francs de traitement

« Un autre attaché de cabinet vient d*être nommé conseiller de préfecture avec 10.000 francs de traitement; un autre, administrateur des Gobelins ; un autre,con8ul à Andrinople...

« Un maître d'études, chef adjoint de cabinet, a été nommé administrateur d'un musée d'ethnographie avec 8.000 francs par an, alors que, — notez ceci — , le directeur n'a que 2.500 francs.

<K Jusqu'à ce jour, aucun employé de la préfecture de police ne pouvait être nommé percepteur. Mais on voulait précisé-

ment nommer percepteur un employé de cette administration. Comment s'y est-on pris? G*est bien simple : on a fait signer an décret par lequel le ministre des Finances autorisait les employés de cette administration à faire valoir leurs services rendus à la préfecture de police pour devenir titulaires d'une perception...

« Le Conseil de préfecture (de la Seine) se compose de neuf conseillers. Savez-vous combien il y a, sur ce nombre, d'anciens attachés de cabinet ou de directeurs ? Il y en a huit.

« Il y a quatre commissaires du gouvernement. Trois sont d^anciens attachés ou directeurs de cabinet...

(c Plus de la moitié des percepteurs de la Seine sont d'anciens directeurs, sous-directeurs ou attachés de cabinet. J'ajoute qu'ils continuent à cumuler leurs fonctions (i). »

Que peut-on ajouter à ce réquisitoire écrasant ? Entre ce discours et celui où M. Steeg signalait déjà les doléances des fonctionnaires, quatre ans s'étaient écoulés, et l'on s'en tenait au même point : les derniers mots du roman de Balzac, écrit en 1830, restaient d'actualité en 1911 ! Comprenons que la coupe ait débordé ; que les fonctionnaires se soient ligués ; qu'ils ne se tiennent même pas pour satisfaits des fragments de lois que le Parlement a votés, sur le champ, contre Jea « testaments ministériels ».

Car le Parlement est entré déjà dans la voie du statut législatif, seul remède à tous ces abus. Il l'a fait pour une partie du personnel de la Cour des Comptes (â), et [de celai du Conseil d'Etat (3). Il a pris quelques

(1) Cf. Chambre des députés, 1" séance, 12 avril 1912, Ann,^ S. G., 1912, p. 2508.

(2) Cf. loi de finances du 26 décembre 1908» art. 40.

(3) Cf. lois de finances du 8 avril 1910, art. 96, 97, et du

CHAP. m. CHAPITRE DES ABUS DU GOUVERNEMENT 71

dispositions relatives ['aux changements de cabinets ministériel» (1).

Mais ces dispositions ont été qualifiées par leurs aateurs même de fragmentaires et d'incomplètes (2). Elles sont une pierre d'attente. Elles appellent une réforme législative générale. Elles sont la démonstration, faite sur deux ou trois points particuliers, de la nécessité de sanctions plus étendues s'imposant avec le caractère impératif d'une loi.

Hier encore, à la tribune, de nouveaux faits étaient apportés : règlements édictés par an ministre, détruits par le ministre suivant, et la récidive des passe-droits ci-dessus mentionnés : depuis le « fils de parlementaire... à 24 ans, secrétaire général de troisième classe... à 25 ans, souspréfet de deuxième classe », jusqu'à Tattaché « à 27 ans, chef adjoint du cabinet du président du Conseil... préfet à moins de 30 ans (3) l »

11 faut conclure, avec M. Steeg, que a ces procédés ne profitent pas seulement à quelques privilégiés : ils nuisent au plus grand nombre des employés publics et compromettent gravement le bon fonctionnement des services de l'Etat (4) ».

Il faut conclure encore, et surtout, qu'une loi seule y peut mettre fin ; et que cette loi 8*impose.

13 juillet 1911, art. 90, 91; etnos interventions personnelles à la Chambre des députés, l'« séance du 20 décembre -1909 (Chambre, Ann.^ S. E., 1909, p. 1638), et 1" séance du 12 avril 1911, (Chambre, ^»èw., S. 0. 1911, p. 2504).

(1) Cf. Loi de [finances du 13 juillet 1911, art. 141, 142, 143, 145, 146.

(2) Cf. Louis Rolland, La réaction contre les abus du favoritisme (Rev. droit public, sept. 1911, pp. 571 et ss.).

(3) Cf. le discours de M. Leroy-Beaulieu à la Chambre des députés, l'« séance, 26 novembre 1912, J. Officiel, p. 2788.

(4) Paroles de M. Steeg, citées par M. Leroy-Beaulieu, ib.

Elle B'impose pour le personnel des agents de TEtat. Elle est tout aussi justifiée pour le personnel des autres établisse* ments publics» colonies, départements, communes, etc., qui n'est point à Tabri d'abus semblables.

Le 16 juin 1909, le Conseil municipal de la ville de Nantes, présidé par M. Guist'bau, appelait, par un vœu fortement motivé, l'attention des pouvoirs publics sur la situation instable et pénible des petits fonctionnaires municipaux :

c A quel malaise social ne serions-nous pas exposés, si nous arrivions à avoir, en si petit nombre que vous voudrez, des fonctionnaires sans conscience, contraints, suivant les circonstances, à se plier aux fluctuations électorales et à changer d'opinion tous les quatre ans ; ou bien des employés victimes de leurs opinions, obligés de sacrifier leur gagnepain et de se laisser jeter sur le pavé par un mattre qui saurait n'avoir rien à attendre d'eux pour le service de ses intérêts personnels (i) »

Lez notes.

