CONTENTIEUX

Des contestations peuvent s'élever entre des particuliers et l'Administration au sujet du domaine public maritime : les riverains peuvent se trouver lésés par la délimitation de la partie de ce domaine touchant leurs propriétés.

De deux choses l’une : ou bien la délimitation administrative est exacte, et les particuliers ne pourront demander au pouvoir judiciaire de constater cet empiètement, ou il y a- réellement usurpation, mais c’est alors que l’acte administratif serait faux : le Conseil d'Etat serait compétent pour annuler le décret de délimitation. ;

L'Administration est tenue à cértaities règles de compétence, de forme et de fond, pour déterminer ces limites. Si elle ne s’acquitte pas convenablement de sa fonction, les intéressés peuvent aujourd'hui se protéger. Il n’en a pas été toujours ainsi et ce n'est qu'après une lente évolution que ce résultat a été atteint.

L'acte de délimitation peut être obscur : l'Administration l’a fait, c'est elle qui doit l’interpréter mais seulement en cas de litige né et actuel (LAFERRIÈRE, II, p. 606 ; C. E., 27 mai - 1802, D. 93-3-87). L'autorité judiciaire doit surseoir et renvoyer l'affaire devant l'autorité compétente qui est le Conseil d'Etat pour un décret, et le Préfet pour un arrêté (avec appel au Conseil d'Etat évidemment) 1,

1 Le Préfet : Conseil de Préfecture, plus exactement. Voir C.E, 18 mai 1854, D. 54-3-77.— Conflits 6 juillet 1865. D. 3-7; Conclusions AUCOC.

CE

S'il s’agit seulement de la validité de l'acte, on peut s'adresser directement au Conseil d'Etat (C. E., 28 avril 1882 : LATERRIÈRE, TL p: 626).

En général le riverain a recours au contentieux de l’annulation devant le Conseil d'Etat : le propriétaire riverain est recevable à contester la régularité d’une délimitation qui a . fait tomber dans le domaine privé une bande de rivage (de domaine public maritime) et qui a permis ainsi de faire des concessions sur lesquelles peuvent être élevées des constructions qui suppriment la vue sur la mer (Berck, C. E. 1er fév. 1901 J. Droit, 14 mars 1001 ; voir supra, p. 42.)

I1 est rare que les décrets et arrêtés de délimitation soient attaqués pour incompétence ou vice de forme. Ils peuvent l'être pour détournement de pouvoir (but fiscal au lieu de police et d'intérêt général), plus souvent encore pour violation de la loi : le riverain prétend qu’une portion de sa propriété a été comprise dans le domaine public.

Jusqu'en 1860, tout recours de ce genre était absolument impossible : l'acte de délimitation était classé acte de souveraineté (arrêt Bansalon, 4 avril 1845, au Recueil, p. 328). Les intéressés se trouvaient, sans recours possible, dépossédés de leurs propriétés, qui en réalité n'étaient pas comprises dans les limites naturelles du domaine public maritime : c'était une * véritable expropriation indirecte 1. +

A la suite d’une délimitation qui avait englobé des terrains privés situés à 15 kilomètres de la mer sur la Canche (27 mai 1863, D. 63-3-63), la jurisprudence changea. La Cour de Cassation reconnaissait et accordait au riverain une action en indemnité, et le droit de discuter la délimitation avec possibilité de rentrer en possession de son terrain si sa réclamation était reconnue exacte. De son côté, le Conseil d'Etat condamnait formellement toute intervention des tribunaux judiciaires : le riverain ne devait pas avoir d’action en indemnité devant les

“on sait déjà que la délimitation est différente de l’expropriation. (Voir supra, p. 63-64.)

SRE

tribunaux judiciaires (C. E. 13 décembre 1866, Salines de la

Gaffette, D. 67-3-33). Les auteurs, de 1867 à 1872, discutaient

ardemment !, Cependant, la Cour de Cassation, qui aurait dû modifier sa jurisprudence depuis que le Conseil d'Etat s'était reconnu compétent pour annuler une délimitation illégale ?, conservait sa manière de voir et admettait le recours devant les tribunaux judiciaires pour faire constater l’empiètement et pour faire indemniser le propriétaire si l'Administration ne rectifiait pas sa limite. l

Cette solution a été définitivement consacrée par le Tribunal des Conflits le 11 janvier 1873 (affaire Pâris-Labrosse, S. 73-2-25) … et le 1eT mars 1873 (Guillié, D. 73-3-70 ; $. 74.2.61) par analogie avec le domaine fluvial, à la suite de maintes controverses.

