NATURE JURIDIQUE DE L’ACTE DE DÉLIMITATION
La fixation des limites du rivage de la mer ne peut avoir lieu que par voie de délimitation, délimitation soumise aux formes prescrites par l’article 2 du décret du 21 février 1852.
On a tout d’abord dit que cela faisait partie des « actes de souveraineté ». Cette théorie, admise autrefois par le Conseil d'Etat dans ses conclusions de l'affaire d’Anglade (1842, Lebon, p. 131), est aujourd’hui abandonnée.
On a essayé de le cataloguer parmi les actes dits de « gestion ». « Tout acte de gestion a pour objet de conserver, diminuer ou « augmenter un patrimoine ; or, il n’y a pas de patrimoine, « puisque, par définition même, un patrimoine n’est que l’en- « semble des rapports juridiques entre une personne et les biens « qui lui appartiennent », dit M. BERTHÉLEMY, dans son 77aité élémentaire de droit administratif (p. 46). Donc, puisque l'Etat n'est pas un propriétaire mais un gardien, il n'y a pas de gestion. Et l’on a tout naturellement classé l’acte de délimitation dans le second terme de la division « actes dits d'autorité ».
On pourrait l’admettre ; cependant le Tribunal des Conflits, en 1873 dit « acte de gestion domaniale » 1, On invoque le texte de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 17090 qui donne à l'Administration le pouvoir de délimiter les forêts en même temps que les rivières, chemins et autres choses communes ?, mais c’est un argument peu probant ; il n'y a pas, dans cette
1 DE RÉCY, Traité du domaine, n° 746, 757, 764 bis.
Il est inutile, d’ailleurs, d’insister sur l’absurdité de cette théorie des actes d'autorité et des actes de gestion. Pour si séduisante que puisse paraître cette division au premier abord, on s'aperçoit vite qu’elle ne repose sur rien et qu'elle ne permet aucune distinction entre des actes qui peuvent être souvent classés aussi bien dans la première que dans la deuxième catégorie. Créerait-on une troisième catégorie (d'actes de gestion autoritaire | ! par exemple) ; cela ne suffirait pas à remettre en faveur une théorie qui repose sur une distinction impossible à faire dans la pratique, et qui, si elle a eu son heure de célébrité, est aujourd’hui heureusement abandonnée. 2
3 Section III de la loi, art. 2, 6°.
LAIO =
loi, distinction entre le domaine privé et le domaine public : on envisage, à cette époque, le domaine naturel seul, et le Code Civil, en son article 538, ne commet de confusion entre les deux qu'aux yeux des jurisconsultes actuels. Le véritäble argument serait, dit M. BARATOUxX dans sa thèse, « à cause « de la destination même des choses auxquelles ce pouvoir de « délimitation s'applique ». M. Davip, dans ses conclusions devant le Tribunal des Conflits, au sujet de l'affaire Pâris- Labrosse du 11 janvier 1873 (D. 73-3-67), s’exprimait ainsi : « Le domaine public, à la différence du domaine de l'Etat « proprement dit, étant affecté à l'usage de tous, la mission « de le conserver incombe à l'Etat considéré non pas comme « personne civile, mais comme puissance publique... On ne « saurait donc contester que les actes de l'administration en « cette matière soient des actes d'autorité et de commandement. »
Le droit de délimitation serait donc, pour l’administration et les tiers intéressés, un droit de puissance publique ; et l’acte de délimitation, issu de ce droit, serait de même nature : « acte « de puissance publique ». C’est du moins ce que pense M. HaAuRrIOU dans sa troisième édition du Droit administratif, opinion qu'il ne reproduit pas, d’ailleurs, dans ses éditions suivantes.
Deux décisions du Conseil d'Etat des 18 mars 1842 et 17 décembre 1847 avaient paru admettre que l'alignement était applicable au littoral : la délimitation du rivage aurait eu une valeur impérative analogue à celle d’un plan d'alignement. « Dans la voirie terrestre, dit M. BERTHÉLEMY !, lorsqu'un plan « d’alignement consacre des empiétements sur les propriétés « privées, les propriétaires n’ont aucun recours pour faire rec- « tifier le plan et y faire rétablir les limites véritables de leurs « propriétés. Tout leur droit consiste — quand ils peuvent « prouver l’empiétement de la délimitation administrative sur « leurs biens — à demander à l'autorité judiciaire de constater
1 BERTHÉLEMY, Droit administratif, Traité élém., 1930,, D. 553.
ET
« cet empiétement et de s’en faire indemniser. Il y a, en l'espècé
« expropriation indirecte. » « Ici, continue M. BERTHÉLEMY, « l'autorité judiciaire ne critique pas, mais constate simplement « que l'acte administratif porte légalement atteinte à la pro- « priété, constatation non d'un fait mais d’une décision de « volonté. » Et l’on appliquait cette manière de voir à la délimitation maritime.
