CHAPITRE IV

LfiS REVENDICATIONS DB STATUT

Le statut. — Une loi. — L^organisation corporative. — Nominations. — Avancement. — Lea permutations. — Les grades supérieurs. -* Le statut disciplinaire. -* Echelle des peines. ^ Les Conseils de discipline : leur composition ; leur pouvoir.

Le statut.

Permanence, hiérarchie, profession : telles sont» avonsnous dit, les caractéristiques par quoi le fonctionnaire s'oppose à rhomme politique (1). Ce sont les qualités que rhomme politique est porté naturellement à méconnaître. Ce sont celles que le fonctionnaire défend, et qu'il veut voir garantir.

Le statut, c'est la loi qui assurera au fonctionnaire un « état », au sens où nos aïeux du tiers-^état entendaient ce mot : c'est-à-dire une condition stable, en écartant Tarbi-

trail*ey que cet arbitraire soit hostile ou bienveillant; en

fixant les droits et les devoirs de chacun.

(i) Cf. Chambre des députés, 20 février 1912, l'intervention où M. l'abbé Lemire définit très exactement <( les garanties qui constituent à proprement parler le fonctionnaire..., ravance" ment régulier et hiérarchique, la stabilité de la fonction et la sécurité de la retraite » (Ann.^ S. 0., 1902, p. 1049).

Les aspirations vers le statut sont aussi anciennes que la conception et que Tàme du fonctionnaire. Des tentatives ont été faites dans tous les pays pour en obtenir un. Elles ont abouti en Allemagne, en Angleterre, aux Etats-Unis, en Italie (1). En France le mouvement, commencé vers 1840, subit plusieurs échecs (2). 11 a été repris rééemment, à la suite des abus que nous avons signalés (3), et qui ont stimulé Torganisation corporative des fonctionnaires (4).

Des documents très sérieux ont concrétisé les revendications des fonctionnaires français en matière de statut. Nous nous bornerons à les résumer, en y renvoyant pour plus ample informé le lecteur (5).

Les revendications statutistes ont trait à la forme légale du statut, à l'organisation corporative des fonctionnaires, à leur nomination, à Tavancement, aux permutations et à Taccès aux grades supérieurs, enfin à la question disciplinaire.

Une loi.

Les fonctionnaires partisans du statut demandent que c« statut leur soit octroyé dans la forme légale.

(1) Cf. infrà^ !!• partie, ch. m et iv.

(2) Cf. infrâ, II* partie, ch. i et ii.

(3) Swprà,, ch, m.

(4) Infrày ch. v.

(5) Demartial, Le statut des fonctionnaires^ 1909 ; Le statut des fonctionnaires (Documents), 1907; La réforme administrative ^ 1911. — Salaûn, La réforme des fonctions publiques^ 1912. — Gborg!N, Le statut des fonctionnaires^ L'Avancement, 1911. — 1*' Congrès de lUnion des associations professionnelles du personnel civil des administrations centrales (3 mars 1912).

Noue ne revenons pas sur les niotifs qui paraissent, à eux comme à nous, militer en faveur de cette conception (1). <

Le pouvoir exécutif a tendance naturelle à y résister : entre lui et ses agents, il ne voudrait aucune intervention; dans celle du législateur même, il voit presqu'un empiétement, une infraction au principe de la séparation des pouvoirs.

Le statut légal se heurte ainsi, d*un c6té, à la résistance plus ou moins avouée de TAdministration ; et, d*un autre c6té, à Topposition des fonctionnaires syndicalistes (2). C'est une coalition amusante à signaler.

Nous réfuterons plus loin les tendances syndicalistes (3). En ce qui touche la résistance administrative, nous la comprendrions s'il dépendait de TAdministration de mettre tin aux ahus, dont les fonctionnaires se plaignent.

Mais nous avons vu que l'Administration ne peut à elle seule apporter les correctifs suffisants , et nous avons dit pourquoi. C'est qu'à la tête de FAdministration sont, non pas des fonctionnaires, mais des élus ; et qu'il existe de ce fait, non pas un antagonisme, mais une disparité entre la situation des chefs et celle des agents. C'est la difficulté qu'il importe de résoudre. Seule une loi, dans l'état de choses actuel, peut mettre fin au débat : assurer au personnel la permanence qui convient à son caractère professionnel et technique d'une part ; et fixer, d'autre part, les obligations hiérarchiques, par lesquelles ce personnel se rattache à Tordre public général. Seule une loi peut statuer sur ces points capitaux du débat.

(1) Cf. suprà, pp. 67 et 68.

(2) Cf. suprà, p. 93.

(3) Cf. infrà, ch. v et vi.

Lefas.

98 PART. 1. LES REVEiyolCATIONS DES FONCTIONNAIRES

Sealement, si rintervention de la loi s'impose, il faut convenir que la tâche da législateur sera pratiquement délicate et malaisée.

Une loi statutaire ne peut pas être Tobjet de remaniements eontînuels. Il faudra donc prévoir l'avenir, de façon à ce que le texte de la loi puisse, comme celui des lois de 1831 sur Tétat des officiers, défier dans une certaine mesure les atteintes du temps.

Mais, d'autre part, si le texte de la loi manque de précision, si, sous prétexte de réserver l'avenir, on laisse des fissures, des lacunes, dans ce texte, on n'aura rien fait en légiférant : sinon créer chez les fonctionnaires une déception, aussitôt suivie du mécontentement le plus légitime.

Gomment résoudre le problème ?

On a proposé de tourner la difficulté, en réduisant la loi à Téponcé de principes généraux, dont l'application sera faite à chaque catégorie de fonctionnaires par des règlements d'administration publique (1).

Ce n'est pas la seule méthode qu'on puisse envisager.

Le législateur pourrait prendre, un à un, les abus qui sont connus, et édicter les règles précises destinées à mettre fin à chacun d'eux. C'est la méthode qui a été expérimentée, avec succès, dans les pays de race anglo-saxonne (2).

Ou bien encore il peut sérier son effort entre les diverses catégories de fonctionnaires, et édicter pour chacune d'elles la règle convenable. C'est la méthode que l'on a suivie en Allemagne (3).

Nous reprendrons cette discussion dans la seconde partie de cette étude, que nous consacrerons à l'étude de la ques-

(1) Cf. Demartial, Le statut^ p. 103.

(2) Cf. infràf !!• partie, ch. m.

(3) f6., che IV.

tion législative. Bornons-noas, pour le momeot, à en signaler tout Tintérôt ; et à faire comprendre aussi» par Ténoncé de ces difficultés réellee, que le retard du législateur ne doit pas être imputé à une mauvaise volonté quelconque à Tégard des fonctionnaires : mais que, pour satisfaire leur vœu, il doit préalablement triompher de nombreux obstacles.

L'organisation corporative.

Les premiers fonctionnaires statutistes tendaient à faire de la loi rinstrument d'une réforme administrative complète.

Mon seulement les individus auraient reçu des garanties quant à leur avancement, quant à l'application des peines iiisciplinaires, etc. ; mais la collectivité des fonctionnaires de chaque administration aurait reçu voix au chapitre des réformes et de inorganisation administratives.

Des conseils professionnels, composés de fonctionnaires, auraient assisté l'autorité gouvernementale, non seulement pour les nominations et révocations, mais, à tilre consultatif tout au moins, pour tout ce qui est mesure réglementaire concernant le statut ou Torganisation du service (1).

Cette mesure, qui paraîtra peut-être révolutionnaire au lecteur, avait pourtant été préconisée dès 1873, par la « Commission de revision des services administratifs », que l'Assemblée Nationale avait instituée sur la proposition de M.Etienne Lamy.

Des difficultés d'ordre gouvernemental, qu'on aperçoit,

(1) Cf. Demartial, lac. cit., pp. 105 et ss.

iOO PART. I. LES REVE.ND1CAT10XS DES FONCTIONKAIRES

dès mainteDant, et sur lesquelles nous reviendrons (1), empêchèrent cette proposition d'aboutir.

Nous sommes convaincus néanmoins qu'elle procédait d'une claire vue des choses, et qu'elle eût empêché le conflit fatal, qui se dessinait dès avant 1875, entre les élus chefs de l'administration et leurs agents fonctionnaires.

On aperçoit d'ailleurs que, suivant la compétence et les pouvoirs de décision conférés à ces conseils ; suivant qu'on les compose de membres désignés par la voie hiérarchique ou de membres élus par leurs pairs ; suivant enfin que les pouvoirs des conseillers sont limités à une session, comme il arrive dans l'armée pour les Conseils de Guerre et les commissions de classement ; on bien qu'ils durent un temps plus long, comme cela est le cas pour le Conseil Supérieur de l'Instruction publique : suivant tontes ces modalités, disonsnous, on obtient des modes d'administrer complètement distincts les uns des autres, au point de vue de l'exercice du pouvoir et de ses responsabilités.

