DB 1830 A

La monarchie de Jaillet : propositions de Tocqaeville, Bigaon, Saint* MarcGirardin et de Gasparin. — La République de 1848 : proposition Mortimer Ternauz et loi du 5 juillet 1850. «- L'fimpire. ->• Conclusions.

Le Gouvernement de Juillet,

Nous avons dit les semences que la révolution de Juillet 1830 avait jetées dans Tesprit des fonctionnaires, aussi bien que dans la masse de la nation. Lamartine par sa parole, de Tocqueviiie par le livre et à la tribune, Balzac dans le roman de mœurs nous ont permis de suivre ie progrès des idées démocratiques dans l'organisation de FEtat (1).

On voit apparaître des demandes de statut poui les fonctionnaires : articles non signés, émanant d'employés de TEtat, page« d'Emile de Girardin (2), de Vivien (3), etc. Les deux principales études sont l'article hors pair d'Edouard de Laboulaye, De. l'enseignement et du noviciat administratif

(1) Cf. Introduction, pp. xxxii et ss., et 1*^" partie, pp. 1 et 8S«

(2) Dans Vlnstruction Publique (1838).

(3) Dans les Etudes administratives (1845),

en Allemagne (i)^ et une brochure sur Les administrations centrales^ publiée à la môme époque, en 1843» par un em* ployé du ministère de la Guerre, Deibousquet.

Ce dernier opuscule et la belle étude de Laboulaye sont les plus souvent cités. Ils offrent cette particularité d'avoir été publiés avec la connivence, en quelque sorte, des autorités administratives dont les auteurs relevaient. Delbonsquet était patronné par le secrétaire général du ministère de la Guerre. Comme Balzac, il tend à nous montrer le Ministre jouet des abus qui se commettent sous son pouvoir, plutôt qu'auteur véritable de ces abus. Quant à l'article de Laboulaye, il porte en sous-titre un avertissement inusité autant que significatif. On nous prévient qu^il est le fruit de documents recueillis par l'auteur en Allemagne, < où il s'est rendu en 1840 avec une recommandation de M. Cousin, alors ministre de l'Instruction Publique «.

Il est impossible de parcourir cet article sans être frappé de la claire vue des choses et des formules précises de Tauteur. Laboulaye pose d'abord les principes qui sont en voie de transformer les Etats dans un sens démocratique :

«c L'Etat, autrefois, c'était le patrimoine du prince : le roi prétendait tenir sa royauté comme un fief à lui confié par Dieu même et dont il ne devait compte qu'à Dieu ; aujourd'hui, l'Etat est le patrimoine du peuple, et la royauté n'est plus un domaine, mais une magistrature instituée pour le commun profit, et confiée par la nation au prince qu'elle place ou qu'elle garde héréditairement à sa tète. L'intérêt des administrés a été substitué à l'intérêt du prince, et aujourd'hui (tant la révolution a été profonde) cet intérêt des

(1) Revue de législation et de jurisprudence Wolowski, 1843, t. Il, p. 513 et ss.

cHAP. I. — DE 1830 A 1870 215

sujets est devenu le principe avoué des monarchies les plus absolues, de celles môme qui lultent avec le plus d^énergie contre ce déplacement de la souveraineté (1). »

Le résultat de ces innovations est d'imposer à tout citoyen Tobligation de prendre part aux affaires politiques, et, par«tant, de les étudier :

«c Au xvi* siècle, tout le monde était théologien, comme au xviu* siècle tout le monde fut philosophe. Aujourd'hui le médecin, le théologien, le philosophe doivent avoir des connaissances politiques (2). »

Laboulaye part de là pour réclamer « rétablissement d'un enseignement politique comme complément de l'éducation libérale que donnent nos Facultés » (3).

Le chapitre 11 de son article est consacré au développement de cette idée^ qui devait recevoir satisfaction plus tard par la fondation de VEcole libre des Sciences Politiques^ et par lïnstilution de cours de droit public, de science 6nan« cière et d'économie politique dans les Facultés de Droit.