De 1873 à 1898, le Conseil d'Etat garde sa manière de voir (l'Administration doit être seule juge), la Cour de Cassation garde la sienne (recours possible devant les tribunaux judiciaires). .

Comment expliquer cette dualité ? M. LAFERRIÈRE explique cette jurisprudence par le principe de la séparation des pouvoirs et M. HAURIOU y voit l'application de l’expropriation ; mais l’une et l’autre interprétation ne sont acceptables. Il n’y a pas pour la mer de textes spéciaux prévoyant une expropriation indirecte comme pour les chemins vicinaux ou l'alignement. De plus, ou bien l’acte de délimitation est annulé par le Conseil d'Etat parce que la délimitation est fausse (et l'autorité judi-

1 Notamment AUCOC, CHRISTOPHLE, SERRIGNY, BAIBIE, REVERCHON, ct LAFERRIÈRE.

3 L'arrêt Vernes est le premier qui admet le recours pour excès de pouvoir en 1858 (19 mai 1858, Recueil, p. 399) : Le €. E. annule la décision d’un maire obligeant les baigneurs à prendre des tickets pour sa baigner, « considérant que les rivages de la mer font partie du domaine public et que tout le monde a le droit d'y accéder ». Ici, le Conseil d'Etat n’a pas fait application de la doctrine du recours parallèle, car il suffisait aux requérants de se laisser poursuivre devant les tribunaux judiciaires

pour invoquer l'exception d'illégalité, (DESJARDIN, thèse, Le recours

barallèle.) 5

S'il est admis que les tribunaux judiciaires sont compétents pour constater la possession d’un particulier au regard de l'Etat en vue de lui assurer la réparation du préjudice qui a pu lui être causé, ils ne peuvent maintenir ce particulier dans la possession d’une parcelle du domaine public. (Cass., 16 juin 1925, $. 25-1-293.)

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ciaire n’a rien à y voir), ou bien la délimitation est exacte, et l'autorité judiciaire ne peut allouer une indemnité. La théorie des recours parallèles repose donc sur une conception fausse de la- séparation du principe de la séparation des pouvoirs administratifs et judiciaires. Mais M. HAURIOU y reste attaché parce qu'il convient de « faire une séparation entre l'emprise « matérielle dont le riverain prétend être indemnisé, et le décret « de délimitation dont cette emprise est la conséquence ». En fait il n y a pas de séparation possible entre les deux actes et l'on ne peut pas attaquer l’un sans attaquer l’autre : le tribunal ne peut pas ordonner une réparation sans, par ce fait même, considérer la délimitation comme une usurpation ; or, la constatation de cette inexactitude échappe précisément à la compétence de l'autorité judiciaire ! On a aussi tiré un argument de la x réserve des droits des tiers ». Mais cette formule « tous droits des tiers réservés » se rencontre dans tous les actes de délimitation publique : elle vise uniquement l’un des cas où les particuliers ont des droits sur le domaine public malgré la constatation des limites naturelles de ce domaine 1, et si l’Administration veut faire sienne une telle propriété privée, elle doit employer la procédure ordinaire de l’expropriation ?.

On a pensé que, par analogie avec le régime fluvial, l’article 36 de la.loi du 8 avril 1898 sur le régime des eaux pourrait, à l’occasion, inspirer la jurisprudence au point de vue délimitation maritime. Cet article précise que les arrêtés préfectoraux de délimitation pourront être l’objet d’un recours contentieux. I1 résulte des travaux préparatoires de cette loi que les tribunaux judiciaires ne peuvent plus reviser, même indirectement, et par l'allocation d’une indemnité, une délimitation faite par voie administrative, qui s’imposera par ailleurs avec l'autorité de la chose jugée, en temps qu'elle s’appliquera aux limites actuelles à.

