CHAPITRE III

A L BTRANaBR. — LES PAYS ANGLO-SAXONS

Coup d'œil général. -> L'Àûgleterre. — Les Etats-Unis d'Amérique.

<Joup d* œil général,

JetoDs an coup d'œil hors des frontières. Les fonctionnaires •de la plupart des grands pays sont dotés de statuts.

Les méthodes employées ou proposées ont été, il est vrai^ différentes suivant les nations. Il n'est que plus intéressant de les analyser et de les comparer. Nous préciserons ainsi toutes les formules possibles ; et nous en étudierons les résultats, en évitant les synthèses superficielles, les généralisations hàtires, qni laissent croire que ce qui est édicté dans un pays peut, à la lettre et sans adaptation, être transporté dans un autre.

Dans tons les^ pays, le statut des fonctionnaires tend au but que nous avons précisé, en définissant le fonctionnarisme. Ce but est de constituer une hiérarchie d'individus, occupés professionuellement et en permanence, au service de la nation.

Mais les procédés employés pour arriver à ce but ont été sensiblement différents, si l'on considère, d'une part, les

pays aDglo- saxons, d'autre part les législations allemandes et celles du continent.

Dans les pays anglo-saxons, tels que l'Angleterre et les Etats-Unis d'Amérique, le législateur, essentiellement pratique, s'est placé en face de l'abus qu'il entendait proscrire. Chaque ordonnance a pu s'étendre à la majorité, à la totalité des fonctionnaires, parce qu'elle avait un but spécial, nettement déterminé, et qu'elle s'y bornait.

^ L'une a pour but d'empêcher les recommandations, le favoritisme dans le recrutement du personnel.

L'autre organise l'avancement par catégories ; et ainsi de suite.

On connaît d'ailLiurs la pratique législative des pays anglosaxons. Elle diffère sensiblement de la nôtre. La tradition, la coutume y jouent un grand rôle. Les tribunaux sont, par suite, investis d'un pouvoir discrétionnaire plus grand que ceux de nos pays.

Quand le législateur formule un principe, il suffit que ses intentions soient loyalement secondées par le Gouvernement et par les tribunaux pour que la sphère bienfaisante de la réforme se trouve peu à peu généralisée.

Le statut des fonctionnaires, en Angleterre et aux Etats- Unis, tient en quelques articles d'ordonnance on de bill, scrupuleusement appliqués ; tandis que dans les autres pays du continent, on donne ce nom de statut à de véritables lois générales et détaillées, dont chacune embrasse Fa carrière du fonctionnaire en son entier, mais dont chacune, par contre, à cause de sa richesse en détails^ est difficilement applicable à la totalité des fonctionnaires.

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Angleterre,

En Angleterre, c'est le pouvoir exécutif qui a pris officiellement rinitiative de réformer les abus dont ses fonction» naires étaient victimes, de la part des influences parlementaires.

Il ne Ta pas prise spontanément. Pendant cent cinquante ans, de 1673^ à 1830, le trafic des pensions et des places a été la règle du gouvernement parlementaire anglais. C'est à ce point qu*en 1819, lord John Russell « reconnaît l'apparente impossibilité de renverser les conservateurs, dont le patronage s'étend depuis si longtemps sur l'Eglise, la Justice, l'Armée, la Marine et les Colonies (1). >

Cependant ce système entravait l'administration, harcelait les ministres, donnait des résultats déplorables. Â partir de 1830, se dessine contre le c patronage system > une campagne, au Parlement et dans l'opinion publique, appuyée par les meilleurs esprits, tels que Stuart Mill et Gladstone.

En 1853^ le mouvement devient populaire. Le Parlement est disposé en sa faveur. Le gouvernement anglais, avec cette sagesse parlementaire qui le distingue, s'incline et donne une premit^re satisfaction par l'ordonnance de 1855.

La mesure n'étant pas regardée comme suffisante, le Gouvernement y revient, par une ordonnance du 4 juin 1870, complétée par plusieurs autres, et surtout par une jufispru-

' (1) Cf. Marcel Sibert, Etude sur la situation légale des fonction^ naires anglais, dans Bull, de la Soc. de légi>lation comparée, mars 1911, p. 180, n. 2.

dence d*où toute complaisance illégale ou même douteuse est strictement bannie.

Par ces ordonnances, on a voulu pourvoir à un recrutement et à un avancement exempts de recommandations poiitiques et dMntrigues.

