LE CONSULAT ET L'EMPIRE

Section I

La suspension de l'empire de la Constitution

Avec la Constitution du 22 frimaire an vin (13 décembre 1799) apparaît une nouvelle mesure exceptionnelle. C'est le droit conféré aux pouvoirs publics de suspendre l'empire de la Constitution dans les lieux où des troubles ont éclaté. À cet égard, l'article 92 de cette constitution s'exprime ainsi : « Dans le cas « de révolte à main armée ou de troubles qui menacent « la sûreté de l'Etat, la loi peut suspendre dans les « lieux et pour le temps quelle détermine, l'empire « de la Constitution. Cette suspension peut être pro- « visoirement déclarée dans les mêmes cas par un « arrêté du gouvernement, le corps législatif étant en

« vacances, pourvu que ce corps soit convoqué au « plus court terme par un article du même arrêté. » (i)

Il a été fait usage de cette disposition par la loi du 23 nivose an vin (13 janvier 1800) (2) qui a suspendu l'empire de la Constitution, pendant les trois mois qui ont suivi la publication de cette loi, dans les lieux des douzième, treizième, quatorzième et vingt-deuxième divisions militaires, auxquels le gouvernement croirait nécessaire d'appliquer cette mesure.

En conséquence de cette loi, un arrêté consulaire du 26 nivose an vin (16 janvier 1800) (3) a suspendu l'empire de la Constitution dans les départements des Côtes-du-Nord, d'Ille-et- Vilaine, du Morbihan, et de la Ivoire-Inférieure. Un autre arrêté du même jour (4) a prescrit les moyens d'exécution de cette mesure.

En vertu de ce dernier arrêté, le général commandant en chef l'armée de l'Ouest avait le droit i°'de faire des règlements même portant peine de mort, pour les lieux où la Constitution était suspendue; 2° d'imposer des contributions extraordinaires, par forme de peine, sur les communes, cantons ou départements; 30 de prendre les mesures usitées en pays ennemi, pour assurer le paiement de ces contributions et le maintien de la tranquillité publique. Dans chaque département, les autorités pouvaient être remplacées par un lieutenant de justice et de police et un lieutenant d'administration et de finances. La justice criminelle était rendue par un tribunal extraordinaire

(1) Duvergier. Lois. Tome 12, page 31.

(2) Duvergier. Lois. Tome 12, page 65.

(3) Moniteur an 8, page 468.

(4) Duvergier. Lois. Tome 12, page 66.

qui procédait suivant les formes établies par la loi du 13 brumaire an v concernant les conseils de guerre. Les individus arrêtés les armes à la main étaient traduits devant les conseils de guerre et tous "autres prévenus devant les tribunaux extraordinaires. Les jugements des uns et des autres étaient exécutés sans appel, révision ni cassation.

On le voit, la suspension de l'empire de la Constitution était un régime beaucoup plus rigoureux que l'état de siège. C'était la mise hors la loi et la suppression absolue des garanties constitutionnelles pour une région déterminée. Sous l'état de siège, au contraire, la loi restait toujours en yigueur et c'étaient seulement les organes chargés de l'appliquer qui étaient changés (1). Par suite, le commandant militaire de l'état de siège n'avait pas le droit d'édicter des pénalités, comme sanction de ses règlements, ce droit n'appartenant pas à l'autorité civile à laquelle il se trouvait substitué. En outre, sous le régime de l'état de siège la juridiction des conseils de guerre ne s'étendait pas aux non militaires. Avec la suspension de l'empire de la Constitution les habitants des lieux frappés de cette mesure n'avaient aucune garantie légale et les prescriptions de l'arrêté du 26 Nivose an VIII que nous venons d'analyser, démontrent que ce régime se ramenait à celui de l'occupation du pays ennemi, en temps de guerre. Il y avait, d'ailleurs, une différence capitale entre l'état de siège et la suspension, de l'empire de la Constitution. Alors que

1) Rapport Bureaux de Pusy. Archives parlementaires. I1"* Série. Toraf 26, page 391, col. 2.

