TRANSFORMATIONS DE LA DOMANIALITÉ PUBLIQUE
1) CONCESSIONS D’ENDIGAGE ET DE CRÉMENTS FUTURS
Concessions d’endigage.
PICARD appelle « concessions d’endigage » des concessions de
portions de rivage « qui peuvent être, sans inconvénients, sous-
« traites à l’action des flots au moyen de digues » ou autres travaux 1.
L'Administration pourrait effectuer elle-même les travaux néeessaires pour soustraire les terrains à l’action des flots et provoquer ainsi un lais de mer aliénable (C. E. 22 avril 1904). Mais il est pratiquement préférable de laisser à des particuliers le soin de faire, à leurs risques et périls, des travaux en échange desquels on leur donne la propriété des terres conquises. Ce droit est prévu par l’article 41 de la loi du 16 septembre 1807 qui autorise le gouvernement à « concéder, aux conditions qu’il « aura réglées, les marais, lais et relais de la mer, le droit « d’endigage, accrües, atterrissements et'alluvions des fleuves, « rivières et torrents, quant à ceux de ces objets formant pro- « priété publique on domaniale ».
L'acte de concession confère-t-il le droit de propriété privée immédiat ? ou seulement lorsque les travaux sont terminés ?
1 PICARD, Traité des Eaux, t. V, p. 67.
Autrement dit : à quel moment disparaît le domaine public pour faire place au domaine privé ? est-ce au moment de la rédaction de l’acte de concession, où au contraire lorsque la digue étant terminée les terrains ne sont plus recouverts par les flots ?
Si l’on admet le premier point de vue, l’acte de concession transformant le domaine public en domaine privé sans s'occuper de l’état des terrains non encore changé, le concessionnaire se trouvera après trente ans d’inaction libéré de la charge d’endigage tout en restant propriétaire, et les sous-acquéreurs éventuels — qui auraient acheté le terrain sans obligatiou d’endiguer — se trouveraient propriétaires en qualité de tiers, après une prescription de dix ans (Code Civil, art. 2265), sans pouvoir être dépossédés pour cause de non-exécution des travaux. - j
Si, au contraire, on estime que la concession d’endigage est assimilable à la vente d’une chose future, le domaine public n’existera plus (et la propriété privée ne sera transférée au concessionnaire que le jour où ce-dernier, ayant terminé la digue, aura soustrait les terrains aux flots). La prescription ne pourra donc intervenir pour attribuer, à lui ou à ses sousacquéreurs, la propriété du terrain sous les eaux, ni pour supprimer l'obligation d’endiguer. Mais si la digue se brise, la propriété du terrain conquis se trouvera perdue puisque les flots recouvriront à nouveau le terrain.
On peut enfin émettre une troisième opinion. La concession d’'endigage aurait pour objet le droit {lui-même d’endiguer, le droit de conquérir des terrains sur la mer, une possibilité de propriété, mais ni une propriété immédiate, ni la vente actuelle d’une propriété future. La domanialité publique du terrain sera complètement supprimée lors de la réussite de l’endiguage ; elle pourra, il est vrai, réapparaître par la destruction de la digue ; mais elle ne fera pas obstacle au droit de reconquérir et d’endiguer à nouveau, car ce droit, ou plutôt cette obligation d’endiguage dure autant que le droit du concessionnaire, puisque c'est non seulement la condition mais l’objet même de la concession,
du monde
eh etntis somihrratement
La première opinion (déclassement immédiat) se trouve dans de nombreux arrêts ! contemporains du système jurisprudentiel qui considéraient que les limites du domaine public pouvaient être modifiées arbitrairement, puisque l’on faisait de sa délimitation un acte discrétionnaire.
La Cour de Cassation admettait d’ailleurs en même temps la deuxième opinion (réapparition de la domanialité publique avec le retour des eaux par destruction des travaux imposés) 2.
Il est difficile de concilier ces deux affirmations qui se contredisent dans leur principe et leurs effets : dans son arrêt du 28 décembre 1864, la Cour de Cassation superpose la propriété publique (retour des eaux) et la propriété privée (droit attaché au tréfonds). Ceci est à la fois contraire aux principes généraux du droit et à l’article 538 du Code Civil qui range dans le domaine public, non la mer, mais ses rivages, c’est-à-dire les terrains soumis à l'action des flots ; le tréfonds, soumis aux matées, est domaine public et ne peut en même temps porter le droit de propriété sous-jacente dont parle la Cour de Cassation. :
A lire l'arrêt, on constate qu'il s’agit de terrains concédés une première fois par l'Etat et que l’« on ne saurait prétendre « qu'au moment où la mer fait irruption sur les terrains con- « cédés, le droit du concessionnaire est à l'instant même anéanti « et-le domaine public. immédiatement et irrévocablement « approprié de nouveau..., qu'en dépit de cette invasion de la « mer le droit privé subsiste et que le propriétaire peut faire « les travaux nécessaires pour le protéger ». Il s’agit donc du droit lui-même, et la concession, valable malgré la submersion du terrain, survit nécessairement à une submersion nouvelle ; c'est donc la troisième opinion — opinion intermédiaire — qui est admise par la Cour de Cassation dans cet arrêt.
