proroger en clôturant leur session. En outre, pendant la durée de l'ajournement, ou de la prorogation des Chambres, il n'existe aucun organe analogue à la commission permanente instituée par la Constitution de 1848 et ayant le pouvoir de les convoquer en cas de nécessité.
En présence de l'incompatibilité des deux systèmes constitutionnels, la loi du 9 août 1849 faite pour le premier ne pouvait recevoir son application en cas d'ajournement des Chambres créées par le second. Par suite, après l'entrée en vigueur de la Constitution de 1875, il n'existait aucune disposition légale prévoyant et permettant de déclarer l'état de siège en
cas d'ajournement des Chambres. Il était donc indispensable de compléter la législation sur ce point. C'est ce qu'a fait l'article 2 de la loi du" 3 avril 1878, en décidant qu'en cas d'ajournement des Chambres, le Président de la République peut déclarer l'état de siège, de l'avis du conseil des ministres; mais alors les Chambres se réunissent de plein droit deux jours après.
On distingue habituellement l'ajournement de la prorogation. L/ ajournement est prononcé par décret du Président de la République, dans les conditions déterminées par l'article 2 § 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (1). Iya prorogation résulte soit de la décision prise par les Chambres elles-mêmes d'interrompre leurs travaux pendant un certain temps (2), soit du décret du Président de la République, qui clôture la session parlementaire, conformément à l'article 2 § Ier de la loi du 16 juillet 1875 (3).
Mais dans l'article 2 de la loi du 3 avril 1878 cidessus énoncé, le mot ajournement n'a pas la signification précise que nous venons de signaler. Il indique le temps pendant lequel les Chambres ne sont pas en session (4). Ceci résulte d'ailleurs très clairement des termes du rapport de la commission sénatoriale. Examinant les deux cas où, en l'absence des Chambres, il y avait lieu d'accorder au Président de la République le droit de déclarer l'état de siège, le rappor-
(1) Supra, page
(2) Voir en ce sens : Pierre (Eugène). Traité de droit politique électoral et parlementaire. 2e édition, page 556, n° 501.
(3) Esmein. Eléments de droit constitutionnel français et comparé 3e édition, page 564.
(4) Esmein. Op. cit. page 554, note 2.
teur étudiait d'abord celui de la séparation des Chambres, par suite soit d'une interruption des séances, soit d'un ajournement, soit enfin de la clôture de la session (i).
Iva réunion de plein droit des Chambres, deux jours après la déclaration de l'état de siège par le Président de la République, est une dérogation au principe posé par notre constitution que le droit de convoquer le Parlement appartient au Chef de l'Etat. I^es exceptions à cette règle ont été prévues par la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. Elles sont au nombre de trois :
i° Le Sénat et la Chambre des députés se réunissent chaque année, le second mardi de janvier, à moins d'une convocation antérieure du Président de . la République (art. 1. § 1.)
2° Un mois au moins avant le terme légal des pouvoirs du Président de la République, les Chambres doivent être réunies en assemblée nationale pour procéder à l'élection du nouveau Président. À défaut de convocation, cette réunion a lieu de plein droit le quinzième jour avant l'expiration de ces pouvoirs (art. 3, §§ 1- et 2).
30 En cas de décès ou de démission du Président de la République, les deux Chambres se réunissent immédiatement et de plein droit (art. 3, § 3.)
Tels sont les seuls cas de réunion de plein droit des deux Chambres prévus par notre constitution. Encore convient-il d'observer que, seul, le premier vise .une
(l) Rapport Delsol. Journal officiel du 15 Mai 1878, page 2.901.
réunion pour l'exercice du pouvoir législatif. I^es deux autres ont trait à la formation des deux Chambres en collège électoral chargé de procéder à l'élection du premier magistrat du pays, sans pouvoir délibérer ni prendre de décision sur aucun autre objet.
Dès lors, il était permis de se demander si la disposition de l'article 2 de la loi du 3 avril 1878, relative à la réunion de plein droit, n'était pas inconstitutionnelle comme portant atteinte au droit de convocation du Président. C'est la question que s'était posée la commission sénatoriale. L,a majorité de celle-ci, considérant comme limitative rénumération des cas de réunion de plein droit contenue dans notre constitution, fut d'avis que, après déclaration de l'état de siège par le Président de la République pendant la séparation des Chambres, la réunion du Parlement devait avoir lieu sur la convocation du Chef de l'Etat et non de plein droit. Toutefois, comme le Président aurait pu, en pareille circonstance, ne pas user de son droit de convocation, le projet modifié par la commission sénatoriale lui faisait une obligation de. convoquer les Chambres dans le délai de huit jours à partir de la déclaration de l'état de siège (i)*
Combattue par le gouvernement, cette modification fut re jetée par le Sénat qui adopta le texte de l'article 2 voté par la Chambre. Cette solution nous paraît juste, car le péril qu'indique la mesure de l'état de siège rend indispensable et urgente la réunion des représentants du pays en dehors de la volonté du pouvoir exécutif. À cet égard, la commission de la
'1) Rapport Delsol. Journal officiel dii 15 Mars 1878, page 2.901.
Chambre des députés s'était montrée plus rigoureuse que M. Bar doux lui-même, en réduisant à deux jours le délai de réunion de plein droit que la proposition de loi fixait à trois jours.
Depuis, la constitutionnalité de l'article 2 de la loi du 3 avril 1878 a été reconnue par les auteurs. Elle ne porte pas atteinte à la loi du 16 juillet 1875, elle crée seulement un cas où le Parlement se réunit de plein droit. Ce cas vient s'ajouter à ceux prévus par la loi de 1875 dont les dispositions restent intactes. Il est d'évidence que la règle d'après laquelle le Parlement se réunit de plein droit au cas où l'état de siège est déclaré par le gouvernement n'a pas le caractère constitutionnel (1). D'autre part, le Président de la République ne tenait de la Constitution le droit de déclarer l'état de siège dans aucun cas. Le législateur aurait donc pu le lui refuser absolument et maintenir intact le principe que, en cette matière, une loi était toujours nécessaire. En lui concédant exceptionnellement cette faculté, le législateur a pu la soumettre à certaines conditions; la réunion de plein droit des Chambres dans le délai fixé en est une (2).
Dès qu'elles sont réunies, les Chambres maintiennent ou lèvent l'état de siège, et, en cas de dissentiment entre elles, Vétat de siège est levé de plein droit. C'est ce que prescrit l'article 5 de la loi du 3 avril
L'état de siège déclaré par le Président de la République étant une mesure essentiellement provisoire
(1) Duguit. Manuel de droit constitutionnel, page 828.
(2) Esmein. Op. cit. page 554.
appelée à passer, dans le plus bref délai possible, sous le contrôle du pouvoir législatif, la commission de la Chambre des députés avait pensé que -le premier devoir des Chambres, une fois réunies, était de statuer sur le maintien ou le retrait de cette mesure, qu'elles ne devraient pas attendre pour cela l'initiative du gouvernement et qu'avant toute proposition, avant tout autre débat, elles se saisiraient d'office de la question et statueraient sans délai (i). Et le texte de la proposition de loi Bardoux modifié par la commission de la Chambre avait été amendé en ce sens.
Iya commission sénatoriale jugea au contraire qu'il était inutile de fixer d'avance l'ordre dans lequel serait examinée la question du maintien ou de la levée de l'état de siège, les Chambres étant toujours maîtresses de leur ordre du jour et la fixation d'une priorité de discussion ne devant servir à rien. Elle proposa donc d'en revenir à la rédaction de la loi de 1849 et de décider que les Chambres, dès qu'elles sont réunies, maintiennent ou lèvent l'état de siège (2).
Cette modification votée par le Sénat fut acceptée par la Chambre des députés, son rapporteur ayant fait observer qu'il s'agissait d'une simple question de rédaction, l'amendement ne touchant point au fond des choses (3).
Il résulte des termes de l'article 5 de la loi du 3 avril 1878 que la déclaration de l'état de siège par
(1) Rapport Franck-Ghauveau. Journal officiel du 16 février 1878, page 1627.
(2) Rapport Delsol. Journal officiel du 15 Mars 1878, page 2.902.
(3) Rapport supplémentaire Franck-Ghauveau. Journal officiel du 27 avril 1878, page 4.472,
le pouvoir exécutif est faite sous réserve de la ratification de la mesure par le Parlement. ,
Quels seront les effets de la ratification ou du défaut de ratification ?
Si, une fois réunies, les Chambres maintiennent purement et simplement l'état de siège, cette décision valide le décret de l'exécutif qui agit rétroactivement et produit tous ses effets légaux. Par suite, tous les actes accomplis en vertu de l'état de siège depuis la déclaration jusqu'au vote des Chambres sont valables. Mais ceci n'est vrai que dans l'hypothèse où le pouvoir exécutif, qui est lié par la loi, se serait scrupuleusement conformé aux prescriptions de celle-ci. S'il en était autrement, si, par exemple, le Président de la République décrétait l'état de siège pendant une dissolution de la Chambre des députés sans qu'il y eût guerre étrangère, nous pensons, contrairement à ce qui a été soutenu (i), que, la déclaration d'état de siège étant inexistante comme manquant de base légale, le vote ultérieur des Chambres ne saurait la valider, parce qu'on ne peut pas ratifier ce qui n'existe pas. D'autre part, faire remonter les effets de la loi ratificative à là date du décret quand ce décret est sans force obligatoire, c'est méconnaître le principe de la non-rétroactivité des lois (2).
Si, au contraire, dès leur réunion les Chambres lèvent T état dé siège, il faut distinguer suivant que l'état de siège a été déclaré illégalement, c'est-à-dire en violation de la loi, ou mal à propos, c'est-à-dire
(1) Reinach. Op. cit. page 137.
(2) Voir en ce sens : Carret. L'organisation de l'état de siège politique. Thèse, Dijon, 1916, page 45.
par suite d'une fausse appréciation des circonstances.
Dans le premier cas, le décret est inexistant et ne peut produire aucun effet légal. Dès lors, tous les actes accomplis par l'autorité militaire ~en exécution de ce décret, tels que interdictions et saisies de journaux, confiscation d'armes, expulsions d'individus, constituent de simples voies de fait susceptibles de donner lieu à une action en dommages de la part des personnes lésées. Tous les actes juridiques sont nuls de plein droit; les procédures engagées devant les conseils de guerre et les condamnations déjà prononcées tombent ipso facto.
Dans le second cas, le décret a une existence légale, parce que le pouvoir exécutif l'a rendu dans la limite de ses droits. I/état de siège produit donc tous ses effets; par suite tous les actes accomplis en exécution du décret l'ont été régulièrement et ne sauraient être anéantis par la levée prononcée par les Chambres. En outre, les procédures en instance devant les conseils de guerre doivent suivre leur cours jusqu'à évacuation complète, parce que, aux termes de l'article 13 de la loi du 9 août 1849, maintenu par l'article 6 de la loi du 3 avril 1878, « après la levée de l'état de siège, les tribunaux militaires continuent de connaître des crimes et délits dont la poursuite leur avait été déférée ». Or, dans le cas qui nous occupe, nous sommes en présence d'une véritable levée de l'état de siège. Cette dernière conséquence est particulièrement rigoureuse, et les Chambres pourront l'éviter en insérant dans la loi de levée une i clause de dessaisissement des conseils de guerre. Toutefois, le mal serait sans remède si la levée de l'état de siège résultait d'un dissentiment entre les deux Chambres, On ne voit
pas, en effet, comment, dans ce cas, la clause de dessaisissement pourrait être votée.
