LE BUDGET DBS FONCTIONNA 1RE

Statistique du fonctionnarisme. — Le budget des fonctionnaires.

Conclusions.

Statùtique du fonctionnarisme.

Ceux-là, qu'on peut appeler fonctionnatres, Balzac croyait pouvoir n'en compter que quarante mille (1). Combien sontils aujourd'hui?

L'état L de la loi de finances du 22 avril 1905 prescrit au Clouvernement de fournir chaque année, dans le projet du hudget, « un état présentant, au f janvier précédent, les fonctions de toute nature attribuées en tout ou partie sur le budget de TEtat et sur les budgets des départements et des communes, et, pour chaque fonction, le nombre de fonctionnaires correspondant ».

L'exécution de cette loi nous a valu déjà les statistiques suivantes :

(1) « On compte environ quarante mille employés en France, éédaction faite des salariés, car un cantonnier^ un balayeur des Tues, une rouleuse de cigares ne sont pas des employés » (Les Emphyés, p. 356).

Etats Statistiques (1).

Années (1er janvier)

Agents de l'Etat

Agents des départements, commanes, colonies et établissements publies

Totaux

A c6té de l'état statistique, le Ministère des Finances fournit, sans y être contraint, un état annuel, par ministère et par nature de'pensions, des agents des établissements publics.

En voici le tableau général :

Etats par nature de pensions.

Années (1er

janvier)

Pensions régies par

la loi du 5 juin 1853

ension s militaires

Pensions spéciales

Pensions payées par la Caisse desreraitespourla

vieillesse

Sans pension

Totaux

Pensions

ei viles loi

28 aoftt

Pensions

eivilesloi

9 juin

Pensions civiles à

forme militaire

Pensions militaires

Pensions servies par organisations spéciales de retraites

Pensions régies par loi sur retraites

ouvrières

Sans pension

Totaux

(1) Ces états statistiques, et les états par nature de pensions

Ces relevés dooneraient une réponse immédiate à notre question — quel est le nombre des fonctionnaires? — si l'Administration, avant de les établir, avait pris soin de se définir à elle-même ce qu'elle entendait par « fonctionnaires » et de nous faire connaître les catégories d'agents qui figurent en cette qualité sur ses listes.

Mais elle ne Ta pas fait, et, qui pis est, elle a varié d'une année à l'autre, et de Ministère à Ministère, sur la définition des agents qu'il convenait de faire figurer à ces statistiques : de sorte qu'on ne peut se servir de celles-ci sans un certain nombre d'observations et de rectifications préalables (I).

Et ces rectifications ne sont pas faciles à opérer.

Tandis que la loi demai^e un relevé « détaillé » par nature de fonctions, et a pour cbaque fonction le nombre de fonctionnaires correspondant », l'Administration se borne à nous indiquer le nombre global des fonctionnaires dépendant de cbaque Ministère, et le total général de ces états globaux. Nos facultés de contrôle et de dénombrement sont de la sorte sensiblement amoindries (2).

qui suivent, figurent, .chaque année, au projet de loi portant fixation du budget général de Pannée suivante. Ils sont insérés dans le 1'' volume du Projet de loi, immédiatement après V Exposé des motifs ^ au titre des annexes, où ils constituent habituellement les annexes XYII et XYUI.

(1) Cf. les très justes observations à ce sujet de M. Fernand Faure, Les fonctionnaires français (Rev. politique et parlementaire, 10 mai 1910, t. LXIV, pp. 320 et ss), et la remarque faite par nous (supràyp, 8) que la plupart des malentendus en notre matière viennent du manque de définitions préliminaires.

(2) Une seulq fois, un état détaillé a été fourni des fonctionnaires c( par nature de pensions ». Il se trouve dans le Rapport supplémentaire Mougaot sur le budget de 1907 (Chambre des Députés, 12 déc. 1906 — 9« lég., n» 556 — Etat récapitulatif y n« 2, pp. 115 et ss.). Cet état détaillé est du 1«' janvier 1906. Il n'a pas été renouvelé depuis lors.

28 PART. I. -*- LES RETENDIGATIONS DBS FONGTIONIN AIRES

C'est fâcheux, d'abord parce qae ces états trop sommaires ue répondent pas aux prescriptions et au but de la loi. Mais c'est fâcheux surtout parce que, faute de renseignements ■affisantSy nous ne pouvons pas corriger toutes les variations de méthode, les erreurs, les omissions de l^Admînistration dans la confection de ses tableaux.

Il est possible toutefois démontrer que la statistique administrative est plus large par certains côtés, plus étroite par d'autres, que celle dont nous aurions besoin ici ; et d'arriver à fixer ainsi^ approximativement, quel est le nombre de« véritables fonctionnaires.

