CHAPITRE PREMIER

Lk CRISE DU FONCTIONNARISMB

Une page de Balzac. — Griefs des fonetionnaires. ^ Qu'est-ce qu*un fonctionnaire T

Une page de Balxac.

La crise du fonctionnarisme ne date pa's d'hier. A Taube de la démocratie, Balzac en fait l'objet d'une de ses études,, qui reste d'une actualité cruelle (i). Prenant à partie les administrations centrales, il nous montre « le rapport régnant en France depuis le colonel jusqu'au maréchal, depuis le commissaire de police jusqu'au roi (â) ». Il dépeint les bureaux, leur fonctionnement, leurs intrigues ; le cabinet du ministre, avec son secrétaire général, chargé de « tous les secrets de la politique parlementaire (3) », et ses attachés <f mis au vert en quelque pâturage administratif (4) ». Passant

(1) Scènes de la vie parisienne, Les Employés^ publié en 1836, naire, t. XXIII).

(3) Ib., p. 159.

Lefas. i

^2 PAKT. !• LES REVENDICATIONS DES FONCTIONM AIRES

au personne), .qy 'il prend du garçon de bureau jusqu'au : ;.!èhef. âé 'di^^^Biç^, il nous fait assister aux débuts du sur- \ BUoiérabje pjiuvréi pour qui « l'état du ciel est la seule question (l'Orient (1) » ; nous voyons défiler les rédacteurs et les expéditionnaires, a monde en petit, avec ses bizarreries, ses amitiés» ses haines, son envie et sa cupidité, son mouvement de marche quand même, ses frivoles discours qui font tant de plaies, et son espionnage incessant (2) ».

« Tels qu'ils sont constitués, les bureaux, sur les neuf heures que leurs employés doivent à l'Etat, en perdent quatre en conversations... en narrés, en disputes et surtout en intrigues... La vie rapetissée y ressemble à celle des collèges... où il y avait des devoirs à faire, où les chefs remplaçaient les préfets d'études, où les gratifications étaient comme des prix de bonne conduite donnés à des protégés (3) ».

En dépit de ces traits d'observation incisive, cruelle, Balzac a écrit une étude sympathique aux employés. Il a montré l'idéal et la passion pour le bien de TEtat qui anime les uns. Pour les autres, il a pris en considération leurs luttes, leurs misères, la disproportion fatale de leurs ressources avec le train bourgeois du ménage. « Malgré tant de niaises déclama* tions sur l'argent, il faut toujours, quand on habite Paris, être acculé au pied des additions, rendre hommage aux chiffres, et baiser la patte fourchue du veau d'or (4)... Payer

(1) Scènes de la vie parisiennes, Les Employés^ publié en 1836, naire, t XXIII), p. 183.

mille francs par an à un homme poar lui demander toutes ses journées, n'était-ce pas organiser le vol et la misère ? Un forçat coûte presqu'autant et travaille moins (1). »

Par un trait de génie, Tauteur a situé son modèle, non au bas de l'échelle administrative, mais dans la catégorie moyenne des fonctionnaires. Il nous montre des chefs de bureau, enviés par les gens du dehors, jalousés par leurs inférieurs, et qui dissimulent en réalité de pénibles embarras d'argent. C'est dans ce milieu surtout que la faveur et i'iatrlgue pour les promotions peuvent se donner libre cours aux dépens du mérite. L'écrivain y a vu f< toutes les hautes places dévolues à l'influence parlementaire...; les travailleurs, victimes des parasites ; les gens dévoués à leur pays, qui tranchent vigoureusement sur la masse des incapacités, succombant sous d'ignobles trahisons (S) >.

Certes^ ces abus existaient avant 1830. Beaucoup d'entre eux tiennent à la nature humaine, et pourront être réprimés, plutôt que définitivement supprimés. Balzac indique cependant, avec une grande clairvoyance, la part de responsabilité qui revient en ceci à Tavènement des démocraties. 11 insiste sur le développement sans contre-poids de la machine parlementaire, et sur ses conséquences fatales, non pas seulement quant au favoritisme des avancements, mais surtout quant à la multiplicaliou des emplois, d'où dérive la modicité. Tinsuffisance des traitements.

c Obligés d'obéir aux princes ou aux chambres, qui leur imposent des parties prenantes au budget, et forcés de garder des travailleurs, les ministres diminuaient les salaires et

(1) Scènes de la vie parisienne. Les Employés, publié en 1836, naire, t. XXIII), p. 144.

augmentaient les emplois, en pensant que plus il y aurait de monde employé par le gouvernement, plus le gouvernement serait fort (1). s

Balzac, d'accord avec le contribuable de nos jours, proteste contre cette façon devoir. « Il n*y a d'énergie, proclamet-il, que par la rareté des principes agissants (â) » ; et il suit les conséquences de la multiplication, de la diffusion des emplois publics sur la marche du gouvernement, des servicee^ publics, et sur la condition des employés eux-mêmes.