les mesures d'application du premier étaient réglées par la loi, à l'avance et d'une manière uniforme pour tous les cas, il n'en était pas de même de celles de la seconde qui étaient prises par un simple arrêté du gouvernement pour un cas et une région déterminés et pouvaient varier d'une espèce à l'autre. Il n'est pas douteux, en effet, que l'arrêté du 26 Nivôse an VIII n'avait pas une portée générale. Les termes dans lesquels il est rédigé indiquent assez qu'il ne pouvait être appliqué dans les lieux frappés de la suspension de l'empire de la Constitution, mais non soumis au commandement du général en chef de l'armée de l'ouest. À cet égard, il nous suffit de signaler que par une loi du 22 frimaire an IX (3 décembre 1800) (1) l'empire de la constitution a été suspendu dans les départements du Golo et du Iyiamone (Corse) et que les mesures d'exécution de cette décision ont fait l'objet d'un règlement du 13 germinal an ix (3 avril 1801) du Conseiller d'Etat Miot, administrateur-général des dits départements, nanti de pleins pouvoirs. (2)

L,e droit de suspendre l'empire de la Constitution fut enlevé au corps législatif et confié au Sénat conservateur par l'article 55 du Sénatus-Consulte organique du 16 thermidor an x (4 août 1802) (3), qui a établi le Consulat à vie.

Parallèlement à ce droit, le Consulat eut recours à l'état de siège fictif et Bonaparte, premier consul, l'appliqua aux communes d'Alençon, de Sarlat, de Bergerac et d'Ostende (4).

(1) Bulletin des lois. 3e Série. Tome 2, p. 192 n* 435

(2) Moniteur an 9, page 918.

(3) Duvergier. Lois. Tome 13, p. 505.

(4) Rejnach, op. cit. p. 96.

Section II

ffouvelle réglementation de l'état de siège. — Décret du 24 décembre I8H. — Compétence des tribunaux militaires.

Par ce que nous en avons dit, on se rend aisément compte que la suspension de l'empire de la Constitution était une arme très forte entre les mains du pouvoir. Sa ligne de démarcation d'avec l'état de >iège était bien nette et lemploi judicieux qu'on eût pu en faire eût permis d'éviter les regrettables confusions qui sont résultées de la combinaison, plutôt malheureuse, de l'état de siège militaire et de l'état de siège politique. Peut-être est-ce parce qu'on considérait la suspension de l'empire de la Constitution comme une mesure trop rigoureuse qu'on renonça par la suite, à l'employer. Mais c'était là, au contraire, une excellente raison de réformer cette institution dans un sens plus libéral, en lui faisant produire des conséquences moins draconiennes, et, du même coup, d'abroger les lois de fructidor an v sur l'état de siège politique. Ainsi, on aurait eu deux institutions bien distinctes : d'une part, l'état de siège organisé par la loi du 10 juillet 1791 qui serait resté, comme l'avaient voulu les législateurs de la Constituante, une mesure strictement militaire, applicable uniquement, en cas de guerre étrangère, aux places fortes et aux postes militaires investis par l'ennemi, et d'autre part, la suspension de l'empire de la Constitution, mesure exclusivement politique applicable, en cas de rébellion, de guerre civile ou d'insurrection à main armée, à toutes les parties du territoire sans distinction. Tel était, à notre avis, le seul moyen de rester daus la légalité et d'empêcher

des excès de pouvoir comme ceux commis par Napoléon I qui, en 1807, au mépris des lois de 1791 et de fructidor an V, rendit deux décrets déclarant en état de siège les places de Brest et d'Anvers, quoique ces places ne fussent attaquées ni investies par les troupes ennemies ou par des rebelles. (1) Cependant on n'en fit rien et l'équivoque subsista. Toutefois, l'empereur, qui n'était pas sans comprendre combien cette législation de l'état de siège était incertaine, revint sur sa réglementation, mais, à vrai dire, avec peu de bonheur, car il fit pour les seules places de guerre une combinaison hybride de l'état de siège militaire et de l'état de siège politique.

