CHAPITRE V

La loi de 1884 et ses suites. — La loi de 1901. — Thèses en présence. — Contre les associations. — Pour les associations. — Le syndicalisme. — Conclusions.

Avec les revendications statutistes, nous avons eu principalement en vue la garantie des droits individuels du fonctionnaire.

Avec les associations et les syndicats, nous abordons la grosse question de Faction corporative.

La question ne se serait pas posée de la naéme façon, si l'administration avait organisé la représentation du personnel dans les cadres administratifs, conformément an projet que nous avons signalé, et que la Commission de TAssemblée nationale proposait en 1873(1).

Peut-être même ne se serait-elle pas posée, si Ton avait donné plus vite un statut aux agents ; car c*est la nécessité, le manque de garanties individuelles qui les a surtout poussé à se grouper. Beaucoup ne tiennent pas aux associations ni aux syndicats ; ils n'y sont venus que comme au seul moyen de faire entendre leurs doléances, et d'obtenir satisfaction.

(1) Cf. suprà, p. 99.

Néanmoins ces groupements, du fait qu'ils existent maintenant, posent la question de l'organisation corporative des fonctionnaires. Il est impossible de ne pas Texaminer ici.

Sans doute les fonctionnaires, qui usent du droit d'association sous une forme quelconque, ne demandent pas qu'on fasse une loi pour réglementer ce droit. Us demandent simplement qu'on Jes en laisse jouir, tel qu'il est reconnu à d'autres catégories de citoyens, par la loi de 1884 sur les syndicats professionnels, ou par la loi de 1901 sur le contrat d'association.

Ce sont les pouvoirs publics qui, en présence de certaines difficultés ou impossibilités, ont, tantôt refusé aux agents de l'Etat le droit de se syndiquer, tantôt songé à donner un statut à leurs associations.

Alors que la demande de statut proprement dit émane des agents, nous l'avons vu, l'idée d'un statut corporatif ne vient pas d'eux, mais des pouvoirs publics. La position du problème est renversée. Il était essentiel de le signaler.

Mais le problème n'en est pas moins posé. Nous devons le suivre dans son développement historique, tout d'abord ; et l'examiner ensuite dans ses données actuelles.

La loi de 1884 et ses suites.

Avant 1884, il ne peut être question d'organisation corporative ou professionnelle. La loi des 14-17 juin 1791, alors en vigueur, les prohibait formellement :

Art. 1*'. — L'anéantissement de toutes les espèces de corporations des citoyens du même état et profession étant une des bases fondamentales de la constitution française, il est défendu

de les rétablir de fait, sous quelque prétexte et quelque forme que ce soit.

Art. 2. — Les citoyens d'un même état ou profession, les entrepreneurs, ceux qui ont boutique ouverte, les ouvriers et compagnons d'un art quelconque, ne pourront, lorsqu'ils se trouveront ensemble, se nommer ni présidents, ni secrétaires, ni syndics, tenir des registres, prendre des arrêtés ou délibérations, former des règlements sur leurs prétendus intérêts communs.

Art. 3. — Il est interdit à tous corps administratifs ou municipaux, de recevoir aucune adresse ou pétition sous la dénomination d'un état ou profession, d*y faire aucune réponse ; et il leur est enjoint de déclarer nulles les délibérations qui pourraient être prises de cette manière, et de veiller soigneusement à ce qu'il ne leur soit donné aucune suite ni exécution.

Seules, avant 1884, faisaient exception à l'interdiction générale les sociétés dont la fondation était expressément autorisée par la Ipi : sociétés civiles ou commerciales, sociétés d'assurances, sociétés de secours mutuels ou sociétés philanthropiques approuvées. Un certain nombre de ces dernières s'étaient fondées parmi les fonctionnaires. Mais elles n'avaient pas le caractère d'organisations corporatives.^

La loi de 1884 sur les syudicats professionnels vint, la première, faire brèche à la législation de 1791. Les fonctionnaires pensèrent de suite à en proQter. Mais ils se heurtèrent an veto de la loi elle^-méme.

11 est hors de doute, en eflet, que le législateur de 1884, en autorisant la formation de syndicats, n'a jamais pensé aux agents de l'Ëtat.

Ceci ressort à Tévidence des travaux préparatoires (1) et du texte de la loi. Ce dernier énumère limitativement les cas où

(1) Cf. rapport Allain-Targé à la Chambre (documents parlementaires» /. Officiel, 20 mars 1881) ; et rapport Tolain au Sénat (doc. pari., /. Officiel, janvier 1884).

440 PART.'l. — LES REVENDICATIONS DES FONCTIONNAIRES

il est permis de fonder un syndicat. Il faut qu'il soit formé entre personnes <( exerçani la même profession, des métiers similaires, ou des professions connexes concourant à Vétablissement de produite déterminés » ; et que ces associations aient « exclusivement pour objet l'étdde et la défense des intérêts économiqueSy industriels^ commerciaux et agricoles (1) ».

C'est en s'appuyant sur ce texte que la jurisprudence a toujours refusé le bénéfice de la loi sur les syndicats aux professions qui ne sont pas agricoles, industrielles ou commerciales (2).

La loi de 1884 eut, à la vérité, pour effet de rendre l'autorité plus tolérante vis-à-vis des associations qui se formaient en dehors des cas prévus par la loi. Dans certaines administrations, le cercle des sociétés mutuelles ou philanthropiques s'élargit. On vit apparaître les a Amicales » dans l'Enregistrement, dans l'Enseignement. Mais tout ceci n'était que tolérance ou bienveillance administrative. Il n'y avait pas d'organisation légale professionnelle, en dehors des exceptions prévues parla loi de 1884.

Le désir que les citoyens avaient de bénéficier d'une de ces exceptions n'était que plus vif. C'est ainsi qu'au lendemain de la loi de 1884, les médecins voulurent en proGter. Leur prétention fut repoussée par les tribunaux ; et il fallut une

(1) Cf. loi du 21 mars 1884, art. 2 et 3.

(2) L. Duguit, favorable au mouvement syndicaliste, reconnaît, cependant, que « d'après la législation actuellement en vigueur en France... sans hésiter : non; les fonctionnaires d^aucune espèce ne peuvent se syndiquer. La loi de 1884 sur les syndicats professionnels ne s'applique point à eux, mais seuleoient aux professions privées. Ce n*est pas douteux ». (Duguit, Le Droit Social, p. 131). Cf. Trib. corr. Lyon, 18 déc. 1912, Min. pub. c. Devillard (dans Gazette du Palais, 8 février 1913).

loi spéciale pour leur étendre, ainsi qu'aux dentistes et aux sages-femmes, le texte de 1884 sur les syndicats (1).

Certains fonctionnaires demandèrent aussi à bénéficier de la loi de 1884: et, faute d*une loi plus générale sur le droit d'association, leur insistance mit plus d*nne fois les pouvoirs publics dans un cruel embarras.

Reconnaître à ces agents le bénéfice de la loi de 1884, c'était leur étendre une loi qui n'était pas faite pour eux. Mais, d'autre part, refuser cette extension, c'était dénier aux agents toute possibilité de s'organiser corporativement, puisque la législation générale refusait alors aux Français le droit de s'associer.

La revendication de la loi de 1884 par les fonctionnaires repose ainsi, au début, sur une véritable équivoque ; et c'est ce qui explique les hésitations, les revirements même de la jurisprudence parlementaire à leur égard (2).

Il était à peu près fatal que de l'industrie privée le mouvement syndical s'étendît aux ouvriers des manufactures et des industries exploitées par TËtat : les allumettes, les tabacs.

(1) Cf. loi du 30 nov. 1892, art. 13. — Les avocats n'ont pas réclamé cette extension, étant constitués en corporation par les règles particulières à leur ordre ; ce qui montre bien que les fonctionnaires n^eussent rien demandé, s'ils avaient été corporative^ ment constitués, et sMls avaient joui d'un statut.