En ce qui touche le gouvernement, Balzac s^est montré prophète :

c< Un jour il y aura quelque solution de continuité domma* geable entre le gouvernement et l'administration... Un ministre voudra le bien sans pouvoir Taccomplir. Vous, aurez créé des lenteurs interminables entre les choses et les résultats. Si vous avez rendu le vol d'un écu vraiment impossible, vous n'empêcherez pas les collusions dans la sphère des intérêts. On ne concédera certaines opérations qu'après des stipulations secrètes, qu'il sera difficile de surprendre. Enfin, les employés, depuis le plus petit jusqu'au chef du bureau, vont avoir des opinions à eux ; ils ne seront plus les mains d'une cervelle, ils ne représenteront plus la pensée du gouvernement ; Topposition tend à leur donner

le droit de parler contre lui, voter contre lui, juger contre

lui (3). >

Le même auteur est plus pessimiste encore, lorsqu'il s'agit de l'influence que la bureaucratie, « pouvoir gigantesque mis

(1) Scènes de la vie parisienne, Les Employés, publié en 1836^ naire, t. XXIII), p. 141.

(2) là., p. 141.

CHAP. I. LA CRISE DU FONCTlONNABlSSfE 5

«D mouvemeot par des nains (1) », peat avoir sur la marche des affaires. S'il faat l'en croire, c elle inventa les fils lillipatiens qui enchaînent la France à la centralisation parisienne.. • Dès 1818, tout commençait à se discuter, se balancer et se contrebalancer de vive voix on par écrit, tout prenait la forme littéraire. La France allait se ruiner malgré de si beaux rapports, et disserter au lieu d'agir (2)... Entièrement composée de petits esprits, la bureaucratie mettait un obstacle à la prospérité du pays, retardait sept ans dans ses cartons le projet d'un canal qui eût stimulé la production d'une province, s'épouvantait de tout, perpétuait les lenteurs, éternisait les abus qui la perpétuaient et Téternisaient ellemême ; elle tenait tout et le ministre même en lisière ; enfin elle étouffait les hommes de talent assez hardis pour vouloir aller sans elle ou Féciairer sur ses sottises (3) s.

Ce jugement sévère frôle par endroits l'injustice. Mais il faut reconnaître, encore ici, que l'auteur prestigieux de la Comédie humaine a prévu, et qu'il résume, en cette page, tous les préjugés, que l'opinion publique ne cesse d'entretenir contre l'abus des formalités administratives.

Et voici) maintenant^ les conséquences du surnombre des emplois quant au fonctionnaire lui-même :

« Conduit à mépriser le gouvernement qui lui retirait à la fois considération et salaire, l'employé se comportait en ce moment avec lui comme une courtisane avec un vieil amant, il lui donnait du travail pour son argent ; situation

(1) Scènes de la vie parisienne, Les Employés, publié en 1836, (cf. Calmann-Lévy, Œuvres complètes de Balzac, éd. du Centenaire, t. XXIII), p. 139.

(2) 16., pp. 140-141.

aussi peu tolérable pour radministration que pour remployé, si tous deux osaient se làter le pouis, et si les gros salaires n'étouffaient pas la voix des petits. Seulement occupé de se maintenir, de loucher ses appoiutements et d'arriver à sa pension, remployé se croyait tout permis pour obtenir ce grand résultat. Cet état de choses amenait le servilisme du commis, il engendrait de perpétuelles intrigues au sein des ministères (1)... »

Ainsi, à Taube du mouvement démocratique, à l'époque où de Tocqueville prédisait les transformations que ce mouvement engendrerait dans TEtat (2), Balzac en dosait les répercussions immédiates sur la classe de citoyens qui nous intéresse : celle des fonctionnaires. Il appliquait à cette tâche les ressources de son génie, équivalant presqu'à un don de seconde vue. On peut dire qu'ensemble et détails, la question c lui apparut par bribes et par traits de feu, comme l'avenir passa jadis flamboyant aux yeux de saint Jean dans Pathmos (3)».

Peu de choses ont vieilli dans cette magistrale étude, où rien n'est oublié de ce qui fait la grandeur et la servitude du fontionnaire : son idéal, ses besoins, ses tristesses et leurs causes, y compris « Téducalion vulgaire et incomplète, qui produit tant d'ambitions et si peu de capacités (4) ». Les dernières lignes semblent écrites d'hier. L'intrigue se clôt, — telle une interpellation de nos jours, — par la nomina-

• (1) Scènes de la vie parisienne, Les Employés, publié en 1836, (cf. Calmann-Lévy, Œuvres complètes de Balzac, éd. du Cente^ naire, t. XXIII), p. 141.

(2) Cf., suprà. Introduction : l'Etat démocratique,

(3) L'expression est de Balzac lui-même : cf. La Peau de chagrin (même éd.), t. 33, p. 18.

(4) Balzac, Les Employés, p. 131.

tion de ceux, qui l'ont ourdie, au poste de percepteurs à Paris (1)1

Les griefs des fonctionnaires.

Il est pénible de constater que les griefs du fonctionnaire sont encore aujourd'hui ce qu'ils étaient en 1836. Aucun n*a disparu; la plupart ont grossi ; quelques-uns, nouveaux, se sont ajoutés à la liste des anciens. Ce simple constat en dit long sur Tétat d'àme des « employés » de TEtat. Il explique les mouvements d'exaspération, qui ont pu se produire

chez eux.