Mais si tout citoyen doit apprendre à pratiquer la politique, n'est-ce pas un devoir plus impérieux encore pour des fonctionnaires de l'ordre administratif?

a 11 est dangereux et ridicule que les seules fonctions publiques, qui n'exigent point d'études préparatoires, soient précisément celles qui intéressent le plus le pays... Gomment se fait-il que dans un pays aussi susceptible, aussi facile à effrayer, l'Etat ne s'assure point à l'avance de la capacité des

(1) Laboulaye, toc. ctï., § 4j p. 517.

(2) Ib*, p. 520. — A l'époque où Laboulaye écrit, le suffrage^ censitaire règne encore : les électeurs appartiennent pour la plupart aux professions libérales ; c'est pourquoi Péuumération des citoyens actifs est si courte.

hommes qu*il emploie? Gomment se fait-il qu'on s'assare par des moyens rigooreux de rinstruclion d'an ofBcier, d*an ingénieur, d'un professeur, même d'un maître d'école, et qu'on ne s'inquiète point de l'éducation politique ou administrative d'un diplomate et d'un préfet ? Pourquoi une partie de Tadministration est-elle organisée sur le principe démocratique de la capacité tandis que l'autre n'est réglée que par le bon plaisir d'un ministre? Pourquoi faut-il douie ans d'études pour commander une batterie, tandis que pour gouverner un département il ne faut souvent que la recommandation d'un député ou Timportunité d'un favori » (I) ?

« Les douanes, les postes n'ont d'autres conditions d'admissibilité qu*un surnumérariat insignifiant, puisqu'on entre à la faveur, et qu'une fois entré c'est encore de la faveur seule qu'on attend son titre et son avancement... Chose bizarre, que la loi exige des conditions de capacité pour un avocat, un avoué, un notaire, afin que les intérêts privés des citoyens ne tombent pas en de mauvaises mains, et qu'elle n'en exige aucune pour que les intérêts généraux ne puissent être mis en danger par des administrateurs inexpérimentés ou malhabiles » (2) ?

Ici Laboulaye répond à l'objection qu'il pi évoit, à savoir qu'un tel changement serait destructeur des principes du gouvernement : « On ne manquera pas de me reprocher de désarmer le Gouvernement en lui ôtant tout moyen d'action. Loin de désarmer le Gouvernement, je veux lui donner une force qu'il

(1) Laboclayk, pp. 520, 521. — Un peu plus loin, Fauteur invoque à Tappui de sa thèse Tautorité de Bacon, celle de Napoléon et il cite un auteur aujourd*hui peu connu, M. Macarel, comme ce le premier qui ait écrit sur la nécessité de fonder une Faculté des sciences politiques et administratives (t6., p. 531) ».

(2) Ib., pp. 525, 526.

ne se connaît pas. je veux lai faire un appui de ce qui fait aujourd'hui sa faiblesse. Je le répète, il n'y aura de stabilité en France que lorsqu*une administration, toute démocratiqire par sa racine, aura dans Topinion publique une force assez grande pour faire avec la magistrature (cet autre démembrement de la puissance executive) un contrepoids suffisant à la Chambre des députés et à l'action de la presse ; et cette force d'opinion, l'administration ne peut l'obtenir que du jour où le mérite des fonctionnaires sera garanti et par l'éducation solide qu'ils auront reçue et par le concours qui leur ouvrira l'entrée des services publics (i)...

« Une administration savante, ayant confiance dans ses forces, soutenue par Testime publique, recrutée parmi les hommes les plus éclairés de chaque génération, donnerait à notre gouvernement ce point de stabilité, cette ancre qui lui manque au milieu de ce flux et reflux des partis, des opinions, des événements...

a En France nous avons besoin d'un contrepoids contre la toute-puissance et la mobilité de la Chambre ; ce contrepoids, qu'on a cherché inutilement dans la division des pouvoirs politiques, c*est l'administration seule qui Ta donnée jusqu*à ce jour; mais l'administration, par la manière dont elle se compose, n'a point eu jusqu'à présent une force suffisante pour maintenir l'équilibre. Il faut qu'elle prenne pied dans le pays, et que la démocratie se fasse équilibre à elle-même en se jetant également dans les deux plateaux de la balance, qu'on la retrouve dans les Chambres par Télection, dans l'administration par le concours. Ainsi, comme on le voit, sous cette question de Facultés d'Administration, s'agitent les questions les plus vives de notre Constitution et de notre avenir (2). »

(1) LabouIaye, p. 529.