L'état normal des terrains concédés à charge d’endigage est
1 Cass., 11 avril 1860 (texte : Béquet, XI, p. 215, note 3 sous n° 909). Cass., 4 février 1891 (idem, en note, p. 311 et 312). Cass., 21 juin 1859 (idem, note 2, p. 313).
2 Cass,, 28 décembre 1864 (idem, note p. 314), (et $. 65-1-81),
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celui de la domanialité publique qui, disparaissant avec le départ des eaux pour faire place à la propriété privée, revient avec les flots lorsque la digue est rompue. Elle chasse alors non le droit d’endigage, mais la propriété privée dont elle prend la place, pour la Jui céder à nouveau — comme la première fois — si les travaux sont refaits, car le droit d’endigage existe toujours.
Dans l'affaire Quinette-Thomas Mosselmann, objet de l'arrêt précité, le concessionnaire a pu être évincé parce qu'il se trouvait lui-même en face d’un concessionnaire précédent. Si, au lieu de terrains concédés, on avait eu à faire à des terrains privés reconquis par la mer, aucun droit de propriété privée n'aurait subsisté, et le propriétaire aurait été complètement dépossédé par la rentrée de son bien dans le domaine public.
Toujours dans son même arrêt du 28 décembre 1864, la Cour de Cassation admet implicitement, par un de ses attendus, que le droit d’endigage et de réendigage survit bien à l’envahissement des eaux mais s'éteint par trente ans de non-usage, conformément au principe général de l’article 2262 du Code Civil 1. Fr
Le droit de réendigage peut même s’éteindre plus tôt si l'acte de concession stipule, à peine de déchéance, un délai pour refaire les travaux au cas de destruction. .
En admettant donc cette opinion intermédiaire, tous les principes sont saufs. La concession d’endigage, simple acte administratif, ne peut effacer par lui seul le caractère du
1 « Attendu que, du moment où l’on est forcé d'admettre que l’oc- ‘ « cupation par la mer du terrain concédé doit avoir une certaine durée ; « pour produire des effets juridiques, cette durée ne saurait être pure- L « ment arbitraire, et ne pourrait être que celle déterminée par la loi 4
« pour opérer la prescription ; .… puisque la revendication... s’est exercée k « bien avant que trente ans se fussent écoulés depuis le retour de la ki « met sur les terrains... » #
Ici, ce n’est pas la propriété privée qui est perdue par prescription (contrairement à ce qu’en pense M. GAUDRY, Domaine Public, t. I, P. 176) : cette propriété privée disparaît immédiatement avec le retour de la mer ; maïs c’est le droit de réendigage qui, apparaissant au même moment, s'éteint par non-usage au bout de trente ans,
Ps,
domaine public, puisque ce caractère est doure, nun par til
autre acte administratif, mais par un phénomène physique ;
et, ce phénomène physique disparaissant, le domaine public perd ce qui le caractérise et devient propriété privée.
Tel est le mécanisme juridique. La concession ne rend donc pas le concessionnaire propriétaire, mais elle lui permet de le devenir : ce sera l’œuvre de la nature sous l'influence de ses travaux.
Dès l’acte de concession passé, l’État ne doit pas mettre
obstacle à l'exercice du droit d’endigage, sauf à indemniser le
concessionnaire pour toute gêne apportée par l'Administration,
fût-elle motivée par l'intérêt public. Le concessionnaire, de par
son droit d'occupation, a le droit de récolte exclusive des produits du terrain concédé 1. Il a aussi le droit de se défendre contre les troubles ou les empiétements des tiers, par les actions ordinaires ?, et il peut même, en qualité d’ayant cause de l'Etat, opposer aux revendications des tiers les exceptions tirées de la domanialité publique 5. Les travaux d’endigage sont faits par le concessionnaire à ses risques et périls ; aussi, ne peut-il mettre l'Etat en cause pour des difficultés suscitées par ses voisins qui, en sens inverse, ne peuvent pas demander l'annulation de la concession par la voie du recours contentieux 4 La concession d’endigage est faite soit par concession directe, soit par la voie des enchères ; le Conseil d'Etat estime que l’adjudication doit être la règle, sauf le cas de circonstances exceptionnelles pour lesquelles la concession directe est seule raisonnablement possible (travaux trop importants et difficiles,
1 Par analogie avec les atterrissements fluviaux pour lesquels un avis du C.-E, des 11 mai-29 juin 1887 fixe la doctrine (texte : Béquet, XT, note, p. 316 et 317).
3 La jurisprudence admettant le bénéfice de la complainte et de la réintégrante pour les simples détenteurs de dépendances des routes et des quais maintenues dans le domaine public, on l’étend, à fortiori, à la concession d’endigage.