La statistique devait originairement comprendre toutes les fonctions rétribuées en tout ou en partie sur les budgets de l'Etat, des départements ou des communes.

On s'est aperçu dans la soite que cette énumération était incomplète, et l'on y a ajouté les colonies et tous les autres établissements publics.

Première cause de variations dans le nombre des individus figurant sur les statistiques.

Une seconde cause de variations beaucoup plus considérables a été la lenteur de l'Administration à se fixer sur le sens qu'elle attribuait au mot « fonctions ».

Voici quelques exemples de ces variations. Ils sont nécessaires pour interpréter les états rapportés ci-dessus, et leurs augmentations ou diminutions de chiffres d'une année à l'autre.

Le lecteur a pu constater^ avec surprise, que de 1906 à 1907 la statistique des agents de l'Etat montait de 442.063 à

€08.5il, goit uû accroissement de 166.448 unités en une seule année (1).

Qu'il se rassure. Cette crue subite vient de ce qu'on arait omis de faire figurer à Tétat statistique de 1906 : 1* d'abord 5.600 agents du personnel classé de& lycées (personnel administratif et personnel enseignant) ; d* ensuite tous les fonc* tionnaires militaires de carrière : officiers des armées de terre et de mer, sons-officiers ou maîtres et caporaux, soldats ou marins rengagés ou commîssionnés ; au nombre en tout de 146.325 unités (122.03i pour le Ministère de la Guerre, et 24.193 pour celui de la Marine) (2).

Depuis Tannée 1907, la statistique comporte l'état des fonctionnaires militaires de la Guerre et de la Marine : mais non pas celui des citoyens appelés sous les drapeaux, qui n'ont pas le caractère de fonctionnaires (3). La même statistique comporte, en revanche, l'état complet du personnel civil de la Guerre et de la Marine, en y comprenant même les auxiliaires et les ouvriers qui ne sont pas fonctionnaires (4). Ces décisions manquent peut-être de concordance. Il serait tout au moins utile que la statistique continue à faire, chaque année, la ventilation du personnel civil d'avec le personnel militaire de ces deux Ministères (5).

(1) Cf. suprà, p. 25.

(2) Cf. Projet de loi portant fixation du àudget général de Vexer-» ciee 4908 : Chambre, 11 mai 1907 — 9« lég., n« 9k3 — Expoié des motifs^ annexe XVII, p. 108.

(3) Suprà^ p. 13.

(4) Suprà, p. 16.

(5) C'est ce qui a été fait jusqu'en 4 910: la statistique de cette année indique 159.622 militaires et marins contre 56.256 agents civils dépendant de la Guerre et de la Marine (Cf. Projet de loi portant fixation du budget général de V exercice 4944 : Chambre, 23 juin 1910 — 10» lég., n» 197 — Exposé des motifs^ annexe XVII, p. 103). — Depuis lors, le namère des militisâres ne nous

Une autre cause de variations successives dans les statistiques a été la question des sapeurs-pompiers. Ce sont indubitablement des fonctionnaires rémunérés sur le budget des communes (1). Cependant une note, insérée à la statistique de 1909, nous avertit qu*on les supprime, cette année-là, des comptes du Ministère de l'Intérieur. La note ajoute même, pour préciser, qu'ils sont alors au nombre de 12.008(2).

Ouvrons une parenthèse, pour faire observer que^ malgré la suppression de ces 12.008 unités entrant en ligne de compte, le total des agents des communes, en 1909, n'est inférieur que d*un millier à ce qu*il était en 1908 (3). Force nous est donc de conclure que le compte de ces agents s'est en réalité accru de onze mille, de 1908 à 1909 : alors qu*une inspection sommaire des chiffres aurait fait croire à leur diminution.

Mais voici qu'en i910, la statistique des agents des communes fait un saut brusque en avant : elle augmente de 66.000, par comparaison aux chiffres de 1909 ; et la plus grosse partie de cette augmentation provient du Ministère de rintérieur (4). Que s'est-il donc passé? Aucune explication

est plus indiqué que par le nombre des pensions militaires figurant à rétat par nature de pensions : celui-ci comporte, pour 1912,171.761 fonctionnaires de la Guerre et de la Marine soumis à pensions militaires, contre 62.977 agents civils de ces deux Ministères.

(1) Suprà, p. 18.

(2) Cf. Projet de loi portant fixation générale du budget de 19 10 : Chambre, 18 juin 1909 — 9Még., n» 2.570 — Exposé des motifs, annexe XVII, n* 138.— Cf. Fernand Faure, Cîf.swprà, pp. 328-329.

(3) Le total est de 272.300 en 1908, e.t de 271.002 en 1909. Cf. Projet de loi portant fixation du budget général de V exercice 1909 : Chambré, 19 mai 1908 — 9« lég., n» 1.709 — Exposé des motifs^ annexe XTIII, p. 120.