(2) 16., pp. 527,528.

Ayant ainsi résolu les questions de principe, Laboulaye étudie, dans les chapitres III et IV, renseignement politique et administratif en Allemagne, et le noviciat administratif dans ce pays. Il donne les détails de l'iiistoire de ces institutions : détails d'autant plas précieux pour nous, qalls se réfèrent à divers royaumes et principautés, dont les lois étaient alors indépendantes les unes des autres : tandis qu'elles tendent aujourirhui à B*effacer devant le droit public d*Empire, dominé lui-même par Thégémonie de la Prusse.

Laboulaye relève dans ces pays trois garanties, que l'Etat exige de ses fonctionnaires administratifs : l'examen théorique, le surnumérariat, Texamen pratique.

L*examen théorique devait, d'après lui, avoir en France un caractère de formation professionnelle. II fallait viser 4 former des administrateurs (1). L'auteur en entrevoyait troift grandes catégories : l'administration. politique (préfets, souSf* préfets, conseillers de préfecture, u employés des préfectures et même des municipalités ») ; l'administration financière (référendaires à la Cour des Co*»ptes, employés des finances» de l'enregistrement, des contributions) ; enfin la diplomatie. Mais la distinction de ces trois classes d'étudiants n'était pas si tranchée qu'il fallût trois sphères d'études différentes et un triple enseignement dans la Faculté (â).

Vient ensuite l'organisation du noviciat. Trois systèmes se présenteront, entre lesquels il faudra choisir.

D'abord celui qu'on applique pour le recrutement de la

(1) Laboulaye, pp. 535 à 538. De Laboulaye relève avec beaucoup de finesse les points qui différencient la formation de l'administrateur d'avec celle du jurisconsulte : « Bon légiste, mauvais administrateur », conclut-il.

(2) Ib., pp. 541, 542.

magistrature : on exige du candidat un grade universitaire^ et on laisse au ministre le libre choix entre les gradués. Ce système parait à de Laboulaye celui qui a le plus de chances d'être adopté. Or il est a détestable ». Que donnerait-il ?« Une organisation analogue à celle de la magistrature ; mais qui pourrait nier qu'aujourd'hui il ne s'élève des plaintes générales contre la manière dont ce corps est composé (1) ? »

Un second système, emprunté à l'Ecole Polytechnique, organiserait une école de services civils, dans lesquels seraient admis un petit nombre de jeunes gens destinés tous au service de l'Etat. Ce serait déjà mieux ou moins mal.)

Mais Laboulaye opte pour un troisième système, « em* prunté de l'Allemagne avec certaines modifications ». Il organiserait « une Faculté d'Administration accessible à tous ceux qui cherchent une éducation libérale », mais limiterait l'ar* bitraire du ministre « en donnant les places, non pas au choix, mais au concours (2) ».

« Si l'on veut donner à l'administration une racine pror. fonde dans le pays, il faut, je Tai déjà dit, que son organisa*, tion première soit démocratique, comme est celle des services publics.

c L'administration péchera par la base, si elle n'a pas cette racine démocratique sans laquelle elle n'est qu'un instrument du pouvoir au lieu d'être une représentation du pays, et partant, elle ne sera pas soutenue par l'opinion et l'estime publique. Or, sans ce levier populaire, sa force n'est rien (3) »•

«... Un autre avantage du concours, c'est en établissant un minimum d'instruction assez élevé, d'exclure l'ignorance de

(1) Laboulaye, pp. 585, 586.

bonne famille, et de réaliser Tégalité politique dans certaines limites (4). »

Le concours admis, le placera-t>on à l'entrée ou à la fin des études administratives?

c Si vous placez Texamen an début des étndes spéciales» vous n'aurez que des candidats d'une aptitnde douteuse ; et, en effet, que sera cet examen (3)? i>

Le conconrs une fois admis, comment Forganiser? « Je n'insisterai pas sur ce point , l'administration est seule compétente à ce sujet ; toutefois je recommanderai l'exemple de TÂlIemagne : diviser les catégories pour se montrer plus difficiles sur les connaissances spéciales (3)...