(2) On trouvera l'historique détaillé des syndicats et associations de fonctionnaires dans le rapport de M. Jeanneney à la Chambre des Députés (cf. infrà^ II« partie, ch. v) ; et dans les ouvrages de M. Georges Gahen : Etudes sur les associations et groupements corporatifs de fonctionnaires (Revue Bleue ^ juin à août 1905), et Les fonctionnaires, leur action corporative (1911). — Adde pour la question spéciale des syndicats d'instituteurs, les inter-

L'Etat-patron poavait-il refuser à ses ouvriers ce qu'il accordait aux ouvriers des industries similaires, à moins d'être regardé par les ouvriers comme le pire des patrons, et de se faire, d'autre part, taxer de concurrence déloyale par les patrons de Tindustrie privée ?

On voit la force de l'argumentation, et comment elle devait réussir.

Ce n'est pas, à la vérité, qu*elle fût péremptoîre.

Dans toute exploitation d'Etat, on peut observer que le salaire des ouvriers de TEtat est imputé au budget ; que lesdits ouvriers disposent par conséquent des moyens parlementaires pour faire améliorer leur situation ; tandis que cette ressource manque aux ouvriers de Tindustrie privée.

La situation est plus délicate encore lorsqu'il s'agit d'un monopole d'Etat. Ici la comparaison manque entre le salaire de l'ouvrier d'Etat et celui d'une industrie privée semblable. L'Etat n'a plus, pour résister aux demandes excessives, la ressource d'invoquer la concurrence. Alors que se produit-il? Il se produit que si, par suite de coalitions, le salaire de l'ouvrier des allumettes ou des tabacs est porté à un taux supérieur à la condition des ouvriers d'une industrie similaire exploitée par des particuliers, ce supplément de salaire est en réalité un impôt supplémentaire, payé à l'ouvrier de l'Etat par l'ouvrier de l'industrie privée, un tribut prélevé sur le maigre salaire de ce dernier, chaque fois qu'il achète une boite d'allumettes ou un paquet de tabac.

On conçoit donc que des réserves particulières puissent être imposées aux ouvriers de l'Etat, sans qu'ils soient pour cela fondés à prétendre qu'on leur fait une situation inférieure à

pellations à la Chambre (novembre-décembre 1912) et le discours du Ministre de rinstruction Publique, M. Guist'hau, le 6 décembre 1912.

celle des ouvriers de rindiistrie privée. Le salaire des ouvriers de l'Etat ne présente-ii pas des garanties de stabilité et de sécurité qu'aucune entreprise privée ne peut atteindre ; et le chômage n'est^il pas plus rare dans les ateliers d*Etat qu'ailleurs ?

Ainsi la question peut être balancée. Cependant d'assez bonne heure les premiers motifs que nous indiquions Tout emporté. Une politique toujours déplorable, la politique du pire, poussait les industriels, mécontents de la loi de 1884, à souhaiter de voir l'Etat aux prises avec les mêmes difficultés qu'eux-mêmes. En présence de cet état d'esprit, dès 1886, les pouvoirs publics laissent se constituer à Marseille la Chambre syndicale des ouvriers de l'Administration des tabacs; et à la suite de cet exemple, des syndicats se forment dans toutes les manufactures de l'Etat, sans opposition du gouvernement.

Mais où commence, où finit l'industrie d'Etat? Les Postes ne sont-elles pas une exploitation d'Etat ? Les instituteurs n'ont-ils pas des intérêts professionnels à sauvegarder ? On vit donc instituteurs et postiers tenter, eux aussi, de se syndiquer.

Ici le gouvernement résista, avec succès.

Le 28 mars 1887, à la suite d'un Congrès tenu à Paris, les statuts d'un syndicat d'instituteurs étaient déposés à la Préfecture de la Seine. Le ministre, M. Spulier, par une circulaire du 20 septembre 1887, mit fin à cette tentative. Il s'exprimait ainsi :

c Une fonction publique n'est pas une profession, de même qu'un traitement n'est pas un salaire. Le salaire de

roQvrier est débattu de gré à gré entre l'ouvrier et le patron... L'un et Tautre ne demandent qu'une chose à l'Etat: c'est la liberté de la lutte et de la concurrence... Les traitements, au contraire, sont fixés par la loi et ne peuvent être modifiés que par elle. A supposer qu'ils paraissent trop bas, se trouvera-t-il quelqu'un pour prétendre que les fonctionnaires ont le droit de se coaliser et au besoin de se mettre en grève pour imposer à l'Etat un relèvement de l'échelle?... La loi qui organise les syndicats professionnels leur reconnaît des attributs manifestement incompatibles avec l'idée môme d'une fonction publique. Conçoit-on une Chambre syndicale de fonctionnaires revêtue de la personnalité civile en dehors et à rencontre de l'Etat ? Si l'instituteur public exerçait encore, comme autrefois, en vertu d'un contrat de gré à gré passé avec les communes, il prétendrait légitimement au droit de défendre ses intérêts dans les conditions faites à tous par les syndicats professionnels. C'est ce qui explique, par exemple, l'existence de sociétés ou de fédérations d'instituteurs dans les pays où l'instituteur n'a pas encore acquis le caractère de fonctionnaire public...

c N'est-il pas évident que devenu membre d'une administration nationale, l'instituteur public ne peut pas tour à tour : se présenter comme fonctionnaire, et en cette qualité recevoir un traitement fixe, réclamer des garanties de stabilité ou» pour mieux dire, l'inamovibilité, sauf le cas de peine disciplinaire, avoir droit à une pension de retraite ; et puis tout à coup, changeant de rôle et de caractère, se présenter comme trayailleur libre, et demander au droit d'association le moyen de défendre ses intérêts contre l'Etat, comme un ouvrier défend les siens à ses risques et périls contre ceux du patron (i). »

(1) Cf. Bulletin administratif de V Instruction Publique, t. 42, année 1887, pp. 530 et ss.

CHAP. V. ASSOGIATlOiNS ET SYNDICATS DE FONCTIONNAIRES 445

Ce passage, cité par le rapport de M. Jeanneney à la Chambre, met biea en relief les arguments alors Invoqués contre les syndicats de fonctionnaires : arguments, d'ordre économique, et arguments d'ordre politique. Ces derniers insistent sur le caractère particulier du fonctionnaire public, nous pouvons surtout dire du fonctionnaire de TEtat : car la circulaire, avec une perspicacité assez grande pour cette époque, laisse entrevoir que pour des fonctionnaires municipaux la question pourrait peut-être se poser autrement. La conséquence malheureusement de tous les arguments ^contre les syndicats, c'était d'interdire aux fonctionnaires toute espèce d'association ou d'organisation corporative ; puisque la loi de 1884 était la seule alors qui permit une organisation de ce genre.

Aussi M. SpûUer, avec une clairvoyance dont il faut le louer, reconnaissait-il, dans la circulaire précitée, l'intérêt qu'il y avait à permettre aux instituteurs de se réunir, pour dégager et défendre leurs intérêts professionnels. 11 leur indiquait les réunions, les conférences pédagogiques comme pouvant être utilisées dans ce but.

Encore que ces conférences eussent lieu sous l'œil des chefs hiérarchiques, et comportassent de ce chef quelque entrave dans le libre énoncé des vœux, il £ant reconnaître que ces conférences ont, en fait, rendu des services à la cause professionnelle des instituteurs.

Le Ministre esquissait, en somme, fie cette manière, un pas vers la représentation corporative' des fonctionnaires au sein des cadres administratifs (1). Ce geste aurait eu, s'il avait été conipris et imité, une importance décisive.

Il n'en fut malheureusement pas ainsi. Les divers gouvernements, qui succédèrent, se cantonnèrent dans uoe lutte de

(1) Cf. supràf pp. 99-100.

Lefas. 10

plus en plas nette contre toute représentation des fonctionnaires, autre que la direction hiérarchique.

£n 1891, M. Jules Roche, Ministre du Commerce, répondait à une interpellation sur la tentative des postiers de Marseille pour se syndiquer :

« S'ils pouvaient exécuter à leur profit la loi sar les syndicats professionnels, ce serait contre la nation elle-même, contre rintérèt général du pays, contre la souveraineté nationale qu'ils organiseraient la lutte.

a Quant à la conduite de TÂdministration à la tète de laquelle j*ai rhonneur de me trouver^ elle est contrôlée par vous (la représentation nationale)^ et ce contrôle doit suffire aux plus exigeants (1). »

La Chambre approuva les ministres.