Avec ce vœu de Nantes, nous arrivons à l'examen de la question la plus délicate : celle des abus qui tiennent au fonctionnement même du régime démocratique.

C'a toujours été la tendance des gouvernants que de considérer les fonctionnaires comme des hommes à eux, des représentants, qui doivent en tout point correspondre à leur pensée. C'est une conception d^ailleurs assez logique en soi,

(1) Vœu du conseil municipal de Nantes, adopté à l'unanimité : séance du 16 juin 1909, présidée par M. GuisVhau, maire, p. 5'

CHAP. m. CHAPITRE DES ABUS DU GOUVERNEMENT 73

puisque les fonclionnaires, d'une part» sont les agents de l'Etat; et puisque l'Etat, d'autre part, est représenté en aete par le gouvernement.

Mais cette conception, théoriquement possible à réaliser lorsque l'Etat n'est représenté que par un homme, se heurte à des difficultés particulières dans une démocratie, où l'Etat n'est pas distinct de l'ensemble des citoyens.

Déjà l'introduction du régime parlementaire complique, au sein des monarchies, la situation. L'Angleterre en a fait l'expérience : elle aussi, a dû réagir contre les abus du Patronage-system (i). Notre régime de 1830 fut dans le même cas. Seulement il ne sut pas remédier à la situation, et il fut emporté (2).

Le problème se présente comme plus complexe encore dans une République. Rien d'étonnant à ceci : les organismes les plus perfectionnés étant, par définition, les plus complexes.

Sous un prince, les ministères, les c gouvernements », au sens parlementaire de ce mot, qui se succèdent, peuvent être considérés comme des changements d'humeur plutôt que de principes. Le prince n'en étant pas affecté, son représentant, le fonctionnaire, peut ne l'être pas beaucoup plus.

En République, au contraire, le gouvernement parlementaire représente à lui seul tout l'Etat. Sans doute, ce dernier reste en dehors et au-dessus des changements de ministres. Mais on peut dire, en France, qu'à chaque ministère l'Etat change de mains, étant donné surtout le rôle effacé auquel la présidence de la République a été amenée du fait de ses titulaires successifs.

(1) Cf. infrà, II* partie, ch. m.

(2) Cf. rintroduction, et infràf IP partie, ch. i.

Un simple changement de ministère peut donc engendrer une révolution administrative ; et c^est toute la stabilité des fonctionnaires qui se trouve remise en question.

Avec la permanence, c'est la hiérarchie, c'est tout ce qui définit le fonctionnaire qui est en jeu.

Gomprend-on maintenant le caractère aigu de la crise du fonctionnarisme ?

Avions-nous raison de mettre en avant sa liaison profonde avec toutes les évolutions de Tidée d*Etat?

La permanence et la hiérarchie étaient autrefois la règle, dans tout le personnel de l'Etat français, du haut en bas.

Aujourd'hui, une révolution s'est faite. Les fonctions publiques ne sont plus déléguées par un souverain dynastique. A la base de toutes les délégations de puissance publique, se trouve le suffrage des citoyens.

Une partie des hommes investis de fonctions publiques, le sont ainsi par voie d'élection ; et ceux-ci ne connaissent ni permanence, ni hiérarchie proprement dite dans leurs fonctions. Ils n'ont rien de professionnel, ni de technique. Par tous ces points ils diffèrent de l'organisation traditionnelle des fonctionnaires proprement dits.

11 y a donc heurt, dissonance entre ces deux conceptions : celle du fonctionnaire traditionnel, celle de l'élu chargé d'un mandat public.

Or, il se trouve que les nouveaux venus, les élus sont les maîtres. C'est par leurs mains que passe toute délégation de puissance publique ; car c'est à eux que l'élection a confié cette puissance. Suprématie leur est donnée sur les fonctionnaires

de carrière. Un peu de réflexion montre que ceux-ci, loin d'être protégés par cette suprématie, comme le supposait M. Marcou (1), allaient fatalement avoir à en souffrir.

Où s'aiTétera, d'abord, la liste des fonctions électives? Question de circonstances. Nul critère à ce sujet, en dehors des lois.

Nous avons vu, en 1884, les maires et adjoints, autrefois nommés par le chef de l'Etat, appelés à grossir le nombre des fonctions électives. Il fut un instant question d*y ajouter les juges. Cela se voit dans certains Etats d'Amérique. La première Révolution française avait même été plus loin : non seulement les juges, mais les instituteurs^ les officiers, les directoires de district et de département avaient été recrutés à l'élection.

Nulle digue certaine, par conséquent, à opposer par les fonctionnaires professionnels à la marée montante des fonctions électives. C'est une première menace pour eux.

Ce n'est pas la seule.

Supposons que les élus reconnaissent l'utilité de maintenir un certain nombre d'emplois professionnels dans les administrations publiques : comment vont-ils se comporter envers les titulaires de ces emplois?

Eux, les élus du jour, comprendront-ils, respecteront-ils chez les professionnels le principe de la permanence des fonctions, sans lequel, à vrai dire, il n'y a pas de profession administrative possible ?

Comment interpréteront-ils le principe de la hiérarchie ? Si la pensée du fonctionnaire doit correspondre à tout instant à celle du ministre, son chef hiérarchique, il faudra que le fonctionnaire change de pensée à chaque ministère ; ou

(1) Cf. «uprd, p. 63.

•■xi-^.

76 PART. i. LES REVENDICATIONS DES FONCTIONNAIRES

bien que le personnel administratif soit renouvelé par chaque gouvernement.