Logiquement, la délimitation étant un acte administratif,

1 Droits antérieurs à 1566, ventes nationales, etc. (Voir Supra, p. }) 2 Voir les traités de droit administratif.

8 Sénat, Journal Off. des 13 et 27 janvier 1883,

il ne devrait y avoir que les tribunaux administratifs seuls qui puissent en être juges. Cependant, l'autorité judiciaire intervient lorsqu'une contestation s'élève entre des particuliers relativement à la possession où à la propriété de terrains que l'Etat considère comme dépendances du domaine public maritime, ou lorsque la solution du procès pendant entre l'Etat et un riverain n'implique que la recherche des limites anciennes du domaine public et ne soulève que des questions fiscales. Mais il est interdit aux tribunaux de prononcer des jugements qui impliqueraient la solution d’une question de domanialité ! Quant à la théorie des recours parallèles, l’article 36 de la loi

de 1898 dont on vient de parler ne semble pas devoir être

appliqué au domaine maritime : un arrêt de la Cour d'Alger a consacré le recours parallèle le 21 juillet 1908, sans tenir compte de l’analogie que présentaient les rivages de la mer et les rives fluviales ?.

Les riverains ont donc à leur disposition plusieurs moyens de défense. Toutes les fois que la question de la légalité de l’acte administratif ne peut être détachée du contentieux de l'affaire elle-même, le Conseil d'Etat n’admet pas la recevabilité du recours pour excès de pouvoir (arrêt Couchot, 26 janvier 1917). Mais, ceci mis à part, il ne doit pas y avoir de fin de non-recevoir tirée de l'existence d’un recours parallèle, dit M. JACQUELIN 5, sinon ce serait une restriction purement arbitraire à l'admission du recours pour excès de pouvoir ;

les deux recours peuvent parfaitement exister et la fin de non-

recevoir ne se justifie pas. M. DESJARDIN 4 trouve d’ailleurs qu’il est beaucoup plus logique d'étendre le plus possible les

1 Ainsi un juge de paix ne peut, sans commettre d’excès de pouvoir, condamner les concessionnaires de parcs à huîtres considérés comme faisant partie du domaine public maritime, à payer le prix de location antérieurement convenu avec un particulier qui s’en prétendrait propriétaire, ni ordonner le délaissement de ces parcs, faute de paiement du loyer. \

3 M. APPLETON estime d’ailleurs que la loi de 1898, d’après les travaux préparatoires, n’a rien voulu changer à l’état de choses existant.

JACQUELIN, Principes dominants du Contentieux administratif.

4 DESJARDIN, thèse, Recours parallèle,

Cas d'application du recours pour excès de pouvoir, car il garantit les droits de la généralité des citoyens et non d’un seul; « avec une simple feuille de papier timbré, on a l’avan- « tage de faire tomber définitivement un acte illégal et d'éviter « un second recours de plein contentieux beaucoup plus coû- « teux 1, »

Lorsqu'il s’agit de limites anciennes, les tribunaux judiciaires sont seuls compétents — cela va de soi — pour vérifier la validité des titres au point de vue de la durée de la possession comme à celui de la fixation du point de départ. Jusqu'en 1873, c'était l'Administration seule qui était compétente, mais le Tribunal des Conflits, dans l'affaire Guillié, le 1° mars 1873, remettait, ce soin à l'autorité judiciaire. Si, pour les limites actuelles, la délimitation par l'autorité administrative est préjudicielle à toute décision des tribunaux judiciaires, c’est au contraire à ces derniers qu'il appartient de fixer un état de choses ancien, sans avoir à surseoir au jugement jusqu'à ce que l’Administration ait fixé les limites. En 1882, le Tribunal des Conflits revenait sur sa jurisprudence (Conflits, 2 avril 1882, Hédouin, D. 83-3-06), considérant que l'Administration est seule compétente pour rechercher l'existence, l'étendue et les limites, anciennes aussi bien qu’actuelles, du domaine public maritime. Et LEVAVASSEUR DE PRÉCOURT, commissaire du gouvernement, dans ses conclusions de l'arrêt Coursault (C:E. 20 janvier 1888, D. 89-3-29), estimait que le droit — non contesté avant 1873 — pour le préfet de reconnaître les anciennes limites du domaine maritime, semble dériver du droit de conservation de ce domaine, droit émanant de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790. L'Administration aurait donc seule le droit d'interpréter un état de choses ancien. Mais M. Cuvinor, dans un rapport paru en 1882 ?, montre que cette recherche d’une limite ancienne, si elle a un intérêt certain au point de vue de l'attribution des droits de propriété, n’en a aucun pour l'administration. C'est

1 'Tdem) D: 123. \ 8 BARATOUX, thèse, D. IOT,

donc, et cela est très logique, « à l'autorité judiciaire qu'il « appartient de prononcer dans les contestations y relatives ». C'est tout simplement la doctrine de 1873 du Tribunal -des Conflits. Et c’est la solution la plus rationnelle.

