LES DROITS

À Police :de la navigation.

« Le droit maritime international a -pout base de principe « de la liberté de la navigation sur les mers : principe absolu «s'il s'agit de la haute mer, principe limité par l'obligation « de respecter la souveraineté des Etats qui occupent le littoral, « s’iliest question des mers territoriales », dit PRADIER-FODÉRÉ dans son Tyaité de Droit international public (t. V, p.-705). Dans les théories étudiées précédemment, qui invoquaient la propriété et la souveraineté de l’Etat sur ses eaux, on a vu que l'Etat pouvait interdire l'accès de ses eaux territoriales. Mais le droit de passage est néanmoins reconnu, on l’a déjà vu, par tous. Ce serait d’ailleurs contraire à la destination de la mer. PASQUALE FIORE 1 dit même : « Viole le droit inter- « national l'Etat qui entend considérer la mer territoriale « comme sa propriété, en prohibe l'usage inoffensif, veut sou- « mettre au paiement d’une contribution quelconque — prix « de leur passage — les navires nombreux qui la traversent, « ou, par ses lois et règlements, y rend le transit onéreux et «difficile, »

Le principe de libre passage inoffensif, en tout temps et de tout navire dans les mers côtières, a été admis par l'Institut de Droit International en 1894, et par la majorité des Etats,

1 Droit international codifié, p. 213, $ 570.

On a toutefois apporté des restrictions à cette liberté. « Tous « les navires, sans distinction, ont le droit de passage inoffensif « par la mer territoriale, sauf le droit des belligérants de régle- « menter, et, dans un but de défense, de fermer le passage « dans la dite mer à tout navire, et sauf le droit des neutres, « de réglementer le passage dans la dite mer pour les navires « de guerre de toutes les nationalités 1. »

La pratique a admis le droit d’angarie qui est une restriction importante à la liberté, bien qu'on stipule que l’angarie ne peut être exercée qu’en temps de guerre. I/angarie consiste à obliger les navires neutres qui se trouvent dans les eaux terfitoriales d’un belligérant, à participr à des opérations de transports et autres pour le compte du belligérant. Sans doute, l'Etat alloue une forte indemnité à l'Etat neutre ainsi requis, mais cette pratique ne saurait, en droit, être justifiée. Dès le XVII® siècle, certains traités repoussaient déjà l’angarie : celui de 1645 entre la France et le Danmark, par exemple ; le traité d'Utrecht, aussi. D’autres traités, passés entre la France et les Républiques américaines subordonnent ce « droit »?) à une indemnité préalablement convenue et versée, et PRADIER- FODÉRÉ constate que « ces traités enlèvent à cet emploi une « partie de son caractère odieux ; l'indemnité remplacera le « salaire » ?.

Parmi les limitations apportées à ce principe de liberté, la première est relative à la police de la navigation proprement dit, la deuxième au cabotage.

Tout d’abord, l'Etat doit assurer la sécurité de la navigation dans la mer territoriale, aussi bien pour lui-même que pour les navires des autres pays. Il se doit d'établir sérieusement phares et balisage, et communiquer ses règlements de feux et balises aux autres pays, les prévenir de toutes modifications (« Auis aux navigateurs » et autres publications officielles), pour

1 Annuaire de l'Institut de Droit International, t. XIII, p- 329. * PRADIER-FODÉRÉ, t. V, p. 716. RE 274

leur permettre un passage commode dans ses eaux. En retour, il a le droit de faire payer aux navires étrangers une taxe spéciale lorsqu'ils profitent des ports, et des amendes en cas de détériorations de tout signal, bouée, etc. (En France, c’est la loi du 27 mars 1882 qui établit la réglementation nécessaire ; et chaque Etat fait de même. En général, il est défendu d’amarrer aux bouées, balises, où aux feux flottants, de jeter l'ancre où de stationner dans un certain rayon de ces engins pour ne pas en cacher fa vue à d’autres ou s’exposer à les détériorer, exception faite en cas de tempête ou d’avaries empêchant le navire d’être maître de sa manœuvre.

Les navires qui traversent les eaux territoriales doivent se conformer aux règlements spéciaux établis par l'Etat riverain dans l'intérêt et pour la sécurité de la navigation, et la police maritime. Un accord tacite à ce sujet existe entre les Etats maritimes ; mais il est indispensable de fixer à quelle distance doit s'appliquer toute réglementation imposée par l'Etat riverain. En général, on admet trois milles, mais il est impossible de fixer une limite précise : un navire qui gênera la navigation à un peu plus de trois milles la gênera tout autant qu'à une distance inférieure à ces trois milles.