I^hypothèse que nous étudions est celle qui s'est présentée le 2 août 1914. A ce moment-là, les Chambres étaient prorogées par suite de Ja clôture de la session ordinaire de 1914 que le Président de la République avait prononcée par décret du 15 juillet précédent (1).
lya guerre avec l'Allemagne étant sur le point d'éclater, le Président de la République, par le décret du 2 août 1914, déjà cité (2), mit en état de siège le territoire continental de la France et l'Algérie. Conformément à l'article 2 de la loi du 3 avril 1878, les Chambres auraient dû se réunir de plein droit deux jours après, pour, selon les prescriptions de l'article 5, maintenir ou lever l'état de siège. Sans attendre cette réunion, le Président de la République, par un autre décret du même jour, 2 août 1914 (3), a convoqué le Parlement en session extraordinaire pour le 4 août.
Ce jour-là, les chambres étant réunies, le décret de mise en état de siège était soumis à leur sanction. Un projet de loi fut déposé à cet effet à la Chambre des députés. Il y fut voté d'extrême urgence, sans rapport et sans débat. Transmis le même jour au Sénat, il y fut également adopté sans discussion, sur un rapport sommaire de M. Chéron (4).
(1) Journal officiel. Débats parlementaires. Ghambre. Séanc e du 15 juille 1914, page 3.095. Sénat. Séance du même jour, page 1291.
(2) Supra, p. 170.
(3) Journal officiel du 3 août 1914, page 7.077.
(4) Le texte gouvernemental qui devint la loi du 4 août 1914 est ainsi conçu :
« Arlicle unique, — L'état de siège déclaré par décret du 2 août dans le«'
On a soutenu (i) que les Chambres devant se réunir de plein droit à la suite de la déclaration de l'état de siège par le chef de l'Etat, n'auraient pas dû être convoquées par ce dernier, et on a fait valoir à l'appui de cette thèse les raisons suivantes.
En dehors des cas limitativement prévus par la Constitution, le Parlement ne peut exercer ses attributions que sur une convocation du Président de la République. Iya convocation est nécessaire même lorsque, en vertu de l'article 2 de la loi du 16 juillet 1875, la majorité absolue des membres composant chaque Chambre demande que le Parlement se réunisse. I^a loi de 1878 a donc apporté une nouvelle exception au principe de la convocation. C'est d'ailleurs en connaissance de cause que le législateur a dérogé à une règle considérée comme constitutionnelle, puisqu'il a écarté l'obligation de convoquer, à la charge du gouvernement, que la commission sénatoriale proposait de substituer à la réunion de plein droit (2). Il y a par conséquent une différence entre la réunion de plein droit et la convocation obligatoire.
Il y a d'abord une différence morale et politique.
quatre-vingt-six départements français, le territoire de Belfort et les trois départements de l'Algérie est maintenu pendant toute la durée de la guerre.
Un décret du Président de la République sur avis du conseil des ministres pourra lever l'état de siège et, après qu'il aura été levé, le rétablir sur tout ou partie du territoire.
(1) Joseph Barthélémy. Le droit public en temps de guerre. Revue du droit public, 1915, pages 141 et s.
Paul-Meunier. Rapport fait au nom de la commission de la législation civile et criminelle chargée d'examiner là proposition de loi tendant à lever l'état de siège politique déclaré par la loi du 5 août 1914. Journal officiel. Documents parlementaires. Chambre, 1915, p. 1259. Annexe n° 1359,
(2) Supra, page 179.
La réunion du Parlement sur convocation du chef de l'Etat est de tradition monarchique. Dans une monarchie, les Chambres ne peuvent pas s'assembler en dehors de la volonté du monarque et, sans cette volonté, elles n'existent pas comme autorité capable d'exercer un pouvoir quelconque. I,a réunion de plein droit est, au contraire, d'essence républicaine. Dans une république, il est de principe que les Chambres se réunissent quand elles le jugent à propos, sur convocation de leur bureau ou d'une commission de permanence, sans intervention de l'exécutif. L,a Constitution de 1875, sorte de transaction entre les deux régimes, a adopté le principe de la convocation avec l'exception de la réunion de plein droit pour la session ordinaire annuelle. L,a réunion de plein droit est plus respectueuse de la souveraineté nationale et, lorsqu'elle est prescrite par la loi, il y a quelque « inélégance juridique » à lancer une convocation qui semble indiquer que le Parlement s'assemble par la volonté du chef de l'Etat et non en vertu de son propre droit.
D'autre part, si le Président de la République ouvre la session, il peut également la clore. Or, lorsqu'une situation exceptionnelle comme l'état de siège nécessite la réunion de plein droit des Chambres, celles-ci doivent seules juger souverainement si la situation s'est suffisamment modifiée pour motiver leur séparation. Ceci paraît d'autant plus rationnel dans l'espèce que, dans la loi de 1878, rien n'indique que les Chambres ne se réunissent que pour maintenir ou lever l'état de siège. Elles se réunissent de plein droit, parce qu'il y a une situation anormale qui entraîne une augmentation des prérogatives de l' exécutif, et notamment de la branche de l'exécutif qui
passe pour le moins respectueuse des lois, dés droits et des libertés des citoyens : la branche militaire. Dès lors, des abus sont possibles contre- lesquels le législateur a institué une garantie importante : la présence de la représentation nationale. Il ne saurait appartenir à l'exécutif de supprimer cette garantie. Au surplus, l'article Ier de la loi du 3 avril 1878 décide que la loi qui établit l'état de siège doit fixer ie temps de sa durée et qu'à l'expiration de ce premier délai l'état de siège cesse de plein droit, à moins qu'une loi nouvelle n'en prolonge les effets. Cette disposition suppose que le Parlement reste en session pendant toute la durée de l'état de siège. Cette solution résulte des travaux préparatoires de la loi de 1849 e^ notamment du discours de M. Dufaure qui disait : « Il est bon que le pouvoir législatif soit là pour surveiller l'usage que le pouvoir exécutif fera de ses prérogatives extraordinaires ».
Par conséquent, la session qui s'est ouverte le 4 août 19 14, sans qu'une convocation de l'exécutif ait été nécessaire, ne pouvait être close, comme elle l'a été en fait par le décret rendu à Bordeaux le 3 Septembre ,1914 (1).
Telle est l'argumentation.
Nous ne saurions partager cette manière de voir. Nous estimons, au contraire, que la réunion de plein droit n'enlève pas au chef de T Etat son droit de convoquer extraordinairement les Chambres. Remarquons, en effet, que le seul cas prévu par la Constitution où le Parlement se réunit de plein droit pour
(1) Journal officiel du 4 Septembre 1914, page 7853,
exercer le pouvoir législatif, celui de la session ordinaire (i), envisage la possibilité d'une convocation antérieure par le Président de la République. C'est donc que la Constitution fait passer en première ligne la convocation émanant du Président de la République; c'est l'hypothèse normale. Mais, à défaut de cette convocation, les Chambres se réunissent à date fixe et de plein droit : c'est alors la Constitution même qui les convoque (2).
A la vérité, l'article 2 de la loi du 3 avril 1878, qui ordonne la réunion de plein droit du Parlement deux jours après la déclaration de l'état de siège par le pouvoir exécutif, ne prévoit pas une convocation antérieure du Président de la République. Mais, selon nous, celui-ci n'en conserve pas moins le droit que lui confère le paragraphe 2 de l'article 2 de la loi du 16 juillet 1875 de convoquer les Chambres en session extraordinaire. Et ce droit il peut l'exercer, même lorsque le décret déclaratif d'état de siège a rendu la réunion de plein droit nécessaire, pourvu qu'il convoque le Parlement pour une date antérieure à celle où la réunion de plein droit doit avoir lieu. Nous ajouterons même que c'est pour lui un devoir de l'exercer si, vu les circonstances, la date de la réunion de plein droit lui paraît trop éloignée. C'est ce qui nous semble avoir été fait en.1914. I^a mise en état de siège ayant été publiée au Journal officiel du 3 août, les Chambres ne pouvaient pas se réunir de plein droit avant le 5 . Or, en les convoquant en session
(1) Loi du 1G juillet 1875, art. [?'.
(2) Esmein. Op. cit. page 550,
extraordinaire pour le 4, le gouvernement gagnait un jour sur le délai imparti par la loi de 1878 et, en raison de la gravité des événements et du-nombre et de l'importance des décisions à prendre, il pouvait êtie avantageux de réunir le Parlement vingt-quatre heures plus tôt.
Nous estimons donc que le décret de convocation du 2 août 1 914 ne fait pas double emploi avec la réunion de plein droit ordonnée par l'article 2 de la loi du 3 avril 1878. Pour nous, ce décret a ouvert à la date du 4 août une session extraordinaire absolument indépendante de celle qui se serait ouverte le 5 en vertu de la réunion de plein droit et qui est devenue inutile. Iye Président de la République a usé d'un droit constitutionnel incontestable, et il n'y a dans son acte aucune inélégance juridique, parce que son . décret n'est pas une superfétation (1).
D'autre part, que la réunion du Parlement ait eu lieu soit de plein droit, soit en vertu de la convocation, que les délibérations des Chambres aient pu porter uniquement sur le maintien ou la levée de l'é- \ tat de siège, ou bien non seulement sur cette question mais encore sur toutes autres, le Président de la République avait, dans tous ces cas, le droit de prononcer la clôture de la session. Prétendre le contraire revient à dire qu'une loi ordinaire a enlevé au chef de l'Etat une prérogative qu'il tient d'une loi consti-
(1) Si Ton peut en juger par la place qu'il occupe au Journal officiel, le décret de convocation des Ghambres en session extraordinaire, quoique portant la même date que le décret déclaratif d'état de siège, serait antérieur â ce dernier. Dans cette hypothèse, le droit du chef de l'Etat serait encore moins discutable.
tutionnelle. D'ailleurs, rien dans la loi de 1878 ne justifie pareille prétention.
Et tout d'abord, l'argument tiré de ce qu'après l'expiration du premier délai pour lequel l'état de siège a été établi, la loi peut en ouvrir un second, si les circonstances l'exigent, ne porte pas. En effet, si à l'expiration du premier délai le maintien de la mesure s'impose, les Chambres voteront une nouvelle loi déclarative, si elles sont en session, et si elles sont prorogées, il appartiendra au Président de la République de déclarer l'état de siège par un nouveau décret et le Parlement se réunira de plein droit deux jours après. D'ailleurs, dans la loi du 5 août 1914, les Chambres ont donné pouvoir au Président de la République de lever l'état de siège et, après qu'il aura été levé, .de le rétablir, par simple décret, sur tout ou partie du territoire. Ceci permet d'éviter la réunion de plein droit, et comme la loi de 1878 ne lie pas le Parlement, les dérogations qui y ont été apportées par la loi du 5 août 19 14 sont légales. ^Invoquer en faveur de la thèse de la permanence de la session et de l'impossibilité pour le Chef de l'Etat de la clore les travaux préparatoires de la loi de 1849 et notamment le discours de Dufaure, c'est oublier que la' Constitution de 1848 était alors en vigueur et que, sous cette constitution, l'exécutif ne pouvait ni proroger, ni ajourner, ni dissoudre l'assemblée qui était permanente. Or, sous h régime de la Constitution de 1875, le Président de la République a le droit de. proroger les Chambres en prononçant la clôture de leurs sessions, et, seule, une revision de nos lois constitutionnelles pourrait apporter une restriction à ce droit.
Enfin, dire qne la loi de 1878 a voulu la permanence du pouvoir législatif pendant l'état de siège, c'est admettre que la dissolution de la Chambre est impossible pendant ce temps. Or, quel est le texte législatif qui s'opposerait à la dissolution en pareil cas ?
