DE 1871 A

(LB8 huit PREMlàRES LÉGISLATURES RÉPUBLICAINES)

L'Assemblée Nationale : proposition Lamy, rapport Joson» et avis du Conseil d*Etat ; propositions Arfeuillères et Hervé de Saisy. — Législatures ultérieures : propositions Marcel Barthe, de Lorgeril, abbé Lemlre ; rapport Guillain. — Conclusions.

V Assemblée Nationale.

Nommée au lendemain de nos désastres, TAssemblée Na*tionale eat line tâche aussi belle que redoutable à remplir : tout réparer, en évitant de retomber dans les fautes commises ; reconstituer un gouvernement, des administrations; restituer la vie au pays. C'est rendre un hommage mérité aux hommes de cette Assemblée, à ia^métbode et à la discipline de leurs travaux, que de reconnaître Tactivité avec laquelle ils poursuivirent cette œuvre.

L'Assemblée, troublée dès sa constitution par les événements du 18 mars, ne put siéger utilement avant le mois d*avril ; et cependant, avant les vacances de juillet, elle avait donné au pays la loi sur les Conseils généraux qu'il attendait.'

Parallèlement, rAssemblée ébauchait tout un plan de ré-

forme administrative, conça dans un esprit vraiment démo» cratiqae. Si cette réforme n'aboutit pas complètement, ce ne fut pas. comme on va le voir, à TAssemblée, mais bien encore, et toujours, au pouvoir exécutif que la responsabilité de cette faute incomba.

Proposition Lamy. [

Dès le 6 avril iS7i, MM. Lamy, Tnrquet et plusieurs de leurs collègues demandaient qu'il fût nommé une Commission chargée d'examiner les suppressions ou modifications de traitements réalisables dans les services publics (1).

Cette proposition, en réalité, était c autrement importante » que son titre ne l'indiquait. « KUe ne tend à rien moins qu'à réorganiser tous les services (2). » C'est sur cette constatation^ — qui l'eût cru? — que la Commission d'initiative parlementaire, dans le rapport de M. Le iloyer, se fonda pour la repousser. On prétextait que c'était un mandat trop vaste, et que Ton aboutirait à faire de cette Commission cun véritable Conseil d'Ëtat i.

Néanmoins l'Assemblée prit en considération l'initiative de M. Lamy (3), appuyée par M. Jozou, et en renvoya l'exa* men à une Commission spéciale. M. Deseilligny rapporta, celte fois, un avis favorable, en des termes qui reproduisent

(1) Cf. Ass. Nat., 6 avril 1871, n» 110, — Annales, II, p. 276, Annexes^p. 300, et J. Officiel^ pp. 624, 734.

(2) Rapport sommaire de M. Le Royer : Ass. Nat., 21 av, 1871, n« 160, — Ann., Il, p. 676, et J. Officiel, p. 776.

(3) Cf. Ass. Nat., 27 avril 1871, — Ann., II, pp. 730, 742.

de façon saisissante tous les griefs invoqués par le public et par les employés, depuis 1830 jusqu'à nos jours.

ec Nos administrations publiques ont été successivement amenées à une ricbesse de personnel, qui n*est pas égalée .par son effet utile. On a voulu fortifier les services, on les a surtout grossis... On est arrivé ainsi, sans l'avoir voulu, à deux conséquences graves. La première, c'est que tout le monde a désiré être fonctionnaire. La seconde, c'est que les , budgets, malgré lei^r complaisaqçe, n'ayant pas; une vélasti- ^ cité indéfinie, on n'a pu rémunérer suffisamment beaucoup ^ de services utiles. On s'est trouvé ainsi entre quelques situations très richement dotées et très enviées, et une quantité de petits emplois ne donnant que bien juste de quoi vivre à un nombre énorme d'employés, qui ne trouvaient qu'une compensation insuffisante à la modicité de leur traitement dans la faiblesse relative du travail qui leur était demandé. Le pays regardait avec étonnement cette armée qui augmentait toujours, désapprouvait les sinécures, jalousait les grandes situations, aspirait à y participer, et blâmait tout haut ou .tout bas cette gigantesque, mais trop souvent impuissante organisation (1). »

Comment y remédier? Par des réductions de traitement? Dans quelques cas, sans doute ; mais « la grande masse des moyens et petits fonctionnaires pept-elle voir sa position, déjà si relativement modeste, s'amoindrir encore? Nous ne le pensons pas... Le coût de la vie a beaucoup augmenté... Il 7 a d'«iilei»rs dans T Administration française, à côté de graves défauts, ut^ qualité éminente qui fait son honneur : c'est ràatégrité. Il ne faut pas, je ne dirai pas la compro-

(1) Cf. Rapport Desseilligny ; Ass. Nat., 8 mai 1871, n© 211, pp. 1 et 2, — Ann, II, p. 873, et J. Officiel, pp. 1029, 1046. -

mettre; mai? l'exposer même à des apparences de soupçons...

(( La seule voie à saivre nous parait être d*iiniler dans l'administration du pays ce qui se fait avec succès dans les grandes administrations financières, commerciales et industrielles. Pas trop d'employés, mais une somme de travail

convenable demandée à chacun, de grands soins dans le choii des eanJidats, peu de sumumérariat, un ayancemeot lent au début, mais certain pour tous ceux qui rendent des services ; pas de sinécures, mais qjuelques grandes situations au sommet, acquises par les plus dignes et rémunérées en proportion des aptitudes qu'elles nécessitent et des responsabilités qu'elles engagent (1). »

Ayant ainsi justifié Tiniliative de M. Lamy, M. Deseilligny proposait d'en restreindre le champ à un domaine que la Commission eût le temps matériel de parcourir : celui de l'organisation des services administratifs centraux.