Pour cela, on a commencé par distinguer. Les ce serviteurs civils de la Couronne », — ainsi se nomment les fonctionnaire» civils anglais (1) — se divisent en deux catégories profondé-

(1) Les services publics sont remplacés en Angleterre par les services privés de la Couronne, et l'Etat par la Couronne. Entre cette conception et la nôtre, il y a de profondes différences. C'est ainsi qu' « en droit, les fonctionnaires sont considérés comme au service privé de la Couronne. Il n'y a pas, en effet, à proprement parler, de droit public en Angleterre ; les personnes administratives y sont soumises au droit privé comme les personnes physiques. Les relations des fonctionnaires et du Souverain sont donc des relations de droit privé, comme il en existe entre toutes personnes, dont l'une est employée par l'autre et ne nécessitent pas un droit spécial » (cf. Demârtial, Documents, p. 36). Ceci tient à ce que l'organisation traditionnelle anglaise repose encore sur les bases du droit féodal, qui a été plus complètement généralisé dans cette île que partout ailleurs. « L'île de Serk est encore aujourd'hui un fief de haubert tenue nuement à foi et hommage de la Couronne d'Angleterre et qui se transmet de mâle en mâle par ordre de primogéniture. Elle est depuis la fondation... partagée entre quatre tenures concédées par le seigneur aux familles.. ; l'indivisibilité de ces tenures ne souffre aucune exception et un droit d'aînesse rigoureux domine le régime successoral » (cf. Selosse, L'Ile de Serk, un état féodal au xx« siècle, dans Nouv, rev, hist, de droit, juin 1912, p. 420). L'organisation générale anglaise nous offre ainsi le spectacle d'un royaume qui conserve au xx« siècle une partie des institutions du Moyen Age : la Couronne et ses services sont de ce

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meot distinctes : les serviteurs politiques et les serviteurs non politiques.

Cette règle est considérée, nous dit-on, comme « la plat importante des temps modernes(l)». Gela ne nous étonne p^s, car un statut ne peut être bien fait, et surtout rigoureusement observéi qu'à la condition de ne pas faire une salade, de ne pas coudre dans un même sac des catégories d'agenti qui n'ont aucune identité commune.

Les emplois dits politiques ne sont pas permanents, lis eoat importiants comme charges, mais < très peu nombreux, une soixantaine environ ; ce sont ceux des membres du Cabinet et de leurs adjoints politiques, qui, hommes de confiance des chefs du Gouvernement, arrivant avec eux au pouvoir et tombant avec eux, appartenant comme eux au Parlement, les représentent à la tête des services publics (2) ».

Les emplois non politiques, qui sont la masse, « au contraire, subordonnés aux précédents, ont pour caractère principal d*être permanents et d'être absolument soustraits aux influences politiques ; le Gouvernement^ on va le voir,veille à ce que les nominations et promotions aient un caractère uniquement professionnel (3) ».

« Tandis que les premiers font leur éducation au Parlement, dirigent la politique du Parlement, ou du moins ont le pouvoir de la diriger, et en portent la responsabilité, quittent

nombre. Cet état de choses n'est d'ailleurs possible que par le maintien de la Couronne et grâce à la situation insulaire du Royaume-Uni. — Le particularisme des institutions anglaises est reconnu et souligné par les écrivains socialistes eux-mêmes : Cf. Edouard Berth, Marchands, intellectuels et politicienSy dans Le mouvement socialiste, juill. 1907, pp. 1 et ss.

(1) Cf. SiBERT, op. cit., p. 178.

(2) et. Demartial, Documents, p. 36.

(3) 16., Documents,^. 36.

lears fonctions avec le Cabinet, les fonctionnaires non politiques font leor éducation au sein de la routine administrative, restent à leur poste à travers tous les changements de parti, connaissent à fond le domaine de Tadministration et exécutent, appliquent dans le détail la politique adoptée par le ministère du moment (i). »

Une Commission du « civil service (2) » a été créée, non pas pour maintenir le recrutement des serviteurs de la Couronne entre les mains du parti au pouvoir, mais au contraire pour assurer ce recrutement en dehors de Tingérence des partis.

La règle générale du recrutement, établie par l'ordonnance de 1870, est le concours public, un concours ouvert « à toutes personnes remplissant les conditions d'âge, de santé et autres, exigées par lesdits règlements, qui désireront y participer (3) ».