Pour tous ces motifs, nous pensons qu'il n'appartenait pas aux Chambres seules de prononcer leur séparation et que le Président de la République avait le droit, ainsi qu'il l'a fait, de les proroger. D'ailleurs, on sait qu'après épuisement des nombreuses questions ayant motivé la convocation en session extraordinaire, les Chambres se sont ajournées ellesmêmes, sine die, (1). Il est vrai que cet ajournement suspendait simplement les séances pour un temps indéterminé, tout en laissant la session ouverte, ce qui permettait aux Chambres de s'assembler en dehors de toute intervention de l'exécutif. Mais, au point de vue pratique et faute d'une organisation prévue en temps normal pour les périodes de crise, cet ajournement n'assurait pas la permanence du pouvoir législatif, étant donné surtout que la représentation nationale se trouvait amputée d'une grande partie de ses membres, par suite de l'appel sous les drapeaux d'un grand nombre de parlementaires. (2)
Ce n'est pas à dire que nous condamnions la per-
(1) Séance du 4 août 1914. Journal officiel. Débats pari. 1914. Chambre p 3,117. col. 3, et Sénat p. 1312, col. 1.
(2) Ge motif figure au nombre de ceux invoqués par le président du Gongeil pour justifier le décret de clôture du 3 Septembre 1914. Voir le rapport qui précède ce décret. Journal officiel du 4 Septembre 1914, p. 7.853.
— im-
manence du pouvoir législatif pendant l'état de siège. Au contraire, nous estimons que, dans ce cas, le contrôle du Parlement s'impose plus rigoureusement que jamas . I/exécutif jouit, sous ce régime d'exception, de prérogatives si exorbitantes qu'il a besoin d'être surveillé étroitement et que pour cela la présence constante des Chambres est nécessaire. Mais, dans l'état actuel de la législation, cette permanence ne constitue pas un droit pour les Chambres ; elle ne peut résulter que d'une tolérance de l'exécutif. Sans doute, invoquera-t-on en faveur de la thèse de la permanence, même en. l'absence de tout texte formel, le précédent du décret du 24 juin 1848, par lequel, après avoir établi l'état de siège, l'assemblée nationale se déclara en permanence. Mais il y a lieu de remarquer que les deux situations ne sont pas comparables. En 1848, l'assemblée nationale agissait dans la plénitude de sa souveraineté et de son pouvoir constituant, elle n'était liée par aucune loi constitutionnelle, la révolution de février ayant aboli en fait la Charte de 1830. Au contraire, les Chambres actuelles ne pourraient prendre une résolution semblable sans violer la Constitution.
Dès lors, pour réaliser légalement la permanence du pouvoir législatif pendant l'état de siège, il faut en venir à l'organisation du droit constitutionnel des périodes de crise. Des tentatives ont été faites dans ce sens. C'est ainsi que d'après un projet de M. Pierre, secrétaire général de la Présidence de la Chambre des députés (1), au lieu de laisser en session
(1) Pierre Eugène. Du pouvoir législatif en Cas de guerre, pages 15 et s.
le Parlement privé dune partie de ses membres par suite de la mobilisation, le pouvoir législatif serait exercé, en temps de guerre, par deux commissions permanentes nommées, Tune par le Sénat et composée de 153 membres, soit 17 par bureau, et Vautre par la Chambre des députés et composée de 286 membres, soit 26 par bureau, ce qui représentait, à l'époque du projet, à peu près la moitié de chaque assemblée. Ces deux commissions de permanence, formées de membres dégagés de toutes obligations militaires, auraient eu pour mission d'assurer le fonctionnement de la représensation nationale dans les mêmes conditions que le Parlement au complet.
Toutefois, dans l'économie de son projet, M. Pierre s'est surtout préoccupé d'échapper à la nécessité d'u* ne re vision constitutionnelle. Aussi justifie-t-il l'inutilité de cette re vision par un rapprochement avec ce qui existe en matière de crédits. On a, en effet, prévu le cas où le gouvernement aurait besoin d'argent durant l'intersession des Chambres et on lui a donné le droit d'ouvrir des crédits sur avis du Conseil d'état, ce qui constitue une véritable délégation du pouvoir législatif. Cette délégation faite pour le temps de paix à un corps issu du gouvernement, les Chambres doivent pouvoir se la faire à elles-mêmes pour le temps de guerre et elles peuvent, sans violer la Constitution, charger un certain nombre de leurs membres d'approuver ou d'interdire la promulgation des décrets dont le gouvernement croit avoir besoin pour la défense nationale (1).
(1) Pierre (Eugène). t)u pouvoir législatif eii cas de guerre, pages 15 et
Plus radicale était la proposition de résolution déposée à la Chambre des députés le 15 février 1895 par Messieurs Gauthier de Clagny, Argeliès, Brincard et Marcel Habert (1). Affranchis de la préoccupation qui avait guidé M. Pierre, les rédacteurs de cette proposition tendaient à organiser le pouvoir législatif en cas de guerre par la voie d'une revision des lois constitutionnel les .
Aux termes du texte proposé, le Parlement devait, dès la déclaration de guerre, constituer une délégation formant une assemblée unique délibérant en secret et composée de cinquante membres, dont trente élus par la Chambre et vingt par le Sénat. Cette assemblée dite « Comité législatif de défense nationale )) jouissait de la plénitude du pouvoir législatif, à l'exception du droit de reviser les lois constitutionnelles. Par contre, elle ne pouvait interpeller les ministres. Dès la cessation des hostilités, les pouvoirs du comité expiraient et les Chambres étaient aussitôt convoquées.
Enfin, une autre tentative, due également à l'initiative parlementaire, résulte^ de la proposition de loi sur le fonctionnement parlementaire en temps de guerre, déposée au Sénat par M. Joseph Fabre, le 12 Mars 1895 (2).
D'après cette proposition si, au cours d'une guerre, les Chambres venaient à se séparer, chacune d'elles devait, au préalable, nommer une commission com-
(1) Chambre des députés. Session ordinaire de 1895. Documents parlementaires, page 207.
(2) Sénat. Session ordinaire de 1895. Documents parlementaires, page 108.
posée d'un sixième du nombre légal de ses membres. En même temps, les deux Chambres votaient d'urgence une loi autorisant les ouvertures de crédits, les emprunts et toutes les mesures exceptionnelles que le gouvernement décréterait après avis conforme des deux commissions. Ne pouvaient être soumis aux délibérations des commissions que les projets de décret jugés nécessaires pour la défense nationale. Aucun décret modifiant des lois étrangères à la défense nationale ne pouvait leur être proposé. L,es commissions n'avaient pas le droit d'interpeller le gouvernement. Enfin, les Chambres se réunissaient au plus tard huit jours après la cessation des hostilités; et, dès les premiers jours de leur réunion, les décrets rendus en leur absence étaient soumis à leur ratification, Ces divers projets n'ont abouti à aucun résultat pratique. C'est fort regrettable, car leur échec a laissé le Parlement à la merci de l'exécutif pendant les périodes de crise. Si la réforme telle qu'elle a été envisagée jusqu'ici paraît trop audacieuse, du moins pourrait-on consacrer législativement le principe de la permanence de nos assemblées pendant l'état de siè* ge. Il nous semble qu'on atteindrait ce but par une revision des lois constitutionnelles aux termes de la* quelle, pendant toute la durée de ce régime d'exception, le Parlement siégerait sans interruption et le chef de l'Etat serait privé du droit d'ajourner et de proroger les Chambres et même de dissoudre la Chambre des députés.
§ 3- — La Chambre des députés est dissoute.
La Constitution de 1848 ne permettant pas au Président de la République de dissoudre l'Assemblée Nationale, la loi du 9 août 1849 n'avait pas eu à envisager l'hypothèse d'une déclaration d'état de siège par l'exécutif pendant une dissolution de l'assemblée. Il était d'ailleurs difficile, sous l'empire de cette constitutions d'accorder au chef de l'Etat ce pouvoir exorbitant, parce qu'avec le système de l'unité de Chambre, il n'y aurait eu, en cas de dissolution, aucun contrepoids à la puissance de l'exécutif.
La constitution de 1875 ayant créé deux Chambres, avec un mode d'élection différent pour chacune d'elles, pouvait plus aisément conférer au Président de la République le droit de dissolution. C'est ce qu'a fait l'article 5 de la loi du 25 février 1875, en vertu duquel le Chef de l'Etat peut, sur l'avis conforme du Sénat, dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration légale de son mandat. La garantie contre l'abus de ce droit réside dans le consentement de la Chambre Haute.
Il fut usé de ce droit, pour la première fois, par le Maréchal de Mac-Mahon, lors de la crise du Seize-Mai, et nous savons que c'est l'attitude du parti ultraréactionnaire au cours de cette crise qui provoqua le dépôt de la proposition Bardoux (1).
L'article 3 de celle-ci portait : « En cas de dissolution de la Chambre des députés et jusqu'à l'accomplissement intégral des opérations électorales, l'état
de siège ne pourra, même provisoirement, être déclaré par le Président de la République. Néanmoins, s'il y avait guerre extérieure, le Président, de l'avis du conseil des ministres, pourra, à la condition de convoquer les collèges électoraux dans le plus bref délai possible, déclarer l'état de siège. » (i).
L'auteur du projet motivait ainsi cette disposition. Les moyens de police ordinaires devaient suffire pour réprimer les agitations et rétablir l'ordre pendant la période de dissolution. Toutefois, si les agitations prenaient un caractère particulièrement grave, il resterait au pouvoir exécutif la ressource de hâter la réunion des collèges électoraux et la- convocation des Chambres. Les dangers qu'impliquerait le retard à déclarer l'état de siège seraient moins grands que la faculté laissée au gouvernement de suspendre, pendant la période électorale, les libertés publiques. Cette règle ne devait souffrir d'exception qu'en cas de guerre étrangère, parce qu'alors le salut de la patrie est la loi suprême (2).
La commission de la Chambre fit sienne cette manière de voir. Elle pensa que l'on ne pouvait accepter un état de siège qu'il serait impossible de soumettre immédiatement à l'appréciation du pouvoir législatif; que d'ailleurs, en cas de dissolution, un intérêt supérieur dominait tous les autres, celui d'assurer la libre manifestation de la volonté nationale, et qu'il importait qu'on ne pût pas infirmer l'autorité
(1) Exposé des motifs et texte de la proposition de loi. Journal officiei du 3 décembre 1877, p. 8025.
(2) Exposé des motifs. Journal officiel du 3 décembre 1877, p. 8.025
d'une assemblée, eu disant qu'elle a été nommée sous l'empire d'un état de siège que ne commandait pas la guerre avec l'étranger (i).
I^ors de la discussion à la Chambre, le rapporteur, pour répondre à. des préoccupations manifestées par un certain nombre de députés, apporta au texte une modification qui restreignait aux territoires menacés par V ennemi, le droit pour le Président de la République de déclarer l'état de siège, pendant une dissolution de la Chambre, en cas de guerre étrangère (2).
Le texte de l'article 3 proposé par la commission fut adopté par la Chambre, malgré les observations du Comte de Colbert-L,aplace, pour qui les excès de l'émeute étaient plus à redouter que les abus de pouvoir d'un Président de la République (3).
La commission sénatoriale trouva cette disposition excessive.
I^e gouvernement entendu par elle, à ce sujet, était disposé à accepter l'extension du droit de l'exécutif au cas d'insurrection à main armée, mais non à celui d'une simple émeute susceptible d'être réprimée par les moyens de police ordinaires (4).
I^a majorité de la commission fut d'avis que l'on
(1) Rapport Franck-Ghauveau. Journal officiel du 16 février 1878, p. 1627,
(2) Ghambre des députés. Séance du 8 février 1878. Journal officiel du 9 février 1878, page 1329.
(3) Id. Ibid.