En Amérique, où Ton ne répugne pas aux solutions extrêmes, ce dernier parti avait été adopté.Dans la démocratie nord-américaine, chaque gouvernement amenait avec lui ses hommes, que chaque reflux d'élections emmenait. La fonction publique avait cessé d*étre une carrière, pour devenir une mission temporaire, concordant avec celle des élus.

La seule garantie d'indépendance que cette conception permît de donner aux fonctionnaires était d'ériger leur emploi en fonction élective : ils ne relevaient plus alors que du suffrage de leurs concitoyens.

Mais ce n'était là qu'une garantie bien relative, comme les résultats l'ont montré. Le Spoils-system a régné soixante ans aux Etals-Unis (1). On a pu juger l'arbre à ses fruits. D'une enquête ordonnée par le Congrès en 1866, il ressort, non seulement que la majorité des emplois publics était alors occupée par des incapables, mais « qu'il y avait tant de voleurs dans les services publics^ que l'honnêteté était l'exception (2) ».

Instruits par l'expérience, les Etats-Unis sont revenus, avec la loi Pendleton, à la conception du fonctionnarisme professionnel. Ils otit doté de garanties et d'un statut l'entrée dans les carrières administratives.

En France, nous sommes allés moins loin que les Etats- Unis dans la voie des essais. Le fonctionnarisme n'a pas encore cessé d'être une carrière. Faut-il faire honneur de ceci au sentiment de mesure, ennemi des solutions ex-

(1) De 1830 à 1883, jusqu'à la loi Pendleton : cf. infrà.ll^ partie, ch. III.

(2) Cf. Demartial, Documents sur le statut des fonctionnaires , p. 46.

trèmes, qui caractérise Topinion française ? Il semble plus probable que c'est le développement considérable de la bureaucratie française, qui lui a permis de maintenir, pour le plus grand bien de tous, les traditions administratives contre la poussée des tendances nouvelles.

On peut faire remarquer, en ce sens, que ce n'est pas à l'aube de la République nord-américaine que se sont produites les exagérations dont nous avons parlé : mais seulement après quarante ans de régime, au moment où les principes nouveaux sortaient toutes leurs conséquences, à rencontre des traditions anciennes (i).

En France, également, ce n'est pas dans les premières années de la, République, mais dans la dernière décade, que le jeu des institutions s'est nettement révélé, et que s'est accusée l'antithèse profonde des élus investis de mandats publics avec les fonctionnaires proprement dits, les professionnels.

L'influence des élus politiques sur le fonctionnaire proprement dit peut se retrouver dans les questions d'avancement (2) ou de sanctions disciplinaires (3). Mais le conflit s'est aggravé, il est passé à Tétat aigu, avec l'institution des notes politiques, doublant celles des chefs professionnels.

Par une circulaire, en date du 20 juin 1902, M. Combes^ ministre de l'Intérieur et Président du Conseil, invitait les préfets à « exercer une action politique sur tous les services publics ».

(1) Vers 1830.

(2) Cf. supràt pp. 64 et ss.

(3) Cf. infrà, p. 91, n. 1.

78 PART. I. LES REVEiNDlCAT10?)S DES POIS CTIONN AIRES

/ Contre cette circulaire et contre ses effets, de nombreuses protestations ont été élevées. Unede celles qui émut le plus le Parlement fut, — après Tinterpellation relative aux officiers dont nous parlerons plus loin, à propos du secret des notes (1), — la protestation formulée à la tribune par un homme, à la modération et à Fimpartialité duquel tous ses collègues rendent hommage, Thonorable M. Sibille. Avec l'autorité que lui conférait sa qualité de membre déjà ancien du Parlement et de rapporteur du budget des Travaux Publics, M. Sibille exposait, en 1905, les répercussions de la circulaire sur un corps exclusivement technique, celui des Ponts et Chaussées et des Mines.

« Un élève de l'école nationale professionnelle de Nantes se présente au concours ouvert pour des emplois de commis des Ponts et Chaussées ; il a 17 ou 18 ans, il n'a pas de passé politique, il appartient à une famille honorable ; son père est conducteur des Ponts et Chaussées ; ses professeurs

donnent de lui les meilleures notes Quand vient Theure

du concours, il est exclu par un préfet qui ne suspecte pas, veuillez bien le remarquer, ses opinions^ mais celles d'un membre de sa famille (2). »

Peut-on opposer un grief de tendance politique à un enfant, qui veut entrer dans une carrière d'ordre technique ? Je ne le pense pas, disait l'orateur. « Relisez la Constitution de 1793 ; relisez la Constitution de 1848 ; vous y trouverez cette disposition : tous les citoyens sont également admissibles à tous les emplois publics sans autre motif de préférence que leur mérite. Tel est Tidéal républicain (3) ».

Nous ajouterons : tel est aussi Tidéal sur lequel il faut

(1) Cf. infrà, p. 82, n. 3, et p. 87.

(2) Cf. Chambre des députés, 13 février 1905 : Ann,^ p. 359.

se guider pour conserver aux fonctions publiques le recrutement le plus élevé, pour leur assurer les services les plus capables.

VU

De Tadmissibilité aux fonctions publiques, passons aux fonctionnaires en exercice.

Ceux-ci, autrefois, étaient notés par leurs supérieurs hiérarchiques. Que ces notes pussent être taxées d'arbitraire, nous Tavons déjà vu en parlant du favoritisme ; qu'elles puissent constituer une injustice, c*ost ce que nous verrons plus loin à propos du secret des notes.