Par un décret du 24 décembre 1811, (2) relatif à l'organisation et au service des états-majors des places, la distinction des trois rapports sous lesquels une place de guerre peut être envisagée fut reprise. Les trois états de paixf de guerre et de siège y sont définis avec plus de précision que dans la loi du 10 juillet 1791.

Ainsi Y état de guerre est déterminé : i° en temps de guerre, lorsque la place est en première ligne sur la côte ou à moins de cinq journées de marche des places, camps et positions occupés par l'ennemi; 2° en tout temps, par des travaux qui ouvrent la place, lorsqu'elle est située sur les côtes ou en première ligne; par des rassemblements formés dans le rayon de cinq journées de marche, sans l'autorisation des magistrats; — par un décret de l'empereur, lorsque les circonstances obligent de donner plus de force et d'action à la police militaire, sans qu'il soit nécessaire de mettre la place en état de siège (art. 52) . De même

(1) Discours de M. Dut'aure. Assemblée nationale. Séance du 9 août 1894, Moniteur 10 août 1849, p. 2653, ^ol. 3.

(2) Duvergier. Lois. Tome#18,^p. 149.

qu'avec la loi du 19 fructidor an v nous avons vu apparaître letat de siège fictif ou politique, de même le décret du 24 décembre 1811 instaure, dans son article 52, 1 état de guerre fictif destiné à être employé en cas de troubles pas assez graves pour justifier la mise en état de siège de la place et par conséquent la substitution de l'autorité militaire à l'autorité civile, mais tout de même assez sérieux pDur exiger la collaboration des deux autorités et, dans certains cas, la subordination de la seconde à la première.

Quant à 1 état de siège, il est déterminé : par un décret de l'empereur, ou par l'investissement, ou par une attaque de vive force, ou par une surprise, ou par une sédition intérieure, ou enfin par des rassemblements formés dans le rayon d'investissement sans l'autorisation des magistrats (art. 53).

A la différence de la loi du 10 juillet 1791 qui ne pouvait recevoir son application qu'en cas de guerre étrangère, le décret du 24 décembre 1811 prévoit toutes les éventualités et s'applique à tous les cas. L/attaque de vive force, li surprise, la sédition intérieure peuvent venir des ennemis intérieurs et des rebelles aussi bien que des ennemis extérieurs; les rassemblements formés dans le rayon d'investissement sans l'autorisation des magistrats, supposent des réunions de citoyens sur lesquels le magistrat a autorité et non des étrangers en guerre avec la France. Et les troubles intérieurs peuvent se produire pendant la paix comme pendant la guerre. Enfin, alors que sous l'empire de la loi du 10 juillet 1791, l'état dé siège était forcément la conséquence de 1 état de guerre, il n'en est pas de même avec le décret du 24 décembre 181 1, puisque ce texte confère au chef de l'Etat le droit de déclarer une place en état de guerre sans être en guerre avec l'étranger et en état de

siège sans quelle soit assiégée ou menacée par l'ennemi extérieur, (i)

Les effets de l'état de guerre et de 1 état de siège sont spécialement déterminés par les articles 92, 101 et 103 de ce décret.

Aux termes de l'article 92 : « Dans les places en état de guerre, la garde nationale et la garde municipale passent sous le commandement du gouverneur ou commandant, et l'autorité civile ne peut ni rendre aucune ordonnance de police sans lavoir concertée avec lui, ni refuser de rendre celles qu'il juge nécessaires à la sûreté de la place ou à la tranquillité publique. »

Ici, tout comme dans la loi du 10 juillet 1791, l'autorité civile continue d'exercer ses fonctions dans une place en état de guerre, mais l'existence de fait ou la déclaration de cet état la subordonne à l'autorité militaire.

L'article 101 stipule que, dans les placer en état de siège, l'autorité dont les magistrats étaient revêtus pour le maintien de l'ordre et de la police passe tout entière au commandant d'armes qui l'exerce, ou leur en délègue telle partie qu'il juge convenable.

Ainsi donc, dans une place en état de siège, la substitution de l'autorité militaire à l'autorité civile pour le maintien de l'ordre et de la police est complète, mais le nouveau texte précise que la seconde peut agir par délégation de la première, ce que le décret de 1791 n'avait point fait.