En revanche, quand M. Jonnart, ministre des Travaux Publics, voulut, en 1894, appliquer la même théorie aax agents commissionnés des chemins de fer de l'Etat, la Chambre refusa de le suivre, et ce refus entraîna la chute du ministère Gasimir-Périer (2).

11 faut dire que ^honorable ministre assumait une tâche fort ingrate : les employés de toutes les autres Compagnies de chemins de fer étaient syndiqués ; et depuis 1892 le mouvement s'était étendu au personnel de l'Etat, sans que M. Yiette, alors ministre, Teût empêché.

En laissant les syndicats de cheminots se constituer, la

Chambre obéissait en somme à l'argument d'analogie avec

(l)Cf. Chambre des députés, 17 novembre 1891 (Ann., p. 409). (2) Cf. Chambre des députés, 22 mai 1894, Ann,^ pp. 305 et ss.

CHAP. V. ASSOCIATlOxNS ET SYNDICATS DE FONCTIONNAIRES 147

les professions privées, que nous avons déjà signalé (1) ; et à «ette considération aussi, qu'en dehors de la loi syndicale «ucune organisation professionnelle n'était alors possible pour le personnel des chemins de fer de l'Ëtat.

Ce vote n'était pas moins contradictoire avec les votes précédents, aux yeux d'une saine doctrine : puisque les employés des chemins de fer de TEtat sont bien des fonctionnaires (2).

On ne manqua pas de souligner à ce moment la difficulté qu'il y avait de leur laisser exercer certaines libertés reconnues à la masse des travailleurs de Tindustrie privée. La question de la grève fut agitée devant les pouvoirs publics» concurremment avec celle des syndicats, et comme un corollaire de cette dernière (3).

Une {théorie juridique se constitua, pour essayer de tout arranger. On proposait de distinguer deux catégories de fonctionnaires: lès agents de puissance publique, caractérisés par une délégation de ladite puissance ; et les agents de gestion, qui n'auraient eu que le rôle d'administrer une partie du domaine de TElat.

Aux premiers seuls se seraient appliqués les arguments de M. Jules Roche ; ils n'auraient donc eu ni le droit de se syndiquer, ni la possibilité de faire grève. Les fonctionnaires de gestion seraient rentrés au contraire dans ce qu'on appelait alors « le droit commun ».

Celte thèse demeura fort en faveur jusqu'à ces dernières années. Un Ministre crut même pouvoir s'en faire l'écho, à la tribune, dans une circonstance grave : à propos des projets tendant à interdire la grève aux employés de

(1) Cf. suprà, p. 141.

(2) Cf. supràf p. 21.

(3) Cf. infrà, ch. vi.

chemins de fer (1). Aussi rencontre-t-on encore aujourd'hui des syndicalistes qui se réfèrent à cette distinction comme à un fait acquis (2). Elle n'a cependant jamais été inscrite dans la loi ; et elle ne procède d'aucun texte de loi : mais uniquement du désir qu'on a eu de concilier des votes du Parlement absolument contradictoires.

La doctrine que Ton avait construiie dans ce but fourmillait malheureusement, elle aussi, de contradictions. Les fonction* naires cumulent presque tous des qualités de gestion avec quelque parcelle de puissance publique (3). Un préfet administre autant au moins qu*il commande. En sens inverse, un agent de chemins de fer, un postier dressent des procèsverbaux, et gèrent des services publics indispensables au fonctionnement de la puissance publique. Peut-on dire enQn des instituteurs qu'ils exploitent une industrie d'iLtat, dans un pays où l'enseignement primaire est gratuit et donné obligatoirement, à titre de nécessité civique?

La théorie des fonctionnaires de gestion a donc été aban> donnée, comme ne fournissant de critérium utile ni à la doctrine, ni à la pratique. Ajoutons qu'elle désavantageait singulièrement les fonctionnaires dits auxiliaires de la puissance publique. Elle les privait de tous les droits, qu'on reconnaissait libéralement aux fonctionnaires dits de gestion. Il arrivait ainsi que ces derniers, après avoir vu leur rôle qualifié de secondaire dans l'Etat, recevaient seuls tous les

Cl) Cf. tn/rà, ch. vi.

(2) Cf. M. Leroy, op, cit.j p. 123.

(3) Cf. Hauriou, Précis de Droit administratif, 7* éd. p. 616 ; et note dans le Recueil de Sirey (1909.3.145), sous un arrêt du Conseil d'Etat. — L. Dugaît va plus loin : il n'admet pas même la distinction des actes administratifs en actes de puissance et en actes de gestion {Vacte administratif et Vacte juridictionnel ^ dans Rev, droit- public, 1906, pp. 413 et ss.).

attributs utiles pour exercer une pressio'n sur les pouvoirs I>ublic9, et pour les orienter an gré de leurs désirs. Ici encore on pouvait relever une contradiction. Les prétendus agents de puissance publique n'eurent pas tort de 8*en plaindre.

Mieux vaut reconnaître. que le Gouvernement et le Parlement ont flotté, de 1884 à 1901, entre deux tendances contradictoires : le désir de donner satisfaction aux vœux corporatifs des fonctionnaires, d'une part; et la volonté de respecter néanmoins la loi de 1884 et les mesures nécessaires à l'ordre public, d'autre part.

Tantôt on a penché dans un sens, et tantôt dans l'autre. On refusait en 1887 le syndicat aux instituteurs : on l'accordait en 1892 aux cheminots. On l'avait interdit en 1891 aux agents des Postes; maïs en 1899, M. lliilerand, ministre du Commerce, autorisait les ouvriers du même service des Postes à se syndiquer (i).

Il est vrai que ceux-ci n'étaient pas alors considérés comme des fonctionnaires (â). Néanmoins l'imbroglio allait se compliquant. Le droit de s'associer devenait une sorte de prime an travail manuel, tournait à l'organisation de classe. Gomment justifier une organisation de classe en matière de service public, de fonctions d'Etat ?

La loi de 1901.

La loi du 1" juillet 1901, relative au contrat d'association, vint heureusement renouveler la question.

^1) Cf. Rapport Jeanneney, sur le nombre et la date de la constitution de ces syndicats {Annexe ^ l du rapport Maginot» p. 105).

(2) Cf. swprà, p. 15.

Cette loi rompait complètement avec le principe de la législation antérieure. Jusqu'alors avaient été seules licites les associations lîmitativement énumérées par des lois. Désor* mais, au contraire, la liberté d'association devenait Tapanage de tous les citoyens français. Seuls en sont exclus les cas limitativement réservés ou interdits par la loi.

Aucune réserve de ce genre n*avait été faite à l'endroit des fonctionnaires. Il semblait donc qu'ils dussent rentrer dans la nouvelle règle générale : celle de la capacité de s'associer»

Les textes du Code pénal, relatifs aux coalitions de fonctionnaires, subsistent à la vérité :

Art. 123. — Tout concert de mesures contraires aux lois pratiqué soit par la réunion d'invidus ou de corps dépositaires de quelque partie de rautorité publique, soit par députation ou correspondance entre eux, sera puni d*un emprisonnement de deux mois au moins et de six mois au plus, contre chaque coupable, qui pourra de plus être condamné à rinterdiction des droits civiques, et de tout emploi public pendant dix ans au plus.

Art. 124. — Si, par l'un des moyens exprimés ci-dessus, il a été concerté des mesures contre l'exécution des lois ou^ contre les ordres du gouvernement, la peine sera le banissement.

Si ce concert a lieu entre les autorités civiles et les corps militaires ou leurs chefs, ceux qui en seront les auteurs ou provocateurs seront punis de la déportation ; les autres coupables seront bannis.

Art. 125. — Dans le cas où ce concert aurait eu pour objet ou résultat un complot attentatoire à la sûreté intérieure de TEtat, les coupables seront punis de mort.

Art. 126. — Seront coupables de forfaiture et punis de la dégradation civique :

Les fonctionnaires publics qui auront, par délibération, arrêté de donner des démissions dont Tobjet ou Peffet serait d'em-

pêcher OU de suspendre soit l'administration de la justice, soit l'accomplissement d'un service quelconque.