(1) Cf. Lawrence Lowbll, Le gouvernement de V Angleterre, trad. française Nérincx, t. I, p. 174. — N'oublions pas que les dissensions politiques n*ont pas eu tout à fait jusqu'ici le même caractère en France qu'en Angleterre ; la question constitutionnelle ne divise pas les partis, et la question religieuse se pose différemment. D'autre part, en face et au-dessus des partis, il y a un pouvoir véritable, la Couronne, qui n'hésite pas à assumer la mission de protéger ses fonctionnaires contre l'intolérance et les excès de l'esprit de parti. Cf. nos remarques à ce sujet, supràj V partie, ch. tu, p. 73. Il est toutefois possible qu'en France une réforme électorale, la représentation proportionnelle, en diminuant Tintolérance des partis les uns envers les autres, amène un état de choses du même genre.

(2) Expression qui comprend tous les fonctionnaires civils non politiques (permanents) à l'exception des juges* Sur la nomination de ces derniers, cf. Demartial, La nomination des magistrats, dans Rev. poL et parL, 10 avril 1907.

(3) Ordonnance du 4 juin 1870 établissant le système des concours publics, art. 5. On trouvera le texte entier de cette ordonnance dans DEMARTrAL, Documents, pp. 37 et ss.

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Ce concoars est d'ailleurs suivi d'an stage probatoire :

« Lorsqu'au candidat aura été reçu aa concours et qu'un certificat d*aptitude lui aura été délivré par les commissaires, il sera astreint à un stage probatoire d'une année au moins, durant lequel sa conduite et sa capacité dans l'expédition des affaires seront soumises à telles épreuves qu'il plaira de déterminer au chef du département auquel il aura été affecté, et il ne pourra être définitivement nommé dans le service public avant que ce stage ait fourni au chef de son département une preuve satisfaisante de son aptitude à être employé, à titre permanent, dans cette administration (1) ».

•Pour quelques emplois de nature particulière, le concours est limité : c'est-à-dire que les candidats doivent, pour s'y présenter, obtenir un agrément préalable. Il y a enfin des cas exceptionnels, où des fonctions peuvent être conférées sans examen (2). Mais, grâce à l'esprit dans lequel est appliqué le système, on peut dire que depuis i870, toutes recommandations ont disparu. Le patronage System a vécu.

L'opinion publique, à la suite des ordonnances de la Cou-» ronne, s'est affermie à ce point, qu'elle ne tolérerait plus « la prostitution des emplois pour des services politiques... L'ère des nominations de parti.., honte de l'histoire anglaise (3) », est close ; et si quelque ministre tentait de la ressusciter, il serait immédiatement renversé par le Parlement.

(1) Art. 6 de rordonnance de 1870, modifié par une ordonnance du 15 sept.. 1902. Cf. Dkmartial, Documents , p. 39.

(2) Cf. l'art 7 de Tord, de 1870, dans Demartial, loc, ctï., p. 39.

(3) Cf. Todd-Walpole, Parliamentary Government in England^ t. I, p. 165.

266 PART. II. — LES PROJETS DE STATliT

Oo le Toit, lasitaatioD faite aux foDctionnaires anglais dépend, en grande partie, de Tesprit publie: de la définition admise par tous aujourd'hui, du rôle du fonctionnaire non politique. Les textes réglementaires sont en petit nombre : juste le minimum nécessaire. Tout est dans la manière dont ils sont compris et appliqués loyalement.

C'est ainsi qu'au point de yne du statut disciplinaire, rien n'existe comme texte (i) : et cependant on ne signale pas d'abus. Ils seraient réprimés par la Couronne ou par le Parlement.

11 faut ajouter aussi que l'absence de droit public rend les juges de droit commun compétents pour statuer sur les différends qui peuvent s'élever entre la Couronne et ses serviteurs.

A cet avantage apparent pour les fonctionnaires, il existe d'ailleurs un revers : les mêmes juges sont compétents pour statuer sur les actes des fonctionnaires envers les particuliers ; la responsabilité civile ou pénale du fonctionnaire parait ainsi singulièrement plus étendue et plus facile à faire jouer en Angleterre qu'en France (2).

C'est également la coutume, bien plus que la législation,

qui tient les public servants à l'écart des luttes politiques, en

, échange de la permanence d'emploi admise en leur faveur.