Ainsi tombaient les objections de M. Le Royer contre un mandat iilimilé donné à la commission ; celle de la Commission de décentralisation, qui craignait qu'on n'empiétât sur son domaine ; et celles de la Commission du budget, de qui dépendaient le nombre et le traitement des fonctionnaires. C'est plutôt sur les cadres et les fonctions dans les administrations centrales qu'allait porter l'étude de la Commission à nommer.

Quant à l'objection tirée de ce que « c'est au pouvoir exécutif à réaliser ces réformes », M. Deseilligny répondait sagement :

« Nous faciliterons l'œuvre des ministres, loin de l'entra-

(1) Rapport Deseilligny, pp. 3, 4. — Cf. Courcelle-Seneuil, Etude sur les administrations cent7*aleSf dans le Journal des économistes, avril 1B84, pp. 1 à 22.

ver, en préparant par une commission de T Assemblée un travail qui provoque les économies, les explique et les motive. Nous ne ferons que rappeler, en effet, une vérité historique, en disant que tous les ministres arrivés au pouvoir avec les idées les plus réformatrices ont dû s'arrêter dans Toeuvre reconnue nécessaire de la revision des fonctions administratives, tantôt par le peu de durée de leur participation au Gouvernement, tantôt par les difficultés qu'ils éprouvaient à exécuter seuls des réductions qui, pour être admises, auraient dû être appliquées en môme temps dans tous les ministères; enfin par la résistance que leur opposait cette solidarité affectueuse qui existe, nous le savons, entre tous les bureaux, et qui fait naître dans les meilleurs esprits, souvent râèmc à leur insu, une opposition latente aux sacrifices que voudrait dicter Tesprit d'économie (1) ».

En conséquence, l'Assemblée nomma une Commission de trente membres, chargée de reviser l'ensemble des services administratifs dans les administratious centrales (2). Cette commission comprenait une élite de parlementaires appartenant à tous les partis. M. Corne, un vétéran des luttes parlementaires, qui avait soutenu en 1845 la proposition Saint-Marc Girardin (3), la présidait. On y comptait des hommes tels que MM. Lamy, Jozon, Turquet, Savoye, Emmanuel Arago, vicomte de Bonaid, Pelletan, de Marcère, de Rémusat, Barihe, baron Decazes, de la Borderie, etc.

(1) Rapport Deseilligny, pp. 7, 8.

(2) Délibérations des 13, 18 et 25 mai 1871. Cf. la composition de la Commission et de son bureau au /. Officiel^ pp. 1149 et

(3) Cf. suprà, p. 224.

Rapport Jbzon.

La Commission s'entoura d'avis et d'enquêtes, dont ses procèR-verbaux attestent l'ampleur. Elle déposa, le 22 juillet 4873, un a Projet de loi sur les Conseils d'administration et rSur l'état des employés dans les administrations centrales y>, précédé d'un rapport extrêmement remarquable de M. Paul Jozon (l).

Celui-ci exposait que la Commission s'était d*abord de- . mandée, chaque administration ayant ses besoins, ses exi- ; gences, si l'on pouvait formuler des règles applicables à toutes indistinctement? Elle avait cru néanmoins pouvoir Aboutir à un « essai de réglementation commune.., restreinte à une catégorie d'administrations» aux administrations centrales i (2).

D'ailleurs c le projet n'a trait qu'à deux points : les Con. seils d'administration, et Tétat des employés des administrations centrales ».

La première conclusion de la Commission est qu'il faut rétablir « dans chaque ministère ou administration centrale, un Conseil d'administration d (3).

Ces conseils, en effet, « existent et fonctionnent avec avantage dans la plupart des administrations publiques... Lorsque quelques-uns ont été supprimés^ cette suppression n*a jamais .été justifiée par une raison acceptable. Elle a été déterminée»

(1) Assemblée Nationale, 22 juillet 1873, n^ 1925, — Ann., %YllUAnnexeSy p. 182, et J. Officiel, pp. 6794, 6802.

(2) Cf. Rapport Jozon, p. 6.

(3) Art. 1*"^ du projet de loi.

€HAP, II. HUIT PREMIÈRES LEGISLATURES REPlfiLIGAlNES 239 *

soit par des motifs éminemment critiquables, comme le désir d'écarter un contrôle gênant, soit par des motifs frivoles ou insuffisants, et Texpérience n'a pas tardé à faire regretter Faction du Conseil supprimé » (1).

Le Conseil devait être composé a du Ministre ou Directeur, président, des chefs des différents services, et de deux chefs de bureau, le plus ancien et le plus jeune» appelés à remplir les fonctions de secrétaire et de secrétaire-adjoint i> (2).

Bien que le rapport déclarât que ce Conseil avait surtout rôle consultatif (3), il était en fait associé de la manière la plus étroite et la plus active à la direction des services. C'était le Conseil, qui dressait la liste des candidats admis à se présenter aux emplois : le Ministre ne pouvait nommer en dehors de cette liste. Le Conseil émettait un avis consultatif sur les avancements* Il prononçait les peines disciplinaires inférieures.