Aujourd'hui, comme autrefois, ils se plaignent de la modicité des traitements, de la lenteur de l'avancement, de la faveur qui s'y glisse. En outre, le développement de PEtat démocratique a produit une certaine instabilité dans leur situation. Des questions de politique et de gouvernement, qui ne se posaient pas en 1830, sont venues au premier plan. Elles ont suscité chez les fonctionnaires des demandes de garanties nouvelles, et aussi des appétits, des tendances à participer au pouvoir, à lui imposer leurs vues par une pression, qui est le juste retour de la pression politique que le gouvernement leur demande d'exercer en sa faveur.

Nous étudierons successivement toutes ces revendications: celles qui se rapportent au traitement des fonctionnaires; celles qui out trait à leur statut, en comprenant sous ce nom ce qui touche au recrutement, aux notes, à l'avancement et à la discipline. Nous ex& minerons enfin la grosse question des asso-

(1) Balzac, Les Employés^ p. 360.

8 PART. I. LES RErEXDlCAT10!<IS DES FONCTIONNAIRES

ciatioDS de fonctioonaires, de leur but, de leurs vœux et des moyens auxquels certaines d'entre elles prétendent recourir, telle la grève des services publics.

Mais avant de traiter ces questions, il convient, dans le présent chapitre, de nous demander ce que Ton désigne sous le nom de fonctionnaire, à qui nous avons affaire, et combien de personnes ces revendications intéressent. Leur grand nombre nous montrera le caractère grave, le côté formidable de la discussion, k cette statistique du nombre, nous joindrons celle du traitement des fonctionnaires ; car Tune de ces questions est, nous le verrons, le corollaire immédiat de l'autre. Il faut les traiter parallèlement.

Qu*e8t^e qu'un fonctionnaire^

Avant de dénombrer les)' fonctionnaires, |ii convient évidemment de s'entendre sur ce que Ton veut désigner par ce nom.

Qu'est-ce qu'un fonctionnaire public ?

La réponse à cette question n'est pas aussi simple qu'on le croirait. Quand on consulte les auteurs, on constate chez eux non-seulement c indécision dans le langage, mais incertitude dans les idées (1) ».

Or, l'incertitude, dans la définition des termes d'un débat, est partout une cause de malentendus. Employons-nous à la faire cesser ici. Ce ne sera pas facile; car, nous le verrons»

(1) Fuzier^Hbrman, Répertoire de Droite v*» Fonctionnaire public^ B? 4. — Cf. aussi le Rapport Maginot sur le statut et le droit d'association des fonctionnaires 'Chambre des Députés^ 12 juillet 19H, 10« lég., no 1214, p. 20.

CHAP. 1. LA CRISE ÙV FONCTIONiXARISME 9

l'AdmiDistration elle-même a varié et varie encore sur le sens exact qu'il faut attribuer à Tépithète de fonctionnaire^ et sur les Catégories d'agents qu'on peut y comprendre. Mais ne ferions-nous que préciser le champ de la discussion» nous aurions par là même contribué à l'éclaircir et à en faciliter la solution : « Ce que l'on conçoit bien s'énonce clairement. »

Le nom de fonctionnaire public évoque évidemment ridée de fonction publique. Mais faut-il entendre par fonctionnaire toute personne investie de fonctions publiques? Ce terme comprendrait alors jusqu'aux élus, qui sont investis d'un mandat public temporaire par leurs concitoyens. Les membres du Parlement, ceux des conseils généraux et municipaux, les ministres, les juges consulaires, les prudhommes, seraient dans ce cas.

Cette acception large du terme de t fonctionnaire » n'est pas celle qui convient à notre sujet. La loi du 29 juillet 1881, sur ia liberté de la presse; nous enseigne, par son article 31, qu'il faut savoir distinguer a un fonctionnaire public », au sens strient de ce mot, d'avec < un dépositaire ou agent de raulorité publique », et ce dernier d'avec a un citoyen chargé d'un service ou d'un mandat public temporaire ou permanent (t) ». La suite du texte de la loi montre mémo

(1) Sur la distinction du service public d'avec le mandat public, et sur leur définition, cf. la jurisprudence, et parmi les arrêts les plus récents : Cour de cassation, Chambre criminelle» 3 février 1912, Min. publ. c. Berdaguer {Gazette du Palais^ 24 mars 1912), et 27 avril 1912, Flandrin c. Cauchois (16.,

qu'il y a des cas où un citoyen remplit un devoir public, et peut être protégé en cette qualité, sans qu'on puisse cependant le dire expressément chargé d'un service ou d'un mandat public, même temporaire : tels le^ juré quand il juge, le témoin quand il dépose (1).

Toutes ces distinctions, qui peuvent paraître subtiles, répondent à une analyse rigoureusement exacte des situations, et nous les retrouverons plus d*une fois au cours de notre étude. Disons dès à présent que les citoyens dont nous examinerons la situation, et dont nous avons à présenter les doléances, sont uniquement ceux que la loi comprend sous le terme de « fonctionnaires publics »' à proprement parler.

On entend par là désigner les agents (2), qui constituent l'élément professionnel et technique des administrations et des établissements publics.

A la différence des citoyens investis d'une mission de confiance par le suffrage de leurs concitoyens, les agents dont nous voulons parler ne reçoivent pas, en France, un mandat à court terme. On leur confie, en e^et, des fonctions qui supposent un apprentissage assez long, ou bien qui de> mandent des qualités professionnelles se perfectionnant à l'usage et avec Texpérience. De là vient que ces agents sont nommés pour leur carrière, ou tout au moins sans limitation expresse de durée, à un poste déterminé par le choix de leurs supérieurs hiérarchiques.