Cette revendication vaut donc la peine d'être étudiée de près.

Disons cependant qu'elle tient moins de place aujourd'hui, qu'elle n'en tenait au début dans les revendications statutaires. «

La haute administration oppose en efi'et à cette innovation une résistance aussi désespérée, que mal comprise peut-être. Elle a préféré pousser les fonctioi^naires à s'organiser en associations, en marge des cadres administratifs, plutôt que de leur ofl'rir à l'intérieur de ces cadres une organisation corporative sérieuse (2).

(1) Cf. infrà, !!• partie, ch. ii.

(2) Cf. infrà, cb. v.

D'aatre part, les associations de fonctionnaires, ane fois constituées, se sont naturellement prononcées contre toute représentation professionnelle qui n'émanerait pas d'ellesmêmes, de leur bureau.

En cet état, les revendications statutis),<Q8 :0é6 f^du à'^^é : concentrer sur les garanties individuelles offertes: a'\^Jt-t(5tié«-' tionnaires en matière d'admission, d'avancement et de discipline.

La question corporative n'en reMe pas moins posée, de la manière la plus grave. Nous en reparlerons à propos des associations et des syndicats (1).

Nominations.

Passons aux vœux relatifs à rentrée dans la carrière.

On peut y accéder, soit par le bas de l'échelle, — par le grade le moins élevé de chaque catégorie de fonctions (2), — soit par nomination à un grade quelconque, ou même à un poste supérieur. Les exemples de la seconde manière ne sont pas rares aujourd'hui : ils tiennent à l'absence de règles et de conditions de capacité exigées des candidats à un poste. Ces exemples constituent précisément les abus dont les fonctionnaires se plaignent, et qu'ils veulent voir dispa* raitre.

Dans ce but, ils demandent tout au moins qu'une distinc-

(1) Cf. infràf ch. v et vi, et !!• partie, ch. vi.

(2) Sur cette formule et sa portée, cf. Demartial, Le statut^ pp. 122 et ss., et p. 56, n<» 3.

i02 PART. I. LKS REVEMIICATIONS DES FONCTION.NAIRES

tion 8oit faile entre les grades normaux de chaque catégorie, et les postes sapériears on exceptionnels (1).

Lear rêve est natorellement que ces derniers soient euxmêmes réservés aux fonctionnaires entrés dès le début dans -If èarriè/:Q; U^i^-e^ présence de certains obstacles, il a fallu

Silrîer Usa difficultés.

LeA grades normaux tout au moins devraient être réservés aux fonctionnaires u de la carrière i», c'est-à-dire à ceux qui ont satisfait aux conditions premières de recrutement; et ce premier recrutement ne saurait être entouré de trop de garanties.

En effet, si les fonctions administratives doivent rester une carrière, si elles gai'dent un caractère professionnel et technique, il faut admettre qu'elles offrent dès le début ce caractère, et que, par suite, on n'y peut accéder qu'à la condition de remplir certaines conditions d'ordre technique et professionnel.

D'autre part, plus le recrutement est entouré de garanties, moins l'arbitraire se justifiera ensuite daus la carrière de l'employé.

En Allemagne, chez les fonctionnaires supérieurs, recrutés à la suite d'études, d'examens et de stages longs et sérieux, l'ancienneté est la règle ordinaire d'avancement : parce que le choix n'a plus de raison d'être.

On peut noter des faits analogues en France, dans certaines administrations qui se re2rutent par la voie de concours professionnels spéciaux. Ainsi les directeurs de l'Enregistrement et des Domaines, sans qu'aucune loi leur ait conféré l'inamovibilité de leurs fonctions, jouissent en fait de cette prérogative, grâce à la spécialité de leurs études, et à la difficulté qu'ofi'rirait leur remplacement.

(1) Cf. infrà, p. 120.

Les fonctionnaires ont donc raison d'attachée une importance capitale aux règles de recrutement de ienr adminisnistration. L'exemple de tous les pays étrangers est d'aillears là pour les y inciter (!)•

Les principales garanties dont on peut entourer le recrutement sont : l'exigence de grades appropriés à la fonction future ; la garantie d'un concours d'admissibilité ; enfin et surtout l'épreuve d'un stage probatoire, suivi s'il y a lieu d'un examen pratique (2).

La garantie du concours est de beaucoup celle que les fonctionnaires préfèrent. C'est aussi la plus démocratique, celle qui répond le mieux aux termes de la Constitution républicaine de 1848 (3)» et à cette Déclaration des Droits de l'Homme, que c tous les citoyens sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autres distinctions que celles de leurs vertus ou de leurs talents ».

Les fonctionnaires se méfient de toutes les dérogations que l'on veut faire à la règle du concours, sous le couvert de certains grades, universitaires ou autres, s'ils sont destinés à suppléer le concours (4). Cela leur paraît autant de fissures dans le texte de la loi.

Nous concevons leur méfiance ; nous croyons que les déro-

(1) Cf. infrà, II* partie, ch. m et iv.

(2) Cf. Demartial, loe, cit., p. 144.

(3) Cf. suprà, p. 78.

^4) Cf. Union,., des administrations centrales» 1*' Congrès, p. 26.

gâtions de ce genre, s'il est impossible de les éviter complètement, devraient être aussi précises que limitées. C'est même un des points où se manifeste Je mieux la difficulté d'établir un statut légal convenant simultanément à toutes les catégories de fonctionnaires.

Cependant il ne peut être question de modifier toutes nos lois sur les grades et concours universitaires, sur les Ecoles préparatoires, sur le recrulemc^nt de l'armée qui réserve certains emplois aux anciens militaires, sur celui de certains corps savants, qui se recrutent sur présentation ou par cooptation.

D'autre part, certaines catégories de fonctions, — les percepteurs, les receveurs buralistes, les syndics des gens de mer, etc. — sont en quelque sorte des fondions de retraite. Leur recrutement, laissé jusqu'ici à Tarbitraire le plus complet, doit être précisé. Il ne peut l'être cependant, dans les mêmes termes que les positions de début ; ou du moins cela semble difficile.

Sous ces réserves, dont on voit l'objet et les limites, nous nous rallions pleibement au vœu des fonctionnaires, qui est de donner le concours comme base générale de recrutement aux administrations publiques.

D'autre part, l'exigence d'uu stage ultérieur au concours, et suivi au besoin d'un examen pratique, se justifie par la nécessité d'éviter autant que possible l'aléa dans le classement final; el de réduire à sa juste mesure la supériorité que la mémoire ou d'autres qualités superficielles assurent à certains candidats dans les concours, au détriment de candidats pourvus de connaissances et de qualités plus sérieuses.

Il faut enfin que le candidat aux fouctions publiques fasse preuve d'aulres qualités que celles qui se révèlent dans un examen : sa conduite .générale, ses rapports avec ses cama-

rades et ses chefs doivent être pris en considération. Le stage seul permet de déterminer quels sont les candidats qui ne satisfont pas aux conditions essentielles de la carrière.

Ainsi entendu» le stage permet d'éliminer de façon générale ane exigence qui, appliquée au recrutement des administrations, ne correspond la plupart du temps à aucune garantie sérieuse, et n'est qa*un redoublement d'arbitraire.

Nous voulons parler de l'agrément préalable, auquel seraient soumises les candidatures au concours, de la part du gouvernement (1).

Aujourd'hui cet agrément n'est exigé qu'à titre exceptionnel, pour certains postes de confiance. Dans cette mesure, il se conçoit. L'étendre à tous les emplois publics, c'est dépasser la mesure que les gouvernements les plus personnels ont jusqu'ici jugée nécessaire; et c'est aboutir, en fait, à sanctionner l'arbitraire politique le moins défendable : celui qui s'exerce sur un jeune homme, à raison, non de ses opinions, puisqu'il n'en a pas encore, mais de celles de ses parents (2).

On mettrait ainsi, quoi qu'on veuille, à la base du recrutement des fonctionnaires, l'arbitraire politique ; ce qui est une singulière façon de l'écarter ensuite du reste de leur carrière.

Sans doute, ceux qui proposent de généraliser l'agrément préalable des candidatures par le gouvernement supposent qu'une fois le c satisfecit.» obtenu, il n'en sera plus questioir désormais pour le fonctionnaire.