Le Ministre ne pouvait modifier l'organisation de l'administration, sans avoir consulté son Conseil. Enfin celui-ci devait chaque année jrendre compte deTexéculion de la loi à la Commission des services administratifs et à la Commission du budget de TAssemblée Nationale.

Ce texte porte trace manifeste de la défiance que le Pouvoir exécutif inspirait alors aux parlementaires. Le projet avait manifestement pour but de briser le vieux moule administratif; et, pour y arriver, il n'hésitait pas à faire bon marché de la responsabilité ministérielle. Il est certain, en •effet, que cette communication directe entre les services adjninistratifs et les commissions parlementaires équivalait à

(1) Cf. Rapport Jozon, p. 7.

-(2) Art. 2 du projet.

•(3) Cf. Rapport Jozon, p. 8.

supprimer en fait l'autorité du ministre. G*eat le grave reproche qu'on a fait au projet, nous le verrons.

Quatit à ce qui est de Tëtat des employés, la Commission, s'iospirant de ses constatations, et de l'exemple suivi partout à Tétranger (1), proposait de distinguer deux catégories distinctes d'employés dans chaque service : les employé^i-rédacteurs (comptables, vérificateurs, etc.), auxquels est nécessaire une instruction supérieure, d'un côté; et les expéditionnaires (écrivains, commis d'ordre, etc.), chargés de la besogne purement matérielle, de l'autre côté.

Le rapporteur justifiais ainsi la distinction : « les meilleurs expéditionnaires et commis d'ordre, ceux qui montrent le plus d'aptitude, de goût et de zèle, sont ceux qui ne considèrent point cette occupation comme au-dessous d'eux, et n'aspirent pas exclusivement à une position supérieure » ; tandis qu'en sens inverse, « les employés instruits, qui... commencent par être, pendant plusieurs années, expéditionnaires.., perdent par là uoe partie des qualités qui les caractérisaient is> (â).

La divisiou proposée se référait donc avant tout à une question de recrutement. Un examen suffisait pour les expéditionnaires, « auxquels Tinstruction est moins nécessaire que la probité, la moralité et l'aptitude ».

Les rédacteurs, eux, se recrutaient parla voie du concours public, « moyen d'attirer dans les administrations publiques

(1) Cf. infrà, ch. m et iv.

(2) Cf. Rapport Jozon, p. 8.

CHAP. II. HUIT PREMIÈRES LEGISLATURES REPUBLICAINES 24l

desjeanes gens distingués, mais sans relations ni recom» mandations », Pour juger de leur moralité et de leur aptitude» la Commission avait admis que les candidats fussent soumis à l'agrément préalable du Conseil d'administration. Mais « une précaution plus efficace encore 9 était le stage» d'un an au moins, imposé à l'employé reçu au concours. « Les employés stagiaires payés remplaceront avec avantage les employés surnuméraires gratuits. 1» A l'issue du stage, le Conseil d'administration prononçait sur la titularisation (1).

Mentionnons en passant une disposition spéciale aux employés auxiliaires :

<i En cas de travaux temporaires et urgents, le Ministre ou Directeur d'administration centrale peut y attacher des employés auxiliaires.

c Le Conseil d'administration donne son avis sur l'opportunité de cette mesure, ainsi que sur les titres de ciiacun des aspirants à la confiance de l'administratiou.

a Les dispositions de la présente loi ne sont pas applicables aux employés auxiliaires (2). »

Tous ceux qui savent les abus auxquels a donné lieu l'emploi des auxiliaires dans les administrations centrales, apprécieront le bien fondé de ces dispositions.

L'avancement avait lieu < par grade, et par classe de traitement dans chaque grade ». Un minimum de stage d'un an dans un grade était obligatoire, avant de pouvoir accéder au grade suivant, qui ne pouvait être que le grade immédiatement supérieur (3).

(( Les employés du cabinet du ministre pris en dehors des bureaux ne pourront y être introduits qu'en remplissant les

(1) Cf. Rapport Jozon, p. 9.

(2) Art. 27 du projet.

(3) Art. 18 à 20 du projet.

Lefas. 16

conditions imposées aax personnes étrangères au Ministère (1). »

La Commission s'était prononcée contre ravancement au choix, après de vifs débats.

c On s'est accordé à reconnaître que» dans une industrie privée^ le meilleur système de recrutement des employés est le choix, librement opéré à ses risques et sous sa responsabilité par le chef ou directeur de l'industrie.

c( Mais en est-il de même pour les administrations publiques, où la garantie de Tintérèt personnel du Ministre ou Directeur à ne choisir que de bons employés est absente, ou au moins fort restreinte ?

« Elle a craint que le choix arbitraire d'une partie, même limitée, de ces employés, ne perpétuât les abus qu'elle veut prévenir, et n'aboutit qu'à des nominations de pure faveur. Elle n'a[^pa8 été touchée de la nécessité, alléguée par la minorité, de permettre au Ministre ou Directeur de s'assurer le concours de certains hommes spéciaux, et aussi d'exciter l'émulation des employés par la menace, ou la réalisation, de l'introduction dans les bureaux d'un élément étranger à l'administration. Toutefois, ces raisons ont paru à la majorité s'appliquer dans une certaine mesure au recrutement des employés les plus élevés : c'est pourquoi elle a décidé que les employés à partir du grade de sous-chef de bureau in— clusivement pourraient être pris, jusqu'à concurrence d'un quart des vacances, en dehors de l'administration (2). »

Le titre « de la discipline » venait enfin. Il [avait pour but c d'abord» de garantir les employés contre les disgrâces ou les destitutions arbitraires, ensuite, de donner aux chefs de

(1) Cf. art. 22 et 23 du projet.

