LE DIRECTOIRE

Section I

Extension de l'étal de siège militaire ou effectif aux Communes de l'Intérieur. — Apparition de l'état de siège politique ou fictif.

Pas plus que ses devancières, la Constitution du 5 fructidor an 111 (22 août 1795 (1), entrée en vigueur le 5 brumaire an iv (27 octobre 1795), n'a organisé un ensemble de mesures exceptionnelles destinées à parer, le cas échéant, à un danger soit intérieur, soit extérieur. Elle a imposé, dans ses articles 365 et 366, l'obligation de dissiper par la force les attroupements armés ou non et cette obligation a été mise dans les

(1) Duvergiei*. Lois. Tome 8, page 277.

attributions de la gendarmerie nationale par la loi du 28 germinal an vi (17 avril 1798) (1). En outre, elle n'a prévu, dans son article 355, que des lois de circonstances sans viser l'état de siège politique. Nous n'en voulons pour preuve que les faits qui ont donné naissance à la loi du 10 fructidor an v dont nous allons parler.

Depuis la chute de Robespierre, les révolutionnaires arrivés au pouvoir n'avaient qu'une seule pensée : s'y maintenir à tout prix. En présence de l'hostilité croissante de la nation, hostilité qui s'était manifestée énergiquement à plusieurs reprises, les gouvernants n'hésitèrent pas à vivre en marge de la constitution et à recourir à l'expédient des coups d'Etat. Ces procédés lassèrent le peuple à tel point que les élections de 1797 modifièrent la, composition des conseils législatifs et mirent les conventionnels en minorité. La majorité, composée des modérés et des royalistes, voulut prendre immédiatement et contre le gré du Directoire des mesures de sagesse.

Un arrêté du Directoire autorisant les généraux Canuel et Kellerman à mettre la ville de Lyon en état de siège, fut considéré comme excédant les pouvoirs du gouvernement et fournit le prétexte de revenir sur la législation de ce régime d'exception. Dans la séance du Conseil des Cinq-Cents du 6 thermidor an V (24 juillet 1797) (2), le député Mayeuvre appela l'attention de l'assemblée sur cet arrêté et deman-

(1) Duvergier. Lois. Tomé 10, pâge 304.

(2) Moniteur du 27 juillet 1797, page 1234.

da qu'une commission fût chargée de présenter tin projet de lois organiques de l'article 144 de la constitution, d'après lesquelles le Directoire devrait pourvoir à la sûreté intérieure de la République, d'examiner aussi, si la mise en état de siège pouvait sympathiser avec la Constitution, et, dans l'affirmative, de préciser les cas et le mode de son emploi.

Cette proposition fut adoptée, et, sur un rapport que fit Jourdan (de, la Haute Vienne) à la Séance du 21 thermidor an v (8 août 1797) (?K *e ^on" seil des Cinq-Cents, considérant que la Constitution n'avait pu déterminer les cas et les formes dans lesquels les communes de l'intérieur pouvaient être déclarées en état de guerre et en état de siège, vota, le 10 fructidor an V (27 Août 1797), une loi en deux articles ainsi conçue :

« Article I. — Iye Directoire exécutif ne pourra « déclarer en état de guerre les commîmes de l'inté- « rieur de la République qu'après y avoir été autorisé « par une loi du Corps législatif.

« Article II. — L,es communes de l'intérieur seront « en état de siège aussitôt que, par l'effet de leur i investissement par des troupes ennemies ou des « rebelles, les communications du dedans au dehors « et du dehors au dedans seront interceptées à la « distance de 3.502 mètres (1.800 toises) des fossés ou « des murailles; dans ce cas le Directoire exécutif en « préviendra le Corps législatif. »

Cette loi approuvée par le Conseil des Anciens le

(1) Moniteur du 11 août 1797, page 1296.

iî fructidor an V (28 Août 1797) (1), contient une innovation, car elle étend la mesure de l'état de siège aux communes de l'intérieur et au cas d'insurrection ou de guerre civile. Mais elle subordonne l'état de siège à l'état de guerre. En effet, le législateur, considérant qu'il ne pouvait y avoir état de siège sans état de guerre, s'est préoccupé uniquement de défendre au Directoire exécutif de déclarer en état de guerre les communes de l'intérieur de la République sans y avoir été autorisé par une loi du Corps législatif. Et en ce qui concerne l'état de siège de ces mêmes communes, conséquence de l'état de guerre (2), il s'est borné à imposer au Directoire l'obligation d'en prévenir le Corps législatif.