(4) Le total des agents communaux et départementaux est de

GHAP. II, — LA GRISE DU FONGTIONNARISME 31

n'eit fournie au tableau, ni cette année-là, ni les années suivantes. Mais de renseignements que nous avons pu recueillir, il résulte que Ton aurait réinscrit, en 1910, les pompiers, au nombre de 54.000 cette fois, parmi les agents des communes.

Certes, on a eu raison de les inscrire. Mais il aurait fallu en prévenir le public, puisque Tannée précédente on lui avait dit qu'ils étaient rayés I

Nous voyons ici combien est défectueuse la méthode administrative, qui ne nous donne que des statistiques globales, au lieu de Tétat détaillé prévu par la loi et qui seul nous par* mettrait les vérifications et comparaisons nécessaires.

Un dernier problème achèvera de nous fixer sur ce point. Il s'agit de la statistique des débitants.

Les receveurs buralistes et les débitants ne sont pas réputés fonctionnaires (1). Ils doivent néanmoins figurer à la statis* tique, celle-ci comprenant tous les agents rétribués par l'Etat. Conformément à cette règle, dès 1906, les receveurs buralistes et débitants figurent à la statistique des agents du Ministère des Finances ; et l'état détaillé, publié cette année-là» nous apprend qu'ils sont 48.550,sur un total de 116.874 agents des Finances rétribués par TËtat (2).

£n 1908, la statistique porte le total des agents, de 117.260 qu'ils étaient en 1907 (3), à 134.001 ; et une note pré-

271.002, en 1909^ dont 238052 ressortissant au Ministère de Tintérieur. Il est de 337.864 en 1910, dont 302.952 pour l'Intérieur. Cf. Projet de loi portant fixation du budget général de Vexercicede 4944 : Chambre, 28 juin 1910 - 10« iég., n* 197 ^Exposé des motifs, annexe XVil, p. 108.

(1) Cf. suprà, p. 15.

(2) Cf. Rapport Mougeot, cit^ suprà^ Etats récapitulatifs, n» 1, p. 112, et 2, p. 115.

(3) Cf. Projet de budget de 1908, cit, suprà.

vient qae « l'augmenta tior* de 16.003, qui apparaît entre le nombre des fonctionnaires et agents dépendant du Ministère des Finances au 1*^ janvier 1908 et celui au 1'' janvier 1907... provient presqu'entièrement de ce que, par suite d'une omission, les débitants de tabacs de 1'^ classe n'avaient pas figuré dans la situation au 1*' janvier 1907 (1) ».

Nous enregistrons le renseignement. Seulement, voilà que le total des fonctionnaires des Finances, après s'être maintenu k 133.603 en 1909 (2), retombe brusquement et sans explications à 117.260 en 1910(3).

Que s'est^il donc passé ? Le nombre des agents de TËtat a-t-il vraiment diminué? Non : les 16.000 débitants de 1'* classe, retrouvés en 1908, ont tout bonnement disparu en 1910 !

Nous ne plaisantons pas. La statistique de 1911 enregistre, par une noie spéciale, que sur 119.930 agents des Finances rétribués par l'Etat, on compte 50.074 receveurs buralistes et débitants (4).

Ils étaient 48.000 en 1906 ; ils sont 50.000 en 1911 : cela est très compréhensible ; mais on voit aussi que les 16.000 débitants de 1'* classe, signalés en 1901, ne trouvent plus de place dans ce compte.

Et l'on voit aussi que, faute d'explications, de telles statistiques finissent par prendre, aux yeux du public, un faux air de prestidigitation.

De tout ce qui précède, il faut conclure que nous ne pour-

(1) Cf. Projet de budget de 1909, cit. suprà.

(2) Cf. Projet de budget de 1910, cit. mprà.

/3) Cf. Projet de budget de 1911, cit. suprà.

(4) Cf. Projet de loi portant fixation du budget général de l'exercice 4912 : Chambre, 12 juillet 1911 — 10« lég., n* 1.230 — Exposé des motifs, annexe XVIII^ p.«17a.

rons dénombrer avec précision les fonctionnaires, et suivre leur accroissement annuel, que lorsque rAdministration aura bien voulu se conformer à la loi, et nous donner des relevés détaillés, comme celui qu'elle a fourni en 1906.

Jusque-lày nous en serons réduits à des approximations, que nous pouvons essayer néanmoins de chiffrer.

Nous avons dit, tout d'abord, que l'état statistique annexé au budget est incomplet, pour qui veut dénombrer les fonctionnaires. Il ne les comprend pas tous.

D'abord, les agents des chemins de fer de l'Etat n'y figurent pas.