15 juin 1912) ; cf. aussi les notes rapportées sous ces arrêts.

(1) On pourrait ajouter : l'électeur quand il vote.

(2) Le terme d'agents est pris ici dans son acception la plus large, et non dans le sens restreint qu'il reçoit à Tintérieur de quelques administrations, où Ton distingue les «r agents » pro-

C'est, notons-le, par cette hiérarchie légale que les fonctionnaires font corps avec TEtat.!! faut un lien entre TËtatet eux : c'est la conséquence nécessaire «lu caractère public de leurs fonclians. Or ce rattachement ne peut être opéré que de deux façons : ou par l'élection, ou par une hiérarchie légale. Puisque nous avons défini les fonctionnaires comme n'étant pas des élus, ce sont donc des citoyens hiérarchisés.

Permanence, hiérarchie, discipline sont ainsi, dans l'état de choses actuel, ce qui différencie^ des autres citoyens investis de fonctions puhliques, les fonctionnaires proprement dits, dont nous avons à parler (1).

La jurisprudence et la doctrine les définissent « des agents hiérarchisés et disciplinés, chargés de façon permanente et normale d'assurer l'accomplissement d'une fonction considérée à un moment donné comme obligatoire pour les gouvernants (2). »

Cette définition est plus étroite qu'elle n'en a l'air.

Elle ne se borne pas à exclure de la catégorie des fonctionnaires les citoyens qui sont chargés d'un mandat public par voie d'élection. Elle est loin de comprendre la totalité des agents professionnels employés par les établissements publics.

A plus forte raison, n'embrasse-t-elle pas les agents des services publics concédés à une entreprise privée.

Rendons-nous compte, par le détail, des applications pratiques de cette doctrine. Nous verrons ensuite à l'apprécier.

prement dits, d'avec les « sous-agents », et ceux-ci d*avec les « ouvriers ».

(1) Cf. Demartial, Le statut des fonctionnaires. Introduction.

(2) Joseph Dblpech, Cours professé à la Faculté de Droit de Dijon sur le statut des fonctionnaires, année 1910-1911, et Mémoire présenté à l'Académie de législation de Toulouse, en 1912, .«ur les Syndicats de fonctionnaires.

12 PART. I. LES REVENOlCATlOiNS DES FONCTIONNAIRES

Il y a, disons-nous d'abord, des agents de l'Etat, des départements, des commanes, des colonies, des hospices et autres établisssements publics, qui ne répondent pas à la définition ci-dessus adoptée du fonctionnaire public. Ce sont ceux qui ne sont pas employés à titre permanent, ou qui ne figurent dans aucune hiérarchie.

Ainsi le personnel auxiliaire employé dans un grand nombre d'administrations ne fait pas partie du personnel fonctionnaire de ces administrations.

Les (€ journaliers » sont dans ce cas. Il s'agit du personnel employé temporairement, à la journée. Ce ne sont pas tous des ouvriers. Certains professeurs, rétribués uniquement « à l'heure » du cours fait par eux, rentrent dans cette catégorie.

Au-dessus des journaliers se trouve le personnel ce auxiliaire D proprement dit : agents rétribués à la semaine, au mois, employés même à l'année, mais qui ne sont pas néanmoins titularisés, classés ou commissionnés dans leur emploi. Ceux-là, fussent-ils permanents en fait^ ne le sont pas en droit ; ils n'appartiennent pas au cadre régulier des administrations publiques. Le nombre en est considérable. Citons les a commis auxiliaires des administrations centrales (1) »,

(1) Cf. la réponse de M. le ministre du Travail à la question no 18, posée par M. Rouby, sénateur, le 14 juillet 1912 : insérée à la suite du compte rendu de la séance du Sénat du 5 novembre 1912 (Journal Officiel, 6 nov. 1912, Sénat, p. 1318). — Cf. aussi rintervention de M. Briquet et la réponse de M. le ministre des Colonies à la Chambre, 1" séance, 21 décembre 1912, pour les auxiliaires de ce Ministère (16., Chambre, p. 3421).

les « surveillants » d'internat dans i^^s lycées et collèges (1) les « auxiliaires » des recettes simples des postes, tous les ouvriers auxiliaires des établissements, manufactures et arsenaux de l'Etat, tout le personnel non classé des hôpitaux, hospices et autres établissements publics, etc., etc.

Faisons observer, en passant, qu'il existe, dans certains bureaux publics, un personnel employé de façon permanente, etqueTEtatne connaît même pas à titre d' «auxiliaires », qu'il ignore complètement. Tel le personnel des bureaux de l'Enregistrement, que le receveur recrute et paie lui-même. Tels encore, et pour la même raison, les « assistants M employés par les facteurs-receveurs des Postes (2).

Pour appartenir à la catégorie des fonctionnaires, il faut, nous le répétons, réunir la double condition d'appartenir au cadre permanent des administrations publiques et de rentrer dans leur hiérarchie. Si l'une de ces deux conditions manque, l'agent chargé, fût-ce par l'Etat, d'un service pu<^ blic, n'est pas qualifié fonctionnaire public.