Les Etats peuvent aussi imposer l'obligation de prendre un pilote, qui est reconnu responsable de toute manœuvre du navire dès le moment où il est à bord.

Les Etats ont toujours été d’une très grande susceptibilité au sujet des préséances, et la question du cérémonial maritime a toujours eu une grande importance.

En haute mer, d’obligatoire le salut est devenu une simple question de politesse ; mais tout navire étranger pénétrant dans les eaux territoriales d’un pays doit « saluer » le territoire du riverain. Le salut se fait en hissant le pavillon national ou en tirant des coups de canon à blanc ; des règlements spéciaux prévoient le nombre de coups (tel le traité de 1801, Russie-

1 Revue de Droit international maritime, 1886, p. 726.

Suède ; le règlement autrichien du 20 mai 1866 ; et pour la France : le décret du 15 août 18571, le règlement du 20 mai 1885, etc.) Il peut même y avoir des dispenses de salut (cas rares) : le traité anglo-espagnol du 2 mars 1865 dispense les Anglais et les Espagnols du salut en passant devant Gibraltar.

L'absence de salut exposerait le gouvernement du contrevenant à de « graves difficultés diplomatiques ». Chaque Etat établit ses règlements. Il est admis que les navires ayant un pavillon spécial, pavillon du souverain par exemple !, ont droit au premier salut. Tout navire étranger stationnant dans Îles eaux territoriales d’un pays s'entend avec les autorités locales : pour la célébration des fêtes nationales de l’un et l’autre pays. I1 faut noter enfin que les saluts doivent être rendus «coup pour coup par les batteries de côtes de l'Etat riverain.

Les règles internationales de navigation, d’abordage, etc., doivent être appliquées dans les eaux territoriales comme elles le sont en haute mer:

Enfin l'Etat côtier peut se réserver où non le cabotage ou la navigation de port à port ?. Le cabotage était généralement réservé autrefois aux nationaux : c'était une compensation qui leur était accordée pour les obligations que leur imposait l'Etat

1 IMBART-L;ATOUR, La Mer territoriale, Paris, 1889, p. 276.

Affaire de l’A/exandra à Cannes. Les Anglais n'ayant pas salué, le Gouvernement français protesta. On invoqua comte excuse le manque, sur le navire qui devait exécuter le salut, du petit canon. destiné à cet usage, le règlement anglais n’obligeant pas les navires de moins de dix canons à être munis du canon à saluts. Les autorités françaises se contentèrent de ces explications.

2 La loi française du 14 juin 1854 a établi que les voyages au long : cours seraient ceux effectués au delà des limites suivantes : au Sud, 309 lat. N. ; au Nord, 720°.lat. N. ; à l'Est, 159 long. méridien de Paris ; à l'Ouest, 44° long. du même méridien. En deçà de ces limites, c’est le cabotage. £

Le cabotage au bornage est celui, d’après la loi française du 20 mars 1852, qui est fait par une embarcation jaugeant 25 tonneaux au plus, avec faculté d’escale intermédiaire entre son port d'attache et un autre: point déterminé qui n’en doit pas être distant de plus de 15 lieues marines. Par exception, la pêche à Terre-Neuve est considérée comme du cabotage,

par l’Inscription maritime notamment outoute autre obligatioti de service dans sa propre flotte. À côté du point de vue éco- -nomique, M. DESPAGNET (Cours de Droit international public, p. 423) proclame la nécessité de ne pas avoir, en temps de guerre, des navires étrangers pour ravitailler les ports, et M. GODEY (thèse Paris, 1896, p. 53) estime que la police et la sûreté d'un Etat sont intéressées à la réserve du cabotage. Parfois au contraire il est utile pour une nation de voir son manque de marine suppléée par les navires étrangers. Ce sont donc toujours des cas d’espèces.