(2) Rapport Jozon, pp. 10, 11.

«UAPé II. HUIT PREMEIÈRES LEGISLATURES RÉPUBLIGAIISES 243

service le moyen, qai leur manque aujourd'hui, d'assurer l'exéeution des règlements, et de prévenir le retour de certaines fautes plus ou moins préjudiciables à Tintérét du service, par d'équitables avertissements dont la responsabilité directe ne pèse pas sur eux i (f ).

Les peines étaient limitativement énumérées : Tavertissement, avec inscription sur les registres ; l'amende ; la censure, avec privation de traitement pendant un temps qui ne pouvait dépasser un mois ; la perte du grade ; la révocation.

Les trois premières peines étaient prononcées par le Conseil d'administration, l'employé entendu ou dûment appelé, et averti dans tous les cas par écrit, trois jours an moins à l'avance, des griefs relevés contre lui.

La suspension, la perte du grade et la révocation ne pouvaient être prononcées que par le Ministre ou le Directeur, le Conseil d'administration entendu.

Le Conseil d'administration pouvait, selon les besoins du service, déléguer les attributions disciplinaires qui viennent d'être indiquées à une Commission d'enquête présidée par un de ses membres (2).

Tel était l'ensemble de ce projet : netteté dans les idées, élégance et simplicité dans la rédaction, restreinte à une vingtaine d'article?, il réunissait une série de qualités qu'on trouve rarement dans les projets de ce genre. Il est regrettable que, dans aucune des propositions ultérieures, on n'ait -songé à s'en inspirer.

Des règlements d'administration publique devaient organiser les différentes administrations centrales d'après les principes énoncés.

(1) Rapport Jozon, p. 11.

<2) Art. 24 et 25 du projet.

Avis du Conseil (TEtat,

Le président de la Commission, M. Corne, demanda luimême le renvoi de son texte au Conseil d'Ëtat (1).

En juillet 1874, le Conseil d'Ëtat faisait connaître sa réponse (2). Il adressait à l'Assemblée Nationale an avis sur le projet de loi, accompagné d*un autre projet dû au Conseil d'Etat lui-même, et d*un rapport de M. le conseiller Silvy.

La lecture de ce rapport est, elle aussi, du plus grand intérêt. 11 établit le point de départ historique du développement de la bureaucratie en France. « Avant 4789, les affaires, relativement peu nombreuses, qui ressortissaient à Paris, étaient décidées dans des conseils. Les bureaux n'avaient donc qu'une influence très secondaire. Les chefs et les commis étaient en petit nombre et payaient eux-mêmes leurs copistes... Sous le Consulat, sous le premier Empire, tout est changé. Le nombre des affaires s'est augmenté dans une proportion effrayante. L'administration centrale est devenue une sorte de pouvoir public. Les administrations financières ont seules reçu une forte organisation qui subsiste encore. Partout ailleurs nulle réglementation fixe. » La question se complique plus tard des changements de gouvernement, c Alors se pose pour la première fois la question des garanties à donner aux employés, i Le rapporteur conclut, avec M. de Talleyrand, « qu*il n'est qu'un moyen de développer en France l'esprit d'administration, c'est d'établir un sys-

(1) Assemblée Nationale, Ann., XIX. p. 318.

(2) Conseil d'Etat, section de Tlntérieur, n» 5191, 1'*, 2« et 3» annexes au n<> 97,

tème de promotion qui, pour ôlre efficace, doit être invariablement saivi >.

« Une administration qui n*a pas de système de promotion, n'a pas, à proprement parler, d'employés. Les hommes qui s'en occupent sont des salariés qni ne voient devant eux aucune perspective, autour d'eux aucune garantie, et audessus d'eux aucun motif de confiance» aucun ressort d'émulation, aucun élément de subordination (i). »

Ainsi, termine snr ce point M.Silvy, « une tradition exacte et bien suivie dans la gestion des affaires, une organisation des services et des personnes, fixe et stable, mais non immuable, parce qu'il faut céder quelque chose à l'expérience et au temps, telles sont les bases essentielles de tout système d'administration » (2).

Passant ensuite à Texameu du projet de la Commission, le Conseil d'Etat approuve l'idée de généraliser les Conseils d'administration, c car ils rendront des services très sérieux en maintenant les traditions et en préservant, autant que possible, Tadministration des secousses de la politique » (3).

Seulement le rapporteur refuse de leur donner les pouvoirs étendus que la Commission leur attribuait. En réalité, d'après celle-ci, c'est le Conseil d'administration qui c est la véritable chef de l'administration, et sous beaucoup de rapports, le chef indépendant... Les employés ont dans leurs chefs une sorte de gouvernement spécial et presque autonome » (4).

« La section a pensé que l'organisation d'un corps ainsi

(1} Le rapport de Talleyrand au premier Consul est conservé aux Archives des Affaires étrangères.