(4) Cette précision du gouvernement s'explique par ce fait qu'au moment où il a été entendu, la commission sénatoriale avait rejeté le § 1 de l'article 1er du projet voté par la Ghambre, qui limitait le droit de déclarer l'état de siège au cas de péril imminent résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection à main armée, et avait maintenu le texte beaucoup plus large de l'article 1er de la loi du 9 août 1849.
île pouvait, sans la plus grande imprudence, refuser au Président de la République l'arme de l'état de siège surtout, lorsque, par l'absence forcée des Chambres, il se trouverait isolé au milieu de tous les périls. Seul à répondre de l'ordre public, il fallait lui accorde* les moyens de le sauvegarder. Appelé par le Parlement au gouvernement de l'Etat, il devait recevoir des Chambres tous les pouvoirs nécessaires à l'accomplissement de la partie la plus essentielle de son mandat, qui est de faire respecter les lois et de protéger Tordre social menacé ou attaqué (i).
D'ailleurs, pour la commission, la déclaration de l'état de siège pendant la période de dissolution ne devait ni entraver la manifestation de la volonté nationale, ni affaiblir l'autorité de la future assemblée. I^es précédents en faisaient foi. Ainsi, lors des élections de 1871, un grand nombre de départements étaient en état de siège, et, au moment des élections de 1876, quatre y étaient encore. Et cependant on n'avait jamais sérieusement prétendu que ces élections eussent été influencées par l'état de siège et que les assemblées qui en étaient issues manquassent d'autorité (2).
Convaincue qu'il s'agissait de voter une loi qui répondît, non à des circonstances et à des préoccupations passagères, mais aux intérêts permanents de la société, la commission proposa d'accorder au Président de la République le droit de déclarer l'état de siège, pendant la période de dissolution, dans tous
(1) Rapport Delsol. Journal officiel du 15 Mars 1878, page 2.901.
(2) Id. Ibid.
les cas prévus par la loi du 9 août 1849, L'état de siège ne devait pas être exclusivement répressif et ne serait pleinement efficace que s'il pouvait prévenir l'explosion de l'émeute et l'effusion du sang, Dès lors, il devait, dans l'hypothèse de la dissolution ou de l'expiration du mandat de la Chambre des députés, tout comme dans celle d'une simple séparation des Chambres, pouvoir être déclaré toutes les fois qu'un péril imminent pour la sûreté intérieure ou extérieure se produirait. Au surplus, cette déclaration ne devait avoir qu'un caractère provisoire, car la commission maintenait la partie du projet 'qui faisait au Président de la République une obligation de convoquer immédiatement les collèges électoraux et de réunir les Chambres dans le plus bref délai possible (1).
L,e texte de la commission sénatoriale fut critiqué à la tribune du Sénat, et M. Lambert de Sainte-Croix proposa un amendement aux termes duquel si l'état de siège était motivé par une insurrection à main armée, il devrait être limité aux départements dans lesquels V insurrection se serait manifestée (2).
Sur la demande du gouvernement, l'amendement fut renvoyé à l'examen de la commission qui entendit M. Dufaure, président du Conseil, et M. Bardoux, ministre de l'instruction publique, auteur du projet. Ces derniers, soucieux de concilier les intérêts de l'ordre public avec ceux de la liberté électorale, trouvèrent que cette conciliation n'était pas suffisamment sauvegardée par cet amendement. Dans leur pensée,
(1) Rapport Delsol. Journal officiel du 15 Mars 1878, paçre 2.901.
(2) Sénat. Séance du 16 Mars 1878. Journal officiel du 17 Mars 1878, page 2.989.
cinq garanties spéciales devaient être données à la liberté électorale. Ces cinq garanties consistaient à :
1° Retirer à l'autorité militaire le droit qu'elle tient du paragraphe 4 de l'article 9 de la loi du 9 août 1849 d'interdire les publications et les réunions qu'elle juge de nature à exciter ou à entretenir le désordre.
2° Laisser intacte l'application de l'article 8 de la loi du 6 juin 1868. (1)
3° Laisser intacte l'application de l'article 3 de la loi du 30 Novembre 1875 sur l'élection des députés. (2)
40 Laisser intacte aussi l'application de la loi du 2 Mars 1878 sur la liberté du colportage des journaux.
Et 50 Imposer au Président de* la République l'obligation de lever l'état de siège cinq jours après la cessation de la lutte insurrectionnelle.
La commission écarta d'abord l'amendement Lambert de Sainte-Croix pour deux motifs. En premier lieu, bien que l'amendement ait entendu comprendre dans l'expression générale de dissolution le cas où cette dissolution aurait lieu par l'expiration légale du mandat de la Chambre des députés, sa rédaction était imprécise par rapport à celle de la commission qui visait non seulement le cas de dissolution mais encore celui d'expiration du mandat. Ensuite, il était inutile de dire que l'état de siège devrait être limité aux départements dans lesquels l'insurrection se serait manifestée, parce qu'à cet égard la pensée des auteurs de l'amendement trouvait toute satisfaction dans l'article premier, déjà voté, aux termes duquel
(1) Ce texte est relatif aux réunions publiques électorales.
(2) Gette disposition concerne la liberté de la circulation des professions de foi des candidats.
la déclaration d'état de siège devait désigner les communes, les arrondissements ou les départements qui faisaient l'objet de la mesure, (i)
Quant aux garanties spéciales que le gouvernement proposait d'ajouter à l'amendement, la commission les rejeta. Elle prétendit que permettre au Président de la République de déclarer l'état de siège pendant la période de dissolution sous des conditions aussi restrictives, c'était lui accorder un droit purement illusoire et lui retirer d'une main ce qu'on lui donnait de l'autre. Au surplus, aucun abus de l'état de siège n'était à redouter, l'article Ier du projet du gouvernement, déjà voté, ayant décidé que l'état de siège ne pourrait être déclaré qu'en cas de guerre étrangère ou d'insurrection à main armée, et l'article 3 du projet de la commission, pour le vote duquel celle-ci insistait, ajoutant la double garantie de la convocation immédiate des collèges éléctoraux et de la réunion des Chambres dans le plus bref délai (2).
L'amendement Lambert de Sainte-Croix et le texte de la commission sénatoriale furent successivement écartés par le Sénat.
Au texte voté par la Chambre, M. Wallon proposa un amendement qui tendait à accorder au Président de la République le droit de déclarer l'état de siège pendant la période de dissolution, mais sous les conditions déjà demandées par le gouvernement savoir : i° liberté des réunions électorales; 2° liberté
(1) Discours de M. Dclsol. Sénat. Séance du 18 Mars 1878. Journal officiel du 19 Mars 1878, page 3.071,
(2) Id. Ifcid,
de la circulation des professions de foi des candidats ; 3° liberté du colportage des journaux et 40 levée de 1 état de siège cinq jours après la fin de l'insurrection. (1)
Cet amendement ne fut pas pris en considération et l'article 3 tel qu'il avait été adopté par la Chambre des députés fut voté par le Sénat.
C'est évidemment un sentiment de méfiance à l'égard du pouvoir exécutif, sentiment justifié par les événements du Seize-Mai alors tout récents et présents à toutes les mémoires, qui a dicté le vote de règles aussi étroites. En cas de dissolution de la Chambre des députés, le droit de déclarer l'état de siège est refusé d'une façon absolue au Président de la République, à moins qu'il n'y ait guerre étrangère. Et encore, dans cette hypothèse, de sérieuses garanties sontelles prescrites. C'est ainsi que le Président ne peut prendre cette mesure que de l'avis du Conseil des ministres. Il doit, en outre, la limiter aux territoires menacés par l'ennemi. Il faut enfin qu'il convoque les collèges électoraux et qu'il réunisse les Chambres dans le plus bref délai. Le défaut d'observation des deux premières 'conditions pourrait entraîner la , mise en accusation du Président de la République pour haute trahison. Quant à la troisième, elle n'a pas d'autre sanction que la responsabilité ministérielle (2).
Le texte de l'article 3 était donc essentiellement restrictif et cependant aux yeux de certains députés,
(1) Discours de M. Wallon. Sénat. Séance du 18 Mars 1878. Journal officiel du 19 Mars 1878, page 3.072.
(2) Moreau. Précis de droit constitutionnel. 4e édition, page 197.
par trop intransigeants, il laissait encore trop de latitude au pouvoir exécutif. L,es uns répoussaient toute possibilité d'état de siège pendant une dissolution. C'est ainsi que l'amendement Bouchet décidait que
l'état de siège existant au moment d'une dissolution serait levé de plein droit par celle-ci. De son côté, M. Fréminet avait déposé deux amendements. Aux termes du premier si une guerre survenait pendant une dissolution, la Chambre dissoute revivait de plein droit. Le second stipulait que si, dans un lieu où l'état de siège existait régulièrement, il devait être, pour quelque cause et dans quelque condition que ce fût, procédé à des élections sénatoriales, législatives, cantonales ou municipales, l'effet de V état de siège était, dans ce lieu, suspendu de plein droit pendant la période électorale et à l'égard de tous les faits accomplis au cours de cette période. D'autres représentants, tout en acceptant le texte de l'article 3 proposé par le gouvernement, auraient voulu que le délai de convocation des Chambres fût un délai préfixe déterminé par la loi ellemême. L'amendement Brice proposait vingt jours. Ces divers amendements retirés par leurs auteurs ne vinrent pas en discussion.
Il faut reconnaître d'ailleurs qu'en dehors de celui qui tendait à faire fixer par la loi le délai de convocation des Chambres, ces amendements n'étaient pas très heureux.
1/ amendement Bouchet et le deuxième amendement Fréminet auraient eu pour résultat de priver l'exécutif de l'arme de l'état de siège au moment où elle pouvait lui être le plus nécessaire.
D'autre part, faire revivre de plein droit la Chambre dissoute, c'était, en dépit de i'union sacrée, rou-
vrir l'ère des. difficultés ayant motivé la dissolution et affaiblir, dans une certaine mesure, l'autorité du gouvernement. C'était, peut-être aussi, s'exposer à des divergences de vues presque constantes entre les deux Chambres, la Chambre Basse se trouvant encore sous le coup de la pénible impression produite sur elle par la mesure prise à son égard par le chef de l'Etat, avec l'assentiment de la Chambre Haute.
Au contraire, l'amendement Brice se justifiait pleinement. En effet, à cette époque-là, l'ancien article 5 de la loi du 25 février 1875 était encore en vigueur. Si cet article disait qu'en cas de dissolution les collèges électoraux étaient convoqués pour de nouvelles élections dans le délai de trois mois, il ne fixâit, par contre, aucun délai au Président de la République pour la convocation de la Chambre. Il y avait donc intérêt à déterminer ce délai dans la loi de 1878 pour éviter que l'état de siège ne se prolongeât trop longtemps sans être soumis au contrôle des Chambres.
Mais cet intérêt a disparu depuis la loi du 14 août 1884. L/article Ier de cette loi a modifié l'article 5 de la loi du 25 février 1875, d'abord en réduisant à deux mois le délai dans lequel il doit être procédé à de nouvelles élections, et ensuite en prescrivant là réunion de la Chambre dans les dix jours qui suivent la clôture des opérations électorales.
Par conséquent, dans l'hypothèse d'une déclaration d'état de siège prononcée par le Président de la République pendant une dissolution de la Chambre des députés, la nouvelle Chambre s'assemblerait, au plus tard, deux mois et vingt-cinq jours après la séparation de la Chambre dissoute. Ce délai serait un maximum et il ne pourrait être atteint que si, par un
concours de circonstances extraordinaires, la mise en état de siège avait lieu aussitôt après la dissolution de la Chambre.