Mais une association de fonctionnaires n'est pas nécessairement une coalition contre les lois (1). Dans ce dernier cas, d'ailleurs, la loi de 1901 (art. 3) ordonne de la dissoudre.

Après quelques réserves de début, la pratique s'établit en ce sens, que rien dans la loi n'interdisait formellement aux fonctionnaires d'y accéder (2).

Les associations de fonctionnaires se multiplièrent dès lors très vite : d'autant que l'Administration accepta d'entrer en rapports avec la plupart d'entre elles. Dans certains cas, on la vit presqu'encourager la fondation d' « amicales », par opposition aux syndicats.

Du 1" juillet 1901 au 1«' décembre 1907, le Journal Officiel n* enregistrai paç moins de 516 déclarations d'associations formées «ntre fonctionnaires ou agents de tous ordres des services publics (3). La loi de J90r, plus souple que celle de 1884, s'adaptait mieux à toutes les circonstances.

(t) Cf. sur les interprétations restrictives qu'il convient d'apporter à l'application des art. 123 et 124 du Gode Pénal, un récent jugement du tribunal consulaire d'Oran. du 20 déc. 1911^ Ministère publ. contre Destailleur, Lorgeau et Pandori (Gazette du Palais, Recueil mensuel, 1912, 1, 52, et Gazette des Tribunaux, 7 janvier 1912).

(2) Cf. cependant un avis contraire, exprimé par M. Berthé« . LEMY, Les syndicats de fonctionnaires (Revue de Paris, 15 février 1906, p. 891).

(3) Cf. Rapport Jeanneney (Ann. 1 dû rapport Maginot, p. 115).

VU

Thèses en présence,

La question da droit d'association changeait de face poar les fonctionnaires.

Le terrain devenait plus favorable aux partisans de Tasso* eiation, moins bon en revanche pour les syndicats.

Jusqu'en 1901, les fonctionnaires pouvaient arguer de la nécessité de se syndiquer s'ils voulaient s*unir. La lutte pour le syndicat était le « to be or not io be » de l'organisation professionnelle.

Désormais il n'allait plus en être ainsi. Le syndicat n'était plus une nécessité. Il devenait une tendance, moins professionnelle peut-être que politique, ou sociale, si Ton préfère. Restent seuls partisans du syndicat,! jusqu'à l'obstination, les fonctionnaires imbus de théories syndicalistes. Or, nous avons TU que celles-ci marchent directement à la suppression de l'Etat. Une coalition de fonctionnaires tendant à ce but s'expose évidemment à la critique.

Néanmoins, à Theure actuelle, trois thèses demeurent en présence» et seront soumises au Parlement lors de la discussion des projets de statut (1).

L'une persiste à refuser aux fonctionnaires tout droit de s'associer.

L'autre leur reconnaît le droit de profiter de la loi de 1901» quitte à donner un statut particulier à leurs associations.

Une troisième continue à vouloir leur attribuer le béné-* fice de la loi de 1884.

(1) Cf. infrày II® partie, ch. v et vi.

Contre les associations.

Ceux qai refusent aux fonctionnaires le droit de a'associer continuent à tenir le môme langage qu'en 1891. Ils soutiennent, en droit, que les fonctionnaires, agents de la souveraineté nationale, ne doivent pas pouvoir se coaliser contre cette souveraineté, contre la représentation nationale.

Mais la loi de 1901 ? Cette loi, répondent-ils, n*a rien changé à la situation. L'article 21 laisse sous l'empire de la loi de 1884 les syndicats professionnels. Ce qui était illégal avant 1901 continue à l'être depuis (1).

Nous avouons que ces deux arguments de droit ne nous paraissent pas probants.

L'argument de texte tiré de la loi du 1*' juillet 1901, art. 21, est rejeté par la plupart des auteurs.

Quant à l'argument tiré de la souveraineté nationale, il suppose d'abord qu'on admet le maintien de la souveraineté dans notre droit public ; et même dans ce cas, on peut répondre que la loi de 1901 laisse le dernier mot à la puissance publique, en cas de conflit avec les associations, puisque celbs-ci peuvent être dissoutes.

La constitution d'une « Association amicale de la magistrature (2) », accueillie par le garde des sceaux, semble iina» lement enlever à la controverse de droit tout son intérêt.

(1) Cf. Behthélemy, suprà cit,

(2) Cette association s'est fondée en 1909. Cf. La Gazette du Palais, du 20 avril 1910, et les débats du Sénat, 1^* séance du 15 février 1912, au sujet de cette association.

Sur le terrain des faits, les arguments des adversaires du droit d^association sont plus sérieux.

Ils reprochent aux associations de fonctionnaires d'être formées, ne disons pas contre la représentation nationale, mais en dehors des cadres hiérarchiques établis parla volonté nationale. L'association se donne des chefs élus, qui subs* tituent leur action, sur les collègues associés, à Faction des chefs hiérarchiques. Les cadres de la hiérarchie officielle sont ainsi doublés par ceux de l'association. La discipline peut s'en trouver atteinte, en cas de conflit et même en dehors de tout conflit.

Là est l'inconvénient des associations de fonctionnaires. Il ne semble pas pouvoir être évité du moment que ces groupements sont permanents.

Est-il donc nécessaire que les fonctionnaires, pour défendre leurs intérêts, soient groupés de façon permanente en dehors de leurs cadres ?

Les adversaires du droit d'association soutiennent que non. Si le statut, disent^ils, donne aux fonctionnaires les garanties individuelles qu'ils réclament, il aura pour résultat d'orga-r niser professionnellement les fonctionnaires dans les cadres de chaque[administration : avec participation de mandataires, sinon aux commissions de classement, du moins aux conseils de discipline; avec recours possible contre les décisions hiérarchiques qui ne sont pas acceptées par les intéressés. Dans ces conditions, une organisation permanente en dehors des cadres ne se justifie plus.

Elle devient au contraire un obstacle à Tapplication du

statut. Elle empêche d'y introduire certaines dispositions fa- -vorablei.

Airfsi le droit d'élire des mandataires pourrait être bien plus largement reconnu aux fonctionnaires, si ces mandataires ne devaient pas être a priori les représentants d'une fraction du personnel groupée en dehors des cadres (1).

De même, la tendance des associations à rendre leurs délégués permanents sera une cause d*échec pour les commissions de classement, peut-être même pour les conseils de discipline (2).

Quels sont les avantages du droit d'association, qui compensent tous ces inconvénients?

Pour donner aux fonctionnaires la certitude de sauvegarder contre une menace l'intérêt collectif de la profession, l'association permanente n'est pas indispensable. 11 suffirait qu'ils puissent user du droit de réunion.

C'est dans cet esprit que la proposition belge que nous avons déjà citée (3) s'exprime^ à son titre VIII, a Droits et devoirs de« fonctionnaires ».

Art. 60. — « Les fonctionnaires ont le droit de se réunir pour délibérer sur des questions d'utilité pratique concernant l'exercice de leurs fonctions ou sur l'opportunité éventuelle de simples vœux à émettre.

« Il leur est interdit de délibérer sur des affaires de TEtgt et les ordres de l'autorité compéteute. »

Art. 6i. — « Aucun fonctionnaire ne peut user de son au* torité ou de son influence officielle pour exercer une pression sur l'action politique des individus. »

(1) Cf. infrà, II" partie, ch. vi.

(2) Cf. suprà, pp. 113 et ss., 132 et ss.

(3) Cf. sûpràf p. 131.

On ne saurait nier que ces textes ne répondent à des abus, qui ont été signalés déjà, de la part des fonctionnaires. Il faut convenir que, sur le terrain de la discipline administra* tive et, jusqu'à un certain point, sur celui de la sécurité de l'Etat, les adversaires du droit d'association gardent une très forte position.

Il est évident que le droit d'association ne pourra pas être reconnu à tous les agents de TEtat. Les administrations comme Tarrnée, la marine, où le maintien de la discipline est de rigueur, se le verront fatalement refuser.