(2) Cf. Rapport Silvy, pp. 5 à 7.

constitué est incompalibie avec le respect dû au principe de la responsabilité ministérielle. Ce principe reste à peu près seul debout au milieu des raines de tant de constitutions. Qae deviendrait-il, si le Ministre n'était pas maître dans sa propre maison ? si le chef responsable était autorisé à se cou* vrir à chaque instant des décisions d'un corps irresponsable? si, en un mot» la bureaucratie, déjà puissante, se trouvait la maltresse presque absolue de l'administration publique?... Le pouvoir passe à un corps anonyme (1). »

Répondant à une comparaison, tirée du statut de Tarmée, le conseiller Silvy fait observer que, là, il existe a une distinction profonde entre le grade et remploi. Le grade seul est garanti à Tofficier, remploi demeure toujours à la libre disposition du Gouvernement... L*officier peut être envoyé de Paris à Bayonne ou à Lille ». Pour les agents des administrations centrales, rien de tel ne saurait exister. L*assimi> lation n'est donc pas possible (2).

A ceux qui invoquent par ailleurs l'exemple de la Prusse, le rapporteur cite les plaintes d'un Allemand c politique éminent, administrateur de premier ordre », le baron Stein, contre l'omnipotence des bureaux (3) ; et il conclut en se déclarant opposé à cette domination anonyme et irresponsable.

A son avis donc, les Conseils d'administration ne sauraient avoir que des attributions consultatives. Mai», dans cette mesure, le Conseil d'Ëtat est favorable, à leur création, là où il n'en existe pas.

« Les chefs de service renfermés dans an ordre particulier d'affaires peuvent perdre de vue les intérêts généraux de

(1) Rapport Silvy, p. 16.

(3) Cf. infrà^ ch. iv, p. 278.

Tadministration. Il est fort utile qu'ils se rendent compte de ce qai se passe autour d'eux, des motifs qui déterminent leurs collègues^ des bonnes pratiques suivies dans des directions voisines. Le but commun se trouve ainsi atteint plus sûrement et avec moins d'efforts. En outre... les ministres passent malheureusement trop vite en France... Un corps qui représente la suite dans les desseins, la permanence des intérêts, rendra d'incontestables services s'il n'est que contnltatif, et si, créé, organisé par le Gouvernement lui-même, il ne peut gêner le libre exercice du pouvoir, s'il s'occupe moins des personnes que des affaires, des règlements et des intérêts généraux. Le magistrat responsable offre toujours plus de sécurité aux personnes qu'une magistrature collective (1). » • .

En ce qui concerne, d*autre part^ l'état des employés, le Conseil d'Etat admettait la plupart des dispositions de la Commission avec quelques retouches de détail.

11 ne veut pas que l'organisation d'un ministère, que les cadres des divisions et bureaux soient laissés à la décision du seul ministre. « Sans la fixité des cadres, ni les personnes ni les services ne sont en sécurité... C'est imposer au Ministre une gêne salutaire que de l'obliger à dire ses motifs toutes les fois qu'il veut changer l'organisation des services... Une hiérarchie bien ordonnée n'est pas moins indispensable que la fixité des cadres... Quand le Ministre ne pourra plus changer arbitrairement les cadres, on ne verra plus cette aug-

(1) Rapport Silvy, p. 24.

mentatioD des étals-majors qui a suscité tant de réclamatiODS (1). »

La dmsion des commis en deux ordres est admise, mais le rapporteur prétend qu'il est difficile de Tintroduire dans la loi même, à cause des eiceptions commandées par certaines administrations.

Même remarque pour la suppression du snrnumérariat.

c La nomenclature actuelle des fonctions supérieures... devrait être simplifiée, > tant pour écarter les parasites, que pour préparer la péréquation des traitements (2). Mais, là encore, on ne propose pas que la loi intervienne.

Pour le recrutement, l'examen es( proclamé indispensable. « En un temps où les chefs se désintéressent de plus en plus de l'instruction technique de leurs employés.., il faut absolument que le candidat justifie de connaissances personnelles. » La section préfère l'examen au concours, parce qu'à ce dernier « s'attache souvent l'idée d'inamovibilité », et que le stage tendrait à devenir une vajne formalité : à moins, dit le rapporteur, qu'on ne le place avant le concours (S).

Pour le choix du personnel, « la section voudrait que ce fût le chef de service qui fût toujours consulté >.

Notons ce passage, qui s'applique à merveille à la question des notes, telle que nous Tavons vue se poser (4) :

c II est indispensable que, pour tout ce qui concerne les employés, le Ministre s'adresse directement au chef responsable. Si une personne, une seule, placée au cabinet du Ministre ou même étrangère à l'administration, venait à s'in«

(1) Rapport Silvy. p. 25.

(2) 16., pp. 26. 27.

(3) 16., pp. 29 à 32.

(4) Cf. suprà, 1" partie, eh. m.

GHAP, II. HUIT PREMIÈRES LEGISLATURES REPUBLICAINES 249

terposer entre le Ministre et les chefs, les influences illégitimes du dehors paralyseraient bien vite les influences légitimes de l'intérieur ; il n'y aurait plus ni règles de promotion, ni discipline ; Tarbitraire, la faveur, l'intrigue peut-être décideraient de tout. »

On ne saurait mieux prévoir les inconvénients que nous avons constatés, et auxquels il faut ajouter la destruction complète de la discipline et de la hiérarchie des fonctionnaires.