Quelle erreur est la leur 1 La politique d'il y a', vingt ans n'était pas celle d'il y a dix ans ; celle d*il y a dix ans ne ressemble pas à celle d'aujourd'hui.

Si l'on a permis au gouvernement, il y a dix ans, de se

(1) Cf. Demartial, pp. 116, 117.

(2) Cf. suprà, p. 78.

106 PART. I. LES RËVENDICAT10?IS DBS FONCTlOIfN AIRES

baser sur l'opinion (?) supposée d'un jeune homme pour lui refuser tout accès aux fonctibns publiques les plus infimes» comment admettrait-on que le gouvernement d'aujourd'hui n'ait pas égard aux opinions, beaucoup plus personnelles et plus affichées, que ce fonctionnaire a, depuis qu'il est homme ; et cela quand il s'agit, non plus de lui confier un poste de début, mais de Tappeler à des fonctions beaucoup plus importantes ?

On voit qu'avec l'agrément préalable, nous tournons dans un cercle vicieux. Nous éternisons l'arbitraire et le mal, auxquels il faudrait remédier. Nous renonçons, en réalité, au principe professionnel et technique, qui doit caractériser le recrutement des administrations.

11 faut, au contraire, faire appela toutes les forces vives du pays, pour assurer à nos administrations les plusgrandes capacités techniques ; et par ailleurs faire largement confiance à l'esprit de corps, si puissant pour adapter le moral des individus à leurs fonctions.

Si quelque tare innée les en empêche, le stage probatoire ia fera, mieux que tout, apercevoir.

En Angleterre, Tordonnance du 4 juin 1870, qui a mis fin au « Patronage-system », établit que, sauf exceptions limitativement indiquées, «les concours seront ouverts à toutes personnes remplis^^ant les conditions d'âge, de santé et autres, exigées par lesdits règlements, qui désireront y participer » (1).

H va sans dire que le statut prescrira que les nominations soient faites dans l'ordre marqué par les résultats du concours, ou par les notes de stage et d'examen pratique ; et que les candidats éliminés auront le droit de connaître leurs

(1) Cité par Dbmartial, Documents, p. 38.

notes et le motif de lear élimination., Ceci est indispensable^ en ce qui concerne particulièrement le stage.

Avancemeni.

Une large part de sécurité, en matière d'avancement, résalterait déjà de ce fait, que nul ne pourrait entrer dans la carrière autrement que par la porte où vous êtes entré vous-même, autrement dit derrière vous.

Néanmoins, la garantie serait insuffisante, si l'arbitraire pouvait ensuite jouer à chaque échelon : laisser stagner les uns, doubler on tripler les étapes des autres, sans contrôle et sans motif, comme cela s'est vu (1).

Aussi les garanties demandées par les fonctionnaires, en matière de nominations, se doublent-elles de garantie) relatives à l'avancement.

L'idéal des fonctionnaires serait que Tavaocement fût donné exclusivement à l'ancienneté. Ainsi serait écarté tout soupçon de favoritisme, ou de note arbitraire, étrangère au fonctionnement du service.

Nous convenons avec eux qu'il est désirable, tout d'abord, d'assurer la régularité et le contrôle public des avancements par l'institution, dans chaque branche de service, d'un tableau d'avancement, comme celui dont les lois de 1831 ont doté l'armée et la marine.

Nous convenons très volontiers, ensuite, que l'arbitraire doit être restreint au minimum dans l'avancement des fonctionnaires.

(1) Cf. supràf p. 65.

En Allemagne, nous l'avoQs dit, grâce au soin donné au bon recrutement da personnel, l'avancement diffère peu, même pour les fonctions supérieures, du tableau d*ancîenneté, ce dernier étant établi bien entendu dans l'ordre de concours pour les fonctionnaires entrés en même temps dans la carrière.

En France même, il est des carrières où, dès à présent, la nécessité de maintenir un avancement au choix ne parait nullement démontrée.

11 en est ainsi, par exemple^ dans l'enseignement^ et notamment dans renseignement supérieur. En effet, les têtes du service de l'Instruction Publique, c'est-à-dire les Directeurs et le personnel de l'Administration centrale, les Recteurs d'Académie, les Inspecteurs même constituent un cadre distinct du personnel enseignant. On ne peut donc pas invoquer, pour maintenir l'avancement au choix dans le personnel enseignant, qu'il est nécessaire de permettre à des hommes encore jeunes d'arriver aux premiers grades. Gela n'a aucun intérêt pour l'administration du corps.

Quant à l'argument, qui consiste à dire que le choix est un stimulant utile pour le zèle des professeurs, il porterait, si

Tavancement était la seule partie où le choix de l'Administration pût se donner carrière; mais ce choix s'exerce aussi en matière de résidence, d'attribution de poste» de récompenses honorifiques, etc. : toutes questions aussi importantes pour un professeur que celle de l'avancement proprement dit.

Nous ne croyons donc pas à la nécessité absolue de maintenir l'avancement au choix dans toutes les administrations publiques. Il en est qui peuvent s^en passer.

Il en serait surtout ainsi, si Ton admet, d'une part, que certains diplômes acquis par le fonctionnaire donnent lieu automatiquement à une bonification ou majoration d'ancien-

neté, de façon à récompenser reffort du travail accompli (1) ; et si l'on admet, en sens inverse, que le fonctionnaire qui néglige son devoir, qui se laisse aller à la paresse, peut être puni d*un retard d'avancement, prononcé à titre disciplinaire, avec les garanties appelées par ce genre de sanctions (â).

Ceci dit, nous reconnaissons que TAdministration peut invoquer, dans certains cas, la nécessité de maintenir un avancement au choix : ne fût-ce que pour permettre à des hommes encore jeunes d'arriver à la tête des services, et de pouvoir déployer dans la direction et dans la réforme de ces services, une activité que ToO' trouve rarement chez des hommes chargés d'années.

On peut même aller plus loin : on peut soutenir que l'avancement donné exclusivement à l'ancienneté, si égalitaire qu'il paraisse, constituerait parfois une injustice. En efiet, Tàgede l'entrée d'un fonctionnaire au service et sa longévité sont, à tout prendre, des faits qui ne manquent pas en eux-mêmes d'un certain arbitraire. Ce sont des inégalités naturelles, que la justice ne recommande pas de fortifier, mais d'atténuer plutôt quand elles deviennent trop choquantes. Llndividu qui s'use au service plus rapidement qu'un autre, en raison même de l'effort qu'il donne et que son tempérament le pousse à donner, peut très légitimement s'attendre à quelque compensation. H ne faut pas que l'organisation de l'avancement, sous couleur d'égalité, devienne une véritable prime à l'inertie da fonctionnaire.

Mais il ne faut pas non plus pousser le raisonnement à Fabsurde, et s'en remettre à l'arbitraire pur et simple des chefs, sous couleur de justice distributive ; car on aboutit

(1) M. Dbhartiaia, {Le statut^ pp. 147 et ss.) suggère, d*une façon générale, cette forme pour noter les avancements au choix.

(2) Cf. infrày p. 122 et ss.

alors aux abus que nous avons constatés : l'avancement aa choix, au lieu d'éire une prime au mérite, devient une prime à Tintrigue; il est la récompense du temps perda par le fonctionnaire à flatter et à courtiser Jes personnages de qui dépend son avancement.

Le maintien de l'avancement au choix, môme quand il est justifié en principe, se complique donc d'une réglementation fort délicate à établir.

Dans quelle proportion le choix jouera-t-îl ? Comment s'assurer que ce choix ira aux plus capables, aux plus méritants ?

Le législateur ne peut évidemment que poser, ici, certaines règles générales. Elles vaudront toujours mieux que labsence de toute règle fixe.

On peut d'abord limiter l'arbitraire du choix, en exigeant qu*nn agent, avant d'être promu, compte un temps minimum de services datis la fonction qu'il occupe : ainsi un an, deux ans de fonction dans un grade seront nécessaires avant de pouvoir être promu, même au choix, dans le grade immédiatement supérieur. On évite ainsi des avancements express, du genre de ceux que nous avons signalés (1).

On peut ensuite limiter la proportion du choix, dans chaque promotion, à ce qui est nécessaire pour le but qu'on se propose d'atteindre, et qui]est d'assurer une direction suffisamment jeune, ou de stimuler l'ardeur du personnel au travail.

(1) Cf. 5uprâ, p. 65.