a Le concours terminé, les jeunes gens classés dans les différents ministères, reste à déterminer le stage. Ici encore, fe ne veux point usurper sur Tadministration ; c'est à elle à déterminer le surnumérariat (4). »

On voit combien cette magistrale étude est encore d'actualité : combien les principes en sont conformes à ceux de TEtat démocratique*; combien lés remèdes sont judicieusement choisis et appliqués aux abus, dont on souffrait alors, et dont nous souffrons toujours, hélas ! car ce qui frappe le plus, encore une fois, dans Thistoire du statut des fonctionnaires, c'est le constat désolant que depuis 1830 rien de décisif ni de suffisant n'a été fait de ce côté.

Laboulaye conclut ainsi :

c Organiser les fonctions de manière à diminuer le nombre des fonctionnaires, tout en augmentant leur traitement, ou^ en d'autres termes, réaliser la plus importante des améliora-

(1) Laboulaye, p. 597.

tions et des économies, en exigeant d'an petit nombre d'individus beaucoup de travail pour en salaire convenable, au lien d'éparpiller beaucoup d'argent entre un grand nombre d'yidividus, et de créer ainsi des classes affamées, et par cela même paresseuses et découragées ; assurer à l'ancienneté du service un avancement proportionné, sans décourager les jeunes talents; donner aux emplois, sinon l'inamovibilité de la magistrature, au moins des garanties suffisantes pour que les citoyens puissent avec toute sécurité se consacrer au service de l'Etat; et enfin asseoir sur de meilleures bases le sys* tème des retraites et des pensions ; telles sont quelques-unes des réformesque sollicite l'opinion publique, et la plupart ont déjà été signalées par la commission du budget dans le remarquable travail de M. Bignon(i).

ce Le jour où cette réforme sera terminée, le jour où une loi, ou une ordonnance, déclarera que le travail et la moralité sont les seules conditions d'admission au service de l'Etat et que toute place appartient de droit à l'homme le plus ins* truit et le plus laborieux, le jour où une hiérarchie sagement calculée permettra au mérite modeste de prétendre et d'atteindre aux plus hautes fonctions de l'administration, ce jourlà se sera faite en France une révolution non moins importante et non moins féconde que la révolution de Juillet (2) »•

Intervention de locqueville.

Le gouvernement s'en rendait-il compte? Toujours est-il qu'à ce moment les ministres, nous l'avons dif, ne prenaient point parti contre de telles propositions.

(1) Laboulaye, p. 608. — Cf. infrà^ p. 222.

222 PART. II. — ij:s projets de statut

Le premier, à la Chambre, de Tocqueville (i) était interveDii. Le 48 janvier 1812^ dans la discussion de Fadresse au roi, il dénonçait la tendance fatale qu*ont tous les pouvoirs illimités à se tourner en abus et le danger que constituaient les interventions croissantes des députés dans les nominations aux emplois publics.

Ce danger, disait-il, est double.

Il existe au regard da régime représentatif : le Grouvernement tend naturellement à faire, de son droit de nommer aux emplois publics, un moyen d*accrottre sa clientèle et sa majorité.

Le péril n*est pas moindre en ce qui touche les fonctions publiques. Ce danger, « ce n*est pas le grand nombre des places, c'est que chacun croie pouvoir en obtenir une ; c*est qu'une fois entré, chacun se figure que la faveur^ le hasard, que sais-je, mille accidents qu'une imagination ambitieuse peut concevoir, suffisent pour passer sans génie à travers les grades et courir de la base de l'échelle au sommet (2) ».

Cette intervention de Tocqueville préparait la discussion qui, plusieurs années de suite, allait retenir la Chambre sur la question du statut des fonctionnaires.

Rapport Bignon.