Du moins cette conception était-elle conforme à celle de la hiérarchie, qui caractérise le fonctionnaire ; et il y avait des chances pour que les efforts faits par lui dans son service fussent récompensés. '^

Tout ceci a été bouleversé par l'invitation donnée aux préfets, « d'exercer une action politique sur tous les services publics » (1).

De ce chef, les causes d'arbitraire et d'injustice, dont les fonctionnaires se plaignaient déjà, ont été doublées.

C'est peu dire : décuplées serait plus exact ; car c les préfets connaissent rarement les candidats aux fonctions publiques, les conducteurs et les commis ; ils sont presque toujours obligés de demander des renseignements à des agents de la police secrète, ou à ces volontaires de l'indication auxquels une circulaire du mois de novembre 1904 a donné otficieliement le titre de correspondants administratifs, de délé-

(1) Cf. m'prà, p. 77.

gués. Que reeueilleot-ils? Des propos de concierges ou de fournisseurs, des appréciations d*hommes aigris par les luttes électorales, et parfois aussi d'abominables calomnies » (1).

On peut rapprocher de ce témoignage la déclaration faite par M. Joseph Reinach à la tribune le 27 novembre 1911 :

ce Un général, fils et petit-fils de républicains, républicain lui-même, me tenait l'autre jour ce langage : « Je ne serais pas général si mon concierge n'avait pas donné sur moi de bons renseignements > (2).

Admettons que le préfet ne se trompe pas sur l'opinion politique des fonctionnaires ; qu'il ne commette pas une première injustice de ce chef.

On aboutit quand même à un second gemre d'injustice : les récompenses, que l'agent attendait de son travail, lui sont refusées sur l'intervention politique du préfet, pour être accordées à d'autres agents» qui ont fait un travail moindre ; ou qui même, absents de leur poste, se sont bornés à flatter l'homme politique du moment.

C'est toute la hiérarchie administrative méconnue, sinon renversée de ce chef.

M. Sibille en apportait de nombreux exemples. Il montrait la note politique primant la note hiérarchique, au point de faire refuser à des agents des Ponts et Chaussées ou de» Mines, non seulement les faveurs ou l'avancement au choix proposés par les directeurs, mais Tavancement à l'ancienneté

lui-même.

Un conducteur, « qui a fait gagner à l'Etat des centaines de mille francs, peut-être même des millions >:, avait étépro-

(1) Sibille^ loc, ctï., p. 359.

(2) Chambre, 28 nov. 1911 (/. Officiel^ 29 nov. 1911, Débats Chambre, p. 3334).

CHAP. 111. — CHAPITRE DES ABUS DU GOUVERNEMENT 81 î]

posé par ses supérieurs pour là croix de la Légion d'Honneur et pour un avancement. Il se voit refuser même Tavancement à Tancienneté, sur Tintervention du préfet. Le motif : « M. Breynaert, consacrant tout son temps à la sarveillance de grands travaux^ ne s'est jamais occupé de politique ; mais» élevé dans une école dirigée par des prélres, il a des sentiments religieux et fréquente les églises. J'imagine que c'est son droit » (1).

Ce sont désormais tous les fonctioonairee obligés, « du moment que la carrière n'est plus seulement ouverte au talent, an mérite, aux vertus professionnelles», de venir « solliciter les apostilles des députés ou des sénateurs » (2) ; tandis qu'ailleurs, juste retour des choses, on voit, « oubliant la réserve que recommandait M. Brisson, un magistrat, président d'un tribunal et d'un comité électoral,... adresser des remontrances à un député de la majorité ministérielle, à un radical-socialiste, à un ancien ministre, qui k tort on à raison passait pour ne pas approuver aveuglément tous les actes et toutes les déclarations du Gouvernement... Pouvonsnous consentir à être ainsi les prisonniers de fonctionnaires en mal d'avancement ? (3) »

Au mépris de toute hiérarchie, certains fonctionnaires a affichant des opinions très avancées, ont pris part à des manifestations publiques injurieuses contre des chefs de service, parfois même contre des ministres... Quelques-uns sont entrés en relations avec des délégués des préfets; ils ont fourni des renseignements sur leurs camarades et sur leurs chefs hiérarchiques, ils ont contribué à la ré-

(1) SlBlLLB, hc. dt., p. 360.

(2) Joseph Runach, lœ. et't, p. 3335.

<3) SiBiLLB, loc, cit., p. 358.

Lefas.

daction des notes secrètes des préfets. Les rôles ont été inter- Tertis (1) »».

Qu'ont répondu les Ministres à toat ceci ? Ils ont avoué le moins possible. Quand ils ne pouvaient pas nier, ils ont plaidé la rareté du fait, le cas exceptionnel. Ainsi, répondant à M. SIbille, le ministre des Travaux Publics déclarait que son prédécesseur (le Ministre mis en cause) n'avait écarté que 7 candidats sur 2.899 qui s'étaient présentés sous' son minis* tère aux concours d'admission ; et que sur 1.036 propositions d'avancement il n'avait prononcé que 19 ajournements.

Malheureusement, le fait s'est renouvelé, dans d'autres administrations, à diverses époques, et dans des proportions variables (2). Nous avons même vu, chose curieuse, le procédé élendq à un corps de fonctionnaires qui ne votent pas ; au seul qui soit pourvu d'un statut légal, et auquel on avait donné ce statut, en vue, précisément, de le tenir à l'écart de la politique. Nous voulons parler du corps des officiers. Ici les exemples ont été multiples et criants (3).