Le statut des officiers ne laisse an choix qu'un tiers des postes vacants pour les grades inférieurs, la moitié pour les grades suivants ; et on va en augmentant ainsi la proportion du choix au fur et à mesure qu'on s'élève en grade» les grades supérieurs à celui de chef de bataillon étant exclusivement réservés au choix.

C'est un statut convenablement adapté aux nécessités de la vie militaire.

Pour les carrières civiles, on distingue en Angleterre l'élévation de traitement, d'avec la promotion en grade. C'est cette distinction que les fonctionnaires proposent de généraliser en France (1).

Chaque grade comporterëit une échelle de traitements, — autrement dit de classes, — allant d'un minimum à un maximum afférent au grade. Le fonctionnaire passe d'une classe à l'autre, exclusivement à l'ancienneté, tous les deux ans, par exemple : sauf si l'avancement est refusé à titre disciplinaire (2).

Le choix n'intervient que pour la promotion de grade à grade, dans une mesure à déterminer (3).

Ainsi se trouvent discriminés les divers facteurs qui permettent de rétribuer exactement le travail d'un agent : d'une part, le nombre des années de service ; d'autre part, la valeur personnelle et le résultat obtenu.

Cette idée a récemment été appliquée au statut des officiers français : chaque grade a été subdivisé en classes correspondant à des échelons de traitement ; de telle façon qu'un ca*

(1) Cf. Demartial, Documents^ pp. 41 et ss.

(2) Cf. Dkhartiâl, Le statut, p. 157.

(3) On trouvera dans l'ouvrage de M. Georgin, sup. C2ï.,pp. 398 à 725, une étude complète et détaillée de Vavancement par classe et par grade.

pitaine, arrivé aa maximum de classe, ait presque le même traitement qu'un chef de bataillon à ses débuts. On évite ainsi d'attribuer à l'ancienneté un commandement, qui doit être réservé à la valeur ; et cependant on récompense autant que faire se peut les longs et honorables services rendus dans un grade subalterne.

Le choix étant ainsi limité, dans son principe et dans son application, il s'agit d'assurer qu'il ira aux plus méritants.

Pour cette désignation, on ne peut se passer de l'avis des chefs hiérarchiques. Ils sont, quoiqu'on en dise, les mieux placés pour juger de la valeur et du travail des agents. S'ils ne servent pas à cela, à quoi pourraient-ils servir ?

Que l'agent puisse avoir connaissance de ses notes, nous l'avons admis ; qu'il ait recours contre les décisions qui le léseraient, nous le demandons aussi. Mais le statut doit nettement poser le principe que les fonctionnaires sont notés par leurs chefs hiérarchiques, sous peine de perpétuer l'arbitraire et l'anarchie véritable que nous avons vu s'instituer, du fait d'interventions, étrangères an service, dans l'avancement des fonctionnaires.

Si les recommandations doivent être interdites, les notes étrangères au service doivent l'être tout autant : car elles ne sont que des recommandations indirectes ou déguisées. Elles détruisent la hiérarchie des services. Elles enlèvent en même temps au fonctionnaire toute faculté de recours. Contre qui réclamerait-il, en dehors de son service? Les chefs peuvent avoir une responsabilité vis-à-yis de leurs agents. Les personnes étrangères au service n'en ont aucune. Comment tes

coonaitre d'ailleurs? et comment les alteiodre ? Comment réfuter des propos anonymes, tels que ceux dont noos avons vu qu'où pouvait faire état (1). ?

11 faut en finir avec ce désordre, le pire de tous ceax qui ruinent la confiaqce et la discipline du personnel. Celui-ci a le droit d'exiger que ses devoirs soient définis (â) ; que des chefs de service prennent la responsabilité de toutes les noies qui influent sur Tavancement ; que ces notes soient communiquées aux intéressés ; qu'un recours enfin soit ouvert à ceux-ci.

Le fait que l'agent doit être noté par ses chefs hiérarchiques ne veut pas dire, d'ailleurs, que le pouvoir de décision doive être exclusivement attribué au chef qui a noté. Généralement même il n'en est point ainsi.

Celui qui note doit être placé de façon à connaître l'agent qu'il note, ou tout au moins à pouvoir se renseigner personnellement sur lui. La décision dépend au contraire, la plupf^rt du temps, d'un personnage plus haut placé, qui centralise toutes les notes relatives au personnel, et qui peut servir d'arbitre entre les agents et leurs chefs immédiats.

Ce haut fonctionnaire p^ut être assisté dans son travail par une commission de classement. C'est encore un des vœux émis par les fonctionnaires que l'introduction, dans ces commissions de classement, de représentants du personnel sou« mis audit classement.

La haute administration oppose à ce vœu une résistance très vive, pour des raisons qu'il est inléressHut de connaître*

« Supprimez le choix, dit-elle, si vous croyez pouvoir vous

(1) Cf. àUprà^ pp. 79 et ss.

(2) Cf. ce que nous avons dit, suprà, p. 86, de la nécessité, en particulier, de définir avec précision ceux de ces devoirs qui peuvent avoir un caractère politique.

Lefas. S

il4 PART. I. LES REVENDICATIONS DES FONCTIONNAIRES

en passer ; mais si vous le laissez subsister, il faut que ce soit un choix. Or, qui dit choix, dit par là même un acte de préférence émanant des chefs hiérarchiques, là où il y en a : car vous ne prétendez pas réduire les chefs hiérarchiques à la conception de gens uniquement faits pour endosser la responsabilité d'actes commis par leurs subordonnés?

« Si vous entendez conférer Tavancement par voie d'élection, par le suffrage des pairs ou des inférieurs, dites-le. Mais si vous conservez Tavancement au choix, il va de soi que ce choix est celui des supérieurs. »

A l'appui de ces arguments, on cite des faits. Dans telle administration, qui a cru pouvoir introduire dans ses commissions de classement deux représentants élus, par chaque catégorie de fonctionnaires, lesdits représentants ont été élus par leurs camarades avec le mandat impératif de voter toujours en faveur des candidats les plus anciens : autrement dit d'entraver l'avancement au choix, dans la mesure de leur possible.

Et comment, ajoute-t-on, voulez-vous qu'il en soit autrement? Quel sera le fonctionnaire assez osé pour se prononcer sur l'avancement au choix d'un de ses pairs? S'il proteste contre la nomination d'un camarade bien noté, s'il révèle des fautes de celui-ci, il sera traité de mouchard. S'il fait l'éloge d'un autre camarade, on suspectera l'amitié, les relations personnelles. Les fonctionnaires supportent malaisément le choix d'un chef, mais ils l'admettent ; celui d'un camarade, . jamais I Le sentiment égalitaire est trop vif en France pour cela.

Le mandataire élu ira-t-il se préférer lui-même à ses camarades pour l'avancement ? Ce serait un fo/^e général. Alors faudra-t-il qu'il refuse l'avancement pour lequel il serait proposé? Et s'il n'est proposé pour aucun avancement, en quoi

est-il qualifié pour participer à un classement en vue du choix ? Il ne peut que s*y montrer hostile.

On arrive ainsi, de déduction en déduction, à montrer qua le mandataire élu peut difficilement participer au choix, dont la responsabilité incombera forcément aux chefs. Que devient donc le mandataire ? Un moyen de contrôle, un sur-, veillant de ses chefs ; rôle aussi difficile qu'ingrat : car nous ne sommes pas en matière de justice, où tous les jurés sont égaux ; nous sommes en matière de classement, acte où le chef reste un chef, et doit endosser la responsabilité de sa décision. Quels seront le devoir et l'attitude de son subor* donné? Bien des méprises ne sont-elles pas à craindre? Et» s*il est parfois délicat, nous Tavons vu, de communiquer aux intéressés leurs propres notes (1), n'est-il pas plus délicat encore d'ouvrir et de feuilleter devant un fonctionnaire les dossiers de tous ses camarades ?

La conclusion administrative est que le vœu des fonctionnaires se heurte à de réels obstacles, en ce qui concerne la présence, dans les commissions de classement, de mandataires élus par leurs pairs, ou même de représentants du per-> sonnel tirés au sort ou désignés à l'ancienneté (2).

Ce qui est certain, c'est que la présence de ces mandataires n*aura pas, pour les raisons que nous avons données» Teffet considérable que les intéressés en attendaient.

Les véritables garanties de l'avancement au choix, si on le laisse subsister, nous semblent plutôt résider : a) dans l'établissement d'un tableau d'avancement ; b) dans la communication à chaque fonctionnaire de ses notes, et dans le

droit qui lui serait donné d'y joindre des observations;

(1) Cf. suprà, p. 89.

(2) Cf. Salaûn, loc* cit,, p. 60.