Ainsi les citoyens, appelés sous les drapeaux par la loi de recrutement, ont beau être chargés d'un service public et soumis à une discipline hiérarchique, ils ne sont classés fonctionnaires que lorsqu'ils sont engagés ou commissionnés (3). Jusque-là, en effet, le caractère professionnel, la permanence leur font défaut; ils ne l'acquièrent que du

(1) Cf. la réponse de M. le ministre de l'Instruction Publique à la question n^ 2210, posée par M. Nectoux, député, le 12 no^» vembre 1912 : insérée à la suite du compte rendu de la 2* séance de la Chambre du 19 nov. 1912, {Journal Officiel^ 20 nov. 1912, Chambre, p. 2664).

(2) Cf. rintervention de M. Dubarle à la Chambre des Députés^ dans la 2« séance du 21 nov. 1912, sur le ch. 10 du budget des Postes.

(3) Cf. infrày p. 28.

jour OÙ ils semblent s'orienter vers les pensions de retraite proportionnelle ou d'ancienneté, du jour où on peut les dire soldats de carrière.

Autre exemple : les notaires, les avoués ne sont pas non plus des fonctionnaires. Ce sont bien cependant des professionnels ; ils exercent des fonctions permanentes. Mais «ils ne sont pas soumis hiérarcbiquemeut à des supérieurs aux ordres ou aux instructions desquels ils soient tenus d'obéir (1). » Il suffit que ce caractère leur manque ; ils ne «ont pas fonctionnaires.

. Ne le sont pas davantage c les employés attachés aux différents services de la Chambre et du Sénat» et qui sont dans la dépendance de ces deux assemblées ». Motif: ils « se trou-

(1) Gf, arrêt de la Cour d'Appel de Pau, 11 mars 1912 (Min. publ. c. M* M...), rapporté par la Gazette du Palais, du 24 mai 1912, et la note sous cet arrêt. — La question de savoir si les officiers ministériels sont des fonctionnaires était jusqu'ici résolue par la jurisprudence au moyen d'une distinction : les greffiers seraient des fonctionnaires (cf. Béqdet, Répertoire de droit administratifs V* Foruitionnaires publics, n^s 33 et 34), et les notaires n'en seraient pas (t6., n^ 36). On donne, pour refuser aux notaires la qualité de fonctionnaires, l'argument ci-dessus indiqué. D'autres arrêts ajoutent que les notaires « ne sont chargés d'aucune partie de l'administration publique et n'exercent leur ministère que dans des intérêts privés ». Mais la même jurisprudence est fort embarrassée pour savoir comment classer les huissiers : sont-ils ou ne sont-ils pas fonctionnaires ? Cf. Béquet, t6., n<* 34. — Cette hésitation montre à notre avis que la jurisprudence se trompe. Pour nous, aucun officier ministériel n'est fonctionnaire ; et cela à raison de ce qu'il achète la propriété de son étude. Cette appropriation doit, selon nous, être rapprochée des concessions de service public faites à des particuliers ; or les concessionnaires ne sont jamais considérés comme des fonctionnaires (cf. infrà^ p. 23). Il semble que la jurisprudence tende, d'ailleurs, à revenir sur l'assimilation qu'elle avait faite des

vent par là niôine en dehors de la hiérarchie des fonctioDnaires pubnes (t) ]>.

Les receveurs buralistes, les débitants de tabacs se voient aussi dénier par TAdministration la qualité de foôctionnaires. Celle-ci n'aperçoit en eux que des « auxiliaires ». Ce sont des commerçants, agréés par l'Administration pour lui rendre certains offices. D'après elle, leurs fonctions adminis» tratives u ne sont pas continues » ; et ils ne rentrent pas dans la hiérarchie directe des emplois publics (2).

Nous faisons quelques réserves sur cette interprétation : c'est celle de l'Administra lion des Finances. Mais les préfets et sous-préfets traitent en fait les buralistes et débitants en véritables subordonnés, an point de vae politique; et ils semblent bien que ceux-ci seraient en droit de se réclamer de la protection due aux fonctionnaires. Bornons-nous à signaler cette différence d'interprétation entre les deux Ministères, sur le caractère hiérarchisé ou non des fonctions dont il s'agit.

Des ouvriers peuvent-ils être qualifiés de fonctionnaires ?

On ne le concevait pas autrefois. Aujourd'hui encore, les administrations semblent résister à leur étendre cette con^ ception.

greffiers à des fonctionnaires : cf., tout au moins pour les f^reffiers des tribunaux de commerce, Trib. civ. Fontainebleau, 20 décembre 1911, Picaudet c. Préfet de Seine-et-Marne {Gaz, du Palais, 22 janvier 1912).

(1) Cf. BÉQUKT, Répertoire de droit administratif, v» Fonctio/ihaires publics, n^ 28.

(2) Cf. Rapport Maginot, cit, suprà, p. 21.

Nous croyons, au contraire, que Textension s'impose.

Entendons-nous sur ce point.

Certaines administrations objectent que leurs ouvriers» même titularisés, classés, commissionnés ou immatriculés, manquent cependant des caractères de permanence et de hiérarchie indispensables aux fonctionnaires : soit parce que la commission ne leur crée aucun droit d'être maintenus de façon permanente au service de l'administration (1) ; soit parce que rimmatriculation ne les fait pas suffisamment rentrer dans la discipline et dans la hiérarchie générales pour être considérés comme des fonctionnaires (2).