Le débat fut entamé par une pétition présentée à Ja Chambre. La Chambre en renvoya l'examen au Président du Con-

(1) Cf. dans notre Introduction, pp. xxxii et ss., le rôle précurseur joué par cet esprit clairvoyant au regard de la démocratie,

(2) Cf. le Moniteur, 1842, p. 108.

seil (i). MaU elle inséra dans la loi de finances da 24 juillet 1843 un article 7 ainsi conçu :

« Avant le 1" janvier 1845, Torganisation centrale de chaque Ministère sera réglée par une ordonnance royale in* sérée au Bulletin des lois ; aucune modification ne pourra être apportée que dans la même forme et avec la même publicité. »

Le rapporteur, M. Dignon, indiquait en outre que le Parlement devait se réserver le droit de déterminer par une loi les principes généraux, qui président à la nomination et à Tavancement deTensemble des fonctionnaires.

Cette réserve n'était pas inutile. En ce qui concerne, en effet, la réforme votée en 4843, et qui consistait à remplacer les arrêtés ministériels par des ordonnances royales, « l'expérience démontra que cette mesure était tout à fait insuffisante (2) 1.

Les ordonnances furent rendues dans le délai fixé, la plu* part du 15 an 27 décembre 1844. c Quelques-unes étaient sérieusement étudiées ; les autres conçues en quelques lignes

et pour obéir nominalement à la loi. Elles ne tardèrent pas à être oubliées ou irrégulièrement modifiées. Au bout de peu d'années, l'article 7 de la loi du 24 juillet 1843 avait cessé d'être observé. Les Ministres étaient redevenus maîtres d'organiser leurs services et de nommer leurs employés comme bon leur semblait (3). »

C'est l'exacte répétition de ce que noi^s avons constaté lors des interpellations Steeg etBouisson (4).

(1) Séance du 1" avril 1843.

(2) Cf. Rapport Jpzon (cité infrày p. 238, n. 1), à la p. 2.

(3) Ib., à la p. 3.

(4) Cf. supràf pp. 64 à 71.

Proposition Saint-Marc Girardin.

Le 30 mars 1844, MM. Saint-Marc Girardin, d'Haussonville, de Rémusat, de Gasparin et plasieurs de leurs collègaes déposaient une proposition « relative à radtnission et à l'avancement dans les services publies (1) ».

L'accès aux emplois devait se faire dans toutes les administrations par le bas de l'échelle, et avoir lieu au concours, ou sur examen spécial, ou tout au moins être subordonnée à la possession de diplômes universitaires, selon que les ordonnances royales prescriraient.

U était fait exception à la règle pour quelques emplois : ministre, sous^secrétaire d'£tat, secrétaire général de ministère, ambassadeur, procureur général à la Cour de cassation et à la Cour de Paris, préfet de police.

Pour les emplois déjuges, de bibliothécaires, de préfets, de receveurs généraux et de receveurs particuliers des finances, un tiers des nominations était laissé au libre choix du gou* vemement, les deux tiers devant être conformes aux règles du statut. V

Les règles relatives à Tavancement comportaient l'établissement d*un tableau d'avancement, dans des conditions fixées par ordonnance. Pour accéder à un grade, il fallait avoir occupé l'emploi immédiatement inférieur, et être porté sur le tableau d'avancement.

Cette proposition, dans sa brièveté simple, mettait nette-

(1) Cf. Le Moniteur, 1844, p. 792.

CHAP. 1. — DE 1830 A 187a 225

ment en lamière les grands principes nécessaires à rétablissement d'un statut.

Saint^Marc Girardin lut Texposé des motifs à la Chambre le 8 avril 1844 (i).

Dofaare déposa le rapport an nom de la Commission, le 12 juillet 1845 (S). Il était favorable. I! se montrait même plus sévère que les auteurs de la proposition, en ce sens qu'il réduisait au cinquième (au lieu du tiers) ia proportion des emplois auxquels le Gouvernement pourrait nommer en dehors des règles du statut.

Le rapport ajoutait aussi au texte de Saint-Marc Girardin deux dispositions intéressantes. Pour l'avancement, on proposait d'ajouter à Tinscription sur le tableau d'avancement l'épreuve d'un examen, dans certains cas. D'autre part, on suggérait l'idée d'un tableau d'équivalence entre les emplois, qui permettrait les mutations, de service à service, sans changer de grade.