116 PART. l. LES RGVE?imCATIO?iS DES FONCTIONNAIRES

c) dans un recours sérieux qui serait ouvert à tout iutéressé contre les décisions de la commission de classement, devant une juridiction plus haute.

G*est sur rétablissement de ce recours, et sur le respect par le Ministre de i^ordre établi dans le classement par les commissions, que devrait surtout porter l'effort des fonctionnaires.

Si Ton lient à faire intervenir les fonctionnaires de rang égal ou inférieur dans Tacte du classement, on pourrait le faire en superposant le choix des supérieurs à une première désignation fdite par les camarades. Ce procédé ne se heurte pes aux mêmes objections que les commissions mixtes, parce qu'ici les deux moyens sont employés distinctement Tun do l'autre ; l'élection d'abord, le choix ensuite.

Cette combinaison a été récemment essayée dans l'armée pour le choix des officiers pris parmi les adjudants. Gomme il s'agissait d'un avancement exceptionnel^ on a invité les^ adjudants eux-mêmes à présenter dans chaque régiment une hste de candidats, en nombre supérieur à celui des vacances d'officiers. La commission centrale de classement choisissait ensuite, sur cette liste de présentation. Les résultats de c& procédé ont été différemment appréciés, suivant les armes et suivant les régiments. Dans un certain nombre de cas, 6n s'est plaint que les adjudants désignassent par système lea plus anciens d'entre eux, ce qui revenait à supprimer lo choix ; ou que l'on aboutit à des froissements, chacun «'estimant le plus digne. Peut-être, si l'ou avait invité le» lieutenants du régiment, — ce qui eût été juste, puisqu'il s'agit de choisir un de leurs pairs, — à participer au vote pour la liste de présentation, concurremment avec les adjudants, eût-on écarté une partie des objections ainsi furmulées.

CHAP. IV. LES REVElXDICATIONS DE STATUT 117

Quoi qu'il en soil, et tout imparfait qu'il puisse étre^ ce procédé, ou toute autre combinaison de systèmes, présente -an avantage : celui de la netteté. Quand on fait de Télection, ^n fait de l'élection. Mais quand on fait du choix, on fait du choix. Il est difficile de sortir de là.

Sur l'utilité même des commissions de classement, biea ^es avis différents ont d'ailleurs été émis. Au Ministère de la Cruerre, elles ont été plusieurs fois supprimées ou rétablies* •c En réalité, nous disait un ancien chef de service, ces com*missions fonctionnent d'une façon satisfaisante, quand on peut les garer du fléau des recommandations. Il faudrait pour cela que les membres, désignés pour en faire partie, ne fassent avertis de leur mission qu'au moment de la remplir. Chaque fois que ces commissions n'ont travaillé que sur les dossiers et les notes des candidats, elles ont fait œuvre équitable. Le mal commence lorsque les membres de la commiseion, au lien de juger sur pièces, veulent ajouter aux notes leur opinion personnelle. Aussi est-ce un non-sens, que de rendre ces commissions permanentes t il devient impossible alorjt aux commissaires d'éviter les suggestions et les recommandations qu'on leur adresse de toutes parts. Les commissions offrent alors les mêmes inconvénients que ceux auxquels les chefs hiérarchiques sont exposés par leur situation. »

Cependant l'intervention de la commission de classement nous paraît désirable en ceci, que sa présence facilite la possibilité d'un recours, de la part du fonctionnaire qui se croit lésé dans son ordre d'inscription. au tableau. Ce recours, on peut le concevoir adressé au Ministre, ou à la commission elle-même, ou à telle juridiction qu'on voudra (1). Il est en tout cas plus facile à introduire que s'il s'agissait d'un choix

{1) Cf. Demartiai^, Le statutj p. 152, et Salaûn, loc. cit,, p. 72.

Ils PART. I. LES REVENDICATIONS DES FONCTIONNAIRES

fait directement et uniquement par le A4inistre, chef suprême de la hiérarchie.

Mais, nous le répétons en terminant, d'accord ici avec tous 'les fonctionnaires : moins il y aura de choix, moins il y aura de risques de favoritisme, moins il y aura de difficultés et de réclamations contre les passe-droits vrais ou prétendus.

Qu'on améliore le recrutement des fonctionnaires ; qu'on l'entoure de garanties ; qu*on assure la hiérarchie dans les services ; et qu'on restreigne le choix au minimum : juste ce qu'il en faut pour rajeunir les cadres supérieurs, et pour ne pas enlever tout stimulant, tout idéal à l'existence du fonctionnaire.

Elle est monotone et dépourvue d'imprévu, cette existence. Le rêve de se signaler» de sortir un peu de la route battue, de marcher à son pas et non plus à celui de la colonne, vient seul y apporter quelque distraction, parfois même un réconfort utile. Le fonctionnaire a certes ses raisons pour se méfier du choix. Ce dernier demeure pourtant le seul moyen de rendre justice à l'effort exceptionnel, ou de corriger quelque infortune imméritée. Tout en se plaignant du choix, le fonctionnaire au fond de son àme Tespère; il l'attend toujours. C*est la source de ses illusions de jeunesse, de ses rêves d'âge mûr. En la tarissant radicalement, n'abattrait-on pas son ardeur, au lieu de la réveiller? Chi lo sa? Le fonctionnaire le sait-il lui-même !

Les permutations.

Nous avons supposé jusqu'ici que le fonctionnaire, entré dans la carrière par le bas de Téchelle, en gravissait un à un tons les échelons.

CHAP. IV. — tES REVENDICATIONS DE STATUT 119

Il n'en est pas toujours ainsi.

Le fonctionnaire peut entrer dans un service par voie de permutation : grave question, et source d'abus justement redoutée dans notre pays.

€ De tous les abus dus à la mauvaise organisation des services publics, il n'en est pas de plus révoltant que l'abus fait des permutations. Des conditions de capacité sont-elles exigées à l'entrée d'une catégorie de fonctions, il suffit d'avoir occupé n'importe quelle autre fonction pour en être affranchi... Presque chaque administration a sur ce sujet son lot de scandales (1). »

En France, en effet, les administrations ont vécu jusqu'ici séparées Tune de l'autre par des cloisons étanches, sans règles communes de recrutement ni d'avancement, sans souci de corrélation entre leurs grades et leurs traitements (2).

Les permutations, faute d'équivalences, sont donc forcément arbitraires.

Bien préférables sont, à ce point de vue, les systèmes anglais et allemand, qui recrutent à la même origine tout le personnel supérieur de leurs administrations civiles (3).

Les grades supérieurs.

L'accession aux grades supérieurs d'un service soulève

(1) Demartial, Le statut^ pp. 165 et ss.

(2) Depuis plusieurs années, un projet d'unification des grades et traitements dans les administrations centrales est à l'étude. Malgré les interventions réitérées de M. Louis Marin, député de Meurthe-et-Moselle, auprès du Parlement et des ministres, ce projet n'a pu encore aboutir.

(3) Cf. infrà^ !!• partie, ch. m et iv.

d'antre part une série de problèn^es particulierg, suivant les «ervices.

SU est naturel, en thèse générale, que les emplois supérieurs soient le couronnement de carrière des fonctionnaires du service; s'il est même des administrations, comme TEnregistrement, la Guerre, la Marine, dont la spécialisation exige que les chefs aient gravi un à un tous les échelons ; il existe au contraire des corps qui gagnent à ce que la direction soit renouvelée, de temps à autre, par Taccession de personnalités prises au dehors.

M. Rolland fait justement observer, pour le Conseil d'Ëlat, qu' « il est impossible d'isoler le Conseil de l'administration active. Il est appelé à donner des avis au chef de l'Etat; et, même quand il juge, il est désirable qu'il soit trèa averti de la vie administrative et de ses nécessités. A cause de cela, il faut, dans le recrutement de la haute assemblée administrative, faire une place à des personnes n'ayant pas passé le concours et provenant de l'extérieur (1) ».

Récemment aussi n'avons-nous pas vu l'Etat, en présence de difficultés soulevées par la fusion du pdrsonnel de deux réseaux de chemins de fer, être obligé de leur donner un arbitre, dans la personne d'un chef choisi en dehors de ces deux réseaux ?

On peut donc comprendre que le gouvernement veuille se réserver, dans certaines administrations, le droit d'appeler au premier poste on homme qui n'a pas appartenu au service.

Mais il faut reconnaître que ces nominations sont la plupart

du temps celles où se manifeste le favoritisme le plus éhonté.