Nous admettrions ces raisonnements, là où ils répondent à la réalité des faits, 11 est posBihie que, dans un grand

(1) Le commissionnement, dans les établissements civils de la Guerre, ne donne aux ouvriers qu*une certitude : celle de n*étre licenciés qu'après tous les auxiliaires du même établissement. On conclut de là qu'ils ne sont pas fonctionnaires. — Mais on pourrait, à la vérité, répondre à cet argument : !• qu'en fait ces ouvriers sont bien considérés comme faisant partie de cadres permanents ; 2*^ que, même pour les fonctionnaires, la loi de 1853 sur les pensions civiles prévoit, dans son article 11, des mises à la retraite par suppression d'emploi.

(2) Tel serait le cas, au Ministère de la Marine. La question est cependant plus discutable encore qu'à la Guerre. En effet, les ouvriers des arsenaux reçoivent une pension de la Marine (pension à forme militaire). D'autre part, une certaine discipline administrative semble s'exercer à leur égard : ils se sont vu refuser par M. Pelletan la possibilité de se mettre en grève, (cf. infrà, chapitre v); et un récent ordre du jour du préfet maritime de Toulon, du 22 novembre 1912, les invitait à ne pas se mêler aux meetings antimilitaristes. Adde surtout la récente Instruction relative au fonctionnement des commissions d^avance^ ment et à la concession des avancements au personnel ouvrier de la Marine du 14 décembre 1912 (/. Officiel^ 17 déc. 1912. pp. 10546et ss.) ; cette instruction constitue un véritable statut, analogue à celui des fonctionnaires.

nombre de cas, Tabsence de classement et d'ayancement ainsi que de discipline hiérarchiques empêche les ouvriers de répondre à la définition reçue du fonctionnaire.

Mais la question est de savoir si rouvrîer, qui réunit les caractères exigés, a droit au titre de fonctionnaire. Or, an« cune administration ne s'avance jusque-là.

Pour justifier leur refus, quelques-unes invoquent môme des arguments, qui nous semblent inexacts ou surannés.

Certaines administrations opposent, à la conception de rouvrier-fonctionnaire, ceci : que leurs ouvriers ne sont pas titulaires de pensions civiles ou militaires, et qu'ils constituent leurs retraites à la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse, comme nombre de. travailleurs de l'industrie privée.

Nous répondons qu*il est impossible de définir le fonction* naire uniquement par le titre de sa pension.

La loi du 9 juin 1853, sur les pensions civiles, dit à la vé* rite, dans son art, 3, que « les fonctionnaires et employés directement rétribués par FEtat... ont droit à une pension, conformément aux dispositions de la présente loi ». Mais ce serait vouloir tirer tout autre chose de ce texte, que d*en arguer^ a contrario, que s^u/ celui qui touche une pension de la loi de 1853 est fonctionnaire civil. Il existe des fonctionnaires, directement rétribués par l'Etat, qui touchent leur pension soit sur la Caisse des retraites pour la vieillesse, soit sur d'autres caisses spéciales. Les commis des bureaux de Trésoreries générales, récemment classés dans le cadre per«» manent des employés de l'Etat (1), ont conservé leurs pensions sur la Caisse des retraites pour la vieillesse. Il en est de même pour les employés des chemins de fèr de TElat.

(1) Ils étaient auparavant recrutés et payés par les Trésoriers généraux.

Lefas. 2

La plupart des fonctionnaires départementaux ou communaux, — employés des bureaux de préfectures, cantonniers municipaux, sapeurs-pompiers (1), etc. — sont dans le même cas, ou ont des caisses particulières de retraites.

La loi de 1853 ne suffit donc pas à caractériser les fonctionnaires civile. Tous ceux qui sont aptes à toucher une pension civile sont certes des fonctionnaires de TKtat. Mais il est bien des fonctionnaires qui ne reçoivent pas de pension civile (2).

De même les pensions militaires ne suffisent pas à caractériser le fonctionnaire militaire.

Un citoyen appelé sous les drapeaux n'est pas, avons-nous dit, un fonctionnaire ; et cependant il touche une pension militaire, s'il est blessé et réformé.

Les inscrits maritimes touchent une pension de retraite, sur la Caisse spéciale des Invalides de la Marine. La question s'est posée de savoir jusqu'à quel point ils peuvent être cousidérés comme fonctionnaires. Elle n*a pas été complètement résolue : mais tout le monde sait que la solution dépend de la discipline qui leur serait demandée, en retour d'avantages consentis par l'Etat ; et non pas de la Caisse sur laquelle sont prélevées leurs pensions.

Enfin nous venons de voir que les ouvriers immatriculés de la Marine touchent des pensions de la Marine. Sont-ils pour cela fonctionnaires? Nous n'osons trancher à nous seul la question : mais il semble bien que leur département, jusqu'ici, ne les ait pas nettement considérés comme tels (3].

(1) Sur le caractère de fonctionnaire reconnu aux titulaires de ces emplois, cf. Béquet, loc, cit.t n^* 57, 67, 69.