Il est non moins certain que, dans les autres administrations, le droit d'association, dans les termes de la loi de 1901, peut soulever des conflits, où il ne resterait au pouvoir

exécutif d'autre ressource que celle de dissoudre Tassociation. Or, cette ressource,* il est toujours délicat d'en user ; car elle ressemble à un coup de force, et n'éteint pas toute difficulté.

Pour prévenir ces conflits, il serait nécessaire tout au moins d'adapter la loi de 1901 à Tusage des administrations d'Etat.

Or, à tant qu'à légiférer spécialement pour elles, ne vaudrait-il pas mieux donner à leurs agents une représentation collective au sein de l'administration, plutôt que de les pousser à s'organiser au dehors, pour venir ensuite contester et leur restreindre ce dernier droit ?

Seulement nous supposons deux choses, en tenant ces raisonnements.

La première est que l'on aurait commencé par donner aux fonctionnaires un statut comportant toute garantie indivi-

duelle ; de façon à rendre le recours au droit d'association inutile, en fait, de ce côté.

Bien loin qu*ii en soit ainsi, les adversaires du droit d'asso • dation, le gouvernement lui-même en sont encore à lésiner

sur le chapitre des garanties statutaires. C'est à qui soustraira tel article ou telle catégorie de fonctionnaires à l'action régulatrice du statut (1). Dans ces conditions, l'utilité d'une organisation corporative demeure évidente pour let agents.

Cette organisation corporative, nous avons dit qu'on aurait pu la comprendre formée à l'intérieur des cadres, par l'institution de cooseils d'administration élus, tels que ceax dont nous avons parlé (â). Mais ceci encore, les adversaires du droit d'association ne veulent pas en entendre parler (3).

Faute de concessions pouvant amener les fonctionnaires à renoncer au bénéfice de la loi de 1901 , on reste donc en présence de leurs associations, qui paraissent légalement constituées, et de ce qu'elles ont fait jusqu'à présent.

Pour les associations.

Si l'on juge d'après les faits présents, ces associations de fonctionnaires ont fait, il faut le reconnaître, beaucoup plus de bien que de mal»

Généralement respectueuses de la hiérarchie, entretenant de bons rapports avec celle-ci, elles peuvent soutenir que,

(1) Cf. infrày II* partie, eh. v et vi.

(2) Cf. suprà, p. 99.

(3) Cf. infrày !!• partie, eh. ti.

loin de lui nuire, elles sont venues à son secours, pour la proléger contre le fléau des recommandations politiques, contre les nominations ou révocations arrachées à la faiblesse de chefs permanents par les élus d'un jour.

ce C'est nous, disent les associations, qui restaurons ainsi la hiérarchie professionnelle, et qui défendons le public contre les empiétements de la politique, contre l'omnipotence sans contre-poids du Parlement (1).

c Loin d'être une entrave pour des disciplines raisonnables, nous en serons, continuent-elles, les meilleurs auxiliaires. Il est des réformes que la hiérarchie se montre incapable souvent d'opérer : ce sont celles qui^ bénéficiant à l'ensemble de la corporation et du public, se beurtent à quelques intérêts particuliers : par exemple, les suppressions d'emplois. Ces réformes, que sollicite l'intérêt collectif, nous les soutiendrons, affirment les associations ; et nous ferons entendre raison aux quelques individus lésés, plus facilement qu'un chef ne le ferait. L'esprit d'association n'est-il pas avant tout un esprit de discipline, et ne comporte-t-ii pas la nécessité de savoir s'incliner devant les intérêts de la masse ?

c II est vrai que nous exercerons un certain contrôle sur l'action administrative, qu'elle vienne des chefs ou du Parlement, sur les besoins de Tadministration, etc. Mais qui s'en plaindra? La faculté de contrôle est, dans une démocratie, offerte à tout citoyen. La meilleure démocratie est celle où le contrôle des pouvoirs publics est le mieux organisé. Nous contribuerons donc en ce sens au progrès général. Le gouvernement, le Parlement lui-même n'ont-ils pas lieu de s'en applaudir, plutôt que de s'en offenser? Un ministre, un dé-

(1) Cf. infrà^ Il« partie, ch. i, ropinion de Laboulaye sur cette omnipotence.

CHAP. y. ASSOCIATIONS ET SYNDICATS DE FONCTIONNAIRES 159

puté ont-ils vraiment le moyen d'exercer par eux-mêmes, en toute chose, le contrôle que la loi les charge d'opérer ? N'apprécieront-ils pas le concours du personnel administratif en ce point ?

n Enfin allons au pis : admettons qu'une association soit chargée d'exprimer un mécontentement qui règne dans le personnel. Vaut-il pas mieux que la menace même d'un conflit soit formulée, plutôt que de la conserver secrète, jusqu^à ce qu'elle fasse explosion tout à coup? La liberté d'association n'a-t-elle pas, à ce point de vue, comme la liberté de la presse, plus d'avantages que d*inconvénients ? £t ne traite-t-on pas mieux avec une corporation tout en* tière qu'avec des individus isolés, n'ayant en vue chacun que son appétit individuel ? »

Tels sont» en résumé^ les principaux arguments des partisans du droit d'association.

Nous n'en méconnaissons pas la portée.

Elle se double de l'existence de six à sept cents associationsy qui prétendent englober un tiers environ du personnel, soit près de quatre cent mille fonctionnaires.

Ceci est, ne nous y trompons pas, le gros argument qui en impose aux gouvernants. Ces derniers, en effet, n'ont songé aux associations de fonctionnaires que pour les limiter (1). Mais ils s'y prennent un peu tard. Dans cette question vitale du statut des agents de l'Etat, le gouvernement s'est laissé lamentablement déborder. De peur de faire brèche à ses

(1) Cf. infrày !!• partie, ch. vi.

droits « soDveraioB »» eu concédant la moindre garantie aux agents, il les a laissés prendre leurs garanties en dehors de lui. Nous ne pouvons comparer cette tactique qu'à celle du personnage bien connu qui se jette dans Teau, crainte de la pluie.

Le résultat, c'est qu'aujourd'hui nous sommes en présence de faits accomplis. Nous ne pouvons pas compter sans eux.

Les associations ont fait leurs preuves à Pégard des fonctionnaires. Si le statut vient à Tordre du jour parlementaire^ c'est on peu aux députés (1), mais beaucoup aux associations que les fonctionnaires le doivent.

Cela leur donne autant de force, que cela en laisse peu au pouvoir exécutif pour les supprimer.

Aussi, renonçant à le tenter, le gouvernement préfère-t-il demander au Parlement de reconnaître ces associations, en leur donnant un statut particulier, qui les rattache à Tordre public (2).

Cette solution est d'ailleurs loin, nous le verrons, de se présenter comme un remède radical. C'est an contraire une « cote mal taillée ». Soutenable peut-être comme un pis-aller à Theure actuelle, elle laisse subsister toutes les préoccupations d'avenir. Peut-être les aggrave-t-elle. C'est, en un mot, une solution en retard. Le gouvernement, qui nous la propose , continue en réalité à se traînera la remorque des faits, au lieu de les devancer, de les prévoir, d'accomplir son rôle en opérant les réformes utiles, et en orientant les esprits vers les nécessités futures.

Nous y reviendrons.

(1) Cf. infrà, !!• partie, ch. v.

(2) Cf. infrà, !!• partie, ch. vi.

Le syndicalisme.

Reste une troisième thèse : celle qui consiste à placer les fonctionnaires sous Tégide, non de la loi de 1901, mais de celle de 1884 sur les syndicats.

Celle-là dépasse de beaucoup la thèse des partisans du droit d'association.

Ces derniers peuvent s'appuyer sur la possession de droit, que leur confère la loi de 1901.

Il n'en va pas ainsi de la loi de 1884. Si les pouvoirs publics en ont laissé jouir les ouvriers des exploitations industrielles de l'Etat, c'est à une époque où l'on ne prévoyait pas que ces ouvriers pussent être considérés comme des fonctionnaires. Us ont constamment refusé de l'étentire aux fonctionnaires d'Ëtat reconnus tels. Si quelques-uns de ceux-ci ont néanmoins constitué des syndicats, c*est par un acte de leur propre initiative, qui ne peut s'appuyer ni sur le texte de la loi, ni sur une approbation du Parlement (1). Une seule exceplioa peut être citée : celle des agents de chemins de fer de l'Etat (:2); encore les faits sont-ils venus, depuis 1894, donner à réfléchira ceux qui, de prime abord, les laissaient assimiler aux travailleurs des industries privées (3).