La discussion s'ouvrit le 6 juin 1845 (3). Les adversaires de la proposition lui reprochèrent de ne pas contenir de garanties au sujet des révocations et autres mesures disciplinaires. On passa néanmoins aux articles. La Chambre, en rejetant un amendement Corne, témoigna qu'elle entendait laisser^ à des règlements d'administration publique le soin de préciser les épreuves auxquelles on devait satisfaire pour chaque sorte d'emplois. Dufaure convenait lui-même que la diversité de ceux-ci rendait impossible d'édicter une règle identique et absolue pour tous. D'ailleurs la Chambre remplaçait dans le texte le terme d' « ordonnances » par

(1) Cf. Le Moniteur, 1844^ p. 878.

(2) Cf. J6., 1845, p. 195.

(3) Cf. Ib., 1845, pp. 265 à 270.

Lefas. 15

celui de« règlemeots d'administration publique »,qui offrait plus de sécurité aax fonctionnaires.

Le Gonvernement combattit la proposition en sous-main, avec une grande habileté. 11 ne parut pas élever d'objections contre le principe de la réforme. Mais il fit des réserveSyindiquant les difficultés qu*elle soulevait, et se gardant bien d'y apporter des solutions. H montra que Tobligation rigoureuse, ponr accéder à un grade, t d'avoir rempli l'emploi immédiatement inférieur », conduirait à exiger de l'ingénieur des ponts et chaussées qu'il débutât par être cantonnier. Il demanda aassi comment on appliquerait aox préfets, sous-préfets et secrétaires généraux de préfecture la principe du tableau d'avancement.

Tout en signalant les défectuosités du texte proposé, le comte DuchAtel, ministre de l'Intérieur, ne laissait pas d'agir vigoureusement auprès des députés (f); et les moyens de faire entendre sa volonté ne lui manquaient pas, dans une Assemblée où l'on comptait 190 fonctionnaires sur 459 députés. Ceux qui espéraient profiter de quelque faveur gouvernementale ne pouvaient être satisfaits de la réforme. Néanmoins les articles en furent adoptés l'un après l'autre. Mais un coup de théâtre se produisit au vote final : l'ensemble de la proposition fut repoussé par 457 voix contre 1 56.

Nous ne prétendons pas insinuer que tons les adversaires du statut étaient intéressés â son échec. Il y eut de bons esprits qui s'effrayèrent de tant d'innovations, si peu et si mal préparées. Laboulaye n'avait-il pas montré que l'enseignement du droit public, exigé pour la mise en pratique de ce statut, était â créer en totalité I

Nous convenons de tout ceci, et particulièrement de ce

(1) Cf. Rapport Jozon (cité infrà, p. 2B8), à la p. 3.

qu*il est paradoxal, quasi impossible, d'édicter un statut général des fonctionnaires, sans le concours du Gouvernement qui les emploie et qui en répond.

Il n'empêche que Téchec du rapport Dnfaure demeure, aujourd'hui encore, extrêmement regrettable. Un concours de circonstances favorables au vote d'un statut potir les fonctionnaires n*allait pas se retrouver de sitôt ; et les difficultés de la tâche allaient augmenter pour les générations ' suivantes, la nôtre y compris.

Proposition de Gasparin.

Un des signataires de la proposition Saint-Marc Girardin, M. de Gasparin, fit l'année suivante une nouvelle tentative (1). Elle n'aboutit qu'à un échec plus complet. La Commission, celte fois, émit un rapport défavorable au nom d'un principe : la prérogative de la souveraineté royale (2).

Les attaques dont cette souveraineté était alors l'objet . expliquent cette attitude, sans la justifier. Certes, la campagne qui précéda les événements de 1848 et l'attitude de certains fonctionnaires inclinaient peu les partisans du Gou- > vernement à diminuer son action autoritaire.^ Mais, d'autre part, les vues de Tocqueville, de Laboulaye, de Lamartine sur l'évolution de PEtat démocratique allaient se réaliser ; et avec eux la prédiction de Qasparin :

<i Ayez d'un côté un pays où les élections sont la base du pouvoir, où les élections sont continuelles, et de l'autre une

(1) Le 28 février 1846 : cf. Le Moniteur, A%k&, p. 513.