De 1710 à 1868, le droit de vote avait été retiré à certaines

catégories de fonctionnaires, notamment à ceux des Postes.

(1) Sauf pour les juges : cf. Sibbrt, loc, cit., pp. 133 et ss.

(2) Cf. sur 00 point les développements très étendus de M. Si- BERT, loc» cit,, pp. 190 à 196, et dans la même Revue, en 1912, pp. 122 et ss.

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Aujourd'hui, il leur est rendu, mai» soas certaines conditions destinées à en prévenir l'abas. C'est ainsi qu'il existe, comme chez nous, des inéh'gibilités tenant à certaines fonctions. D'autres fonctions ont pour résultat de nécessiter une réélection du personnage politique qui les accepte (celle de ministre est da nombre). Enfin, pour tout fonctionnaire permanent, la règle est que, bénéficiant de la tenure of office^ en échange il est clair qu*il ne doit pas prendre une attitude telle qu'elle le pose en politicien de parti, ce qui empêcherait un ministre de se fier à son avis )>. Dans certaines administrations, comme celle des Postes, on a même cru devoir codifier la coutume par des règlements particuliers (1).

L'avancement des fonctionnaires du ciml service de la Couronne est réglé par des ordonnances, dont les principes sont les suivants. Le personnel des bureaux est divisé en quatre catégories, ayant chacune leurs concours d'admission : — clerks de la i^ division, qui ont la conduite des affaires et qui for-

(1) Règlement de 1885 : « Aucun postmaster ou autre serviteur du département ne doit entrer dans aucun comité ayant pour objet de faciliter ou d'empêcher Télection au Parlement d'un candidat déterminé ; il ne doit pas plus appuyer ou combattre aucun candidat ou parti, pas plus par des écrits rendus publics que dans des réunions i. Cf. Sibert, loc, cit., (1912), pp. 124 à 130. — Gomp. rengagement pris par les fonctionnaires ottomans, le 14 août 1912, de garder la neutralité dans les élections qui étaient projetées pour le 14 octobre et que la guerre des Balkans a interrompues ; les Jeunes-Turcs seuls avaient protesté contre cet engagement (cf. journaux du 15 août 1912).

ment la catégorie gapérieare da personnel administratif (1) ; — clerki de la 2* division^ qui en forment la partie moyenne, et qui a^sorent Texpédition des affaires courantes sons la direction des premiers ; — assistant clerks, qui font la besogne purement routinière ; — copistes.

Chaque division de fonctionnaires comprend plusieurs classes ou grades. Ainsi la i'* division en compte trois ; la 2* division compte trois classes ordinaires et nne classe supérieure.

A l'intérieur de chaque classe, le traitement augmente chaque année, sauf opposition du chef immédiat, jusqu'à ce que le fonclionuaire ait atteint le maximum attribué à sa classe.

On passe d^une classe à l'autre à Tancienneté, sous la condition toutefois d*un rapport favorable du chef. Par exception, les fonctionnaires de la 2** division n'accèdent à la classe supérieure qu'au choix, et ceux de la 1'^ division ne passent d*one classe à l'autre qu'au choix. Mais, en fait, grâce au concours et au stage probatoire qui sélectionnent à l'entrée les candidats d'après leur mérite, il se trouve que le choix et l'ancienneté se confondent à peu près (2).

Un dernier mot sur les associations et les grèves de fonctionnaires.

H semblerait que, dans un pays où les fonctionnaires sont

(1) Le stage probatoire est d'au moins deux ans pour cette catégorie.

(2) Cf. Demartial, DocumMSt pp. 41 à 43 : on y trouvera le texte de plusieurs ordonnances.

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r^gis parle « droit comman », le droit de se syndiquer et celui de faire grève dussent leur être reconnus sans difficulté. Telle est du moins la prétention de nos syndicats de fonctionnaires en France.

Or, en Angleterre, où il n*y a cependant pas de droit public, les associations de fonctionnaires n'ont pas été acceptées sans difficulté. La loi de 1876 sur les trade-unions ouvrières limitait le domaine de celles-ci à « toute association permanente ou temporaire tendant, soit à ordonner les rapports entre ouvriers et maîtres, ou ouvriers et ouvriers, ou maîtres et maîtres, soit à poser des conditions restrictives à la conduite de toute industrie oq commerce ». C'est à peu près l'équivalent de notre loi de 1884 sur les syndicats.