D'ailleurs, ici, comme dans le décret du 10 juillet 1791, l'état de siège résulte d'un simple fait : l'interruption des communications par suite de l'investissement de la commune par des troupes ennemies ou des rebelles, te Directoire exécutif n'a donc qu'à constater l'existence de ce fait, à en appliquer les conséquences légales et à en prévenir le Corps législatif. Il n'a pas à faire de déclaration d'état de siège.

On a essayé de soutenir (3) que le mot commune, employé dans la loi du 10 fructidor an V, ne doit pas s'entendre dans le sens qu'on lui donne en pratique, c'est-à-dire dans le sens de circonscription communale, mais au contraire dans le sens de ville, et cçla sous

(1) Réimpression de l'ancien Moniteur.. Tome 28, page 790.

(2) Voir en ce sens le rapport du Conseiller d'Etat Boudet qui à précédé la loi du 9 août 1849. Moniteur 8 août 1849, page 2618.

(3) Voir la plaidoirie de Me Odilon-Barrot dans l'affaire Geoffroy; Ca.ss. 29 juin 1832. S. 1832. 1. 407.

prétexte qu'une commune n'a ni fossés ni murailles. Cette opinion nous paraît excessive. Nous estimons, au contraire, que cette loi a voulu étendre la mesure de l'état de siège, jusque-là réservée aux places de guerre et postes militaires par le décret du 10 juillet 1791, à toutes les communes de l'intérieur sans distinguer entre les villes et les communes rurales, les unes et les autres pouvant être investies et attaquées. En outre, l'expression fossés et murailles peut très bien s'appliquer aux fossés naturels qui entourent certaines localités et aux murailles formées par la suite des maisons.

1/ obligation, pour le Directoire, de prévenir le Corps législatif de l'existence de l'état de siège, dans une commune de l'intérieur, constituait une mesure de prudence dictée au second par sa méfiance à l'égard du premier. Malheureusement elle ne devait pas tarder à disparaître.

Les trois anciens conventionnels formant la majorité du Directoire, Barras, Lareveillère Iyépeaux et Rewbell, sentant leur existence menacée par le déplacement de majorité qui s'était opéré au sein du Corps législatif à la suite des élections de 1797 et par le libéralisme de leurs deux collègues Carnot et Barthélémy, trop favorables à leur avis à l'opposition, préparèrent un coup de force contre les conseils. La chose leur était d'autant plus facile qu'ils avaient toute l'armée pour eux. Le 18 fructidor an v (4 Septembre 1797) ils accomplirent leur coup d'Etat, grâce au concours du général Augereau envoyé par Bonaparte et à de9 troupes fournies par Hoche. Les locaux parlementaires furent envahis. Les deux directeurs, Carnot et Barthélémy, cinquante-trois députés, plusieurs agents

royalistes, les généraux Pichegru et Ramel furent déportés sans jugement (i).

A la suite de ce coup d'Etat, le Corps législatif, ainsi épuré, conféra au Directoire, ou plutôt au triumvirat qui le composait, des pouvoirs exceptionnels, et c'est ainsi que fut votée, le 19 fructidor an v (5 Septembre 1797), la fameuse loi dite « loi contenant des mesures de salut public prise relativement à la conspiration royale » dont l'article 39 rendait au Directoire le pouvoir de mettre une commune en état de siège (2). Par cette décision, prise au nom de la liberté et soidisant pour la protéger, une assemblée complètement asservie confiait au gouvernement, pour qu'il en usât à sa discrétion, une arme dangereuse et redoutable entre toutes. Il est, en outre, intéressant d'observer que ce texte rendait au Directoire un pouvoir que celui-ci n'avait jamais eu et qu'il s'était arrogé, notamment lors de la mise en état de siège de Lyon (3).

Nous devons donc au Directoire deux lois nouvelles sur la matière qui nous occupe. Mais tandis qu'avec la loi du 10 fructidor l'état de siège reste militaire ou effectif, celle du 19 fructidor en fait une pure fiction. Désormais une commune pourra être placée sous ce régime exceptionnel même si elle n'est pas investie et si ses communications ne sont pas interrompues, même en l'absence de tout état de guerre. Une décision du Directoire suffira pour l'assimiler à une ville assiégée et pour faire produire à cet état fictif tous

(1) Voir sur les événements du 18 fructidor : Albert Vandah L'avènement de Bonaparte. Paris Plon-Nourrit, 1903, Tome i, pages 1 à 16

(2) Duvergier. Lois. Tome 10, page 42.