(1) SiBiLLE, loc, cit., p. 358. — Gomp. les faits identiques précisés par M. Driant dans son interpellation du 27 novembre 1901, après celle de M. Joseph Reinach : Journal Officiel du 28 novembre 1911, Débats Chambre, pp. 3336 et ss.

(2) Cf. à la tribune même du Sénat, une intervention de M. Moliard, le 25 janvier 1912^ contre un magistrat, pour raisons politiques, et la réponse de M. Briand, garde des sceaux.

(3) Cf. l'interpellation retentissante de M. Guyot de Villeneuve à M. le général André, ministre de la Guerre : Chambre des députés, séance du 28 octobre 1904 ; Ann,^ pp. 215 et ss. — La lo^ de 1831 sur le statut des officiers, loi qui réserve dans l'avancement une part à rancienneté, avait été inspirée au maréchal Soult, ministre de la Guerre, par la nécessité où il se trouvait, après trois changements de gouvernement (Empire, Restauration, monarchie de Juillejt), d'assurer aux officiers une certaine part d'avancement indépendante . des suspicions politiques.

Les agents de TEtat n'ont pas été les seuls à souffrir de ces excès : ils se sont également produits vis-à-vis d'agents des départements et des communes (1).

On s'est trouvé en présence d'un système général renouvelé des époques où l'action du pouvoir personnel était la plus caractérisée, af . Sibille a très justement rapproché l'une de l'autre la circulaire adressée le 20 juin 1902 par M. Combes aux préfets, et les circulaires identiques envoyées en 1852 par le duc de Persigny, en 1877 par M. de Fourtou (2).

Nous ne pensons pas qu'un tel système soit défendable dans une démocratie. Nous ne pensons pas, là où TEtat ne se compose que de l'ensemble des citoyens, qu'il soit permis à un préfet, à un ministre, de pratiquer à l'égard de tous les

On assure que la première pensée du Ministre avait môme été de ne conserver que Tavancemeut à l'ancienneté pour les grades subalternes, et de laisser une part à Tancienneté dans les tirades supérieurs. 11 en fut dissuadé par la crainte de vieillir trop les cadres, ou de laisser des incapables parvenir au commandement suprême, et s'arrêta à la conception reproduite par la loi : Tavancernent à Tancienneté ne joue que pour les grades subalternes, et il joue en concurrence avec un avancement au choix, dont la proportion augmentée mesure qu'on s'élève dans les grades.

(1) Cf. pour ceux-ci les considérants du vœu émis par le Conseil municipal de Nantes {suprà, p. 72 ) ; et pourries fonctionnaires départementaux les faits relatés par M. Le Provost de Launay, dans sa question posée au Sénat, 2^ séance du 29 mars 1910 {Ann., p. 1287). Adde le récent démêlé du maire de Roanne avec un sous-brigadier de sa police municipale, qui rédigeait dçs notes secrètes pour la préfecture (journaux du 6 janvier 1913).,

(2) Cf. Sibille, loc. cit., p. 358.

84 PART. I. LES nEVENDlCATlONS DES FONCTIONNAIRES

fonctionnaires une politique personnelle, quelle que soit répithète dont on voudra la décorer (I).

Sans doute, il est un certain nombre d'emplois, qui pré*^ sentent le caractère de fonctions politiques, ou celui de missions de conQance. Les fonctions dévolues au cabinet- de chaque ministre sont au premier rang parmi celles-là. Elles constituent en Angleterre ce que Ton appelle la catégorie des fonctions politiques (2) : distinction que nous préférons beaucoup à celle qu'on a tenté d'accréditer, chez nous, sous lea noms de fonctions d'autorité et de fonctions de gestion (3).

Les fonctions politiques, elles, doivent être envisagées comme des fonctions temporaires» dans un pays où le pouvoir politique est aux mains d'élus : ceci est Tévidence même.

On peut discuter la question de savoir quelle sera la liste des fonctions politiques dans un pays^ étant bien entendu que l'on désignera sous le nom de fonctions politiques celiea que l'on veut rendre temporaires, instables, et mettre en concordance avec la mission politique, instable des élus.

Nous avons montré plus haut, par l'exemple des Etats* Unis, que l'intérêt public n'est pas d'allonger cette liste (4).. Ajoutons qu'on se flatterait vainement, en détruisant la permanence des fonctions, de renforcer le principe d'au» torité hiérarchique. Plus on modèlera les fonctionnaires à l'image des élus, plus ils méconnaîtront toute hiérarchie :

(1) Cf. le remarquable ouvrage de M. Gbgrgin sur i' Avancement des fonctionnaires^ cb. ii, La politique et la fonction, pp. 224 et ss.

(2) Cf. infrà, 2« partie, eh. ii.

(3) Nous retrouverons cette distinction plus tard» pour la critiquer : cf. infrà, ch. v et vi.

(4) Cf. suprà, p. 76.

CUâP. m. CHAPITRE DES ABUS DU GOUVERNEMENT 85

d*abord parce que c'est le propre des élus de ne reconnaître aucune hiérarchie (1) ; ensuite parce qu'au lien d'un chef, on aura donné cent maîtres aux fonctionnaires dans la personne des élus.

Mais quels que soient ces inconvénients, il serait compréhensible, nous le répétons, qu'on voulût, à l'instar de ce qui s'est fait jadis aux Etats-Unis, abolir la permanence et la hiérarchie dans les fonctions publiques : à la condition qu'on le proclame, alors, hautement, franchement, sans équivoque.