Après diverses étapes, dont les principales datent de 1898 et de 1906, les unions ou organisations de fonctionnaires ont été admises en fait : en ce sens que les chefs d'administrations ont consenti à recevoir des délégations de ces sociétés. Mais aucun texte n'a rendu légale cette pratique.

Et quant à la grève, la première qui se produisit (grève partielle des postiers anglais, en 1890) fut solutionnée dans la nuit même où le mouvement se produisit. « Le postmastergênerai^ M. Haikes, qu'on était allé réveiller, se rendit dans les salles de la poste, et renvoya séance tenante 463 employés. » La plupart de ces renvois furent définitifs. Nous avons dit pourtant que la responsabilité ministérielle serait engagée devant le Parlement par toute révocation qui n'aurait pas pour cause une grave inconduite officielle {grave officiai misconduct). Mais ici Partaient et opinion ont été d'accord avec le ministre, pour regarder la grève comme une trahison envers la cai^e des services publics^ confiée aux fonctionnaires comme un dépôt sacré (sacred trust). Les postiers eux-mêmes ont, depuis, fait en quelque sorte amende

honorable. Ils ont déclaré s'en remettre pour la défense de leurs intérêts aux e moyens constitutionnels » : ce qui implique qa*â leurs yeux même, la grève des services publics ne saurait être constitutionnellement admise.

On voit que les Anglais, gens pratiques, savent parfaitement, et malgré le respect de la liberté individuelle, mettre un terme aux pratiques abusives ou qui deviendraient dangereuses pour la nation.

Sans doute, à côté des exemples que nous venons de citer, on nous en citera d*autres, qui étonnent le public : la grève des chemins de fer, celle des arsenaux, la grève générale des mineurs. Mais n*oublions pas que TAngleterre est une île ; et que cette situation isolée, on la protégeant contre les surprises de Tétranger, lui permet bien des choses. C'est ainsi qu'elle a pu jusqu'ici conserver une partie des conceptions féodales, éviter l'obligation du service militaire pour tous les citoyens, etc., etc. 11 n'est pas démontré que cet isolement relatif d'avec le reste de l'Europe se maintienne à l'avenir. Soyons en tout cas certains que les Anglais, s'ils faisaient partie du continent, auraient d'ores et déjà pris toutes les mesures nécessaires à la conservation de la race et de l'impérialisme britanniques.

Le coup d'oeil que nous venons de jeter sur la situation des 'fonctionnaires anglais est en tout cas instructif.

Il nous montre d'abord que le Gouvernement, le public et le Parlement se trouvent également bien des.réformes qui ont été faites pour assurer la justice dans le recrutement et dans )ravancement des agents du civil service ; le concours.

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ravancement régulier, même à l'ancienneté, donnent des résultats satisfaisants.

La grande règle, qui divise les fonctions en politiques ou temporaires, et non politiques ou permanentes, est à retenir. Elle correspond essentiellement au jeu des institutions parlementaires.

Correspond également à ce jeu des institutions parlementaires, ainsi qu'au souci de la permanence et de la hiérarchie des fonctions, le soin de tenir les fonctionnaires permanents en dehors des luttes politiques ; et d*éviter qu'ils abusent de leur situation privilégiée par rapport au public.

Enfin, en matière d*association de fonctionnaires, nous voyons que les Anglais se tiennent sur la réserve ; qu'en tout cas ont-ils formellement proscrit la grève, et fait accepter par leurs fonctionnaires cette interdiction.

Toa4 ces résultats remarquables ont été obtenus sous la pression de l'opinion publique^ mais loyalement servie par l'effort du Gouvernement. En cédant ainsi, ce dernier a en d'autant plus de mérite que les agents, nous l'avons expli- <iué, ne relèvent que de lui (1); mais aussi s'est-il acquis leur gratitude»

Retenons enfin le procédé employé : une ordonnance pour remédier à chaque abus ; des distinctions soigneuses entre les catégories de fonctionnaires qui sont dans des situations différentes. Pas de généralisations abstraites et hâtives : une réglementation basée sur la pratique, visant des cas concrets, et s'élevant peu à peu du cas particulier au cas général, par voie de remaniements, d'interprétations ou de jurisprudence.

(1) Cf. suprà, p. 26^, n. 1.

Etats-Unis d^ Amérique.