Il s'agirait donc, pour le Parlement, de créer un droit nouveau : le droit syndical, qui n'existe pas aujourd'hui pour la masse des fonctionnaires d'Etat.

(1) Cf. stiprà, p. 146 ; et Chambre des Députés, 2* séance 7 nov. 1905 {Ann. pp. 154 et 157).

(2) Cf. swprà^ p. 146. Xi n'y eut pas vote des deux Chambres.

(3) Cf. infrà^ ch. yi, La grève des services publics,

Lefas. 11

Qui pousse à cette transformation de droit? La masse des agents de l*£tat?Non. La majorité d'entre enx ne fait encore partie d'aucune association; et la plupart de ceux qui se sont groupés çorporativement se réclament de la loi de

Seuls tiennent à la loi de 1884, seuls font de Tapplication de cette loi une question de principe» les fonctionnaires imbus de doctrines syndicalistes ; et ceux-là réclament le syndicat surtout pour y faire de la politique syndicale.

Nous avons déjà défini cette politique (1).

Les fonctionnaires syndicalistes entendent que la loi ne s'occupe pas de leurs rapports avec TEtat. Ils veulent ne demander la définition et la limite de leurs droits qu'aux contrats que leurs syndicats passeront avec l'Etat ; au même titre que les ouvriers de l'industrie privée règlent leur situation vis-à-vis de leur patron.

En revendiquant le droit au syndicat, les agents syndicalistes entendent se séparer nettement des statutîstes, des partisans de la loi de 1901, bref de tous ceux qui admettent l'intervention des pouvoirs publics au-dessus de leur action professionnelle. S'ils font du syndicat l'unique forme de défense des intérêts professionnels, c'est pour affirmer que l'Etat n'est à leurs yeux qu'un patron quelconque, et pour dénier à l'Etat toute possibilité d'user, vis-à-vis d'eux, d'un droit de puissance publique.

Le syndicalisme ne veut considérer dans la société que des intérêts privés, en conflit les uns avec les autres. Une collection de ces intérêts forme un intérêt collectif. Lorsque des collectivités ont des intérêts opposés, elles entrent en conflit : c'est la lutte de classes. Mais tous ces intérétSf on le

(1) Cf. notre Introduction.

CHAP. V. ASSOCIATIONS ET SYNDICATS DE FONCTIONNAIRES i 63

voit, sont de même ordre et mis sur le même plan. La notion d'intérêt général, l'idée de l'Eltat est totalement absente de cette organisation. Le droit public en est banni : on ne vent connaître que le droit « commun ».

C'est au nom de cette « solidarité ouvrière », c'est pour coopérer à ce mouvement dans les Bourses du travail, au même titre, au même rang que les ouvriers de l'industrie privée, que des fonctionnaires demandent à se syndiquer.

Gomme les syndicats de l'industrie privée, les syndicats d'agents de l'Etat prétendent au droit exclusif de réglementer les intérêts du travail pour leur profession et pour leur région. Ils réclament même le droit d'administrer leur usine ; autrement dit de diriger d'une manière « autonome » leur administration. Plus de discipline autre que celle qui sera « librement consentie » ; plus de biérarchie officielle. Ajoutons : plus d'Ëtat ; ce dont beaucoup d'entre eux ne se rendent pas compte ; mais ce que nous avons démontré dans notre Introduction.

Toutes ces revendications ne sont pas nées d^bier. Leurs auteurs ont eu le temps de la réflexion ; et c'est aux doctrinaires, aux écrivains partisans des syndicats de fonction^ naires, que nous demandons les résultats de cette réflexion. On pourra se convaincre que nous traduisons fidèlement leur pensée, en lisant les ouvrages que nous avons cités dans notre Introduction ; et en y joignant la lecture de deux articles publiés simultanément par M. Paul-Boncour et par M. Bertbod sur les syndicats de fonctionnaires (1).

(( Le syndicalisme administratif apparaît ainsi comme une

(1) Paul-Boncoqr, Le^ syndicats de fonctionnaires devant le Parlement {Revue socialiste, janvier 1906). — Brrthod, Les syndicats de fonctionnaires et Vorganisation de la démocratie {Revue pol, et parlem.y 15 février 1906). Ce dernier article est immédiatement

prise de possession des services publics par les agents qui veuleot leur imposer une organisation technique ; partant» comme une lutte contre la hiérarchie qui, selon M. Larnaude, est dans une certaine mesure comparable à un régiment... C'est ce goût de Tordre professionnel qui anime le manifeste syndicaliste des instituteurs : « Les instituteurs sont décidés à substituer à Taulorité administrative qui avoue son impuissance devant les ingérences politiques, et aux influences politiques auxquelles ils ont été jusqu'ici obligés d'avoir recours pour corriger les injustices administra- • tives, la force syndicale (1). »

« En se rapprochant des syndicats ouvriers, les fonctionnaires syndicalistes affaiblissent l'autorité de TEtat, autorité qui n*e8t tournée que contre eux-mêmes et contre leur classe pour le plus grand profit de la division de€ classes (2). »

« Ce que veulent nos instituteurs syndicalistes, d'un mot, c'est le self-goverriment.,. On s'est étonné de ce désir, en apparence un peu vain, qu'ont les instituteurs de remplacer leurs Amicales par des syndicats... Il s'agit bien surtout d'une question d'esprit, ou, si l'on veut, de tendances. Placés en face de leurs chefs, organisés corporativement en . dehors d'eux, ce qui ne veut pas dire contre eux, les syndi-

suivi d'une réponse de M. Fernand Faure, qui en précise bien la portée. — M. Georges Cahen, dans son livre Les Fonctionnaires, caractérise bien comme nous le faisons le syndicalisme intégral ; il distingue seulement les réformistes d'avec les révolutionnaires : mais ce n'est que par la tactique « évolutionniste » des premiers, qu'il les différencie ; le but poursuivi reste le même des deux côtés.

(1) Max. Leroy, Syndicats et services publics, pp. 217-218. Cf. iô., p. 238, n. 1, une bibliographie complète du sujet.

(2) 16., pp. 219-220. L'auteur cite ici le discours de M. Vaillant à la Chambre des députés, dans la séance du 8 mai 1907.

qués n'aspirent à rien moins qu*à les contrôler, à les seconder aussi ; puis le progrès de la démocratie et, comme on disait jadis, des « lumières » aidant, à les remplacer, c'est-à-dire plus clairement à les élire. C'est par là que les syndicats de fonctionnaires procèdent de la même idée que les syndicats ouvriers.

« ... Ce que nous vouions, ce que nous voyons au terme de cette évolution\dan« laquelle rentre, comme une goutte d*eau dans un fleuve, l'agitation actuelle pour les syndicats de fonctionnaires, c'est l'organisation de la République par grandes catégories professionnelles... S'il est manifeste que les institutions et les mœurs se transforment, nous devons modifier parallèlement nos idées théoriques sur « l'Unité de l'Etat », la € Volonté nationale », etc., idées qui ont eu leur signification puissante et leur vertu, mais qui, si l'on s'obstinait à les maintenir intangibles alors que tout change autour d'elles, ne seraient plus, fétiches usés, dogmes oppresseurs, que des entraves à la liberté et des instruments de réaction (i). »

C'est donc bien une question de principe, qui sépare les syndicats d'agents de l'Etat d'avec les associations de la loi

(1) A. Berthod, agrégé de philosophie : Les syndicats de fonctionnaireSy {Revue poU et parlem., 15 février 1906, pp. 421, 428, 429). — Comp. les déclarations de M. Subra au meeting organisé par le Syndicat général des Postes, le 28 janvier 1912 : « Les fonctionnaires ne doivent plus vivre comme des petits bourgeois, mais entrer hardiment dans la mêlée sociale et apporter chacun leur pierre à la construction de Tédifice de la société future » (cf. journal ['Action, 29 janv. 1912).

det901. Toutes les autres raisons invoquées en faveur des syndicats passent au second plan, et sont en réalité accessoires.