3 Par analogie avec le domaine fluvial (Grenoble, 23 déc. 1873 ; texte Béquet, XI, note 2, p. 321).
4 Par analogie aussi : C. E., 30 mai 1884 (idem, même page, note 3).
transaction, emplacement ne pouvant convenir qu’au demandeut en concession, etc.). Les dispositions du cahier des charges ont été réglées par une Ordonnance royale du 23 septembre 1825 résumées dans l'instruction réglementaire du 17 avril 1879 1. On prévoit en général un délai de six mois pour soustraire aux flots le terrain par une digue élevée d’un mètre au moins audessus des hautes mers de vive eau d’équinoxe et la totalité du terrain doit être remblayée au moins à ce niveau ; en cas de destruction des ouvrages par la mer ou par un événement de force majeure, un autre délai maximum de six mois est prévu pour reprendre et terminer les travaux. Ces délais passés, le concessionnaire encourt la déchéance : les ouvrages déjà exécutés au moment de la déchéance appartiennent sans indemnité à l'Etat, qui pourra cependant en exiger la démolition par les soins et aux frais du concessionnaire déchu 2.
Les tiers qui se seraient emparés des atterrissements qui se forment, ne peuvent les prescrire à leur profit contre le concessionnaïre : car le fait que la concession change le terrain concédé de domaine public en domaine aliénable, n’a d'effet qu’au point de vue des rapports du concessionnaire avec l'Etat.
* Si un particulier, profitant de l’inaction du concessionnaire, exécute lui-même les travaux d’endigage nécessaires, il ne pourra être considéré comme propriétaire du terrain conquis qu'au bout de trente ans de concession à partir du moment où le terrain aura été effectivement soustrait à l’action des eaux ; mais il ne peut prescrire le droit d’endigage : si le terrain est envahi par les eaux, il en perd la propriété et n’a pas le droit de faire de nouveaux travaux 3.
! Elles ne s'occupent que de l’aliénation amiable (concession directe) par suite d’une erreur d'interprétation de l’article 41 de la loi du 16 septembre 1807; par crainte de voir les rivages de la mer accaparés par de puissantes compagnies au détriment des pêcheurs, une opinion était née que la vente directe n'existait plus, et une instruction ministérielle du 2 mai 1841 en avait décidé ainsi. Mais aujourd’hui, on admet sans conteste les deux formes de concession.
? Pour plus de détails, voir notamment l’article et les notes au Béquet, XI, p.324, "etc;
? Art. 2229 Code Civil. — Douai, 21 août 1866 (S. 68-1-156).
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Ta concession d’un terrain consentie pour régulariser {a situation de celui qui l’a indûment endigué, comporte le droit de réendigage en cas de destruction des digues ; car l'Etat, en régularisant l’usurpation, a ratifié implicitement l’endigage, et le concessionnaire est alors placé dans la situation de celui qui aurait endigué avec autorisation 1.
À l'inverse du domaine fluvial, il faut une clause spéciale pour permettre au concessionnaire d’un terrain maritime de s'approprier les atterrissements qui viendraient à se former en avant de sa concession ?. Sinon, le concessionnaire n’a aucun droit sur ces lais de mer ainsi formés devant sa concession ; ii na aucun droit de servitude, et l'Etat reste libre, en l’absence de clause dans l’acte de concession, d’aliéner ces lais comme il l'entend 3.
Les sous-acquéreurs des terrains conquis bénéficient des droits du concessionnaire, notamment de celui de réendigage en cas de submersion nouvelle 4.
Concessions de créments futurs.
Ici, l’endigage est facultatif : ce n’est plus une concession à charge d'endigage, et l’inexécution des travaux n’entraîne pas de déchéance pour le concessionnaire. Dans l’ancien droit, on rencontrait assez souvent de telles concessions : le concessionnaire pouvait attendre indéfiniment que les atterrissements se
i Endiguement sans autorisation par la ville de Granville. Déc. Min. Fin., 27 mai 1886.
2 DEMOLOMBE, Dist. des biens, t. II, n° 22.
3 On a considéré qu'il y avait engagement de la part de FPEtat de ne rien construire sur des lais ainsi formés, lorsque le cahier des charges de la concession spécifiait que la zone des terrains au droit de la concession devrait rester libre pour le service de l'administration des Ponts et Chaussées. (C. E. 7 février 1870, texte au Béquet, XI, p. 322, note 3.)
4 Cass., 4 mars 1846, texte au Béquet, KI, p. 323, note 1 sous n° 1283,
produisent et en profiter à quelque époque qu'ils se forment. Une telle propriété ne pourrait pas être refusée aux héritiers du premier concessionnaire car le roi a pu valablement concéder ou aliéner des lais de mer futurs !. Mais actuellement, de telles
concessions de créments futurs sont sans utilité pratique : il n’y a pas de place pour eux entre la réglementation du droit
d’endigage et la législation des lais et relais de mer. Seules, la concession à charge d’endigage ou la vente de lais et relais sont actuellement pratiquées ; les concessions de créments futurs, sans intérêt pour le domaine maritime, sont au contraire justifiées en matière fluviale et consacrées par la pratique et la jurisprudence ?.