(2) Rapport Moulin, 12 juin 1846, cité suprà, Introduction^ p. 12, n. 1.

adminielratioD sans conditions d'entrée et d'aYaneement^ et YODS arriYerez nécessairement à la corroption. Or, après la corroptiony il y a antre chose. La corruption aujonrd*hni» c'est la réforme demain. Vous savez quelle réforme : la réforme politique, peut-être la réforme sociale : car de tous les crimes que peut commettre la classe qui gouverne, le plas impardonnable, le seul qu'on ne pardonne jamais, c'est d>xploiter à son profit le gouvernement (1) »•

Gouverner, c'est prévoir. Le régime de Juillet ne sut pas prévoir.

La République de 1848.

Au lendemain de la Révolution, la question du statut des fonctionnaires fut reprise.

Elle le fut d'abord par un décret du Gouvernement provi» soire, contresigné d'Hippolyte Garnot,et qui créait une Ecole d*Administration pour le recrutement du haut personnel administratif, à Tinstar de TËcole Polytechnique (2).

Vint ensuite la Constitution, dont les articles 10 et 64, décidaient que c tous les citoyens sont admissibles à tous les emplois publics sans autre motif de préférence que le mérite », et renvoyaient à une loi le soin de déterminer les conditions de la nomination et de la révocation des fonctionnaires, en dehors toutefois des fonctions associées directement à l'action gouvernementale (3).

(1) Cf. U Moniteur, 28 février 18^6, p. 513.

(2) C'était déjà la conception de Napoléon; cf. suprà, p. 216, n. 1. Sur l'histoire de cette Ecole d'Administration, on peut consulter une brochure de M. Tranchant, publiée en 1878.

(3) Constitution de 1848, art. 64 : « Le Président de la Repu-

Une proposition de loi fut en effet déposée par M. Deslongrais, et suivie d'un rapport favorable de M. Branet (1). Mais le manque de temps empêcha qu'elle fût discutée par la Constituante.

Proposition Mortimer Ternaux.

M. Mortîmer Ternaux la reprit devant 1* Assemblée Législative, le 19 juin 1849. Sa proposition fut rapportée dès le 4 août (â). Notons les différences suivantes entre ce texte et celui de Saint-Marc Gîrardin.

La proposition établissait un avancement partie à l'ancienneté, partie au choix, avec inscription à un tableau d'avancement ; l'inscription ne devait avoir Jieu, d'ailleurs, qu'après un examen, ou sur la présentation d'un Conseil.

La proposition statuait sur les deux peines disciplinaires les plus graves : la suspension et la révocation.

Elle ne s'appliquait pas aux préfets ni aux sous-préfets; mais elle édictait qu'un règlement d'administration publique fixerait le sort des fonctionnaires exclus du statut lé^al.

blique nomme et révoque les Ministres. Il nomme et révoque» en Conseil des ministres, les agents diplomatiques, les comman^ dants en chef des armées de terre et de mer, les préfets, le commandant supérieur des gardes nationales de la Seine, les gouverneurs de r Algérie et des colonies, les procureurs généraux et autres fonctionnaires d'un ordre supérieur. — Il nomme et révoque, sur la proposition du Ministre compétent, dans l'es conditions réglementaires déterminées par la loi, les agents se-, condaires du gouvernement. »

(1) Le 5 février 1849 : cf. Le Moniteur, 1849, p. 443.

(2) Cf. Le Moniteur, 1849, p. 2676.

VIÏI .:

La loi du 5 juillet 1850.

La proposition Mortimer Ternaux fut renvoyée par l'Assem* blée législative au Conseil d'Etat, pour complément cl*étude (1)* Ce fut un contre-projet, qui revint du Conseil d'Etat à TAssemblée (â). Rapporté et présenté le 27 juin 1850, ce projet vit ses articles votés. Mais sur le vote de l'ensemble, la même scène qu'en 1845 se reproduisit. Cette fois le Gouvernemeoi en prit l'initiative. Le Ministre de la justice, Rouher, déclara simplement la loi inutile. La majorité accepta sa thèse» M. de Yatimesnil suggéra une transaction de pure forme, que le Gouvernement accepta, sachant qu'elle ne signifiait rien ; et à laquelle Mortiroer Ternaux se rallia, en désespoir de cause,dans la troisième délibération. Ce fut la loi du 5 juillet 1850. L'art. !•' prescrit :

« Dans l'année qui suivra la présente loi, des règlements d'administration publique détermineront les conditions d'admission et d'avancement pour tous les services publics où ces conditions ne seront pas déterminées par la loi. »

Les articles 2 et 3 posaient le principe que « dans tous les services publics qui le permettront, il sera réservé une portion déterminée de fonctions, emplois et gestions aux anciens militaires des armées de terre et de mer », et à certains fonctionnaires dont les emplois avaient été supprimés en J848.