Enfin, l'article 103 contient une innovation capitale, car depuis l'institution de l'état de siège, il est la première

(1) Rapport du conseiller d'Etat Boudet au Président de la République sur le projet de loi relatif à l'état de siège Moniteur du8 août 1849, p. 261g eol.2i , '

disposition qui confère compétence aux tribunaux militaires sur les non militaires, pendant la durée de ce régime d'exception. En effet, en vertu de cet article, dans les places en état de siège, pour tous les délits dont le gouverneur ou le commandant n'a pas jugé à propos de laisser la connaissance aux tribunaux ordinaires, les fonctions d'officier de police judiciaire sont remplies par un prévôt militaire, choisi autant que possible parmijes officiers de gendarmerie, et les tribunaux ordinaires sont remplacés par les tribunaux militaires.

Cette disposition nouvelle était très grave, puisqu'elle distrayait toute une catégorie de citoyens de leurs juges naturels, et il est permis de se demarider si elle n était pas contraire aux principes posés par la Constitution de Tan Vin. À la vérité, celle-ci avait prévu dans son article 85 des tribunaux spéciaux chargés de juger, avec des formes particulières, les délits commis par des militaires, mais leur compétence ne s'étendait pas au-delà de l'arméet Aucune exception n'était faite pour les non militaires qui, aux termes des articles 62, 63 et 64 de la Constitution, n'avaient à répondre de leurs délits que devant les tribunaux criminels et correctionnels. En conférant aux tribunaux militaires d'une place en état de siège juridiction sur les non militaires, le décret portait atteinte à un droit garanti par la Constitution, le droit aux juges naturels. D'autre part, confier les fonctions d'officier de police judiciaire à un prévôt militaire, c'était faire bon marché des dispositions de l'article 67 de la Constitution d'après lesquelles les commissaires du gouvernement, chefs de la police judiciaire, devaient être pris dans la liste communale ou dans la liste départementale.

On a essayé de justifier la légalité de ce décret par le pouvoir réglementaire que l'empereur tenait de l'article

44 de la Constitution, et on l'a représenté comme une simple mesure d'exécution de la loi du 10 juillet 1791 qui aurait compris, dans son article 10, la substitution des tribunaux militaires aux tribunaux de droit commun. (1) De ce point de vue, il paraissait difficile de soutenir Tinconstitutionnalité d'un décret rendu pour l'exécution d'une loi. Mais pour nous; qui n'admettons pas le déplacement de juridiction dans la loi de 1791, le décret de 1811 ne pouvait être une mesure d'exécution de celle-ci que pour la réglementation de la police des places. Au contraire, en ce qui concerne l'extension de la compétence des tribunaux militaires à la population civile d'une place en état de siège, nous considérons que le déçret innovait et par cela même violait la Constitution.

D'autre part, on a prétendu que, même si l'article 10 de la loi du 10 juillet 1791 avait impliqué le déplacement de juridiction, cette loi aurait été abrogée sur ce point par la Constitution de l'an vni, les dispositions générales d'ordre Constitutionnel ayant pour effet de faire disparaître les dispositions spéciales contraires antérieures (2). Nous ne saurions partager cette opinion parce que la loi du 10 juillet 1791 est une loi de police et de sûreté qui a nécessairement un caractère spécial et dont l'effet ne peut pas être détruit par une loi générale postérieure. C'est ici le cas d'invoquer la maxime legi speciali per gêneraient non derogatur (3). Ce principe paraît d'ailleurs, avoir été consacré par la cour de Cassation qui, par un arrêt du 17

(1) Voir en ce sens les conclusions de M. l'av-ocat général Voysin de Gartempe dans l'affaire Geoffroy. Gass. 29 juin 1832, S. 1832, 1-418.

(2) Voir en ce sens Heinach. Op. cit., page 102.