En Russie, le cabotage était réservé aux seuls nationaux ; de même en Allemagne par une loi du 22 mai 18871, aux Etats- Unis d'Amérique, en Norwège (loi de 1869), au Danmark (loi du 14 avril 1865), en Italie (loi de 1865). en Espagne, en Grèce (Ordonnance royale de 1836), en Suède, au Portugal, aux Indes Néerlandaises, en Angleterre (autrefois du moins). Mais il faut noter que ces réserves comprenaient de très nombreuses exceptions. Le cabotage était complètement libre en Belgique, au Japon, en Angleterre (depuis le 23 mars 1854) avec conditions de réciprocité, en Hollande moyennant paiement (loi du 8 août 1850), au Portugal depuis la loi du 16 avril 1885. Mais, pratiquement, il faut constater que selon les intérêts des Etats et du moment, lorsque le cabotage est libre il y a souvent des restrictions, et lorsqu'il est réservé, un grand nombre d’exceptions sont prévues !.. En France, le cabotage, après des régimes variés a été exclusivement réservé aux nationaux, par la loi du 21 septembre 1793, celle du 2 avril 1889 (qui réserve en principe le cabotage sur les côtes de France et d'Algérie, mais : les navires étrangers peuvent obtenir une autorisation du Gouverneur Général). Le cabotage est donc une question de fait, et toutes ces réserves, toutes ces réglementations montrent le droit indéniable de l'Etat à se le réserver exclusivement.

Police douanière.

Les droits de douane sont des droits perçus par l’administration du même nom sur tout navire, ou plus exactement, sur

toutes les marchandises amenées par les navires nationaux ot étrangers dans les ports d'un pays. C’est un droit absolu de l'Etat de protéger son industrie en établissant tels droits qu'il juge convenables, ou au contraire de favoriser l'importation de produits étrangers ou coloniaux nécessaires à la Métropole, où enfin dans un but fiscal afin de se procurer ce l'argent. Tous les États ont établi des règlements spéciaux dont l’étude relève de l’histoire économique et de l’économie politique. L'Etat a un droit de police douanière non seulement à l’arrivée à quai du navire, mais même lorsque ce dernier croise au large de ses côtes. L'Etat riverain a le droit, sauf pour les navires de guerre (circulaire du 13 juillet 1814, etc.) de visiter les navires, de les poursuivre s’ils sont suspects, et même de leur interdire le stationnement près de ses côtes.

Il est admis, et cela est normal, que la distance de trois milles marins est insuffisante pour poursuivre des contrebandiers qui, montés sur des navires légers et rapides, ou sur des canots automobiles, seraient tout de suite en dehors de la zone interdite -et pourraient non moins rapidement revenir exercer leur contrebande. Chaque pays a sa distance douanière spéciale. En 1736, l'Angleterre adopta par les « Hovering Acts » douze milles marins, ainsi que les Etats-Unis en r719 ; à la même date, la France la fixait à quatre lieues marines. Après la politique protectionniste des Etats, les mesures changent : les

Anglais prennent, le 28 août 1833, quatre leagues, ce qui repré-

sente douze milles où 22 kilomètres, les Espagnols (1830-1852) six milles, l'Autriche quatre milles. En 1804, l’Institut de Droit ‘International propose six milles, et dans la plupart des Etats d'Europe, la limite varie actuellement entre trois et six milles. En France, depuis le 27 mars 1817, la zone de surveillance douanière a été portée à onze milles (deux myriamètres, 1,

? M. DE LAPRADELLE note que c'est seulement au XVIII siècle que l’idée d’une zone douanière maritime a fait son apparition. Après le bail Carlier (19 août 1726, art. 395) et le bail de Forceville (16 sept. 1738), elle entra définitivement dans la législation douanière française avec la loi du 4 germinal an II: (V. DE LAPRADELLE, p. 61.)

Le régime de la prohibition a été institué aux Etats-Unis d'Amérique par le 18° Amendement (1°* juillet 1919) et développé par le « VOLSTEAD

Police de sûreté.

On s'accorde à reconnaître à l'Etat le droit de ne pas être inquiété près de ses côtes, mais à l'inverse, il n’a pas le droit de refuser le « passage innocent » même aux navires de guerre dans ses eaux territoriales. « Chaque Etat, dit DESPAGANET, « peut prohiber les combats et les exercices de tirs à une dis- « tance telle que le littoral, ou les navires qui s’en approchent ou s'en éloignent puissent être atteints 1. » Examinant la question de la poursuite d’un bateau pirate par un navire de guerre, M. PRADIER-FODÉRÉ « estimait que non seulement il était « permis aux navires de guerre de continuer la poursuite, mais « que cela était même désirable ? ». PÉRELS 3% et DUVIGNEAUX 4 pensent au contraire que l'Etat côtier peut s'opposer, même lorsqu'un intérêt général est en jeu, à toute manifestation de Souveraineté dans ses eaux territoriales. C’est à lui à assurer