La loi de 1843 avait substitué le régime d^i 4éiîi^9 à celui des arrêtés ministériels. Celle de 1850 remplaçait le décret par un règlement d'administration publique. Le progrès était

(1) Le 12 octobre 1849 : cf. Le Moniteur, 1849, pp. 3033 et ss.

(2) Cf. Le Moniteur, 1850, p. 583.

mince.En fait, il se réduisit à zéro. Le Goavernement n'édicta point de règlements en 1851 ; pas davantage après 1852.

VEmpire.

« La loi de 1850 ne fut jamais appliquée (1). »

D'ailleurs elle nmis r^git encore. C'est dire son peu d*effet.

Ainsi le mouvement si puissant, qui s^était dessiné chez les esprits d'élite^ en faveur d'on statut des* fonctionnaires, échouait dans le ridicule d'une capitulation aux mains du pouvoir absolu. Desinil inpiscem mulier formota superne.

Il serait exagéré d'en attribuer toute la responsabilité au seul Gouvernement. Les faits avaient travaillé pour lui. N'oublions pas quel déchaînement de passions et d'extravagances la poussée des événements avait alors produit, même chez les fonctionnaires. Leur attitude ne favorisait pas l'octrc» d'un statut. Elle menait plutôt à la dictature, qui fut, comme t toutes les dictatures, le produit de la révolution. r. Le.mouvement, dit deVÈmpire libéral, devait avoir sa répercussion en notre matière. Dans la séance du âO mai 1870, Paul Dupont et trois de ses collègues réclamèrent l'application des lois de 1843 et de 1850 (2). Leur proposition,, relative à la réorganisation des administrations centrales, éiait ainsi conçue :

Art. !•»•. — Avant le 1" janvier 1874, Torganisation centrale de chaque ministère sera réglée par un décret inséré au Bulletin des lois ; aucune moditication ne pourra y être apportée que dans la même forme et avec la même publicité.

Abt. 2. — Le maximum et le minimum de traitement des

(1) Cf. Rapport Jozon (cité infrà^ p. 238) à la p. 4.

(2) Corps législatif, 20 mai 1 870, n* 249.

i32 PART. II. — LES PROJETS DE STATUT

employés de même grade, dans les diverses administrations centrales, seronl établis sur une base uniforme.

Art. 3. — Les décrets d'organisation détermineront les conditions d'admission et d'avancement du personnel.

Les événements ne laissèrent même pas à cette proposition insignifiante le temps d'aboutir.

Concluiiom.

De ce premier chapitre, deox leçons se dégagent.

L'une, qui s'est èonfirmi^e encore depuis 4870 (2), c'est qu'en France, sous tous les régimes, le Gouvernement s'est montré incapable d'apporter de lai-méme aux fonetionnaires les réformes qu^il fallait.

Le régime des arrêtés, des décrets, des règlements, n*a rien produit de sérieux et de suffisant.

L'intervention de la loi était et demeure indispensable.

Mais, pour faire aboutir de telles lois, la coopération du Gouvernement est nécessaire ; et il y faut ajouter, jnsqu'à un certain point, celle des événements.

Dans cette longue période, de 4830 à 1870, un seul moment fut, à vrai dire, favorable au vote du statut. Adoptée en 4845^ et restreinte à ses articles essentiels, la proposition Saint-Marc Girardin aurait eu la plus heureuse influence sur les événements qui allaient suivre.

Le Gouvernement d'alors ne le comprit pas. Il ne songea qu'à éloigner la coupe de ses lèvres, et se crut ensuite en sûreté: alors qu'il s'était compromis, par son inaction, et qu'il avait lourdement engagé, après lui, la cause des gouvernements à venir.

(1) Cf. ihfrày ch. ii, et supra, !'• partie, cb. m.