(2) Les ambassadeurs, les préfets ne sont pas soumis à la loi de 1853. Ils sont pensionnés en vertu de la loi de 1890, et seulement dans des conditions spéciales. Ce son,t pourtant des fonctionnaires.

(3) Cf. supràf p. 16.

GflÂP. I. LA. CRISE DU FONCTIONNARISME 19

Le régime des pensions ne permet donc pas, à lai seul, de discerner le fonctionnaire d'avec le non fonctionnaire.

Sur quoi donc pourrait-on se baser, pour refuser la qualité de fonctionnaires aux ouvriers, qui jouiraient des qualités de permanence et de hiérarchie demandées pour avoir ■droit à ce titre ?

Uniquement sur une question de mots. On dira que la < fonction », c'est la mission de l'employé, qui touche on « traitement d payé au mois ; et l'on opposera le mot « fonction », pris eu ce sens, au c travail » de l'ouvrier, dont le c< salaire » est payé à la journée, à la semaine, ou à la quinzaine.

Cette distinction purement matérielle ne nous semble pas pouvoir être maintenue.

La distinction du salaire d'avec le traitement distingue, en effet, la condition de l'ouvrier d'avec celle de l'employé. Mais qui dit que le terme de fonctionnaire doive être réservé au seul employé? Oui a défini la «fonction » comme s'opposant nécessairement au a travail » de l'ouvrier?

Nous pensons, au contraire, qu'une évolution s'est faite et se fait encore, qui tend à donner au terme de « fonction publique » une extension de plus en plus grande ; et que d'ores et déjà le travail d'un ouvrier peut y être compris.

Autrefois, sans doute, on attachait à ce terme de fonction publique un sens beaucoup plus restreint, une idée d'autorité publique, de commandement délégué par le souverain, ou tout au moins de mission de confiance. Mai^ tout ceci a €hangé, depuis qu'il n'y a plus de souverain ; depuis que la puissance publique s'est modifiée dans son caractère et dans ses manifestations ; depuis enfin que le rôle de l'Etat s'est étendu, et que le nombre de ses agents a grossi.

Cette extension du fonctionnarisme, elle se révèle notam-'

ment par la distinction malheureuse qu'on a tenté de faire^ il y a quelques années, entre les a fonctions d'autorité » et celles < de gestion ». Nous reviendrons sur cette distinction pour la critiquer (t), Mais elle prouve que la fonction publique dépasse aujourd'hui l'idée de commandement, qu'elle s'étend à tous les employés des établissements publics, qu'elle se lie en réalité à la notion d'emploi public.

Or, de cet empioi public, un oïlvrier peut être investi.

Sans doute, entre son service et celui de certaines autres catégories de fonctionnaires, il y aura de notables difiérences. M. Steeg avait raison de mettre en relief toute la distance qui sépare la mission de l'instituteur de la profession d'un ouvrier (2).

Mais qu'est-ce que cela prouve, en notre matière? Cela prouverait simplement qu'il y a, parmi les agents de l'Etat» différentes catégories de fonctions, auxquelles peuvent correspondre des conditions diverses de capacité, d'association^ de recrutement, de statut. Cela ne prouve rien de plus.

Le travail d*un garçon de bureau, celui d'un huissier d'antichambre est aussi matériel que celui d'un ouvrier ; et cependant le garçon de bureau, l'huissier ressortissent ^ la classe des fonctionnaires. Nous dira-t-on que l'huissier rem*

(1) Cf. infrà, ch. v et vi.

(2) Cf. le discours de M. Steeg à l'inauguration du monument Roudier, à Gensac-sur-Dordogne (Gironde), le 29 sept. 1912 : c Certes, les instituteurs, les éducateurs sont des travailleurs, et je comprends, je partage les sympathies qu'ils peuvent éprouver pour les ouvriers. Cependant quelle différence n'y a-t>il pas entre la profession des uns et des autres I L'objet créé par l'ouvrier a une valeur intrinsèque, indépendante du caractère, de l'opinion, des convictions de celui qui Ta créé. Quant au maître il exerce une action qui... résulte de toute sa personnalité, de sa pensée, de son attitude... »

CHAP. I. LA GRISE DU FeNGTiONr<ÏARlSME U

plit une mission, plutôt qu'il ne fait un travail, et qne cette mission de confiance le transforme en fooctiomiaire? Non fépondrions alors qu*il est des ouvriers, tels ceux des Postes, dont le travail consiste également en missions de confiance ; qu'il en est à la Marine, à la Guerre, etc.

Prenons l'exemple des chemins de fer de TEtat. Les employés de ce service d*Etat sont incontestablement des fonctionnaires (i), A quelle idée de droit publie obéiriez-vons, en essayant d'exclure de cette définition les ouvrière ? Le pré*^ posé qui distribue les billets serait fonctionnaire. Le facteur qui manipule les barrages ne le sera-t-il pas? Le mécanicien, le chauffeur, l'ouvrier qui répare la machine seront-ils exclus d*une définition, réservée an seul chef de train (S) ?

Ne sent-on pas ce qu'une telle discrimination arrive à produire de vain comme résultat? Admettons qu'elle soit conforme à Tétymologie du mot c fonctionnaire », qui dérive de ridée de c fonction ». Encore faudrait-il, pour nous en tenir à Tétymologie, que la distinction répondit par ailleurs à une idée vivante. Nous demandons quelle serait celle-ci, à l'heure actuelle? Dans quel but les ouvriers seraient-ils exclus de la classe des fonctionnaires, a priori et par système ? A quoi cela peut-il mener ?