Comment résoudre la difficulté ? La solution la meilleure

(1) Rolland, La réaction contre les abus du favoritisme^ p. 573.

est, nous l'avons dit, celle de rAllemagne, qui recrute aux mêmes origines tous les titulaires de fonctions administratives supérieures (i).

En France, c'est au contraire Tenfance de fart. De telles nominations sont laissées à Tarbitraire complet du gouvernement, sans condition d'aucune sorte.

Il en résulte que le favoritisme s'y donne cours ; et que les inégalités les plus choquantes s'y manifestent.

C'est ainsi qu'au Ministère de l'Intérieur, l'accès aux fonctions les plus importantes, — préfets, sous-préfets, — est affranchi de toute exigejice de titre ou de grade ; tandis que le dernier expéditionnaire aura dû faire la preuve de ses talents et subir le concours pour accéder au plus minime emploi.

Nous pensons que le statut doit apporter un correctif k cette situation.

Qu'un certain nombre de fonctions c politiques >, oii la question de confiance l'emporte sur le côté professionnel et technique, soient laissées au libre choix du Gouvernement, pous l'admettons.

Mais qu'il soit alors entendu que les titulaires de ces fonctions politiques suivront dans leur retraite les membres du Gouvernement, comme cela se fait en Angleterre (2).

Nous verrons alors la liste de ces c postes de confiance » diminuer promplement, et se réduire à ce qu'elle doit être.

Et pour tout ce qui est fonction permanente, que le statut pose des conditions de grade, d'examen ou de concours.

Les agrégés, les médecins des hôpitaux concourent bien jusqu'à trente et quarante ans. Nous fera-t-on croire qu'un

(1) Cf. infrà, !!• partie, oh. iv.

(2) Cf. infrà, !!• partie, ch. m.

homme capable d'administrer un département ne peut^ à défaut de grade, subir la moindre épreuve, destinée à mettre en relief ses connaissances et son talent?

Statut disciplinaire.

Arrivons à Faction disciplinaire.

Le droit de punir^eut être envisagé comme un accessoire du droit de commander, ou bien comme une partie intégrante du droit de juger. Sans entrer dans la controverse qui divisait au xvm* siècle Montesquieu et J.-J. Rousseau, et qui divise encore les théoriciens du droit constitutionnel, sans nous demander avec eux si le pouvoir judiciaire doit être, ou non, distinct du pouvoir exécutif, constatons que le progrès du droit a consisté à donner au pouvoir judiciaire des organes autres que ceux par lesquels s'exerce le pouvoir de commandement dans TEtat.

Les revendications des fonctionnaires, demandant un statut disciplinaire, marquent une nouvelle phase de celte évolution.

Assurément l'action disciplinaire corporative n'est pas la Justice sociale, la Justice pénale proprement dite. On ne saurait confondre ces deux actions répressives sans dommage pour les services publics et pour ceux qui en sont chargés.

Ou*un fonctionnaire se rende coupable d*un délit de chasse, il est juste qu'il en soit]puni comme un autre citoyen ; mais les conséquences de ce délit peuvent rejaillir plus ou moins sur sa carrière publique. Elles seront beaucoup plus graves si le]| délinquant est gendarme, que s'il est professeur de collège.

En sens inverse, pour ce qni touche le professeur de collège, des actes qui témoigneraient d'une moralité douteuse, sans constituer cependant des délits au sens propre de la loi, n'entraîneraient aucune condamnation pénale par les tribunaux, et pourraient obliger néanmoins l'administration académique à prononcer que l'auteur de ces actes n'est pas qualifié pour avoir la garde d'enfants et le soin de les instruire.

Il y a donc une justice disciplinaire qui est distincte et qui doit rester indépendante, dans une certaine mesure, de la justice pénale exercée par les tribunaux.

A qui doit être confiée l'application de cette discipline ? C'est sur ce point que les fonctionnaires postulent des amé-

liorations.

Nous n'avons connu, jusqu'ici, dans la plupart des administrations françaises, que Vaclion disciplinaire exercée par les chefs sur leurs inférieurs.

L'armée seule s'est élevée de Vaction disciplinaire à la conception d'une juridiction disciplinaire. Ce progrès lui était d'ailleurs imposé par la gravite particulière des peines inscrites dans le Gode militaire ; et aussi par le fait qu'en temps de guerre les armées deviennent pour les territoires occupés le seul pouvoir en exercice ; elles doivent donc répondre à tous les besoins de l'administration de ces territoires, notamment à celui de rendre la justice.

La jaridiction des Conseih de Guerre constituait déjà une différence sérieuse, entre l'action directe et impérative du commandement proprement dit, et l'acte de ce même commandement promu aux fonctions de juge. Il a néanmoins été estimé, dans les derniers temps, et non pas seulement en France, mais aussi en Allemagne, que la distinction entre ces deux fonctions pouvait être poussée plus loin. Les Gon**

seils de Guerre ont été l*objet, eu Alleniagne, d'une réforme, et, en France, de propositions de réforme, qui accentuent encore leur caractère juridictionnel, et qui les distinguent davantage du commandement proprement dit.

Il se fait ainsi, dans l'ordre des mesures disciplinaires, une évolution générale, à laquelle les administrations civiles ne peuvent échapper.

Il ne s*agit pas d'ailleurs d*enlever aux chefs hiérarchiques toute action disciplinaire; mais d'abord de la soumettre à des règles légales, et ensuite de la restreindre, — comme dans l'armée, — au droit de prononcer des peines légères : avertissement, blâme ou censure. Les peines 0érienses comporteraient, dans une mesure à déterminer, l'intervention de Conseils disciplinaires. ^

Echelle des peines.

Nous sommes pleinement d'accord avec l'auteur du Statut des fonctionnaires sur le premier point. La loi devra fixer limitativement la nature des peines disciplinaires, leur gradation et leurs conséquences. L'arbitraire des chefs n'est plus ici de saison ; et l'intervention du législateur ne peut soulever aucune objection : soit qu'il raye du tableau des peines disciplinaires telle de ces peines qui parait critiquable, comme l'amende ; soit qu'il en institue de nouvelles, comme le licenciement pour incapacité, qui existe en Allemagne, et qui peut devenir une contre-partie nécessaire des garanties que nous nous efforçons d'instituer dans l'avancement à l'aneienneté.

Nous ne pouvons suivre ici, dans le détail, rénuméralion que M. Demartial fait de la gamme possible des mesures dis-» ciplinaires. Le mieux ebt de renvoyer le lecteur à son livre(i). Certaines mesures qu'il préconise, comme le remboursement en certains cas des retenues faites par le service des pensions civiles, nous entraîneraient d'ailleurs au delà des limites de cette étude rapide (2).

Noas n'en considérons pas moins, d'accord avec les fonctionnaires, que cette détermination limitative des peines, que ce Gode disciplinaire constitue l'un des chapitres les plus utiles du futur statut. Le législateur ne saurait apporter trop d'attention à le rédiger.

Les Conseils de discipline.

Mais, à notre avis encore, le statut ne doit pas se borner à cette éunmération. Il doit comporter l'institution de Conseils disciplinaires, chargés d'assister l'autorité pour le prononcé des peines graves.

La question est seulement de savoir :

1° Comment seront composés ces Conseils de discipline?

(1) Cf. DcaiARTiAL, Le statut, pp. 171 à 196.

(2) Cf. Alex. Lefas, Rapport général fait au nom de la Commission chargée de la revision des pensions civiles (Chambre des députés, 8« légis., n* .S077, annexe au procès-verbal de la 2* séance du 16 mars 1906). L'annexe 1 de ce rapport (pp. 89 et ss.) précise les difficultés qui rendent si complexe la réforme du régime des pensions civiles, et qui en font une question à part. Une commission spéciale a d'ailleurs été chargée de cette revision par la Chambre dans la présente législature. «

2® Qael sera lear rôle : ne seront-ils appelés qu'à émettre nn avis, à titre consaltatif ; on bien constitueront-ils une joridiction véritable ?

3* Dans ce dernier cas, leur sentence sera-t-elle sans appel?

Le lecteur pressent de suite que ces trois points se tiennent l'un l'autre dans la discussion ; et que celle-ci se balance enlre deux tendances extrêmes et contradictoires.

D'un côté, le vœu des fonctionnaires serait, si on le pousse à Textrème, d'avoir des Conseils, exclusivemeot composés de membres élus par les fonctionnaires, et qui trancheraient souverainement les litiges existant entre ceux-ci et leurs chefs.

En sens inverse, la tendance gouvernementale serait de n'appeler aux Conseils que des hommes désignés par l'administration ; et encore de ne laisser à ces Conseils qu'un rôle accessoire et consultatif.