Pour l'avancement, le Conseil propose de fixer, non seulement un maximum, mais aussi un minimum d'avancement. 11 veut maintenir le principe du choix, mais en le limitant par ce minimum d'avancement, qui assure une part à l'ancienneté.

Au point de vue de l'étendue du choix, le rapporteur propose de distinguer deux catégories de grades. « Jusqu'au grade de chef de bureau, on est dans nne fonction purement administrative.., où une longue pratique est indispensable. » Ce grade et celui de sous-chef devraient donc être réservés exclusivement aux rédacteurs et à leurs assimilés du service extérieur, sans admission d'aucune personnalité étrangère au service. Au contraire, toute latitude serait laissée au Ministre pour le choix des chefs de service (1).

Restent les questions disciplinaires.

(( La première condition d'une bonne discipline est dans une autorité très grande laissée au chef de service et au chef de bureau. » En ce qui concerne toutefois les peines, la section approuve qu'on les limite. Klle propose même de supprimer l'amende et la perte du grade, cette dernière équivalant à la révocation, en fait, pour une administration centrale, où l'on ne peut déplacer les agents diminués de grade en les changeant de résidence.

(1) Rapport Silvy, p. 36 à 38.

Mais le rapporteur relève, avec raison, la singalière disposition du projet qui donne plus de garanties à Tinculpé pour les fautes légères que pour les fautes graves. Il suggère de généraliser la disposition qui permet de déléguer à une commission d'enquête les attributions disciplinaires (i). Notons que ceci revient à créer des conseils disciplinaires analogues

à ceux dont nous avons déjà parlé (2).

La conclusion de l'avis du Conseil était la suivante : < Par respect pour le principe de la responsabilité ministérielle la section n'a pas admis l'idée générale du projet; elle n*a pu adopter la constitution d'un état des employés analogue à celui des officiers. C'est en relevant l'autorité des chefs, en donnant à l'administration une existence propre, mais subordonnée, qu'elle voudrait obtenir un recrutement meilleur, un avancement bien réglé, une discipline plus ferme. Les règlements organiques, depuis si longtemps réclamés, deux fois prescrits par le législateur, concilieront tous les intérêts en cause, et la seule prescription généralci absolue, que la section propose d'établir dans la loi, c'est l'obligation d'un examen à exiger de tout candidat » (3).

L'avis du Conseil d'Etat fut transmis le 28 juillet 1874 par l'Assemblée Nationale à sa Commission de revision des services administratifs. Celle-ci touchait à la fin de son mandat. Depuis quelque temps déjà, elle devaft savoir à quoi s'en tenir, sur l'appréhension manifestée par l'administration vis-à-vis de toute réforme législative ; car elle avait orienté ses travaux vers la solution indiquée par le Conseil d'Etat. Dix rapports, émanés d'elle, sur l'organisation des ministères de la Justice, des Affaires étrangères, de l'Intérieur, des

(1) Rapport Silvy, pp. 39 à 41.

(2) Cf. suprày p. 125.

(3) 16., pp. 42, 43.

Cultes et Beaux-Arts, de TAgricuItare et du Commerce, des Travaux publics, des Finances, sur le service de la Trésorerie, sur la fusion de ceux des Postes et des Télégraphes, sur la réunion de celui des Forêts au ministère de l'Agriculture, etc. (1), attestent la somme de ses travaux, trop peu mis à contribution, nous le répétons, par les Commissions ultérieures.

Ces rapports tracèrent les grandes lignes de la réorganisation des administrations centrales. Si la réforme plus profonde, la réforme législative souhaitée par la Commission n*aboutit pas, ce ne fut pas son fait. Seule la répugnance invincible du Pouvoir exécutif et Je la hante administration y mit obstacle.

Propositions Arfeuillères et de Saisy,

Mentionnons, pour mémoire, parmi les propositions qui furent encore déposées à l'Assemblée Nationale, celles de MM. Arfeuillères et Hervé de Saisy, contre les testaments ministériels.

A la suite des événements qui amenèrent la démission de M. Thiers, comme chef du Pouvoir exécutif, et celle en même temps de tous ses ministres, M. Arfeuillères, frappé des répercussions de ce bouleversement dansTentourage du cabinet, et de certains abus qui s^étaient produits (2), déposa la proposition suivante :

(1) Cf. la liste de ces rapports dans les Tables analytiques des Annales, Assemblée nationale, Table des matières, v<> Services administratifs, § II, pp. 639-640.

(2) Cf. rinterpellation de M. Hervé de Saisy à l'Assemblée nationale le 6 juin 1873.

« Toute nomination, émanant d'an ministre démissionnaire ou renversé avant rinsertion de la nomination au Journal Officiel, n*aura d'effet qu'autant qu'elle sera officiellement publiée avec le contre-seing, et sons la responsabilité da nouveau ministre compétent (1) ».

Cette proposition, qui avait recueilli sur le moment l'approbation de la droite de l'Assemblée, ne fut rapportée que longtemps après. Les esprits s'étaient calmés. Les circonstances avaient changé. Dans un rapport à la fois sommaire et superficiel, le vicomte dé Bonald critiqua la proposition, pour des raisons de pure forme, et conclut à ce qu'elle ne fût pas prise en considération (2).

Mais entre temps, M. Hervé de Saisy avait déposé une nouvelle proposition conçue exactement dans les mêmes termes (3). Le Gouvernement en combattit l'urgence, appuyé celle fois par la droite, en soutenant que la proposition visait le nouveau chef du pouvoir exécutif, le maréchal de Mac-Mahon.