(3) Voir en ce sens la note de M. le doyen Haurion sous Conseil c/Êtat 6 août 1915. Delmotte et Senmartin (2 arrêts) Sirey 1916. 3. 10

floréal an x (7 mai 1802) (Sirey 1807. 2. 1160.) a décidé que l'article 62 de la Constitution de Tan vin n'avait pas abrogé les lois du 30 prairial an 111 et Ier vendémiaire an iv qui déclaraient justiciables des conseils de guerre tous ceux qui avaient été arrêtés dans un rassemblement séditieux et armé contre le gouvernement. Donc si la loi du 10 juillet 1791 avait impliqué le déplacement de juridiction, celui-ci n'aurait pas été abrogé par la Constitution de l'an vin. Mais pour nous, qui nous refusons à voir ce déplacement dans cette loi, le décret du 24 décembre 1811 était inconstitutionnel, en tant qu'il soustrayait la population d'une place en état de siège à la juridiction de droit commun. Toutefois, cette inconstitutionnalité n'a jamais été prononcée par le Sénat conservateur, qui avait seul qualité pour cela, en vertu de l'article 21 de la Constitution de l'an vhi, et la Cour de Cassation, fidèle à sa jurisprudence en pareil cas, a reconnu force de loi à ce décret.

Une autre question a été soulevée à propos de ce texte; c'est celle de savoir s'il disposait pour des villes quelconques. 17 affirmative a été soutenue. On a fait valoir qu'il ne fallait pas aller chercher la définition d'une place de guerre ailleurs que dans le décret lui-même et on a dit : dans l'article premier et dans tous les articles qui suivent, la dénomination de place ou de place de guerre est appliquée à toute ville où il y a un commandant de place, un état-major de place, un état-major de division militaire ; et les deux premiers titres, qui comprennent quarante-neuf articles, ont pour objet de régler les rapports de ces fonctionnaires militaires entre eux. En outre, l'article 12 parle de gouverneurs qui peuvent être nommés dans lesprincipa-

les places de guerre ou villes de l'empire. Toute ville est donc, susceptible de devenir une place de guerre (i).

Mais cette argumentation nous paraît inexacte. Il suffit, en effet, de lire l'article 7 qui ne parle que de citadelles forts et châteaux, places de première, deuxième, troisième et quatrième classes, pour se rendre compte que la dénomination de place de guerre ne pouvait pas s'appliquer à une ville quelconque, les places de guerre seules ayant fait l'objet d'un classement. D'ailleurs, l'article 8 oppose aux places de guerre les villes de garnison non fortifiées ou non conservées sur le tableau des place3 de guerre. Et comme L'état de ^iège prévu dans l'article 53 ne vise que les places de guerre dont il est question dans l'article 50, qui s s réfère lui-même à la loi du 10 juillet 1791 relative seulement aux places f >rtes classées, nous en concluons que l'état de siège réglementé par le décret du 24 décembre 181 1 s'appliquait exclusivement aux places de guerre et non aux simples villes de garnison. Par suite, les effets de la déclaration d'état de siège déterminés par ce décret ne pouvaient se produire que dans une place de guerre soumise à ce régime d'exception et non dans une commune de l'intéiieur. Spécialement, en ce qui concerne le déplacement de juridiction la première devait le subir alors que la seconde en était affranchie.

Grâce à la combinaison des lois des 10 et 19 fructidor an v, nous avons vu naître, sous le gouvernement du Directoire, l'état de siège politique ou fictif pour les communes de L'intérieur, alors que l'état de siège des places de guerre prévu par la loi du 10 juillet 1791 restait militaire ou effectif. Avec le décret du 24 décembre 1811, l'état de

(1) Voir en ce sens les conclusions de M. l'avocat général Voysin de Garî,emjf>e dans l'affaire Geoffroy. Gass. 29 juin 1832 S. 1832, 1.

siège politique ou fictif devient également applicable aux places de guerre, celles-ci pouvant être mises sous ce régime d'exception par un simple décret de l'empereur.

Ainsi, à la fin du premier empire, le droit de déclarer l'état de siège était un puissant instrument de dictature dont le monarque usait à son gré. Mais nous verrons ciaprès qu'à son retour de l'Ile d'Elbe Napoléon, pour calmer toutes les défiances, regagner la faveur populaire et donner des preuves de la pureté de ses intentions, accepta des restrictions importantes à l'exercice de ce droit.