« Nous sommes pleinement d'accord avec M. Bertbod sur un certain nombre de points très importants. Nous pensons» tout d*abord, avec lui que la question soulevée par les syndicats de fonctionnaires n'est pas, ou, du moins, ne doit pas être une question économique. C'est une question politique^ puisqu'elle met en jeu l'organisation même de TEtat, et la forme du gouvernement, plutôt que la rémunération des fonctionnaires on la durée de leur travail...

a II ne sera pas très difficile de montrer que la transformation de TËtat démocratique rêvée par certains syndicalistes en serait la destruction pure et simple, et que cette destruction entraînerait, pour le pays qui la tenterait, une régression politique et sociale dont M. Bertbod ne paraît pas se faire une idée.

« M. Bertbod reconnaît d'ailleurs avec francbise que le syndicalisme doit aboutir à la suppression de l'Etat, tel qu'il existe aujourd'bui (1). »

C'est bien la question qui se pose et, dès lors, il semble que la réponse ne devrait pas être douteuse.

11 est difficile que ceux qui représentent l'Etat soient autorisés, en tant que fonctionnaires, à poursuivre i)fficiellement la dissolution de l'Etat.

Cela ressemblerait fort à un non-sens.

Vainement quelques syndicalistes protesteraient-ils qu'ils ne poursuivent pas la suppression de l'Etat, mais seulement sa tranformation radicale et complète. Nous croyons avoir

(1) Fernand Faure, Réponse à V article précédent {Revue de Paris, 15 févr. 1906), pp. 434, 438.

démontré qu'ils se trompent sur ce point (1). Mais accepterait-on leur dire, que ce serait faire à un gouvernement la plus singulière des situations, que de l'obliger à gouverner avec des fonctionnaires, qui, réunis en corps, déclarent officiellement et par principe ne pas accepter son autorité, et vivre en état de révolte perpétuelle contre les institutions établies (2).

Il est donc bien difGcile de contester que le syndicalisme a ihtégral » ou a mitigé », ne soit contraire aux obligations du fonctionnaire d^Ëtat envers TEtat.

M. Fernand Faure fait observer que le syndicat est méoàe contraire à la nature des rapports qui existent entre TEtat et le fonctionnaire.

Le syndicat et le syndicalisme partent en effet, comme point initial, de l'égalité de droits qui existent entre le patron et l'ouvrier, dans l'industrie privée, et du contrat qui intervient entre eux comme conséquence de cette égalité.

(1) Cf. notre Introduction,

(2) Ordre du jour voté au Congrès du syndicat des sous-agents des Postes en juillet 1912 : u Le Congrès, après avoir pris connaissance des discours prononcés par M. Chaumet, agissant en sa qualité de sous- secrétaire d'Etat ; — considérant les attaques dont le syndicat a été Tobjet ; invite les sous-agents réellement conscients à comprendre que les intérêts de M. Chaumet, journaliste, député et sous-secrétaire d'Etat, sont au point de vue social diamétralement opposés aux leurs ; que les. conseils qu'il leur donne de ne pas adhérer au syndicat sont motivés par la crainte de la perte de son portefeuille, et non par sentimentalisme ; — mais considérant, d'autre part, que ces attaques ont été faites à Tissue d'un banquet copieux ; que dans ces conditions on est fondé à croire que ses paroles ont dépassé sa pensée, son langage devient excusable : pour ces raisons, estime qu'il y a lieu d'accorder à M. Chaumet le bénéfice des circonstances atténuantes. » Cité par M. Sembat à la Chambre des députés, 1" séance du 22 nov. 1912 (/. Officiel^ 23 nov. 1912, Débats Chambre, p. 2711).

Mais c il n'y a pas de contrat entre TEtat et le fonctionnaire. C'est un contrat sui generis, disent les jurisconsaltes. Gela équivaut à dire, et nous préférons le dire franchement, qu'il n'y a pas de contrat du tout. C'est par un acte d'autorité de PËtat, par un acte essentiellement unilatéral^ que le fonctionnaire est nommé et que sa situation est réglée... Ce qui ne veut pas dire le moins du monde que le fonctionnaire et TËtat ne soient bien liés juridiquement l'un à l'autre. Mais le lieu qui les unit ne résulte pas d'un contrat : il résulte de la loi ou d'un acte équivalent (1). »

La thèse qui fait de la nomination du fonctionnaire un acte unilatéral de la puissance publique, tend, en effet, à se répandre, dans la doctrine (2). Elle s'appuie sur l'observation que l'Etat, en instituant les fonctionnaires, a pour but de pourvoir à sa sécurité et à sa conservation ; qu'il fait donc acte de puissance publicjue, essentiellement, en nommant le fonctionnaire et en l'investissant de ses fonctions publiques, dans les conditions déterminées par la loi ; qu'au besoin d'ailleurs, en l'absence de citoyens librement consentants, l'Etat pourrait user dans le même but de son droit de réqui-* sition, ainsi qu'il le fait en certaines circonstances.

Cette doctrine ne semble pas, nous devons le dire, en tout point conforme à la jurisprudence du Conseil d'Etat. Celle-ci distingue parfaitement le cas d'un citoyen soumis à réquisition, — tels les jeunes gens appelés sous les drapeaux, et qui ne sont pas fonctionnaires, — et le cas d'un citoyen qui s'est lié par un engagement envers l'Etat ; et, dans ce dernier cas, la jurisprudence administrative n'hésite pas à prononcer le mot

(1) Cf. Fernand Fadrk, op. cit., pp. 442-443.

(2) Cf. Delpech, op. cit., à son cours de la Faculté de Droit de Dijon.

de cont'hatf pour désigner les obligations réciproques qui lient le citoyen et l'Etat (1).

Mais il faut bien entendre qu'il s'agit d'un contrat de droit public, sut generis (2), qu'on ne peut pas assimiler de tous points à ceux du droit privé, sans méconnaître, encore une fois, tout ce qui fait la nature et l'existence de la notion d^Ëtat. C'est ainsi que ces engagements sont soumis à la juridiction administrative ; alors que les contrats de droit commun sont renvoyés à l'interprétation des tribunaux judiciaires. C'est ainsi, encore, qu'ils produisent des effets qui n'ont rien de comparable à ceux des contrats de droit commun. Le fonctionnaire est investi, au regard des autres citoyens, de droits qu'on ne peut séparer de la puissance publique, et qui lui interdisent à tout le moins de devenir l'agent d'une lutte de classes au sein de la cité. ' Non seulement il exerce des pouvoirs de commandement; mais, au simple point de vue économique, il est investi d'un monopole au regard des autres citoyens. Monopole, très sou* vent, au point de vue des fonctions : les postes, télégraphes et téléphones, les allumettes, les tabacs sont monopoles d'Ëtat (3). Monopole, en tout cas, au point de vue de la situa-

(1) Cf. récemment encore un arrêt du Conseil d'Etat, sur le pourvoi de M. Lafage, en date du 20 janvier 1912 ; et les conclusions du commissaire du Gouvernement, parlant de Texécution des engagements du contrat de fonction publique.

(2) Le terme de contrat d'engagement est officieliement employé pour désigner l'acte d'un militaire qui prend volontairement du service (cf. Rapport du ministre de la Guerre sur le décret du 24 mai 1912, relatif aux engagements dans la Légion Etrangère : /. Officiel^ 2 juin 1912). Cependant tout le monde reconnaît que ce genre de contrat est spécial ; et notamment qu'il ne peut conférer aux engagés le droit de s'associer ou de se syndiquer en dehors des cadres de l'armée.

(3) L'Imprimerie Nationale elle-même est investie, en principe,

tion personnelle faite au fonctionnaire dans l'Etat :il est payé et retraité d'après la loi, sur le produit des impôts.

Tous ces monopoles, la situation du fonctionnaire, ses pouvoirs, son traitement, sa pension, ees devoirs et ses droits, ne lui sont constitués que dans Tîntérôt public. Us sont le résultat de lois, et ne peuvent exister sans les lois. Nous l'avons dit dès le début : il n'y a pas de fonctionnaires, là où il n'y a pas d*Ëtat, ni d'actes de puissance publique comme la loi (1).