La vérité se trouve entre ces deux extrêmes.

Composition des Conseils.

A dire vrai, la composition des Conseils de discipline dépend de l'idée qu'on se fait de leur rôle.

Nous considérons qu'il est de l'intérêt des fonctionnaires que ces Conseils deviennent des juridictions véritables, ayant un pouvoir de décision propre. C'est la seule façon de protéger les fonctionnaires contre les surprises et les variations de la politique.

C'est aussi l'intérêt du public ; et, nous le montrerons plus loin, celui du Gouvernement (1).

(1) Cf. infrà, p. 134.

Mais il faut pour cela que la constitution des Conseils leur assure une autorité certaine» vis-à-vis du Gouvernement et du public.

Arriverait-on à ce résultat en les composant pour moitié de membres élus par les intéressés, comme le demandent certains vœux émis par les fonctionnaires» et pour le surplus seulement de membres de la hiérarchie (1)?

Nous ne le pensons pas.

Le gouvernement, fort peu disposé déjà à reconnaître aux Conseils de discipline une autorité propre, trouverait une trop belle occasion de déclarer qu'il ne peut abdiquer son pouvoir en des mains irresponsables ; et il aurait le public pour lui.

Effectivement, la hiérarchie professionnelle est le seul lien qui rattache les fonctionnaires à Tordre public.

Qui subit la conséquence des fautes commises contre la discipline administrative? Le public. Qui peut être responsable, vis-à-vis de lui, de la répression de ces fautes,? Personne, hors les membres de la hiérarchie administrative.

Si nous supprimons l'intervention de la hiérarchie, — et où se tronve-t-elle plus justifiée que dans l'appréciation d'un acte professionnel ? — il ne restera d'autre façon, de rattacher la fonction à l'ordre public, que l'élection.

Seulement, qu'on y prenne garde : si le principe électif devait jamais triompher chez les fonctionnaires, ce n'est pas à eux, c'est au public que le droit d'élire reviendrait.

En effet, les services publics sont faits pour le public, et non pas pour les bénéficiaires de la fonction.

(1) Nous devons dire que ce vioBU est celui des syndicalistes, plutôt que des fonctionnaires statutistes.

128 PART. I. LES REV£?(DlGATiONS DES FONCTIONNAIRES

Qa*on supprime alors le fonctionnarisme professionnel, et que soient élus, non pas seulement les magistrats ou les officiers, — car il n'y a pas de raison pour leur appliquer une règle particulière, — mais également, et avec eux, tous les autres fonctionnaires : les instituteurs, les agents des postes, et jusqu*aux demoiselles du téléphone, au moins si le public est mal servi, il ne pourra s*en prendre qu'à lui-même.

Mais il n'acceptera jamais, — que les fonctionnaires se mettent à sa place, — qu'à ses dépens l'on assure à un Corps de citoyens la permanence d'emploi, la stabilité de traitement, un avancement automatique, une pension calculée sur cet avancement, bref tout ce que nous cherchons à réaliser pat le statut des fonctionnaires : pour qu'à l'abri de ces privilèges, — car ce sont, dans l'état social actuel^ de véritables privilèges^ — lesdits citoyens n'aient plus à se préoccuper que de ne se faire les uns aux autres aucune peine, même légère.

Ge serait un marché de dupes, qu'on ne peut pas lui pro* poser.

Concluons que si nous sommes partisans de maintenir au fonctionnaire sa qualité professionnelle et de l'entourer de garanties, de fortifier encore le caractère professionnel par l'institution d'une juridiction corporative, nous ne pouvons instituer cette juridiction qu'autaot que la hiérarchie professionnelle sera mise en demeure d'accepter la responsabilité de la sentence.

Seul cet élément hiérarchique peut imposer le respect de la seutence disciplinaire au Gouvernement et au public.

Seul il a qualité pour le faire.

Il faut que le fonctionnaire se pénètre bien de l'idée, qu'en matière de statut, la lutte n'est pas entre l'élément hiérar« chique et l'élément subordonné. Elle est> nous l'avons mon^

CHAP. IV. — LES REVENDICATIOrsS DE STATUT 129

tré, entre rélément fonctionnaire et l'élément élu (i) ; et c'est la hiérarchie de chaque service qui est ici placée pour s'in* terposer entre le personnel et les ingérences du dehors, et pour mettre ses subordonnés à l'abri des sautes de vent politiques.

Nous entendons bien qu'il s*agit ici d'une hiérarchie pro* fessionnelle, stable, telle que le statut a pour but de l'assurer aux fonctionnaires ; et non pas de cette hiérarchie de rencontre et de passage, que les circonstances politiques mettent trop souvent, à Thenre actuelle, à la tète des services.

Mais nous disons que sans la garantie d'une hiérarchie sérieuse, il est impossible d*arriver à constituer une véritable juridiction disciplinaire, ayant pouvoir de décision, à la place des ministres.

Or, c'est ce but, la constitution d'une juridiction autonome, qui doit être, nous le répétons, principalement visé par les fonctionnaires :

1** Parce qu'une juridiction professionnelle stable peut seule enfanter cette jurisprudence constante, éloignée des variations et des surprises, que tout justiciable désire, et qui convient particulièrement à la sécurité demandée par les fonctionnaires ;

2° Parce que cette juridiction sera un progrès déjà considérable en matière de discipline, le droit de commander étaut ainsi distingué de celui de punir :

3* Enfin parce qu'un tribunal disciplinaire, même hiérarchique, repose sur la notion corporative, sur l'idée de profession, et qu'il fortifie cette notion.

Or, nous sommes d'accord avec les fonctionnaires pour la maintenir.

(1) Cf. suprà, pp. 74 et ss.

Lefas. 9

La diminuer, saper la hiérarchie au profit des pouvoirs électoraux, c'est pour le fonctionnaire se détruire luimême (1).

Admettons donc que la prépondérance, au sein des Con* seils de discipline, appartiendra sans conteste à Pélément hiérarchique. Agir autrement serait obliger la hiérarchie elle-même à réclamer sa liberté d'agir à rencontre de la décision des Conseils. Or, nous voulons que ceux-ci aient le droit de prononcer.

Le fait d'introduire dans les Conseils des membres de ia hiérarchie ne doit pas exclure le souci d'assurer aux inculpés des juges impartiaux.

Pour cela, il importe d'abord que les chefs directs de l'inculpé, ceux qui l'auront accusé ou mal noté, ne figurent pas dans le Conseil appelé à juger.

Il faut que la décision appartienne à des hommes placés en dehors et au-dessus du débat ; à des chefs de service ayant intérêt à se renseigner sur les agissements de leurs souschefs, et à condamner ceux-ci quand ils se trompent,

Y aurait-il lieu d'adjoiudre, dans ces Conseils de discipline, un élément judiciaire à l'élément professionnel?

La chose est proposée en France, pour les Conseils de guerre jugeant en temps de paix. C'est une réforme accomplie déjà en Allemagne ; une magistrature spéciale, un corps de « conseillers de justice militaires » y a été créé ; il s'adjoint aux chefs et aux pairs de l'inculpé pour le jugement ;

(1) Cf. suprà, pp. 76 et ss.

CHAP. IV. LES REVENDICATIONS DE STATl'T 431

c'est même lui qui dirige la procédure des débats^ un peu comme la Gpnr dirige en France celle des assises, en pré* sence du jury.

Conformément à ces précédents, une proposition de loi belge, que nous retrouverons plus loin (1), a proposé d'introduire un magistrat de l'ordre judiciaire dans les Conseils de discipline professionnels.

Nous sommes loin d'être hostile à cette proposition. La présence d'un juge ou d'un conseiller d'Etat nous parait être une garantie pour les justiciables, aussi bien que pour le public.

L'inconvénient du juge peut être de faire voisiner un peu trop la justice disciplinaire avec la justice pénale; alors qu'elles ne doivent pas être confondues. C'est pourquoi nous penserions, de préférence, à un magistrat de l'ordre administratif. L'esprit de corps admettrait d*ailleurs plus facilement la présence de ce dernier.

Elément judiciaire et élément hiérarchique ne suffisent pas à constituer la juridiction disciplinaire que nous demandons ; rinculpé doit y être aussi représenté par des pairs. Toute l'échelle hiérarchique doit être représentée dans ane juridiction corporative; et le dernier échelon, parmi ceux qui prennent part au jugement, est celui auquel appartient l'inculpé.