Assez voisine est la méthode de réforme inaugurée aux Etats-Unis, bien qu*on ait procédé là par voie de bilL

Nous avons dit les abus engendrés par le système électif étendu à tous les emplois publics, soit directement, soit par la voie du spoil's system^ qui considérait les fonctions comme des dépouilles opimes attribuées au parti vainqueur (1). c La conception que les politiciens finirent par se faire de la possession d'un poste ne fut pas la conception idéale, selon laquelle un fonctionnaire a des devoirs vis-à-vis du public ; ni la conception pratique, d'après, laquelle une fonction est un lit confortable, où un homme peut vivre s*il ne néglige pas complètement son travail ; mais bien la conception immorale, selon laquelle une fonction publique est un salaire qu'on reçoit pour des services, soit rendus à son parti dans le passé, soit à lui rendre dans le présent ou dans l'avenir (2). »

Cette conception ne s'éloigne pas beaucoup de celle de certains politiciens français. Le rapport de l'honnête M. Marcou lui-même prête le flanc à cette critique (3).

A chaque renouvellement électoral, le parti américaia au pouvoir frappait d'une contribution aux dépenses électorales tous les fonctionnaires, jusqu'aux plus humbles, jus-

(1) Cf. suprà, 1'* partie, ch. m, p. 76. Adde les récents scandales révélés par la presse dans rorganisation de la police américaine (juillet-octobre 1912).

(2) Cf. Bryge, la République américaine (trad. B. Lestang), t. III,

(3) Cf. suprày p. 255.

CHAP. III, — A l'Étranger. — lks pays anglo-saxons 273

qu'aux balayeurs, en menaçant de révocation ceux qui ne s'exécutaient pas.

La réforme fut lente à venir : les politiciens la retardèrent autant que possible. Enfin le 19 janvier 1883 fut votée la loi Pendleton « pour la régularisation et Tamélioration du Service civil des Etats-Unis (i) ».

Cette loi s'inspire de l'ordonnance anglaise de 1870. Elle institue le concours <c librement ouvert », comme unique moyen d'accès offert à <r tous candidats » aux emplois fédéraux (art. 2, § 2, 1°).

Ce concours est minutieusement réglé par la loi. Elle stipule qu'il aura un caractère pratique, et con6e à une Commission spéciale de Civil service reformers le soin de réglementer et de juger les épreuves (art. 1 et 3);

« Tous emplois ou places feront Tobjet d'un classement

général par catégories de fonctions, et les nominations aux emplois et places, ainsi classés, seront faites suivant le rang obtenu par les candidats dans les épreuves des concours (art. 2, § 2, 2^). »

Le concours est suivi d'une période de stage avant la no* mination définitive (art. 2, § 2, 4<^).

Citons encore les dispositions suivantes :

c Aucun fonctionnaire public ne sera, à raison de sa qualité, obligé à contribuer à aucune souscription publique, ni à rendre aucun service politique ; il ne pourra, pour refus de le faire, ni être révoqué, ni être Tobjel d'une disgrâce quelconque fart. 2, § 2, 5«) (2). »

(1) On trouvera le texte de cette loi dans Demârtial, Documents sur le statut, pp. 47 et ss.

(2) La presse française a signalé^ à diverses reprises, des circulaires de chefs de service adressées à leurs inférieurs, pour l'érection d'un monument ou pour une entreprise,, et qui

Lefas 18

« Aucun fonctionnaire ne pourra user de son autorité ou de son influence offlcielley pour exercer une pression sur Faction politique des individus ou des corpora'Jons (art. 2,

« Seront punis d'une amende de 100 à 1 000 dollars (500 à 5 000 francs) et d'un emprisonnement de dix jours à un an» ou de l'une de ces deux peines seulement^ tous commissaires, examinateurs, copistes, messagers ou autres employés de service public, qui, spontanément ou par suite de. corruption, seuls ou conjointement avec un ou plusieurs autres auront, par violence, dol ou supercherie, porté atteinte au droit d'admission d*un candidat du concours, ou donné des notes, fourni des indications ou dressé des rapports inexacts sur les épreuves subies par un candidat ou sur le rang qui lui appartenait, ou procuré des renseignements particuliers ou se« crets dans le but, soit d'augmenter, soit de diminuer les chances d'un candidat au-concours, ou d'une personne proposée pour une nomination ou un avancement (art. 5). »

a Aucune recommandation d'un membre du Sénat ou de la <2hambre des représentants (excepté les renseignements sur la résidence ou la réputation du candidat) ne devra être reçue ou prise en considération par aucun de ceux qui, d'après la présente loi, ont qualité ponr faire subir les examens ou pour nommer aux emplois (art. 10). »

Telle est la loi Pendletoii. Elle ne vise, on le voit, que Ventrée des fonctionnaires dans la carrière. Elle ne s*applique

constituaient de véritabieâ obligations morales d'y souscrire. C'est un abus du genre de celai que la loi Pendleton a supprimé.