Ce qui n'est pas défendable, ce qui n'est pas compréhensible, c'est que l'on prétende conserver une administration professionnelle, permanente, hiérarchisée, en y introduisant les instabilités, les répercussions de la politique électorale, qui méconnaissent tous les services professionnels, qui sapent toute permanence, toute hiérarchie.

Deux systèmes sont en présence, trop antagonistes l'un à l'autre, pour qu*entre les deux on ne soit pas obligé de choisir : celui de la fonction politique» temporaire, et celui de la fonction professionnelle, stable en vertu même des qualités techniques qu'on demande à l'agent, qualités qui supposent un apprentissage, et qui se perfectionnent par Texpérience.

Entre les deux, il faut choisir : nos lecteurs le comprennent bien. Ce qui est un abus, c'est de rester dans l'équivoque où nous sommes ; c'est que, faute d'une loi, tout le système administratif, et avec lui toute carrière de fonctionnaire soit à la merci de l'humeur et des interprétations successives de ministres.

Nous ne nions pas les devoirs des fonctionnaires envers tout le monde, et particulièrement envers leurs chefs : la loyauté, l'obéissance prescrite par les lois, la fidélité aux eh-

(1) Cf. suprà, p. 74.

gagements pris font partie de leur code, comme de celui de tout homme d*t)onneur.

Mais la notion même de faute professionnelle s^étend, à notre avis, à de pareils manquement^, et permet de les sanctionner sans faire intervenir la politique.

Ce qui est un abus, ce n'est pas d'exiger que le fonctionnaire permanent soit fidèle à sa mission, c'est de laisser le soin de déGnir celle-ci à l'arbitraire du moment, aux fluctuatious électorales, méthode incompatible avec l'existence de fonctionnaires professionnels, hiérarchisés.

Ce qui est un abus, ce sont les formules habituelles, par lesquelles les gouvernements ont coutume d'envelopper leurs déclarations sur le devoir politique des fonctionnaires. Ces formules sont tellement vagues, tellement générales, disons le mot, tellement équivoques^ qu'elles pourraient s'appliquer aussi bien à un préfet ou à un ambassadeur qu'à un postier ou à un employé de la régie (1). Tout ministre peut en tirer ce qu'il veut. Est-ce une situation tolérable pour un fonctionnaire soi-disant permanent, soi-disant hiérarchisé, que d'être ainsi livré à l'arbitraire de tous les passagers de gouvernement?

Non. Les faits que nous avons cités constituent indéniablement des abus. Hs ont jeté le plus grand désordre dans les administrations. Suivant les fortes paroles de M. Steeg, ils ont compromis « gravement le bon fonctionnement des services de l'Etat (2) ». A tout prix, il faut en empêcher le retour.

(1) Nous avons développé ces idées à la tribune, à propos d'une circulaire qui, par Timprécision de ces termes, avait légitimement inquiété le personnel des Postes : cf. Chambre des députés, !'• séance du 5 déc. 1911 (Ann., p. 922) et notre proposition de résolution (t6., p. 928).

(2) Cité à la tribune par M. Leroy-Beaulieu ; cf. siiprà, p. 71.

Le mal fait ne peut pas être mesuré au nombre des cas que Ton a cités, et qui serait restreint : mais bien à leur répercussion, qui est considérable dans Tesprit des fonctionnaires.

« La peur se fera toujours des idoles... Les passions seules faisaient la police de la Congrégation en se dénonçant les unes les autres. Le pouvoir occulte de cette association... ne devenait formidable que par Faction dont la dotaient gratuitement les subordonnés en s*en menaçant à Tenvi (1) », dit très justement Balzac, en pariant du cauchemar que la Restauration laissa planer sur les fonctionnaires.

Ainsi nous revenons toujours à la même constatation : pas un progrès, depuis 1830, dans le régime auquel les fonctionnaires sont soumis. Est-ce que cette absence de progrès n'est pas elle-même un abus ?

Les notes, dont nous venons de parler, n'avaient pas seulement le tort de faire dépendre la nomination et Tavancement des fonctionnaires de toute autre chose que de leurs services professionnels.

Elles se glissaient dans les dossiers sous la forme de notes secrètes, ignorées des intéressés, ne pouvant pas être reclifiées par eux au cas de mensonge ou d'erreur.

Ce secoud genre d'abus a révolté le public et les intéressés au moins autant que le premier.

Le secret des notes a reçu de ce fait le coup de grâce. L'article 65 de la loi de finances du 22 avril 1905, voté sur

(1) Balzac, Les employés, p. 339.

la proposition de M. Sembat, a disposé que « tons les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être Tobjet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté. »

C'est une première mesure. Mais ellie appelle des compléments, tant au point de vue des applications que de la sanction.

Elle ne s'applique, en effet, qu'aux fonctionnaires, et aux fonctionnaires menacés par une mesure disciplinaire.

Or, les candidats aux fonctions publiques peuvent être victimes d'un déni de justice, comme nous Ta vous vu : il faut qu'eux aussi en soient préservés.

D'autre part, un fonctionnaire peut traîner toute sa vie une note qu'il ignore, et qui, sans le mettre sous le coup d'une mesure disciplinaire, le prive de l'avancement au choix, ou l'exclut d'un concours pour l'emploi supérieur. A ceci encore il faut porter remède.

Enfin, certaines administrations montrent, parait-il, quelque mauvaise volonté dans l'application de l'article 65. Il serait nécessaire de sanctionner ce texte autrement que par le seul moyen qui existe actuellement, et qui est un pourvoi au Conseil d'Etat, contre la mesure disciplinaire qui n'a pas été précédée de la communication des^ notes.