Les pairs de Tinculpé jouent un rôle importa:nt, qui ne tient d'ailleurs pas à leur nombre. Tous ceux qui ont fait partie de conseils délibérants savent qu'une minorité infime se fait souvent mieux entendre qu'une minorité importante. Au Conseil de Guerre, où Taccusé n'a parmi les juges qu'un représentant de son grade, on a même inventé une « minorité de faveur », qui rétablit la balance au profit de ce dernier.

(1) Cf. infrày 11* partie, ch. iv.

132 PART. I. LES REVENDICATIO.^S DES FON':TIO?rNAIRES

En fait, la mission du pair est sartout une mission de contrôle : il s^agit de rappeler aux juges qu'ils doivent uniqnement juger sur pièces, et d'après les renseignements acquis aux débats ; il s'agit aussi, dans le délibéré, où tons les hommes sont égaux quel que soit leur grade, puisqu'il s'agit de jurés, de permettre à tous les sentiments de s'expri* mer.

Comment les membres du Conseil doivent-ils être désignés ? Doivent-ils être tirés au sort; ou choisis par le Ministre^ ou bien élus par leurs pairs? Ce sont questions que nous signalons ici, pour les reprendre plus tard (1)^

De même, la question de savoir si les Conseillers doivent recevoir une mission durable, comme c*est le cas des membres du Conseil de Tlnstruction Publique; ou bien si leurs pouvoirs se borneront à la session pour laquelle ils sont convoqués : comme c'est le cas des jurys criminels et de» Conseils de Guerre.

Observons seulement, dès à présent, qu^un lien existe entre la façon dont les membres du Conseil sont choisis, et la durée de leurs pouvoirs. On ne peut pas admettre que le» juges soient désignés par le Ministre pour une affaire déterminée. Il est également difficile d'admettre qu'ils soient élus pour une courte session. Si donc les jurés sont désignés par un de ces deux procédés, — le choix ou l'élection, — il» seront permanents.

Au contraire, les jurés dont les pouvoirs expirent à chaque

(1) Cf. infra, II« partie, ch. vi.

session cent désignés par voie de tirage au sort, sar des listes dressées à ravance.

On se tromperait en croyant que* ce dernier mode de procéder est le plus imparfait. G*est peut-être le plus compatible avec l'idée d'une justice impartiale. Le juré, n'étant pas désigné à l'avance, n'a pu être prévenu ni circonvenu. Il n'est pas tenté d'abuser de ses fonctions, puisqu'elles cessent aussitôt la sentence rendue. Enfin le choix direct du juge a quelque chose qui choque : s'il est désigné par le Gouverne^ ment, on dira qu'il a reçu mission de requérir; s'il est élu par les pairs de Tinculpé, on dira qu'il reçoit mission de plaider en sa faveur. Tonte autre est la conception du juge. Il ne reçoit mission que de sa conscience. Un bon Conseil de discipline ne doit se composer ni d'accusateurs, ni d'avocats. C'est l'intérêt d'une bonne juridiction qu'il en soit ainsi; et cet intérêt^ ne l'oublions pas, se confond avec l'intérêt bien compris du public et du fonctionnaire.

Pouvoirs des Conseils.

C'est aussi, pensons-nous, l'intérêt bien compris du Gouvernement, que de pouvoir s'en remettre à un Conseil du soin de prononcer les sentences disciplinaires.

Nous luttions tout à l'heure contre le désir de certains fonctionnaires, qui eussent composé la Chambre de discipline au gré des justiciables, de telle façon qu'elle n'aurait pu être investie de pouvoirs juridictionnels.

Nous luttons maintenant contre la tendance du Gouverne ment qui voudrait ne voir dans ces Conseils que des assem-

434 PART. 1. LES REVEÎiDICATlONS DES FOJiCTlONNAlRES

blées consultatives ; et réserver au Ministre, ou au Conseil des Ministres, le droit de statuer en dernier ressort.

Il n'y a rien du plus faux, croyons-nous, que cette conception.

Elle ne rime à rien ; elle ne satisfait personne.

Elle ne peut que jeter le trouble dans l'administration. Les débats qui ont suivi TafTaire Nègre en sont une preuve (1).

Mieux vaudrait ne rien faire que d'arriver à ce résultat.

Que le Gouvernement ne remette les pouvoirs juridiction-' nels qu'a une assemblée offrant des garanties à Tordre pu-* blic : cela est concevable.

Mais que, la première exigence satisfaite, il tienne ces garanties pour nulles et non avenues, et n'ait confiance qu'en lui seul, ceci est un peu nouveau.

Il y a, nous dit-on, la responsabilité gouvernementale à sauvegarder.

Mais est-ce que cette responsabilité empêche le gouvernenement de confier aux tribunaux le soin de réprimer les crimes, ceux même qui intéressent le plus la sécurité publique?

Est-ce que le Conseil de Guerre ne prononce pas sur les affaires de désertion, de trahison, qui sont aussi graves pour les intérêts de l'Etat que celles qu'on peut évoquer devant les Conseils de discipline ?

Dans tous ces cas, ne voyons-nous pas les ministres se retrancher derrière la séparation des pouvoirs, pour empêcher

(1) M. Nègre, ini^tituteur, avait été poursuivi devant le Conseil départemental de la Seine : à égalité de voix, le Conseil refusa de prononcer la révocation. Le Préfet passa outre, arguant de ce que Tavis du Conseil était purement consultatif. Ce fut roccasion de débats parlementaires, qui ne prirent fin qu'avec la réintégration de M. Nègre, au bout de plusieurs années.

le Parlement d'empiéter ear les pouvoirs judiciaires? Ne leur donnons-nous pas raison ?

Comment viendraient-ils prétendre que la responsabilité parlementaire s'oppose à ce qu'un Conseil de discipline prononce une sentence?

Nous croyons que la discussion est insoutenable sur ce terrain-là.

Ni en droit, ni en fait, l'intérêt du Gouvernement ne s'oppose à la constitution de juridictions disciplinaires.

La composition de ces juridictions, — et leurs Codes, s'il en est besoin, — dépendent du législateur.

Mais elles doivent recevoir une existence propre.

Seulement nous convenons que, pour donner force de sentence aux décisions des Conseils de discipline, il serait nécessaire d'instituer en cette matière la possibilité de Tappel, et peut-être aussi du pourvoi en revision.

Le Gouvernement et les fonctionnaires y trouveraient une égale sécurité.

On a proposé, dans cet esprit, de déférer Tappel des sentences disciplinaires à une Cour unique, composée de deux sénateurs, de deux députés, de deux conseillers à la Cour de cassation, de deux conseillers d'Etat (1).

Cette proposition est intéressante, en ce qu'elle tend à superposer aux Conseils exclusivement professionnels une Cour, uniquement composée de représentante de l'intérêt public.

C'est, sous une autre forme, la même idée que celle dont s'inspire la proposition belge dont nous avons parlé (2) : seulement, au lieu de fondre les deux éléments au sein du même tribunal, on les superpose.

(1) Demartjal, Le statut, pp. 180 et 181.

(2) Cf. suprà, p. 131.

136 PART. 1. — LES REVErNDICATIONS DES FONCTIOINN AIRES

Nous croyons toutefois que Tidée d'introduire des hommes politiques dans ces Conseils n'est pas heureuse. Tout le monde sera d'accord pour la repousser.

Des Cours disciplinaires, faisant intervenir un élément judiciaire à côté de l'élément professionnel, seraient plus facilement admises.

Au-dessus, le Conseil d'Etat pourrait recevoir le rôle de Cour suprême de revision : à moins que Ton ne préfère confier cette mission à la Cour de cassation, qui en est investie vis-à-vis des Conseils de Guerre.

Chacun des grands rouages de l'Etat, y compris le Parlement, resterait ainsi dans son rôle ; et il nous paraît que Gouvernement et fonctionnaires pourraient, sans imprudence, se remettre à une suite de juridictions ainsi organisées, du soin de vider les litiges disciplinaires.

XVIU

Nous avons ainsi examiné les principales revendications des fonctionnaires qui demandent un statut.

Pour les dispositions, qui n'auraient pas trouvé place dans cet exposé, celles notamment qui ont trait aux incompatibilités et aux positions de non-activité, nous renvoyons le lecteur aux ouvrages, que nous avons cités.

Nous avons hâte d'arriver aux dispositions que les fonctionnaires ont laissées volontairement en dehors de leur demande de statut : ce sont celles qui concernent les associations et les syndicats, puis la grève des services publics.

Ces chapitres nous permettront d'étudier en même temps la doctrine des fonctionnaires syndicalistes : ceux qui ne veulent pas de statut.