Mais en 1852, le décret du 21 février décida qu'il ne s'agissait pas d’alignement mais-de délimitation, c’est-à-dire d’une opération spéciale, d’un aàcte distinct d’alignement ; et l'assimilation de la délimitation à ce dernier a été abandonnée.
On ne saurait en effet confondre deux actes de nature juridique toute différente. L'alignement est attributif de limites ; c’est un acte qui fixe une limite théorique, qui décide arbitrairement et dit où finira le domaine public, où on veut qu'il finisse. Il compfend un élément d’expropriation indirecte et peut imposer une servitude-de reculement aux propriétés riveraines. La délimitation, au contraire, ne décide rien ; elle est déclarative de limites, elle constate un fait naturel et ne peut l'étendre ou le restreindre à sa convenance. Confondre plan d’alignement et délimitation maritime, c’est donner à l’administration un pouvoir qu’elle n’a pas (elle doit constater et non décider) et c’est ensuite partager entre l'administration et l’autorité judiciaire un droit qui appartient exclusivement à l'Administration. C’est pourquoi le Conseil d'Etat confirme cette déclarativité de la délimitation dans ses arrêts du 22 mars 1889, 11 mars 1808, et suivants.
De plus, la délimitation ne peut être assimilée à une expropriation. L'expropriation crée un nouvel état juridique ; elle est établie avec jugement contradictoire, et donne lieu obligatoirement à une juste et préalable indemnité (article 545 du Code Civil) : l'administration, l'Etat a eu en vue une acquisition. Par contre, la délimitation constate un fait juridique par luimême antérieur à la constatation. I/'acte est donc unilatéral : l'administration seule y procède sans avis ni autorisation à demander aux particuliers, par conséquent sans indemnité à octroyer puisque le fait existe indépendamment de la volonté
de qui que ce soit, l'Administration n'ayant pour objet qu'uti but de conservation. |
La délimitation est donc bien un acte différent de l'alignement et de l’expropriation indirecte : elle se borne à constater uri fait physique d'existence antérieure indéniable. Cela est tellement évident que le Conseil d'Etat a confirmé les condamnations prononcées par les Conseils de Préfecture pour des contraventions commises sur le domaine public, bien que la domanialité n’en soit affirmée par aucun document, mais simplement par évidence des faits. (C. K. 27 mars 1874, 17 juillet 1877, 7 août 1886, 27 juillet 1888, 6 juin 1800, 8 août 1805, etc.).
On ne peut pas plus l'identifier à un bornage. Les propriétaires de terrains contigus produisent des titres soumis à l’ap- préciation du juge ; un propriétaire peut même obliger son voisin au bornage ; et le but de l’opération est la démarcation à faire entre plusieurs propriétés privées. Tout autre est la délimitation dû domaine public maritime qui a pour objet la limite séparant la « propriété » publique de la propriété privée, sans appréciation de ces limites, sans examen de titres !, et sans qu'il soit possible en règle générale d’obliger l’administration à délimiter.
L'acte de délimitation est donc'un acte « sui gemeris » au même titre que le plan d’alignement, le bornage, etc., dans lesquels il ne faut point songer à l’englober.
Mais à toute règle, il y a des exceptions. Lorsqu'on envisage le domaine public maritime artificiel, tels que les ports, les titres de propriété des riverains sont examinés, la servitude de reculement peut être appliquée, la servitude d’alignement est imposée, et, pour des terrains non bâtis, l'effet peut être attributif et non pas déclaratif ?. On est en présence, ici, d'un acte ayant toutes les caractéristiques d’un plan d’alignement avec
1 Le fait de se trouver en présence de titres (titre antérieur à 1566, ou vente nationale) n’altère en rien le caractère de l’acte de délimitation, mais seulement ses effets qui ne sont pas applicables au terrain en question.
2 Voir chapitre « Ports ».