Iyes auteurs de la loi de 1878 se sont trop préoccupés du présent et pas assez de l'avenir. Tout en faisant leur profit de la leçon des événements sous l'impression desquels ils étaient encore, ils auraient pu s'affranchir d'une trop grande rigueur et ne pas paralyser l'action du chef de l'Etat dans des cas où il peut être indispensable, pour le salut du pays, de déclarer l'état de siège. Refuser au pouvoir exécutif le droit de recourir à cette mesure, sous prétexte de dissolution de la Chambre, alors que l'insurrection sévit, nous paraît excessif . Certes, les moyens de police ordinaires suffiront quelquefois à maîtriser un soulèvement, mais ils ne seront pas toujours pleinement efficaces. Iyâ mesure de l'état de siège s'imposera dans bien des cas. D'autre part, dire qu'en présence d'une insurrection le Président de la République n'aura qu'à hâter la convocation des collèges électoraux et ta réunion de la Chambre, c'est oublier que ces opérations exigent un minimum de délai. "En effet, aux termes du décret organique du 2 février 1852, l'intervalle entre la promulgation du décret de convocation des collèges électoraux et l'ouverture de ces collèges est de vingt jours au moins. En outre, conformément à l'article 4 de la loi du 30 Novembre 1875, les opérations électorales, c'est à dire premier et deuxième tour de scrutin, auront une durée minima de quinze jours. Enfin, il faudra bien, après le scrutin de ballotage, quatre ou cinq jours aux commissions de recensement général des votes pour terminer leurs opérations et en transmettre les résultats. Dès lors, c est
quarante jours qui s'écouleront avant que l'état de siège puisse être déclaré, et dans quarante jours il peut couler beaucoup de sang dans les rues.
Pour toutes ces raisons, il nous paraît nécessaire de conférer au Président de la République le droit de déclarer l'état de siège pendant une dissolution de la Chambre, aussi bien en cas de guerre étrangère qu'en présence d'une insurrection à main armée. Toutefois, l'exercice de ce droit devrait être soumis à certaines conditions destinées à empêcher toute déclaration d'état de siège intempestive et arbitraire et à assurer la liberté et la sincérité des opérations électorales. Voici, d'après nous; les garanties qui permettraient d'atteindre ce double but. D'abord, en ce qui concerne la déclaration d'état de siège, elle-même, elle ne pourrait être faite par le Président de la République que sur avis conforme du Sénat. Ceci nécessiterait sans doute une revision de notre constitution mais ne saurait nous arrêter, puisque, dans la conclusion de cette étude, nous préconiserons une refonte générale de la législation de l'état de siège sous forme d'une loi constitutionnelle. Ensuite, il faudrait retirer à l'autorité militaire, pour toute la durée de la période électorale, le droit qu'elle tient du paragraphe 4 de l'article 9 de la loi du 9 août 1849 d'interdire les publications et les réunions qu'elle juge de nature à exciter ou à entretenir le désordre. Enfin, le Président serait tenu de lever l'état de siège cinq jours après la fin de l'insurrection.
Ces garanties nous paraissent nécessaires mais suffisantes. I/avis conforme du Sénat constituerait un sérieux contrepoids au droit de l'exécutif de déclarer l'état de siège et le retrait à l'autorité militaire des
prérogatives que lui confère le paragraphe 4 de l'article 9 de la loi de 1849 assurerait la liberté électorale. Quant à l'obligation de lever l'état de siège cinq jours après la fin de l'insurrection, elle aurait pour but d'éviter la prolongation inutile du régime exceptionnel et d'amener le retour rapide au droit commun.
Et qu'on ne vienne pas dire que l'état de siège déclaré sous de telles conditions serait illusoire. Il resterait, en effet, à l'autorité militaire suffisamment de pouvoirs exorbitants pour rendre la mesure pleinement efficace. Sans compter le transfert des pouvoirs de police de l'autorité civile à l'autorité militaire et le déplacement de juridiction s'opérant au profit des conseils de guerre, l'autorité militaire aurait encore le droit en vertu des trois premiers paragraphes de l'article 9 de la loi du 9 août 1849 : 10 de des perquisitions de jour et de nuit dans le domicile des citoyens; 2° d'éloigner les repris de justice et les individus qui n'ont pas leur domicile dans les lieux soumis à l'état de siège et 30 d'ordonner la remise des armes et munitions et de procéder à leur recherche et à leur enlèvement.
I/on conviendra que tout cela c'est bien quelque chose. 1/ autorité militaire, qui passe, à juste titre, pour être plus énergique que l'autorité civile, saura faire sentir les effets de l'état de siège dans l'exercice de la police et dans la répression pénale. En outre, grâce aux droits de perquisition, d'exil, et de saisie des armes, elle contribuera puissamment à enrayer ^insurrection en arrêtant les principaux coupables, en débarrassant le pays des voyageurs de l'émeute et en enlevant aux insurgés leurs moyens de résistance.
Si Ton ajoute à cela que les réunions et la presse
sont tenues de respecter, même en période électorale, les lois et règlements qui les régissent en temps normal, on reconnaîtra que tous les intérêts en jeu, ceux de l'ordre public et ceux de la libre manifestation de la volonté nationale, paraissent sauvegardés par le système que nous proposons.
Section II
Formes de la déclaration de l'état de siège politique aux Colonies.
I^es exceptions au principe que l'état de siège doit être déclaré par une loi, que nous venons d'étudier, ne sont pas les seules que contienne notre législation; Des règles spéciales s'imposaient pour les colonies à cause de la longeur et des difficultés des communications entre elles et la métropole.
Déjà sous la législation antérieure à 1849, et alors que le droit de déclarer l'état de siège était considéré comme une prérogative exclusive du pouvoir exécutif, les gouverneurs des colonies avaient reçu une délégation permanente de ce droit.
C'est ainsi que les articles 12 de l'ordonnance du 21 août 1825 sur le gouvernement de l'île de la Réunion (1), 13 de l'ordonnance du 9 février 1827 relative au gouvernement de la Martinique, de l'île de la Guadeloupe et de ses dépendances (2) et 12 de l'or-
(1-2) Dislère. Traité de législation coloniale. 3e édition. Tome 2, page 184
donnance du 27 août 1828 concernant le gouvernement de la Guyane (1), stipulaient que la colonie pouvait être déclarée en état de siège lorsque, des forces ennemies étant en présence, il y avait danger imminent d'une attaque, ou lorsqu'une insurrection à main armée avait éclaté dans l'île. L,e gouverneur déclarait Y état de siège après avoir pris l'avis d'un conseil de défense, mais sans être tenu de s'y arrêter. L,a composition de ce conseil de défense variait suivant la colonie.
Cette législation régla la matière de l'état de siège aux colonies jusqu'en 1849. Il est remarquable que, bien qu'ayant été édictée par un gouvernement qui avait abusé de l'état de siège, cette législation, contrairement à ce qu'allait décider la loi nouvelle, limitait l'application de ce régime d'exception aux colonies aux seuls cas d'imminence d'attaque par des forces ennemies et d'insurrection à main armée.
En 1849, lors de l'élaboration de la loi organique sur l'état de siège, on considéra que la longueur des distances ne permettait pas d'exiger un décret préalable de l'Assemblée nationale pour déclarer l'état de siège dans une colonie. On fit valoir, avec juste raison, que pour être efficace cette mesure devait être prompte et ne pas laisser au mal le temps de grandir. Il fallait donc pour cela que le gouverneur fût investi d'un pouvoir exceptionnel. D'ailleurs, les calamités qui désolaient, à ce moment-là, nos colonies des Antilles justifiaient cette, thèse (2).
(1) Dislère, op. Cit. Tome 2, page 67.
(2) Rapport Fourtanier. Moniteur du 11 août 1849, page 2.680.
~ 2ii -
Aussi la commission de l'assemblée nationale proposa-t-elle l'adoption de l'article 4 du projet présenté par le Gouvernement, aux termes duquel, dans les colonies françaises, la déclaration de l'état de siège serait faite par le gouverneur de la colonie à la charge par lui d'en rendre compte immédiatement au gouvernement.
Lors de la discussion publique, cette disposition fit l'objet d'un amendement déposé par le représentant Collas. En vertu de cet amendement, le gouverneur de la colonie devait rendre compte de la déclaration d'état de siège au gouvernement, aussitôt qu'il le pourrait, sans affaiblir les forces navales sous ses ordres. Aux yeux du citoyen Collas, le texte de l'article 4 du projet avait le défaut de mettre le gouverneur dans la nécessité d'expédier en France, pour rendre compte au gouvernement, une unité navale dont la présence pouvait, à raison même des événements, être indispensable dans la colonie. Son amendement avait donc pour but d'obvier à cet inconvénient. Mais sur um, intervention du citoyen Fourtanier, l'amendement fut rejeté. Le rapporteur fit, en effet, observer que le gouverneur, dans l'étendue et dans la limite de ses droits, serait seul juge de la façon dont il devrait . instruire- le gouvernement de l'état de siège déclaré, la loi lui imposant non l'obligation de se dessaisir des forces qui lui seraient nécessaires, mais la charge d'informer, aussitôt que possible, le gouvernement de la décision prise (1).
(1) Assemblée Nationale. Séance du 9 août 1849. Moniteur du 10 août 1849, p. 2,650.
Une autre question se posait, celle de savoir si, vu la lenteur des communications, il serait possible de soumettre à l'assemblée une proposition de maintien de l'état de siège déclaré dans une colonie par le gouverneur ét si, après approbation de la mesure par l'assemblée, elle ne pourrait plus être rapportée que par elle.
Iyes articles 6 et 12 du projet tranchaient cette question dans le sens de l'affirmative.
Iy' article 6 disait : « Dans le cas des deux articles précédents (déclaration de l'état de siège dans les colonies par le gouverneur (article 4) , et dans les places de guerre par le commandant militaire (article 5), si le Président de la République ne croit pas devoir lever l'état de siège, il en propose sans délai le maintien à l'assemblée nationale. »
Et l'article 12 ajoutait : « Iy' assemblée nationale a seule le droit de lever l'état de siège lorsqu'il a été déjClaré ou maintenu par elle. »
Le représentant Collas objecta que pratiquement il serait difficile d'appliquer ces dispositions aux colonies. En effet, l'état de siège déclaré par les gouverneurs serait connu du gouvernement alors qu'il existerait depuis déj à un mois aux Antilles et depuis trois mois à la Réunion. D'autre part, l'assemblée ne pourrait lever l'état de siège que lorsque le gouverneur aurait informé le gouvernement du retour à la tranquillité, et souvent, quand la loi levant l'état de siège parviendrait aux colonies, la tranquillité serait rétablie depuis trois mois aux Antilles et depuis sept mois à la Réunion. Une telle situation pouvait porter un très grand préjudice aux intérêts économiques des colonies, car les étrangers s'abstiendraient d'y venir
commercer tant qu'ils ne seraient pas sûrs d'y trouver les garanties du droit commun.
Ive représentant Collas demanda donc que l'article 6 ne fût pas applicable aux colonies et proposa un amendement d'après lequel cette disposition ne se référait plus qu'au cas prévu à l'article 5, c'est-àdire à la déclaration de l'état de siège dans les places de guerre par le commandant militaire. Cette modification fut adoptée par l'assemblée (1).
Mais par suite d'une négligence inexplicable, c'est la rédaction de l'article 6 proposée par la commission et non celle votée par l'assemblée. qui fut insérée dans le texte promulgué. En présence de ce fait, quel est celui des deux textes auquel on doit obéir et se conformer ? Logiquement c'est celui voté par l'assemblée, car il représente seul l'expression de la volonté nationale. Soutenir le contraire, c'est admettre que, par une erreur voulue ou non, un simple scribe peut substituer sa volonté à celle du pays.