ACT » où « NATIONAF PROHIBITION ACT » qui l’étend même aux eaux jusqu’à la distance de rois mille marins. Nombreux furent alors les navires saisis dans les eaux américaines parce qu'ils n'étaient pas «secs » ! En 1929, le schooner « I'M ALONE » est l’un d’entr'eux : maïs ici, le cas est plutôt compliqué. La poursuite, qui dura deux jours, était-elle légitime ? Le Trésor Américain affirme que oui, puisqu'il y avait « chaude poursuite ». Mais pour que la « chaude poursuite » existe, il faut que la chasse ait été continue, or elle fut intermittente pendant les deux jours qu'elle dura, et, commencée par un garde-côte, elle a été achevée par un autre. De plus, comment déterminer la poursuite : où a-t-elle commencé ? Il ne s’agit plus ici des trois mille marins : ils sont si vite franchis pour aller au delà jouir de ce que la loi Ho ! Aussi les U.S.A. ont-ils proposé aux Puissances un traité que la Grande-Bretagne et le Canada acceptèrent de signer en 1924 : il y était stipulé que les gardecôtes américains pourraient aborder, fouiller, et saisir tout navire qui avait commis ou commettait une offense contre les lois américaines à une distance des côtes américaines ne dépassant pas celle qui peut être traversée en une heure par le navire soupçonné ». Cette zone est particulièrement difficile à fixer, puisque variant avec chaque navire. Les Anglais estiment que l’ « l’M ALONE » en était sorti, et les Américains prétendent le contraire. De plus, la «chaude poursuite» est-elle autorisée seulement dans les eaux territoriales, ou bien peut-elle se continuer en pleine mer ? Enfin, l'usage du canon était-il indispensable ? il allonge singulièrement la zone douanière puisqu'il s'ajoute (deux éléments également imprécis et variables selon les progrès de la science) à la distance que le délinquant peut parcourir en un Jour.

1 DESPAGNET, Cours de Dr. Int. Pub., n° 419, p. 452.

2 PRADIER-FODÉRÉ, Traité de Dr. Int. Pub., t. V, p. 803, n° 2495. 8 PÉRELS, Dr. Int. Maritime, D. 142-143.

4 MERVEILLEUX-DUVIGNEAUX, thèse Aix 1900, Le Droit de l'Etat sur la mer territoriale, D. 56.

dans ses eaux la protection de ses intérêts et à faire lui-même sa police, sauf lorsque l'insuffisance de sa marine nele lui permet pas, auquel cas, il a le droit — comme la Chine avec l'Allemagne après le traité du 27 septembre 1861 — de s’assurer l’aide d’une marine étrangère. L//Etat peut aussi donner son consentement à cette poursuite.

Que l’on parle du droit de police de sûreté, ou des droits de neutralité et de défense 1, on en arrive aux mêmes conséquences. En temps de guerre, les belligérants ne doivent troubler en rien la tranquillité de l'Etat neutre et de son côté, pour sa sécurité, le riverain peut les empêcher de pénétrer chez lui, Le passage le long des côtes doit pouvoir s'effectuer librement. En fait, l’État riverain doit se borner à un pouvoir de réglementation : il lui serait bien difficile d'empêcher les belligérants de pénétrer sur ses eaux. Sans doute, les intérêts d’un nonbelligérant est de ne pas avoir ses eaux et ses côtes troublées par des combats ; et des règles ont été soigneusement établies : pour réglementer le stationnement d’un vaisseau ou d’une flotte de guerre dans les eaux neutres, et d'interdire toute bataille navale 2, Les Etats doivent faire des déclarations de neutralité ; il y en eut, par exemple, 16 lors de la guerre hispano-américaine en 1898 5%. Mais toutes ces règles bien établies en droit, sont plus où moisn — plutôt moins malheureusement — respectées en temps de guerre. D'ailleurs, les auteurs ne sont pas toujours d'accord sur ces questions d’espèces .BYNKERSHOEK admet fort bien que des belligérants, « dum fervet opus — dans « l’ardeur de la lutte — terminent dans les eaux territoriales « neutres un combat commencé en pleine mer » 4 WHEATON trouve l'exception de BYNKERSHOEK illégitime, illégale (absolutely unlawfui) 5. De nombreux auteurs s'élèvent aussi contre l’opinion de BYNKERSHOEK. Que le combat commence où finisse dans les eaux territoriales neutres, il y a toujours vio-

1 ROMÉE DE VILLENEUVE, thèse Paris 1914.

3 Voir les traités de droit international public.

3 Texte en appendice dans Rev. gén. de Dr. Int. Pub., année 1808. 4 BYNKERSHOECK, Q. juris publiri, lib. I, cap. VIII. k

5 WHEATON, Eléments of international Law, vol. 2, P. 139-140.