La raison est qu'ils ne sont pas rétribués sur le budget de l'Etat, des départements ou des communes, mais sur un budget annexe spécial, celui des chemius de fer de l'Etat (1).

Ce n'en sont pas moins indubitablement des fonctionnaires (2) ; et il est fâcheux qu'on les exclue de la statistique générale des agents de l'Etat. Cette exclusion produit un résultat inadmissible : l'année même du rachat de l'Ouest, le personnel des agents de l'Etat, dépendant du Ministère des Travaux publics, est présenté comme étant en voie de diminution. Ils étaient 21.157 en 1908; ils ne sont plus que 20.495 en 1909 (3) I

(1) En vertu d'une volonté formellement exprimée devant la Chambre, lors du rachat de l'Ouest, et qui a pour but d'établir, chaque année, le compte des recettes et des dépenses de Texploitation des chemins de fer par l'Etat.

(2) Cf. swprâ, p. 21.

(3) Cf. Projets de budget de 1909 et 1910, cit, suprà. — Il est d'autant plus inadmissible que la statistique des Travaux pu-

Lefas. 3

Et ceci alors que le persooael deschemiôs de fer augmente, en réalité, de 67.967 le nombre des agents de l'Etat (1).

En ajoutant ce nombre au total général de 995.249, qui est celui de la statistique en 1912, nous obtenons un ensemble de 1.063.216 agents rétribués par l'Etat, les départements, les communes, les colonies et autres établissements publics.

Ce chiffre est» qu'on le remarque bien, un minimum. Rien ne nous garantit qu'il soit définitif comme éléments de compte. Nous venons de relever une importante omission : celle du personnel des chemins du fer de l'Etat. En existe-til d'autres? Nous l'ignorons, faute toujours de connaître le détail du compte (2).

Mais ce n'est pas tout.

Si l'on veut totaliser la force, en nombre, des fonctionnaires, chiffrer leur participation au budget, exposer complètement leurs revendications, il ne faut pas oublier l'importante question des retraites.

Toute statistique du fonctionnarisme doit énoncer, à côté des fonctionnaires en activité, ceux qui sont pensionnés (3). Ceux-là, en effet, continuent à émarger au budget en raison de leurs fonctions.

blics omette les agents rétribués sur un budget annexe, que le Ministère des Colonies fait figurer dans son état ceux de ses fonctionnaires rétribués sur les budgets locaux des Colonies ; on nous avertit seulement de leur nombre ; ils sont 13.916 en 1912 (cf. Projet de budget de 1913, cit, suprà),

(1) Statistique de Tannée 1911 : cf. Rapport Perrissoud sur le budget annexe des chemins de fer de VEtat pour V exercice 1913 ; Chambre des Députés, 30 mars 1912 — lO^lég., n<> 1.893 —p. 97 ; comp. pp. 103 et 104.

(2) On peut, par exemple, se demander si le personnel des chemins de fer de la Réunion, qui figure à un budget annexe, n'a pas été omis, comme celui des chemins de fer de TEtat, et pour la même raison.

(3) Cf. Fernand Faure, cit. suprà.

CHAP. II. LA CRISE DU FONCTION iXAHlSME

Ici encore nous manquons d*un tableau complet des fonciionuaires pensionnés à raison de lears services. Sar la Caisse nationale des retraites sur la vieilLesse, sur les caisses de retraites spéciales, nous ne savons pas combien de pensions sont servies à d'anciens fonctionnaires de l'Etat, des dépar» tements et des communes. Le nombre en est cependant fort appréciable (i).

Nous connaissons seulement le chiffre des fonctionnaires retraités sur le budget de TEtat, en vertu de la loi de 1853 sur les pensions civiles, ou bien en vertu des lois sur les pen* sions militaires et de la Marine.

Voici pour les pensions civiles régies par la loi de 1853, le tableau du nombre annuel des pensionnés, depuis 1906»

Etat des pensions de la lot de 1853

Foactioanaires retraitéii

Veares et 0rpheliD8

ou %m

TotftQX

CL u

eu

sS

(1) La décomposition de ce chiffre n*est pas fôarnie ponr les années 1870 à 1886 par les statistiques de la direction de la Dette inscrite.

(1) Cf. supra^ p. 25.

Nous avons indiqué let étapes de croissance de ce nombre^ de dix en dix ans, à partir du vote de la loi, car ce» chiffres^ sont encore ceux qui donnent Tidée la plus exacte des progrès constants que le fonctionnarisme a faits en France.

Quant aux pensions naiiitaires de la Guerre et de la Marine^ elles atteignaient au 1*'' janvier 1912 les chiffres totaux suivants.

Etat des pensions militaires (i)

Ministères

Fonctionnaires retraités

Veuves et Orphelins

Totaux

■sg