Toutefois, dans le cas qui nous occupe, nous croyons qu'il faut s'en tenir au texte promulgué, d'abord parce que ce texte a été consacré par l'usage, diverses applications en ayant été faites, notamment par la loi du 5 janvier 1875 à l'Algérie, alors assimilée aux autres colonies, et ensuite parce qu'au cours de la discussion de la loi de 1878, ce texte a toujours été considéré comme s' appliquant à la fois aux colonies et aux places de guerre, sans que jamais personne se soit élevé contre cette interprétation.
(1) Assemblée Nationale. Séance du 9 août 1849. Moniteur du 10 août 1849, p. 2.651.
Au surplus, le texte promulgué se trouve confirmé par l'article 6 de la loi du 3 avril 1878 qui maintient en vigueur toutes les dispositions non abrogées de la loi du 9 août 1849.
Par conséquent, dans l'état actuel de la législation, le gouverneur d'une colonie peut déclarer l'état de siège, mais sa déclaration est simplement provisoire. Sur le rapport qui en est fait au ministre des colonies, le Président de la République peut lever l'état de siège. S'il croit devoir le maintenir, il doit soumettre la déclaration faite par le gouverneur à l'approbation des Chambres. I,a ratification ou le défaut de ratification de la mesure par celles-ci entraînera les mêmes conséquences que dans le cas de déclaration de l'état de siège par le Président de la République pendant l'absence du Parlement.
Mais dans quels cas le gouverneur d'une colonie pourra-t-il déclarer l'état de siège ? Sera-ce, selon la formule de la loi du 9 août 1849, en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure ou extérieure ou bien seulement, selon les termes restrictifs de la loi du 3 avril 1878, en cas de péril imminent résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection à main armée ^
Les travaux préparatoires de la loi du 3 avril 1878 font ressortir que l'intention formelle du législateur a été de ne rien changer aux dispositions de la loi du 9 août 1849 relatives aux colonies (1). Et l'article 6 de la loi du 3 avril 1878 a maintenu expressément les
(1) Exposé des motifs de la proposition de loi Bardoux, Journal officiel du i décembre 1877, page 8.025,
dispositions de l'article 4 de la loi du 9 août 1849 (1). D'autre part, la loi de 1878 ne contient aucune disposition spéciale la rendant applicable- aux colonies et elle n'a pas été promulguée dans celles-ci, conformément à l'article 3 du décret du 25 janvier 1853. Par suite, elle n'y est pas exécutoire et les colonies restent régies par la loi du 9 août 1849. Donc le gouverneur d'une colonie pourra, sans commettre un excès de pouvoir, déclarer l'état de siège en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure ou extérieure.
Toutefois l'opinion contraire a été soutenue. On a prétendu (2), en se basant sur les explications fournies à la Chambre des députés par le rapporteur, M. Franck-Chauveau, dans la séance du 2 avril 1878, que dans la loi du 3 avril 1878 le législateur a voulu nettement, en ce qui concerne l'état de siège politique, réduire le droit de l'autorité aux cas explicitement indiqués. Dès lors, suivant ce système, il ne serait plus possible, comme cela a été fait sous l'empire de la loi du 9 août 1849, d'étendre le droit de déclarer l'état de siège à une situation intérieure inquiétante, par exemple des incendies réitérés (3) .
Pour les raisons données ci-dessus, nous pensons qu'il est plus rationnel de considérer l'article Ier de la loi du 9 août 1849 comme étant encore applicable aux colonies. En outre, le caractère particulier des colonies, la diversité des races qui les peuplent, les
(1) Discours du général Robert. Sénat. Séance du 1S Mars 1878. Journal officiel du 19 Mars 1878, page 3.075.
(2) Dislère. Op. cit. Tome 1, page 325.
(3) Gass. Grim. 12 juillet 1850. Dalloz 1850, 1-254
mœurs, les habitudes, le défaut de civilisation des indigènes nécessitent pour le gouverneur des pouvoirs très larges. Il faut que la faculté accordée à ce dernier de déclarer l'état de siège ne soit pas enfermée dans des limites trop étroites. Et si la formule de péril imminent pour la sécurité intérieure ou extérieure était dangereuse et susceptible de prêter à l'arbitraire pour la métropole où l'éducation politique des citoyens a atteint un certain degré de perfection, elle constitue, au contraire, une impérieuse nécessité pour les colonies à cause de l'insécurité de la plupart d'entre elles.
D'ailleurs, cette opinion semble avoir prévalu dans notre législation coloniale. C'est ainsi que l'article 9 du décret du 28 décembre 1885 concernant le gouvernement des établissements de l'Océanie, accordait au gouverneur de la colonie le droit de la déclarer en état de siège en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure ou extérieure (1). A la vérité, cette disposition a été abrogée par le décret du 21 janvier 1888 qui règle les attributions militaires des gouverneurs des colonies, mais le paragraphe Ier de l'article 3 de ce dernier décret a adopté une formule sensiblement la même, en décidant que le gouverneur peut déclarer l'état de siège en cas de périls imminents pour la sécurité intérieure, ou de danger d'attaque extérieure (2).
Enfin l'article 4 du décret du 11 décembre 1895, relatif aux pouvoirs du résident général à Madagascar, a mis dans les attributions de ce dernier le pouvoir
(1) Dislère. Op. cit. Tome 2, page 824.
(2) Id. Id. Id. page 940.
d établir ou de lever l'état de siège (i), et ce pouvoir appartient aujourd'hui au gouverneur général de cette colonie, en vertu de l'article 2 du décret du 30 juillet 1897, qui a institué un gouvernement général de Madagascar et de ses dépendances (2).
Lors des événements d'août 1914, l'état de siège n'a été déclaré dans aucune de nos colonies. Toutefois il a été établi dans nos deux protectorats de l'Afrique du Nord.
Un décret du bey de Tunis en date du 2 août 1914 (3) (12 ramadan 1332), contresigné par le résident général de France, a déclaré en état de siège le territoire de la régence.
Au Maroc, un ordre du général L,yautey du 2 août 1914 (4) a rendu applicables dans l'étendue de notre protectorat les deux lois du 9 août 1849 et du 3 avril 1878. Cet ordre a été modifié par un ordre du général commandant en chef en date du 15 septembre 1915 (5) .
Mais ces décisions n'ont pas été soumises à la ratification du Parlement français, la Tunisie et le Maroc étant non des colonies mais des pays de protectorat.
(1) Dislère. Op. cit. Tome 2, page 1044.
(2) ïd. Id. Tome 3, page 89.
(3) Journal officiel Tunisien du 3 août 1914, page 789.
(4) Bulletin officiel de l'empire Ghérifien et du protectorat de la République Française au Maroc du 2 août 1914, page 631.
(5) Revue Algérienne, Tunisienne et Marocaine de législation et de jurisprudence. 1915. 38 partie, page 455.
Section III
Formes de la déclaration de l'état de siège politique en Algérie.
L'article iog de la Constitution du 4 Novembre 1848 décidait que le. territoire de l'Algérie et des colonies était territoire français et serait régi par des lois particulières jusqu'à ce qu'une loi spéciale les plaçât sous le régime de la Constitution.
Cette disposition assimilait donc complètement l'Algérie aux autres colonies. Dès lors, sous l'empire de la loi du 9 août 1849, l'Algérie était régie, quant à la déclaration de l'état de siège, par l'article 4 de cette loi. Et c'est en vertu de ce texte (^uë l'état de siège a été déclaré en Algérie lors du coup d'Etat de 185 1, par arrêté du gouverneur général du 7 décembre 185 1, approuvé par décret du Président de la République du 17 du même mois (1), et en 1870, au début de la guerre franco-allemande, par un arrêté du gouverneur général Durrieu, en date du 10 août (2) . C'est également par application de cette disposition que, par un arrêté du 29 Mars 1874, le gouverneur général civil de l'Algérie déclara en état de siège la ville d'Alger. Soumise à l'assemblée nationale cette
(1) Voir supra, page 144.
(2) En raison, de l'attitude calme des populations et des preuves que les milices avaient données de leur dévouement au maintien de l'ordre et de la sécurité, cet étal de siège fut levé un mois après par arrêté du 10 septembre. (Discours de M. Lucct. Sénat. Séance du 18 Mars 1878. Journal officiel du 19 Mars 1878, page 3.073).
décision fut ratifiée par la loi du 5 janvier 1875 (1).
Dans cet état de la législation et étant donné que le projet Bardoux, ne touchait pas aux dispositions de la loi de 1849 relatives aux colonies, on était en droit de soutenir que l'article 4 de cette loi restait toujours applicable à l'Algérie.
A la séance de la Chambre des députés du 8 février 1878 (2), Gambetta appela l'attention du rapporteur sur ce point. Il fit observer que l'Algérie ayant un régime qui ne pouvait être confondu avec celui des colonies et son organisation tendant à se rapprocher de plus en plus de celle de la métropole, elle ne rentrait plus dans les conditions de l'article 4 de la loi de 1849. Il demanda donc que cet article 4 ne fût plus applicable à l'Algérie. Il ajouta que, sans faire une disposition spéciale, une simple déclaration du rapporteur, d'accord avec le gouvernement, suffirait pour bien établir que la loi en discussion s'appliquerait à l'Algérie comme à la France.
D'accord avec le gouvernement, la commission fit par l'organe de son rapporteur une déclaration dans ce sens. (3)
Une telle déclaration assimilait donc notre possession africaine à la métropole et désormais une loi seule pourrait établir l'état de siège en Algérie.
Cette assimilation parut excessive à la commission sénatoriale. Sur son intervention, la question fut soumise au conseil des ministres et, après en avoir déli-
(1) Journal officiel du 6 janvier 1875, pages 77 et s.
(2) Journal officiel du 9 février 1878, page 1330. col. 2.
(3) Chambre des députés. Séance du 8 février 1878. Journal officiel du 9 Février 1878,. p. 1330. col. 2.
béré, celui-ci proposa d'ajouter à l'article 3 du projet un paragraphe additionnel ainsi conçu : « En cas de guerre, si les communications étaient interrompues entre la France et l'Algérie, le Gouverneur pourrait déclarer tout ou partie de l'Algérie en état de siège. >
Cette disposition ne satisfit pas la commission dont la majorité fut d'avis qu'il convenait de laisser l'Algérie, comme toutes les autres colonies de la France, sous le régime de l'article 4 de la loi du 9 août 1849. Elle pensa que l'assimilation de l'Algérie à la France, au point de vue des mesures de sécurité, serait un acte imprudent et dangereux^ surtout si l'on considérait que les indigènes musulmans, dont le fanatisme avait si souvent excité des désordres redoutables, étaient vingt fois plus nombreux que les Français résidant dans la colonie. D'après elle, il fallait au contraire que le Gouverneur eût le droit de déclarer l'état de siège aussi bien en cas de guerre étrangère qu'en cas d'insurrection et qu'il y eût ou non interruption des communications, et cela parce que les lenteurs inhérentes au vote d'une loi pouvaient faire craindre que le mal ne fût devenu irréparable en Algérie avant que la mesure eût été prise législativement (1).
Réjeté par la commission sénatoriale, le paragraphe additionnel proposé par le gouvernement fut repris sous forme d'amendement par M. Lucet, lors de la discussion devant la Haute Assemblée, le 18 mars 1878.
Le général dtianzy, sénateur, et alors gouverneur
(1) Rapport Dclsol au Sénat. Journal officiel du 15 Mars 1878. page 2.901.
généfal de Y Algérie, soutint l'amendement, en faisant observer toutefois qu'il ne devait pas être restreint au seul cas de guerre étrangère, mais devait, au contraire, être étendu à tous les cas où l'état de siège pouvait être établi en France. Il présenta donc la rédaction suivante : « Dans le cas où les communications seraient interrompues avec l'Algérie, le gouverneur général pourra déclarer tout ou partie de l'Algérie en état de siège dans les conditions de la présente loi. » (i).