C'est pourquoi il nous parait incompréhensible que des fonctionnaires, agissant es qualités, déclarent ne reconnaître l'autorité ni de l'Ëtat ni de la loi. Le syndicalisme et l'existence du fonctionnaire d'Etat sont deux conceptions diamé*tralement opposées, rigoureusement inconciliables.

i( Qui te donne autorité sur moi? » déclare le fonctionnaire syndicaliste à TElat.

« Eh I qui te donne ton rang parmi les citoyens?» répond l'Etat.

La conclusion logique de ces principes devrait être d'interdire à tous les fonctionnaires d'Etat l'organisation syndicale, réservée par la loi de 1884 aux professions industrielles, commerciales et agricoles (2).

Comment se fait-il que les pouvoirs publics aient hésité

du monopole des impressions nécessaires aux ministères et administrations publiques, dont les commandes alimentent ses ateliers (décrets du 28 août 1889 et du 19 octobre 1912, ce dernier inséré au /. Officiel du 23 nov. 1912).

(1) Cf. notre Introduction.

(2) Telle est la conclusion très nette de M. Fernand Faure, suprà cit., p. 442.

devant cette conséquence, et que le gouvernement même semble reculer ; qu'il propose aux Chambres d'admettre les syndicats de fonctionnaires, à condition de les soumettre à un statut nouveau (1) ?

Gela tient d'abord à ce que certains syndicats, antérieurs à la loi de 1901, ont été admis, soit par le Gouvernement, soit par la Chambre ; et qu'en les obligeant à se dissoudre on créerait naturellement une certaine agitation.

Cela tient aussi à ce qu'un certain nombre d'agents des départements, des communes et d'autres établissements publics ont utilisé la loi sur les syndicats, sans que les pouvoirs publics, moins directement intéressés, aient songé à protester.

Cela tient enfin, il faut bien le dire, à ce que tout ce qui écarte les syndicats de la notion véritable du fonctionnaire, — la pratique des élections, la méconnaissance de toute la hiérarchie, — tout cela les rapproche des élus dépositaires de la puissance publique (2). Autant les élus sont portés à méconnattre les idées constitutives du fonctionnarisme, autant ils comprennent les procédés mis en œuvre par le syndicalisme. Delà une résistance assez faible, chez eux, aux empiétements de ce dernier.

Il n'en est pas moins certain que ce sont des empiétements : excusables, compréhensibles en certains cas ; mais difficilement défendables.

Que des syndicats d'agents de l'Ëtat aient été tolérés, avant la loi de 1901, cela s'expliquait par des considérations que nous avons rappelées. Maintiendrait-on ceux-là, en vertu du fait acquis, que cela n'exigerait pas qu'on en laisse

(1) Cf. infrà, II® partie, ch. v et vi.

(2) Cf. supràf pp. 74 et ss.

172 PAnT. 1. LES REVENDICATIONS DES FONCTIONNAIRES

créer d'autres. Les syndicats existants sont composés d'ouvriers ; ou bien d'agents des chemins de fer. Or, les agents des chemins de fer ont déjà reçu nn statut, qui leur est propre (1) ; et le projet de statut présenté par le Gouvernement ne s'applique pas aux ouvriers (2).

En ce qui concerne les agents des communes et autres établissements publics, Tantagonisme de principe entre le syndicalisme et l'existence des divers établissements publics est sans doute le même, du faite à la base ; et, au point de vue de la loi de 1884, aussi bien qu'à celui de la loi du 27 mars 1907 sur les Conseils de prudhommes, il faut proclamer qu' « une commune, aussi bien que TEtat, à raison de l'intérêt général qui s'attache à ses entreprises, quelle qu'en soit la nature, ne saurait être considérée comme un commerçant ou comme un industriel (3) ]».

Mais il faut néanmoins reconnaître qu'en fait l'inconvénient et le heurt des théories syndicalistes, contre l'état de choses établi, décroissent sensiblement, au fur et à mesure que décroit l'importance de l'établissement public visé.

Le syndicalisme de l'agent d'Etat met fatalement et directement en cause l'existence de l'Etat, l'action des pouvoirs publics, l'autorité de la loi. Celui de l'agent départemental ou communal ne met déjà plus en cause que les pouvoirs départementaux' ou communaux : le conflit est identique comme principe; cependant presque toujours, en fait, ces agents s'adressent au pouvoir législatif ou gouvernemental

(1) Cf. Rapport Périssoud {cit. svprà, p. 31, n. 1) titre III, ch. III, pp. 70 et ss.

(2) Cf. infrà, II® partie, ch. vi.

(3) Jugement du tribunal civil de Bourges, 15 nov. 1911 : Reveau (cf. Moniteur judiciaire de Lyon, 30 janvier 1912).

pour départager leur querelle ; et ils s'applaudissent de sou autorité.

Enfin quand il s'agit d'hospices, d'hôpitaux, de chemins de fer, il faut avouer, nous l'avons dit plus haut (1), que la barrière qui sépare aujourd'hui les agents d'un de ces établissements publics, et les agents d'un service public semblable concédé à l'entreprise privée ; la distinction des premiers, cotés fonctionnaires, d'avec les seconds, qui ne le sont pas, cette séparation absolue des uns et des autres n'est pas toujours facile à justifier, et ne se maintiendra peut-être pas toujours (2).

On comprendrait donc que le statut corporatif des agents

communaux, départementaux^etc, ne fût pas identiquement le même que celui des employés d'Ëtat.

Le Gouvernement préfère, au contraire, nous l'avons dit, ranger les syndicats de fonctionnaires sous une rubrique nouvelle, de droit public, en leur imposant certaines conditions. Que vaut cette conception ? Nous en discuterons plus loin (3).

ConcliÂsions.

Ainsi que nous Favons dît au début de cette étude, on peut demander au législateur d'organiser l'Etat sur des bases démocratiques, conformes au droit public actuel. On doit exiger qu'il donne aux fonctionnaires des garanties; et non seulement des garanties d'ordre individuel, mais aussi d'ordre corporatif.

(1) Cf. suprà, p. 23.

(2) Cf. infrà, oh. vi.

(3) Cf. infrà, II« partie, cb. vi.

174 PABT. I. LES Beve!«DlCAT105S DES F05CT1055AimES

Mais OD ne peot pas lai demander de détruire l'Etat, ni d'eo préparer la dissoloUoD soos prétexte de le transformer.

S'il est d'ailleurs^ en Fraoce» une catégorie de citoyens qoi ont intérêt à l'existence de l'Etat» et qui ont le devoir de le défendre» ce sont les fonctionnaires. Voilà pourquoi le syndicalisme actuel, celui qui vent ignorer les pouvoirs publics, la loi, l'Etat, est chez eux un non-sens.

Si quelques-uns viennent à méconnaître cette évidente vérité, il appartient à tous les représentants de l'Etat, et particulièrement aux citoyens investis de mandats publics, de le leur faire entendre.

On peut être très partisan du droit syndical pour les corporations privées, qui sont les seules auxquelles la loi de 1884 entendait appliquer ce droit ; et reconnaître néanmoins que ce droit privé n'a rien de commun avec le droit public des fonctionnaires : des fonctionnaires d'Etat, en particulier (1).

Chez ceux-ci, le droit d'association soulève de gros problèmes. On ne peut pas les compliquer impunément.

Même en demeurant sur le terrain delà loi de 1901, qui est compatible avec les principes de notre droit public, il faut avouer que le droit pour les fonctionnaires de s'associer, d'élire des dirigeants, de se coaliser, tous ces droits ne vont pas sans susciter des réserves sérieuses, touchant l'abus qu'il peut en être fait.

Il appartient au législateur de préserver l'Etat et les fonctionnaires eux-mêmes contre ces abus.

Agir autrement serait de sa part manquer au premier de ses devoirs.

(1) M. Tabbé Lemire reconnaissait explicitement à la tribune, le 20 février 1902, que les fonctionnaires d'Etat ne sont pas admis à se syndiquer (Chambre, Ann., S. O..1902, p. 1049).