Sur tous ces points, les fonctionnaires nous paraissent avoir raison. Le secret des notes est, à la vérité, une mesure commode pour l'administration supérieure. Il est hors de doute que certaines notes, qui peuvent être justes, peuvent ne pas être comprises du fonctionnaire qu'elles concernent.

« J*ai eu sous mes ordres, nous disait un ancien chef de service, un fonctionnaire très dévoué, que j'aimais beaucoup, mais que ses facultés ne prédisposaient pas aux emplois supérieurs.

« GMtait un excellent fonctionnaire subalterne. Je l'avais noté comme tel. Le jour où s'est posée la question de l'accès aux degrés supérieurs, j'ai bien été obligé d'expliquer pourquoi je ne l'y proposais pas.

« Gomment voulez-vous que je note qu'un fonctionnaire est à la fois très dévoué et d'une intelligence médiocre, si la note doit lui tomber sous les yeux ? Il ne la comprendra jamais, puisque pour la comprendre il lui faudrait précisément être intelligent. Cette communication des notes n'aura d'autre résultat que de l'aigrir et de le décourager. Il s'en ira en claquant les portes au lieu de rester à son poste, où il aurait jusqu'au bout rendu d'excellents services. »

(( Gomment voulez-vous, disent d'autres administrateurs, si l'un de nos employés ne convient pas à un poste en raison de sa santé, s'il est phtisique par exemple, et s'il peut être un danger de contagion, comment voulez-vous motiver l'attitude de ses chefs, si la note peut lui être mise sous les yeux ? »

Mais on remarquera, d'abord, que ces arguments en faveur du secret des notes ne peuvent s'appliquer qu'aux notes des chefs hiérarchiques. La note politique, elle, aurait toujours dû être communiquée au fonctionnaire. Elle ne vise, en effet, que des actes dépendant de la volonté. Si ces actes ou si les sentiments allégués ne sont pas exacts, il faut que le fonctionnaire puisse rectifier. Si les reproches sont fondés, il faut qu'il les connaisse, afin de pouvoir se corriger.

Tous les fonctionnaires d*un corps ont d'ailleurs le droit de connaître, avec précision, ce que l'Administration attend

90 PART. ï. LES REVENDICATIOJ^S DES FONCTIONNAIRES

d'eux, ce qu'elle définit être contraire à leur loyalisme. Qu'on ne nous parle pas de trouble jeté par ces révélations dans le corps des fonctionnaires. S'il y a trouble, il vient de Texislence des notes politiques, non pas de leur communication. Qu'on supprime, si Ton veut, l'intervention des préfets (1). Mais si on la maintient, il faut qu'elle soit communiquée à l'intéressé.

Or, c'est ce qu'on se garde surtout de faire. L'administration cache ces notes politiques, comme si elle en avait honte. Elle divulgue parfois la. note hiérarchique: les autres, ja^ mais. 11 faut avouer que c'est un défi au bon sens.

En ce qui concerne les notes hiérarchiques, nous reconnaissons que, si le secret est gros d'inconvénients, la communication peut n'en être pas exempte. Mais quelle est la solution qui n'en comporte pas? Le pire nous semble être qu'un accusé ne puisse^ ni se justifier, ni se corriger.

Mal vu de tout temps par les fonctionnaires, dont il a le tort au moins d'exciter toutes les défiances, le secret des notes a défitiitivement été condamné par les abus que l'on en a fait, et dont nous avons parlé ci-dessus.

On ne saurait le maintenir, sans maintenir l'un des préjugés les plus vifs des intéressés contre le régime actuel (2).

WW C'est ce que M. Joseph Reinach a demandé pour les officiers : « Avancement, d'une manière générale, à Tancienneté ; avancement au choix établi entièrement, exclusivement, sur les notes militaires données par les chefs à leurs subordonnés » (Chambre des Députés, !'• séance, 29 novembre 1912: J. Officiel^ 30 novembre, Cbambre, p. 2863). — Cf. la récente circulaire de M. Millerand, ministre de la Guerre, du 15 mai 1912, relative à rétablissement et à la communication des notes, et prescrivant que celles-ci émanent uniquement des chefs hiérarchiques (J. Officiel, 16 mai 1912. p. 4504).

(2) Cf. pour se documenter sur cet état d'esprit, les articles sur les c notes secrètes » parus dans le journal Le Douanieff

CHAP. m. CHAPITRE DES ABUS DU GOUVERNEMENT 91

La discipline.

Il n'est pas besoin qae nous insistions maintenant sur les garanties que les fonctionnaires ont lieu de réclamer en matière disciplinaire.

Les abus sont peut-être moins fréquents de ce côté. 11 suffit toutefois, pour démontrer leur existence, de se reporter à un document officiel. Le rapport officiel de la commission des pétitions du Sénat, sur la pétition Gbastenet (1), nous montre un malheureux fonctionnaire, révoqué sans motif, sur le seul désir d'un parlementaire influent. Ce fonctionnaire est resté plus de dix ans sans obtenir justice. De tels cas se passent de longs commentaires.

Nous avons également indiqué^ dans notre rapport sur le déplacement d'office des instituteurs, plusieurs cas d'arbitraire odieux (2).

En sens inverse, on pourrait citer de nombreux exemples où des fonctionnaires punissables échappent, ou à peu près^ à toute responsabilité.

n** des 15 déc. 1904 et 15 janv. 1905. On trouvera dans le second de ces articles l'amusante histoire d'un fonctionnaire qui, noté « boite un peu », aurait vu sa note se transformer en « boit un peu », par suite d'une erreur de plume ; puis en « ivrogne incorrigible », à la suite d'un accident. — Cf. dans le discours de M. Sibille, loc. cit., p. 360, d'autres faits plus sérieux, relatifs à des calomnies portées contre des fonctionnaires sans que ceux-ci pussent se justifier.