«flAP. m. A l'étranger. LES PAYS ANGLO-SAXONS 275

. qa'aux services fédéraux. Cependan.t, limitée ainsi dans son but et dans son application, elle a produit an effet considérable.

La cbose est d'autant plus remarquable que, M. Demarti&l

. le constate avec raison, cette loi n'a d'autre autorité que celle qu'elle reçoit de l'opinion publique. Le Président tenant de la Constitution son droit de nommer aux emplois,

. la loi Pendleton ne peut juridiquement s'imposer à sa volonté. Elle s'y impose néanmoins, en fait, comme le seul

. moyen de remédier à des abus, qui avaient été jusqu'à coûter la vie au président Garfleld. Elle s'impose, parce que l'opinion publique la soutient.

L'effet moral de cette loi a dépassé de beaucoup ce qu'on en attendait : « Le mouvement contre le système des dépouilles ralluma la flamme éteinte de Tidéal dans la vie publique américaine... Le caractère bien concret et limité que de la réforme législative... fut un admirable conducteur du fluide idéaliste (!)• »

Tel est, avons-nous dit, le caractère de la législation anglaise et américaine. Elle ne cherche pas à embrasser un grand ensemble, à codifier en un texte tout le droit de tous

.ies fonctionnaires. Mais elle va droit à l'abus qu'on veut dé-

. iriiire ; et elle énonce le remède précis dont il faut user pour y parvenir.

Elle le fait avec franchise et netteté, en se gardant bien

d'ailleurs de dépasser le but concret qu'elle s'est assigné.

Elle laisse au temps, à la coutume, à la jurisprudence le

soin de développer toutes les conséquences du priucipe qu'elle

pose.

Souvent même elle s'inquiète médiocrement de le sanc-

(1) OsTROGORSKi, La démocratie, Vorganigation des partis poli" tiques, t. ti, pp. 467-468.

276 l»ART, II. — LES PROJETS DE STATUT

tionner. Si la loi est bonne^ si elle répond à ropinion publique, elle trouvera de ce côté son meilleur soutien, et son gage de développement ultérieur.

Ne pourrions-nous puiser d'utiles réflexions dans cet exemple? En France, on yeut tout prévoir, tout régler, et parer à tous les abus d'un seul coup, par une seule loi. Il en

• résulte que souvent les textes trop compliqués demeurent sur

• le chantier. C'est l'histoire de notre statut des fonctionnaires. Que de raisons pourtant nous aurions d'envier aux Anglais, aux Américains la réforme accomplie par eux depuis trente et quarante ans déjà? C'est un Américain, qui nous le dit: « L'administration française dans toutes les branches, à tous les degrés de l'échelle^ depuis les plus bas

' jusqu'aux plus élevés, a été profondément corrompue par ~ l'introduction de cette idée fatale que les fonctions publiques pouvaient et devaient être la récompense de services personnels ou de parti.,. Celte situation menace de devenir plus dangereuse pour le bon gouvernement de la France qu*eUe ne Ta été pour celui des Etats-Unis... Le nombre des fonctions ' qui sont données par les ministres en France est beaucoup ' plus grand que le nombre de celles que pçut donner le Pré- ' sident des Etats-Unis, et la nécessité dans laquelle se trouvent les ministres de plaire aux Chambres, et de leur distribuer des faveurs... est incomparablement plus grande que n'est la nécessité qu'éprouve le Président amérmin de plaire

• au Congrès, car les ministres dépendent de la bonne volonté* des Chambres..., tandis qu'à ce point de vue le Président ne dépend pas du Congrès (1). »

(1) Cf. WooDROw WiLsoN. VEtat, trad. Wilbelm, t. I, n<« 425^ 446. Les hautes fonctions aujourd'hui dévolues à M. W. Wilsoa donnent à son témoignage un poids particulier.