(3) Supra page 46.

i*- ài

les effets de l'état réel. Aucune des deux lois de fructi* dor n'ayant prévu ces effets, il faut admettre que ceuxci ne pouvaient être autres que ceux réglementés par le décret du 10 juillet 1791. Par suite il n'y avait pas plus déplacement de juridiction sous l'empire des lois de fructidor que sous l'empire du seul décret de 1791. Les effets de l'état de siège, soit effectif, soit fictif, étaient limités au passage des pouvoirs de police de l'autorité civile à l'autorité militaire sans aucune modification ni augmentation de ces pouvoirs.

SECTION tl

L'étal de troubles civils

A côté des lois des 10 et 19 fructidor an "V, il existe une autre institution du Directoire, qui présente une certaine analogie avec l'état de siège politique; c'est l'état de troubles civils organisé par la loi du 24 messidor an vu (12 juillet 1799) (1). Cette loi, qui était destinée à réprimer le brigandage et les assassinats dans l'intérieur du pays, stipulait que le Corps législatif était seul compétent pour déclarer compris dans les dispositions qu'elle édictait un département canton ou commune notoirement en état de troubles civils.

(1) Duvergier* Lois. Tome u, page 297.

Dès lors, il existait une situation de droit spéciale, dite état de troubles civils, qui ne pouvait être créée que par une décision du pouvoir législatif.

Les mesures prescrites par cette loi étaient des plus draconiennes. L,es parents d'émigrés, leurs alliés et les ci-devant nobles, les aïeuls, aïeules,, pères et mères des individus faisant partie des rassemblements ou bandes d'assassins étaient rendus responsables des assassinats et des brigandages commis dans les départements, cantons et communes déclarés en état de troubles. Dès la proclamation de cet état, les administrations centrales prenaient des otages parmi eux. Toutes les fois qu'un assassinat était commis sur la personne d'une fonctionnaire public, d'un défenseur de la patrie ou d'un acquéreur ou possesseur de domaines nationaux, le Directoire faisait déporter quatre otages. En qutre, tous les otages étaient tenus solidairement de payer au trésor public une amende de cinq mille francs par chaque inudividu assassiné et des réparations civiles aux ayants cause des victimes.

Une loi lu 14 fructidor an VII (31 Août 1799) (1) a complété celle du 24 messidor en autorisant le Directoire exécutif à établir dans les départements déclarés en état de troubles civils, un conseil de guerre, indépendant de celui de la division militaire, pour juger, dans l'étendue de ce département, les délits dont la «connaissance était attribuée aux conseils de guerre. Mais il est à remarquer que cette loi n'avait pas pour but de dessaisir la juridiction civile

(1) Duvergier. Lois. Tome ci, page 325.

qui, malgré l'état de troubles, devait contimier à connaître des affaires de sa compétence; elle permettait simplement la création d'un tribunal militaire ordinaire supplémentaire destiné à évacuer les affaires de la compétence des conseils de guerre rendues plus nombreuses par l'état de troubles et à éviter ainsi un surcroît de. besogne au conseil de guerre de la division militaire. L/ article 5 de cette loi précisait, au surplus, qu'il n'était rien innové, soit à la compétence, soit aux formes établies par les lois antérieures.

Il a été fait deux applications de la loi du 24 messidor an vu, l'une, par la loi du 4 vendémiaire an vin (26 septembre 1799) (1) à plusieurs cantons du département du Calvados, et l'autre, par la loi du 11 vendémiaire an vin (3 octobre 1799) (2), à quinze cantons du département de l'Orne, et son abrogation a été insérée dans la loi du 22 brumaire an vin (13 novembre 1799) (3)-

Nous arrivons ainsi à la fin du gouvernement du Directoire et nous constatons que tous les efforts des révolutionnaires, pour réprimer les troubles dus à des causes extérieures, comme la guerre, ou intérieures, comme les insurrections, ont abouti à la création, ou, pour mieux dire, à l'ébauche de trois procédés juridiques qui se ressemblent sans se confondre; la loi martiale, l'état de siège et l'état de troubles . De ces moyens d'essai, dont deux au moins ont vécu côte à côte et dont les manifestations paraissent, en définitive, assez chaotiques, seul l'état de siège, quoique encore impar-

(1) Duvergier. Lois. Tome 11, page 376.

(2) Ibid. page 396.

(3) ibid. Tome 12, p. 5,

f aitement conçu, devait survivre et atteindre, grâce à l'organisation dont il fut l'objet par la suite, le développement d'une véritable institution. Il ne l'atteignit pas encore sous le premier empi,re, au moins d'unç façon complète et définitive.