(1) Rapport de M. Aubry, sénateur, sur la pétition n* 128 (du 19 nov. 1907) de M. Ghastenet, ancien sous-préfet ; annexé au procès-verbal de la séance du Sénat du 19 mai 1908 (Journal Officiel du 20 mai 1908, compte-rendu du Sénat, pp. 643 à 645).

(2) Chambre, 9 juillet 1912, — 10« lég., n* 2148, — p. 19.

Maintes fois, des exemples ont été cités à la Chambre, établissant des responsabilités évidentes à la charge de bureaux, ou de fonctionnaires nommément désignés (1). Rarement une sanction est prise. Le public sourit de la responsabilité ministérielle, de celle du Parlement : elles sont limitées sans doute, mais au moins elles jouent quelquefois ; on voit des parlementaires échouer, des ministres tomber. Il arrive même à ces derniers d'être victimes d'erreurs commises à leur insu par leurs propres bureaux. Mais la responsabilité des bureaux, des fonctionnaires, quand a-t-elle été mise en cause?

Quelle a été celle des gardiens de la < Joconde » ?

Tout ceci prouve que le chapitre disciplinaire est actuellement mal organisé dans nos administrations. Il importe de le remanier, pour soustraire le fonctionnaire à toute injustice, et aussi pour permettre de donner aux fautas professionnelles la sanction qu'elles méritent, et que le public exige avec raison.

En somme, l'arbitraire gouvernemental est toujours fâ-

(1) Cf. la très vive protestation de M. Pourquery de Boisserin (Chambre, 2^ séance, 20 décembre 1912) à propos de câbles et de conventions maritimes postales, contre les responsabilités qu'on cherche à faire retomber sur le Parlement, et qui dissimulent en réalité certains errements regrettables des administrations. — La même observation a pu être renouvelée, à quelques jours de distance, par l'interpellation de MM. Augagneur et Bienaimé sur la question des Comores (Chambre, 23 décembre 1912). — Cf. d'autre part le rapport souvent cité de M. Marin sur le contrôle du budget des Affaires Etrangères de 1907, établissant les graves irrégularités commises dans la comptabilité de cette administration ; et notre intervention personnelle à la Chambre dans la 2* séance du 20 décembre 1912, sur les renseignements incomplets donnés au Ministre et à la Commission du budget, avant le remplacement des monnaies de billon par les monnaies de nickel. — Cf. M. Dubarle sur le budget des Postes, Chambre, 2« séance, 21 nov. 1912 (/. Officiel, p. 2992), etc, etc.

cheux, qu'il s'exerce dans le sens d'une sévérité trop grande* ou bien dans le sens d'un laisser-aller aussi fâcheux. Des responsabilités : tel est le cri du jour; tel est celui des fonctionnaires eux-mêmes. Pour y répondre, assarons-leur une justice, dans leur intérêt, dans celui du public et du gouvernement lui-même.

Conclusions.

Nous sommes en présence d'abus, que les interpellations^ les campagnes de presse, les décrets et les règlements même ne suffisent pas à faire disparaître. Il y faut appliquer une autre sanction.

Laquelle ?

Dés fonctionnaires, exaspérés de l'action sans contre-poids du Parlement à leur égard, ont émis l'idée qu'ils ne mettraient fin aux abus, qu'en se soustrayant à la tutelle gouvernementale et parlementaire.

Ils veulent se grouper en corps autonomes, en syndicats ; passer avec le gouvernement des contrats librement débattus ; recourir au besoin à la lutte, à la grève : bref, traiter avec les élus, en possession des pouvoirs publics, comme on traite avec des hommes qui vous sont complètement étrangers par les conceptions et par les tendances (1).

Ainsi les abus de pouvoir politiques, que nous avons stigmatisés, ont engendré chez leurs victimes une contre-action politique, qui les porte du premier coup aux extrêmes.

Nous avons montré qu'une telle conception n'était pas seu-

* (1) Cf. infràf cb. v et vi.

lement destractive du gouvernement parlementaire ; mais aussi du fonctionnarisme et de l'Etat (1).

Il ne saurait donc être question pour nous d'y recourir.

Hais nous convenons, d'autre part, que des atteintes graves ont été portées par le gouvernement lui*méme aux notions de permanence et de tiiérarchie, qui définissent le fonctionnaire ; et, quand on va au fond des choses, on s'aperçoit qu'il y a bien pue opposition véritable entre la conception du mandataire élu, qui concentre en ses mains la puissance publique, et celle du fonctionnaire professionnel, sur laquelle repose encore toute notre administration.

L'opposition, que nous constatons, ne peut-elle se résoudre que par la disparition de l'un ou de l'autre élément? Ou, plutôt, ne doit-on pas estimer que ces deux types différents se complètent l'un l'autre, qu'ils assurent à eux deux une représentation plus exacte des besoins du pays^ et qu'il ne leur manque, pour vivre en harmonie, que d'être départagés sur leurs différends par le moyen d'une loi. qui délimiterait leurs domaines respectifs, et qui définirait leurs moyens d'action réciproques?

Ainsi pensent ceux des fonctionnaires qui réclament, non pas une révolution^ mais un statut légal.

Examinons les garanties qu'ils demandent.

(1) Cf. notre Introduction.