L'urgence fut refusée (4), et M. Hervé de Saisy relira sa proposition, mais en demandant qu'on mît à Tordre du jour celle de H. Arfeuillères (8).

Cette dernière vint donc en discussion devant l'Assemblée ; mais elle fut combattue par M. Arfeuillères lui-même, qui soutint que la situation avait changé, depuis que l'on avait misa la tête du Gouvernement « une magistrature à long terme.

(1) Cf. Assemblée Nationale, 7 juin 1873, n» 1797, — Ann,, t. XVin, Annexes^ p. 77.

(2) Cf. Assemblée nationale, 25 janv. 1875, n<» 2868, -- Ann.^ t. XXXVI, Annexes, p. 89, et J. Officiel, p. 1003.

(3) Ass. nat., 7 janvier 1875, n* 2799.

(4) Cf. Ass. nat., 7 janvier 1875, — Ann., XXXV, pp. 449, 450.

(5) Cf. Ass. nat., 5 février 1875, — Ann., XXXVI. pp. 455,

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d'une durée certaine, indépendante aussi des incidents parlementaires » (I). •

Nous voyons combien les meilleurs esprits se faisaient alors illusion, tant au Parlement qu'au Conseil d'Etat sur le fonctionnement des institutions nouyelles : sur le caractère de la Présidence de la République, sur la responsabilité effective des ministres devant le chef de l'Etat et devant les Chambres. Leur excuse, c'est qu'on était à l'aurore du régime ; il fallait que l'expérience vînt démontrer la nécessité des mesures législatives demandées pai^ les fonctionnaires.

Il fallait aussi qu'à cette réforme ne se mêlât pas de querelle de parti, comme celle qui fit échouer les propositions Ârfeuillères et de Saisy. Cet esprit de parti est ce qui a le plus nui au Parlement dans l'esprit des fonctionnaires ; et pourtant si ceux-ci étaient justes,il8 devraient reconnaître que, s'ils ont souffert de l'ingérence individuelle des élus dans TAdministration, c'est néanmoins dans les enceintes parlementaires que leur droit a été, de tout temps, le mieux défendu.

Le pouvoir exécutif respira. Il venait d'échapper encore une fois à ce qu'il considérait comme un empiétement du pouvoir législatif sur 5on domaine, sursis fonctionnaires.

II ne tenait qu'à lui de profiter du répit pour octroyer à ceux-ci le statut, qui leur était indispensable de l'avis même du Conseil d'Etat. Ainsi avait agi le pouvoir exécutif en Angleterre (2).

(1) Cf. Ass. nat., 16 février 1875, — Ann., XXXVI, pp. 544,

(2) Cf. infrày ch. m.

Mais en France, les décrets s'entassèrent sur les décrets, sans réaliser la réforme voulue. Au contraire, la ntobilité dans les cadres, Tincertitude, Tarbitraire s'accrurent d'autant (1).

Qu'on veuille bien songer que, depuis le i*'' janvier 1884 jusqu'à la fin de 1911, le personnel central des Ministères» pour ne parler que de celui-là, n'a pas été gratifié de moins de 153 décrets d'organisation (2), sans qu'on soit môme arrivé à lui donner cette péréquation des grades et des traitements, qu'il réclame avec insistance, et que le Parlement réclame avec lui depuis des années sans l'obtenir (3).

Proposition Barthe,

Le Parlement n'avait cependant pas abdiqué son intention de légiférer sur les fonctionnaires. Mais des efforts comme celui des Commissions de 1845 et de 1873 ne se renouvellent pas à toutes les sessions, quand ils se sont heurtés à de telles oppositions du Gouvernement.

Jusqu'à la fin de la huitième législature, les propositions de loi se renouvelèrent, sans conviction d'aboutir, uniquement pour ne pas laisser prescrire l'intervention des Chambres en la matière^ et témoigner de leur désir de mettre un terme aux abus que l'on constatait.

Six ans après l'échec de la Commission de révision des ser-

(1) Cf. SM/>rd5, 1" partie, ch. m.

(2) Cf. I^' Congrès du personnel civil des administrations centrales, cit, sifprd, p. 96, n. 5.

(3) Cf. les propositions de résolution de M. Marin, député de Meurthe-et-Moselle, à la Chambre, les 23 nov. 1609 et 17 nov. 1910, et le rapport de M. René Renoult (Chambre, 27 mars 1911, — 10« iég., n° 877).

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vices adminislralifs, M. Marcel Barthe, député» ancien membre de la Commission, proposait de reprendre une partie de ses conclusions : celle qui avait trait à Tétat des employés (1).

Le rapport (2), dû à Thonorable M. Marcou, fut défavo* rable. Ce rapport était loin d'avoir Tenvergure des précédents. Il est difficile, à notre goût, de collectionner de plus mauvais arguments que ceux dont il y fut fait état.

Entre autres déclarations on y lisait ceci : que les concours étaient bons « pour les animaux gras » ; que la pratique honnête du suffrage universel était caractéristique de la Hé* publique, et qu*elle empêcherait certainement le Gouvernement de verser dans le favoritisme reproché à TEmpire et au gouvernement de Juillet ; enfin qu'il était bon de laisser aux ministres toute latitude» pour leur permettre de récompenser les victimes des régimes antérieurs (3).