(1) En effet les tribunaux judiciaires, compétents pour les litiges nés du contrat de travail entre les Compagnies concessionoaires de chemins de fer et leurs employés, se déclarent incompétents entre TEtat et ses employés de chemins de fer, à raison du caractère administratif de ces derniers : cf. la juris* prudence citée par M. Lhopiteau et sa proposition de loi pour restituer compétence aux tribunaux judiciaires, contrairement aux principes (Chambre des Députés, 21 mars 1904, — 8* lég.^ n« 1612).

(2) Cf. en sens contraire le statut concédé par la direction des chemins de fer de l'Etat au personnel ouvrier, ainsi qu'au personnel employé : J. Officiel, annexe 1893, 1912, pp. 1713 et ss.

La réalité» que tous les pays étrangers ont reconnue, c'est qu'il existe, parmi les fonctionnaires, diverses catégories^ comportant des statuts différents (1). Eu France, nous en sommes restés jusqu'ici à la conception unitaire du fonctionnaire, parce que la condition de ce dernier demeurait vague et indéterminée. Aujourd'hui, s'il faut préciser, on s'apercevra qu'il y a lieu de distinguer: qu'il y a fonctionnaires et fonctionnaires, les uns agents, les autres sous-agents, les autres ouvriers.

Mais nous persistons à ne pas croire qu'on puisse refuser plus longtemps ce titre aux ouvriers employés~par TEtat ou par tout autre établissement public : du moment qu'ils réuniront les deux qualités exigées de tout fonctionnaire, la permanence et la hiérarchie de l'emploi.

La permanence est ce qui correspond à l'idée de fonction^ entendue ici comme un emploi confié à un agent professionnel, technique, à titre individuel et durable.

Quant à la hiérarchie, elle découle du caractère public de l'emploi. La constitution de l'Etat centralise en de certaines mains le dépôt de la puissance publique : d'où la nécesnité ,pour tous les agents, revêtus d'un caractère public, de se rattacher, par une échelle graduée, à cette centralisation des pouvoirs, à cette unité de l'Etat.

Telle est la notion de la fonction publique, qui nous semble véritablement correspondre à l'état de choses actuel.

VU

En revanche, cette notion de fonction publique, inhérente à la définition du fonctionnaire, exige impérieusement, essen-

(1) Cf. infràt IP partie, ch. m et iv.

tiellement que l'agent soit au service de TEtat ou d'an établissement public.

Le service public, « celui qui est considéré, à une ëpoqae déterminée, comme rentrant dans la mission de l'Etat (1) », n'est en effet pas toujours exploité par un établissement pablic. Il est parfois concédé à une entreprise privée (3).

En ce cas, le personnel employé par les concessionnaires, bien qu'il soit chargé d'un service pnblic» ne répond pas à 1^ définition reçue aujourd'hui du fonctionnaire public.

Il a été jugé, en ce sens, par la Cour de cassation, que le directeur d'un établissement d'aliénés est un fonctionnaire public, quand l'établissement d'aliénés appartient à un éta* blissement public, en l'espèce à un département ; mais qu'il n'en est plus ainsi, lorsqu'il s'agit du directeur d'un établis* sèment privé, avec lequel un. département a traité, pour lui confier le soin du service départemental des aliénés (3).

La conséquence de cette thèse, actuellement reçue, est que les agents des chemins de fer de l'Etat sont « fonctionnarisés » ; tandis que le personnel des autres Compagnies de chemins de fer échappe encore à cette définition.

Ces exclusions, que l'on peut taxer, par certain côté, d'arbitraires, se maintiendront-elles dans l'avenir ?

Ou bien verrons-nous disparaître une partie des multiples distinctions que nous venons de relater?

La notion de fonctionnaire, que nous avons déjà vue s^étendre de l'idée de commandement à celle d'emploi public per-

(1) Cf. Delpech, cit, suprà, p. 11.

(2) Cf. Gaston Jèzb, Nature juridique de la concession de service public : Revue de droit public, imn 1910 (t. XXVIl, n* 2), pp. 270 et ss. — Adde, Régime juridique de la nomination des officiers ministériels^ ib,, p. 261.

(3) Cf. BÉQUET, loc. cit., n«» 77, et 58, n. 2.

24 PART. I. LES REVBNDIC4T10NS DES FONCTIONNAIRBS

manent et hiérarchisé, est-elle destinée à faire an pas de plus? La verrons-nous comprendre tout citoyen chargé, professionnellement et de façon permanente, de l'exécution d'un service public?

G*est une question délicate. On en comprendra mieux la difficalt^y lorsque nous traiterons des syndicats et des grèves de fonctionnaires.

Constatons seulement que cette extension de seas n'est pas actuellement reçue.

La pratique, la doctrine, la jurisprudence, la loi sont d'aceord pour réserver le nom de fonctionnaires publics aux seuls agents qui sont employés par les établissements publics, et qui réunissent les deux conditions particulières indiquées ci-dessus : la permanence dans l'emploi, et la hiérarchie dans la disdpline et dans le classement.