Cet article additionnel fut voté par le Sénat (2) et également adopté par la Chambre. vSa raison d'être est incontestable. En effet, bien, qu'il soit possible d'assimiler presque entièrement l'Algérie à la France, il faut reconnaître que la position, géographique de notre colonie africaine lui crée une situation exceptionnelle et que 1a délégation au gouverneur du droit de déclarer l'état de siège, au cas où le gouvernement de la métropole serait dans l'impossibilité d'agir lui-même, présente une réelle utilité (3).
D'ailleurs, les mots « dans les conditions de la présente loi », indiquent suffisamment que la déclaration d'état de siège en Algérie devra être entourée de toutes les garanties édictées par la loi nouvelle.
Ainsi le gouverneur ne pourra déclarer l'état de siège qu'en cas de péril imminent résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection à main armée. L/arrêté de mise en état de siège devra désigner les
(1) Sénat. Séance du 18 Mars 1878. Journal officiel du 19 Mars 1878, pages 3.074 et s.
(2) Ibid. page 3.075.
(3) Rapport supplémentaire Franck-Ghauveau.. Chambre des députés, Séance du 1er avril 1878. Journal officiel du 27 avril 1878, page 4.472.
territoires auxquels il s'appliquera et fixer le temps de sa durée. Dès le rétablissement des communications, Tétat de siège sera ou levé par décision du pouvoir exécutif, ou soumis à la ratification des Chambres. Si les Chambres sont ajournées, elles se réuniront de plein droit pour statuer sur le maintien de Tétat de siège ; si la Chambre des députés est dissoute, l'état de siège devra être levé par le gouverneur, aussitôt les communications rétablies, à moins que le Président de la République ne le maintienne en cas de guerre étrangère aux conditions spécifiées dans l'article 3 de la loi (1).
Mais quand y aura-t-il interruption des communications ?
Pour si rapide que soit le service postal entre la France et l'Algérie, il est certain qu'il serait encore trop lent dans des cas aussi urgents que ceux pouvant motiver une déclaration d'état de siège. Dans ces conditions, il nous semble que les communications devraient être considérées comme interrompues par le seul feit de la rupture des câbles télégraphiques sous-marins (2).
D'ailleurs, la disposition de la loi de 1878 relative à l'Algérie a beaucoup perdu de son importance pratique grâce à la télégraphie sans fil qui rend aujourd'hui à peu près impossible l'interruption des communications.
Sous l'empire du décret du 23 août 1898, relatif
(1) Rapport supplémentaire Franck-Chauveau. Ghambre des députés; Séance du 1er avril 1878. Journal officiel du 27 avril 1878, page 4.472.
(2) En ce sens ; Garret. Op. cit. p. 86, note 1 .
aux attributions du gouverneur général de l'Algérie, on pouvait se demander si ce fonctionnaire avait le droit de déclarer l'état de siège sans le concours des autorités militaires. 1/ article 4 de ce décret était, en effet, ainsi conçu : « I^e gouverneur général prend, après s'être concerté avec le général commandant le 19e corps d'armée et le contre-amiral commandant la marine en Algérie, les décisions que nécessitent la sûreté intérieure ou la défense de l'Algérie N>.
Mais selon nous ce texte concernait seulement les mesures d'exécution, le gouverneur puisant dans l'article 4 de la loi du 3 avril 1878 le droit de déclarer tout ou partie de l'Algérie en état de siège sans entente préalable avec aucune autre autorité. Interpréter autrement cette disposition serait reconnaître qu'un simple décret a pu modifier sur ce point la loi du 3 avril 1878, ce qui est inadmissible.
Au surplus la question est sans intérêt aujourd'hui, le décret du 27 juin 1901 ayant placé le général commandant le 19e corps d'armée et le commandant de la marine sous la haute autorité du gouverneur général pour tout ce qui concerne la sûreté intérieure de l'Algérie, la police des frontières rivages ou confins, l'occupation et l'organisation des territoires de commandement .
Depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1878, l'état de siège a été déclaré en Algérie une seule fois, par le décret du Président de la République du 2 août 1914, ratifié par la loi du 4 du même mois (1). En l'espèce,
(1) Supra, page 184.
ce sont les formes édictées pour la métropole qui ont été appliquées, les circonstances n'ayant pas fourni au gouverneur général l'occasion d'user des dispositions de l'article 4 de la loi du 3 avril 1878.
CHAPIURE III
coriDiTions de la déclaration DE L'ÉTAT DE S1ÈSE POLITIQUE
Indépendamment des formes que nous venons d'étudier, la déclaration de l'état de siège politique est soumise à une double condition de limitation. L/état de siège doit être limité à la fois dans l'espace et dans le temps
Section i
Limitation dans l'espace
Nous avons vu (i) qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 9 août 1849, la déclaration de l'état de siège devait désigner non seulement les communes, les
(1) Supra, pages 136 et s.
arrondissements ou départements auxquels il s'appliquait, mais encore ceux auxquels il pourrait être étendu.
1/ article Ier du projet Bardoux reproduisait la même disposition, mais la commission de la Chambre des députés l' écarta. Elle fit valoir que les motifs qui l'avaient déterminée à laisser sous l'empire de la loi tout ce qui regardait l'état de siège, ne permettaient pas d'admettre cette faculté d'extension, et qu'il était d'ailleurs inutile de l'accorder au pouvoir exécutif, une loi d'état de siège pouvant être toujours votée avec une extrême rapidité. Elle proposa donc de revenir, sur ce point, à l'ancien projet Dufaure de 1849, aux termes duquel il fallait que la déclaration d'état de siège précisât les lieux auxquels il devait s'appliquer (1).
I^a Chambre adopta sans discussion cette manière 'de voir.
Quelques membres de la commission sénatoriale demandèrent au contraire le maintien de cette disposition, mais la majorité fut d'avis qu'elle pourrait prêter à l'arbitraire et se rallia au texte voté par la Chambre (2). L,e Sénat fit de même.
Nous ne saurions trop approuver cette solution, car l'exécutif, naturellement enclin à user des pouvoirs que lui confère une loi, n'aurait pas manqué, sous le prétexte le plus futile, de déclarer l'état de siège, dans les lieux auxquels la loi lui aurait conféré le droit d'é-
(1) Rapport Franck-Ghauveau. Journal officiel du 16 février 1878, page 1.627
(2) Rapport Delsol au Sénat. Journal officiel du 15 Mars 1878, page 2.901,
tendre cette mesure. La nécessité d'une loi pour chaque mise en état de siège, alors même que les déclarations seraient la conséquence les unes des autres, par suite de l'enchaînement des événements, est une sérieuse garantie contre l'emploi mal à propos de cette mesure d'exception.
Par conséquent, en vertu de l'article Ier de la loi du 3 avril 1878, la loi déclarative de l'état de siège doit désigner les communes, les arrondissements ou les départements auxquels il s'applique. Et la loi qui ne contiendrait pas cette désignation serait inapplicable et ne pourrait par suite produire aucun effet utile.
Mais doit-on admettre, comme on l'a soutenu {1), que le décret de mise en état de siège du 2 août 1914 est illégal, parce que s'il s'est conformé à la lettre de la loi, il est contraire à son esprit ?
On a fait valoir, à l'appui de cette thèse, que les termes de l'article Ier de la loi du 3 avril 1878, rappro* chés des autres dispositions de cette loi, indiquent que le législateur n'a prévu l'application de l'état de siège que dans les territoires menacés par l'ennemi, et que, pour ce motif, ces territoires doivent être soi^ gneusement définis par la loi déclarative. D'où il suivrait que l'état .de siège ne saurait être proclamé, sans distinction, pour la totalité du territoire français* À cet égard, la constitution du 14 janvier 1*852, cependant très favorable au pouvoir exécutif, semblait
(2) JoSeph Barthélémy. Le droit public en temps de guerre. Revue dti droit public, 1915, pages 147 et s.
Paul Meunier. Discours à la Chambre des députés. Séance du 4 mars 1915. Journal officiel du 5 mars 1915. Débats pari. 1915, p. 304.
avoir limité le droit du Président de la République, en lui permettant de ne déclarer l'état de siège que dans un ou plusieurs départements. Au surplus, le rejet de la disposition du projet Bardoux, qui tendait à autoriser le gouvernement à désigner les lieux auxquels Tétat de siège pourrait être étendu, serait une présomption suffisante que la loi de 1878, qui est une loi de réaction contre les abus de l'état de siège, n'a pas voulu étendre cette institution dans des proportions jusque-là inconnues. Et ceci serait corroboré par % les déclarations du rapporteur au Sénat, qui disait : « I/état de siège autorisé par le projet de la commission est un état de siège localisé aux parties du territoire où le péril imminent se produit. Ce sera donc toujours un état de siège très limité au point de vue périmètre et qui ne pourra pas exercer son action en dehors du périmètre où il aura été établi.... J'ai le ferme espoir que jamais nous ne reverrons une situation politique qui oblige à mettre l'état de siège dans quarante-deux départements » (1). Dans ces conditions, le législateur de 1878 n'avait pas prévu le décret de 1914, qui a fait de l'état de siè^e le régime politique de la République. D'ailleurs, cette généralisation de l'état de siège serait condamnée par les précédents historiques. Au lendemain du coup d'Etat du 2 décembre 185 1, il y eut de très nombreuses mises en état de siège de divers départements, mais elles furent successives, et il n'y eut pas de mise en état
(1) Discours de M. Delsol au Sénat. Séance du 15 Mars 1878. Journal officiel du 16 Mars 1878, page 2.943.
de siège de l'ensemble du territoire. De même, lors des événements de 1870-1871, une quarantaine de départements seulement furent soumis à ce régime.
Telles sont les raisons que Ton a invoquées en faveur de cette doctrine.
Pour nous, nous ne croyons pas qu'en soumettant à l'état de siège la totalité du territoire français et l'Algérie, le décret du 2 aoûtio,i4 ait violé la loi du 3 avril 1878 (1).
Sans doute, les travaux préparatoires de cette loi trahissent, à chaque instant, les préoccupations qui ont guidé ses auteurs. Le danger auquel le pays avait échappé dans la crise du Seize-Mai demandait à être conjuré pour l'avenir. De là, toutes les précautions prises et toutes les restrictions apportées à l'application de la loi nouvelle. La limitation territoriale en est une. Mais exclut-elle la possibilité de déclarer en état de siège tout le territoire continental de la France, si ce territoire e^t menacé, dans son entier, d'un péril résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection à main armée ? Nous ne le pensons pas, et nous invoquerons à l'appui de notre opinion les arguments dont on s'est servi pour étayer la thèse contraire.