I1 peut enfin arriver que la question de délimitation se pose au sujet de la répression : un riverain qui est gratifié d’une contravention de grande voirie ! peut chercher à se disculper en soutenant « qu’il n’était pas sur le domaine public ». Plusieurs cas peuvent alors se présenter. S'il n’y a pas de délimitation concernant le terrain litigieux, le Conseil d'Etat jusqu’en 1860 décidait que le Conseil de Préfecture devait surseoir à l'affaire et demander une délimitation ? ; puis, à partir de 1860, il reconnaît au Conseil de Préfecture l'obligation de vérifier l’état des hHeux®,

S'il y a eu une délimitation antérieurement à la contravention, le Conseil de Préfecture, là aussi, doit vérifier si l’état des lieux est toujours comforme à cette délimitation et n’a pas changé depuis : l’acte délimitatif n’a de valeur que pour l’époque où il a été fait. « La rivière baille et tolle » disaient nos anciennes Coutumes : la mer fait de même. Aussi le contrevenant peut-il toujours soutenir qu’il y a eu des changements depuis la dernière constatation des limites naturelles où que la délimitation a été mal faite. Et c’est pour cela que le Conseil d'Etat estime que, même si une délimitation est faite pendant le temps des poursuites, elle ne vaudrait, comme celle faite antérieurement, qu’à titre de simple renseignement#. Le Conseil de Préfecture aurait donc le droit, afin d'éviter de surseoir à la poursuite pour attendre la délimitation de l'Administration, de faire lui-même cette constatation dans la mesure où l'exige

1 Voir « Police », infra, p. 107.

2 C. E., 26 juillet 1851 ; Adde, C. E. 1856 (Lebon, p. 1809).

3 C. E., 27 mars 1874, 19 janv. 1877, 27 juillet 1877, 20 juillet 1888, 8 août 1895, etc. — Le C. E. se reconnaît les mêmes pouvoirs en appel : C. E. 7 mars 1873, 13 mars 1883, 18 février 1887, 4 mai 1888, 6 juin 1890, 12 juin 1897, etc.

4 CE. 15 avril 1869, 8 août 1895 (Lebon, p. 667) (vérifications malgré acte antérieur). — C. E. 16 juin 1876, 23 mai 1884 (D. 86-3-13), 7 août 1886 (D. 88-3-7), 24 janvier 1890 (D. 91-3-69) (simple renseignement).

le jugement de la contravention, ou de vérifier cette délimitation si elle est déjà faite. Sans doute, le juge de l’action eêt le juge de l'exception ; mais c’est pousser un peu loin cette maxime juridique. Le décret du 21 février 1852 confie exclusivement au Chef. de l'Etat et non aux Conseils de Préfecture le soin de délimiter le domaine public maritime. Sans doute, le Conseil d'Etat confirme les condamnations prononcées par le Conseil de Préfecture pour contraventions commises sur ce domaine même lorsque la domanialité, en l'absence d’acte délimitatif, résulte simplement de l'évidence des faits 1 Il est très juste de ne pas attendre une délimitation pour prononcer une condamnation lorsqu'un acte délictueux a été commis sur un terrain qui, de toute évidence, fait partie du domaine public maritime. Mais il ne faut pas étendre cette jurisprudence, et cette solution ne peut et ne doit s'appliquer à tous les cas où l'exception de propriété est soulevée : il n'entre pas dans les attributions du Conseil de Préfecture de faire des délimitations : les commissions spécialement créées à cet effet ! ont seules le droit d'y procéder.

1 C. F. 27 mars 1874, 17 juillet 1877, 7 août 1886, 27 juillet 1888. 6 juin 1890, 8 août 1895, etc.— Voir thèses BARATOUX (op. cit.) et CARRÉ, p. 116 et suiv, ia