C'était un c ôle-tui de là que je m'y mette », purement et simplement signifié par Thonnéte M. Marcou aux régimes dont il disait tant de mal.

Aussi M. Barthe ne se tint-il pas pour vaincu. En 1887, il reprenait sa proposition, au Sénat cette fois» et il en obtenait le rapport, en insistant sur les garanties à concéder en matière disciplinaire. Un Conseil (idée reprise du projet de 1873) devait» dans chaque administration» prononcer sur le déplacement, la suspeusion et la révocation des fonctionnaires. Appel pouvait être fait de sa décision au Conseil •d'Etat (4).

Le rapport vint en discussion ; et l'article i" du texte

(1) Cf. Journal Officiel, 1879, p. 544.

(2) Cit. supràf l'« partie, ch. m, p. 63.

<3) Cf. Journal Officiel, 1880, p. 1851.

(4) Cf. Journal Officiel, Doc, y Sénat, S. E. 1887, p. 1.

fui même adoplé en première Icclare. Le Gonvemement avait fait le mort : lactique renouvelée des « régimes déchus », et qui lui réussit d'ailleurs comme à ceux-ci. M. Barlhe, voyant la banc des ministres vide, demanda le renvoi du texte à la Commission ; et sa victoire n'eut pas de lendemain (1).

Propositions de LorgeHl et Lemire.

Mentionnons encore la proposition de Lorgeril c sur l'état des fonctionnaires civiis » (2), reprise par Tabbé Lemire au début de la sixième législature (3). Ces deux propositions partaient d'une intention excellente : celle de préserver les fonctionnaires contredesrévocationsinjustifiées.Mais le moyenqu'elles employaient pour y parvenir était doublement défectueux.

Au point de vue juridique, les auteurs proposaient de considérer le fonctionnaire comme ayant la propriété de son grade. Or, cette théorie Je l'appropriation des grades est une survivance de Tancienne vénalité des offices. £lle est at>andonnée aujourd'hui par la doctrine, d'une façon générale (4).

Au point de vue pratique, la proposition instituait un Conseil supérieur de T Administration française, chargé des révocations. Celte création se comprend d'autant moins, que ledit Conseil ne statuait qu'en premier ressort, le Conseil d'Etat étant juge en cas d'appel. Alors à quoi bon instituer un Conseil supérieur général, pour faire simplement fonction d'un conseil de discipline quelconque ?

(1) Cf. Sénat, séance 18 nov. 1887, Ann., 1887, p. 138.

(2) Cf. Chambre, 18 juill. 1893, — 5« lég., u? 2973, — Ann. Doc, TI, p. 566.

(3) Cf. Chambre, 5 mars 1894, — 6« lég., n*> 465, — Ann, Doc.j l, p. 450, et J. Officiel, Doc, Chambre, p. 598.

(4) Cf. Delpegh, à son cours, cit, suprà, p. 11, n, 2.

Les propositions de Lorgeril et Lemire ne furent pas discatées(l). Elies avaient eu toutefois le mérite de ne pas laisser prescrire la question devant Topinion publique.

Rapport Ouillain.

Dans le rapport général du budget de I9C2, M. Guillain rappela à la Chambre que la loi du 5 juillet 1850 était toujours inappliquée. Il proposait d*iaiparlir au Gouvernement un délai d'une année pour publier les règlements d'admiuistralion publique prévus par cette loi. Cet article fut voté par U Chambre. Mais le Sénat disjoignit, à la demande du Gouveruement, cet article de la loi de finances.

Ce dernier échec est médiocrement à regretter. L'application aux administrations centrales de la loi de finances du 30 décembre 1882 prouve, nous l'avons vu, que les règlements d'administration publique sont, à eux seuls^ impuissants à réaliser les réformes demandées par les fonctionnaires.

Conclitsions.

Mais le pouvoir exécutif avait, une fois de plus, témoigné en la circonstance qu'il mettait obstacle à toute réforme législative, et cela sans en réaliser lui-même aucune.

Il discréditait ainsi l'action du Parlement dans l'esprit des fonctionnaires, sans gagner davantage la confiance de ceux-ci.

(1) La proposition Lemire fut Tobjet d'un rapport sommaire de M. de Lasteyric : cf. Chambre, 12 juiil.1894. — 6« iég.,no 834, — Ann, Doc, y II, p. 512.

Lefas. l'7

La comparaison avec les pays voisins n*était-elie pas criante ? Cependant que des réformes s'accomplissaient chez eux, la situation des agents de l'Etat restait chez noua ce qu'elle était en 1830, à peu de chose près !

Aussi les rancœurs, à grand peine refoulées, s'amassaient dans l'âme des fonctionnaires. Ne recevant satisfaction ni de l'exécutif ni du législatif, ils se rejetaient sur le « farà da se », senle ressource qui leur restât. Des groupements se formaient ; et ce n'était plus seulement la question du statut, c'étaient celle des associations, celle des syndicats, celle de la grève, qui allaient surgir toutes ensemble, pendant la coupable tergiversation des pouvoirs publics.

Les fonctionnaires ne demandaient plus : ils exigeaient. Tandis que l'exécutif et le législatif employaient leurs ressourcés à se paralyser mutuellement, le petit nuage sombre de l'horizon avait déchaîné une véritable tempête. Le ruisseau des anciennes revendications menaçait de devenir torrent e{ de tout emporter.