La loi de 1878, dit-on, n'a prévu la déclaration de l'état de siège que dans les territoires menacés par l'ennemi. Mais le 2 août 1914,. tout le territoire de la France et l'Algérie n'étaient-ils pas menacés par l'ennemi ? Ne connaissait-on pas, dès avant la guerre, l'intention de. l'Allemagne d'agir contre nous par une attaque brusquée et, pour cela, de violer la neutralité
(1) Sur la possibilité de la mise en état de siège du pays tout entier, Voir : Hauriou. Principes de droit public, p. 385, note 2.
du Luxembourg et de la Belgique ? L,e 2 août, de grand matin, cette violation de neutralité n'était-elle pas déjà un fait accompli ? (i) L,e même jour les troupes allemandes n'avaient-elles pas franchi notre frontière à Cirey ? (2) Ne savait-on pas que le plan de notre ennemie était, grâce à la puissance de sa flotte, d'opérer des débarquements de troupes sur divers points, savamment repérés et organisés par son service d'espionnage, des côtes de l'Atlantique et de la Méditerranée, de manière à nous envahir de tous les côtés à la fois ? A-t-on oublié que la protection de l'Angleterre contre cette éventualité n'était pas certaine à ce moment-là ? (3) L/Italie elle-même n'était-elle pas engagée, à cette époque, dans les liens de la triple alliance et ne devait-on pas présumer qu'elle suivrait ses alliées ? Sans doute, après avoir observé la neutralité, elle a fini par se ranger loyalement à nos côtés, mais au début de la crise nous ne savions pas quelle attitude elle prendrait. Ignore-t-on que des forces navales allemandes se trouvaient dans la Méditerranée prêtes à agir au premier signal ? Le bombardement de Bône et de Philippe ville par le Gœben et le Breslau dès le 4 août au matin, ne prouve-t-il pas que l'Algérie était réellement menacée par l'ennemi et que le péril était particulièrement grave si, comme on l'a prétendu, les coups de canons des cuirassés allemands avaient pour but d'appeler à l'insurrection les indigènes de notre colonie ? Et ce soulèvement
(1) Livre jaune, page 124, N° 131.
(2) Id. page 126, N° 136.
(3) Cette protection n'a, en effet, été promise par le gouvernement britannique que le 3 août. Voir sur ce point : Livre jaune, p. 129, N° 143.
possible, le ministre de la guerre ne F avait-il pas envisagé dans son rapport au Président de la République quand il disait : « Enfin l'éventualité des événements qui peuvent surgir en Algérie, rend également cette mesure indispensable dans les trois départements de la colonie » ? (i).
D'autre part, l'argument tiré de l'article 12 de la constitution du 14 janvier 1852, n'est guère convaincant, car du moment qu'en vertu de ce texte le Président de la République pouvait déclarer l'état de siège dans plusieurs départements, il n'aurait pas hésité, à l'occasion, à appliquer la mesure à tous les départements français à la fois. Cette constitution, rédigée dans l'intérêt du pouvoir personnel du futur empereur, instaurait le despotisme auquel la France allait être soumise pendant dix-huit ans, et l'homme, qui n'avait pas reculé devant un forfait public pour satisfaire son ambition, n'aurait éprouvé, le cas échéant, aucun scrupule à soumettre tout le territoire français à la loi martiale.
Les précédents historiques eux-mêmes ne sont pas plus probants. Si, au lendemain de son coup d'Etat, le Prince-Président s'est borné à déclarer, dans l'espace d'un mois, une vingtaine de départements en état de siège, c'est parce qu'il n'a rencontré aucune résistance sérieuse dans les autres. Il était du plus grand intérêt, pour lui, de ne pas établir ce régime dans les lieux où les populations lui étaient acquises. Mais nul doute qu'il eût soumis à l'état de siège tous
(1) Journal officiel du 3 août 1914, p. 7.083.
les départements français en bloc, s'il avait jugé cette mesure nécessaire à la réussite de son entreprise. D'ailleurs, pourquoi admettre l'abstention, en pareil cas, chez un homme dont chaque acte violait la Constitution et qui laissait à la discrétion de ses préfets l'arme de l'état de siège, en approuvant les arrêtés par lesquels ces fonctionnaires proclamaient cet état dans leur département ?
En 1870, la mise en état de siège de l'ensemble du territoire français ne se serait pas justifiée. D'abord, dès le début de la guerre, ce sont les seuls départements de notre frontière de l'est qui ont été exposés au péril extérieur, l'ennemi ayant respecté la neutralité du Luxembourg et de la Belgique. Ensuite, l'empire allemand n'existait pas encore, et si la confédération de l'Allemagne du Nord et les Etats du Sud s'étaient, grâce à la politique de Bismarck, ligués contre nous, leur unité ne devait sortir que de leur victoire commune. Enfin, si la Prusse était déjà forte au point de vue militaire, et nous l'avons appris à nos dépens, sa puissance navale était nulle et elle ne possédait encore aucune colonie. Dès lors, son rayon d'action contre la France était très limité et elle ne pouvait la menacer qu'à Test. I,a sécurité de toutes les autres frontières de notre pays était absolue.
En 1914, il en allait tout autrement; la puissance militaire de l'Allemagne était devenue formidable, sa marine était bien supérieure à la nôtre, elle possédait un empire colonial important, ses cuirassés sillonnaient toutes les mers et pouvaient porter la guerre jusque dans nos possessions les plus lointaines, témoin le bombardement de Papeete, chef-lieu de nos
établissements dan^ l'Océanie. Elle avait de puissants alliés qui pouvaient nous atteindre par le sud-est. Et si Ton ne prévoyait pas encore, à ce. moment- là, le parti que notre ennemie pourrait tirer de ses sousmarins, il y avait tout lieu d'éprouver, à l'égard de cette arme redoutable, de sérieuses craintes que, depuis, les événements ont malheureu sèment trop justifiées. On ne saurait donc nier que le 2 août 1914 la totalité du territoire français était sérieusement et directement menacée par l'ennemi, étant donné surtout que l'état de guerre, notifié officiellement à la France par l'Allemagne le 3 août, existait, en fait, dès le 2, à la suite des incidents de frontière qûi s'étaient produits.
Enfin, la forme dans laquelle il a exprimé le ferme espoir que l'on ne reverrait jamais une situation politique qui obligerait à mettre l'état de siège dans quarante-deux départements, semble indiquer, au contraire, que le rapporteur au Sénat admettait très bien l'application de la loi nouvelle dans une semblable éventualité.
Pour toutes ces raisons, nous estimons que le décret de mise en état de siège du 2 août 19 14 était parfaitement légal et ne violait pas l'article Ier de la loi du 3 avril 1878. Le péril imminent résultant d'une guerre étrangère prévu par cette loi était réel et menaçait l'ensemble du territoire français et de l'Algérie.
Section II
Limitation dans le temps
Iva loi du 9 août 1849 ne contenait aucune disposition limitant la durée de l'état de siège et le projet Bardoux était également muet sur ce point.
L,a commission de la Chambre fut d'avis que l'état de siège étant essentiellement une mesure d'exception, il ne fallait pas que, par suite de la négligence ou de l'oubli des Chambres, il pût se prolonger indéfiniment. Elle proposa donc de décider que la loi qui établirait cette mesure devrait en fixer la durée, et qu'à l'expiration de ce temps l'état de siège, cesserait de plein droit, à moins que les circonstances l'ayant motivé ne durassent encore, auquel cas une loi nouvelle en prolongerait les effets (1).
La Chambre adopta cette disposition, mais la majorité de la commission sénatoriale s'y montra hostile. Elle pensa que l'on ne pouvait pas prévoir avec un degré suffisant de certitude la durée probable du péril que l'état de siège devait conjurer, pour édicter une telle règle, et qu'on serait exposé à fixer un délai trop court ou trop long, ce qui serait également regrettable. Au surplus, l'initiative de la levée de l'état de siège pouvant être prise aussi bien par un membre de chaque Chambre que par le Gouvernement, on n'avait pas à craindre que l'état de siège se prolongeât indéfiniment et sans que les Chambres eussent
(1) Rapport Franck-Ghauveau. Chambre des députés. Journal officiel du 16 février 1878, page 1G27.
été appelées à statuer sur sa levée ou sur son maintien (i).
1/ opinion de la commission sénatoriale fut combattue devant le Sénat par M. Ribière qui fit ressortir, au moyen des précédents historiques, l'inconvénient qu'il y aurait à ne pas prescrire la limitation de la durée de l'état de siège. On avait vu, en effet, l'état de siège se prolonger pendant de longues années, puisque les départements soumis à ce régime en 1871 l'avaient subi jusqu'en 1874, 1875 et 1876, les quatre derniers départements qui y étaient astreints en ayant été affranchis seulement par la loi du 5 avril 1876 (2).
L,e Sénat se rangea à ce dernier avis et vota le texte adopté par la Chambre. Par suite, aux termes du paragraphe 3 de l'article Ier de la loi du 3 avril 1878, la loi qui déclare V Hat de siège fixe le temps de sa durée. A V expiration de ce temps, V état de siège cesse de plein droit, à moins quune loi nouvelle n en prolonge les effets.
La loi du 4 août 19 14 qui a ratifié le décret déclaratif d'état de siège du 2 août, a-t-elle répondu au vœu de la loi de 1878, en décidant que l'état de siège serait maintenu pendant toute la durée de la guerre ? Evidemment non, et nous avons vu, par ce qui précède, que le législateur de 1878 a voulu que la durée de l'état de siège fût définie d'après les unités habituelles de temps, jours ou mois. Soutenir le contraire serait rendre inexplicable la disposition d'après la-
(1) Rapport Delsol. Sénat Journal officiel du 15 Mars 1878, page 2.901
(2) Discours de M. Ribière. Sénat. Séance du 14 Mars 1878. Journal offl Ciel, 15 Mars 1878, page 2.886.
quelle à l'expiration du temps fixé pour la durée de Tétat de siège, cet état cesse de plein droit, à moins qu'une loi nouvelle n'en prolonge les effets.
Ceci posé, il ne saurait cependant être question d'une violation de la loi de 1878.
En effet, par le décret du 2 août 1914, le pouvoir exécutif s'est borné, comme il en avait le droit, à déclarer l'état de siège sans fixer une durée à ce régime. Dès la réunion des Chambres, il leur a soumis un projet de loi de ratification de l'état de siège avec maintien de cette mesure pendant toute la durée de la guerre. Mais c'était là un simple projet que le Parlement était libre de modifier. Il aurait pu notamment substituer à la durée illimitée proposée par le gouvernement une durée de trois mois, par exemple, et ;A aurait ainsi répondu au vœu de la loi. Il ne l'a pas fait et en adoptant, au contraire, le texte du gouvernement, il a agi dans la plénitude de sa souveraineté, sans violer la loi de 1878 par laquelle, ainsi que nous l'avons déjà dit, il n'est point lié. Par conséquent, quelque regrettable que soit cette décision du Parlement, elle n'en est pas moins légale.
Mais autant nous approuvons la mise en état de siège de l'ensemble du territoire français et de l'Algérie par le décret du 2 août 1914, autant nous condamnons la disposition de la loi du 5 août 19 14 qui a assigné une durée indéterminée à cette suspension du droit commun. Seule, l'expiration d'un premier délai pouvait permettre au Parlement d'apprécier si les circonstances s'étaient suffisamment modifiées pour motiver la levée de l'état de siège dans diverses parties du pays. A la vérité, la loi du 5 août ne lie pas in-
définiment les deux Chambres et celles-ci peuvent en demander l'abrogation ou la modification. C'est même ce qu'a fait M. Paul- Meunier à la Chambre des députés le 4 Mars 1915 (1). Mais ce droit se trouve aujourd'hui diminué de toute la force que la loi du 5 août a conférée au gouvernement. Il est en effet beaucoup plus facile pour ce dernier de faire écarter toute proposition émanée de l'initiative parlementaire et tendant à la levée de l'état de siège, que de soutenir la discussion d'une loi nouvelle destinée à prolonger les effets de ce régime, quand celui-ci a cessé de plein droit par l'arrivée du terme mis à sa durée.
Il nous semble donc que, sans refuser au gouvernement la ratification du décret déclaratif d'état de siège, les Chambres auraient dû se montrer plus jalouses de leurs prérogatives et se réserver, en fixant à ce régime d'exception une durée déterminée, le moyen de discuter, le désarroi passé, sur l'utilité du maintien de la mesure dans tout ou partie du pays.
(1) Journal officiel du 5 Mars 1915, Chambres. des députés. Débats parlementaires, page 281.
Titre Deuxième EFFETS DE L'ÉTAT DE SIÈGE POLITIQUE
