CHAPITRE IV

A l'Étranger {suite)

Allemagne. — Italie. — Belgique. — Ck>nclusion8.

Allemagne.

A l'opposé des législations anglo-saxonnes, les lois aile* mandes, et celles des peuples qui ont imité ces lois, règlent très minutieusement dans son ensemble le statut de leurs fonctionnaires.

Mais il faut noter que, pour FAlIemagne, il y a de ceci une raison particulière.

Ce pays est celui qui a le premier reconnu un statut à ses fonctionnaires; qui les a constitués en classe, en «état», comme on disait au Moyen Age, à côté de la bourgeoisie, de la noblesse, du clergé. Le « statut » des fonctionnaires remonte, pour la Prusse tout au moins, jusqu'au XYiii^ siècle (1). 11 plonge ses racines dans la constitution féodale de la société d'alors.

Tandis qu'en France la bourgeoisie des fonctionnaires

(1) Cf. DE Laboulayb, cit. supràf p. 218, sur Thistoire de ces origines.

s'amalgamait avec la noblesse sous le titre de « noblesse de robe >, — ce qui fit qu'elle disparut avec la noblesse, — dans les Etats allemands, la noblesse proprement dite maintenait un écart eutre elle et les serviteurs du prince ; et celui-ci était conduit, pour défendre son prestige, à doter ses agents d'un statut privilégié.

Aujourd'hui encore, en Allemagne, les fonctionnaires civils ou militaires constituent un véritable « état », au sens où Ton entendait ce mot dans le droit féodal ; c'est-à-dire une caste à part, ayant son droit, ses privilèges, ses tradition?, ses prétentions, ses titres de noblesse véritables. 11 faut bien se pénétrer de cette idée avant de passer à l'étude de leur statut : car ce statut, comme toutes les lois, est lettre morte, forme vide, si Ton fait abstraction de la mentfllité, de la moralité des corporations auxquelles il s'applique.

Nous n'avons rien, en France, de semblable à la caste des fonctionnaires allemands.

Nous la supporterions même malaisément, comme le prouve l'exemple de nos frères d'Alsace-Lorraine.

En Allemagne d'ailleurs, au début du xix" siècle, cette organisation de la bureaucratie a été l'objet de critiques vio» lentes. Un homme politique, un administrateur, le baron Stein, écrivait en 1821 au comte de Gagern les lignes sui* vantes :

« Tout ce que je sais, c'est que nous continuerons à être gouvernés par des buralistes salariés, pédants, sans intérêts et sans propriété immobilière. Gela ira tant que cela ira : ces mots contiennent l'esprit de notre machine gouvernementale et de toutes celles qui lui ressemblent. Salariés, donc tendance facile à Taugmentation des salaires et des salariés ; pédants, vivant par conséquent dans le monde des lettres qui tue et non dans li vie [réelle ; sans intérêts.

car ils ne sont en rapport véritable avec aacnne des classes civiles qui constituent l'Etat ; ils forment une caste sut ge^ neriSf la caste des écritoires ; sans propriété, par conséquent toutes les révolutions de la propriété ne les touchent pas ; qu'il pleuve ou que le soleil luise, que les redevances aug<mentent ou tombent, qu*on détruise ou qu'on respecte les vieux droits traditionnels, qu'on transforme théoriquement les paysans en manœuvres, qu'on substitue à la suzeraineté des seigneurs la suzeraineté des juifs ou des usuriers, tout cela leur est bien égal. Ils touchent leurs appointements aux caisses de TBtat et écrivent, écrivent, écrivent en silence dans des bureaux bien garantis par des portes bien fermées, sans être ni connus, ni remarqués, ni renommés, et en élevant leurs enfants pour en faire des machines écrivassières commeeux. J'ai vu tomber une de ces machineries, la machinerie militaire,c*était le 14 octobre 1806 (1). Peqt-étre la, machinerie écrivassière aura-t-elle aussi son 14 octobre ».

Depuis ce temps, l'Allemagne s'est réformée. Laboulaye, en 1843, rend hommage à la qualité sérieuse de ses administrations, et l'attribue aux lois qui règlent minutieusement la condition des fonctionnaires, 11 est certain que la longue expérience des royaumes allemands, en matière de statut, les a mis à même de dégager ce qui convenait le mieux à chacun d*euxet de procéder en toute sécurité à des codifications générales de ce droit.

Chacune des lois générales allemandes, cependant, ne se rapporte qu'à une seule catégorie de fonctionnaires ; et elle n'embrasse pas tout. Il faut se dire qu'il y a, derrière la loi,

(1) Le 14 octobre 1806 est la date de la bataille dléna. Cf. Cot^ respondance du baron Stein avec le comte de Gageim^ 24 octobre 1821. Cité dans le rapport au Conseil d'Etat de M. Silvy (5uprà» p. 246).

des traditions corporatives, un esprit de corps, de caste bien' ancré dans le monde des fonctionnaires ; qui supplée aux lacunes de la loi, ou qui interprète celles de ces dispositions dont le libéralisme peut, à première vue, nous surprendre.

Chez les peuples du continent, il y a une tendance tonte naturelle à utiliser les codifications allemandes pour donner nn statut à leurs fonctionnaires. Cela ne doit pas être fait, à notre avis, sans précaution.

Certes, le modèle ainsi tracé par une expérience séculaire

peut être mis à profit. Mais il n*est pas sans difficulté e! sans

danger de transporter de toutes pièces une loi générale d'un

pays dans nn autre» où l'armature politique, où le droit et les mœurs ne sont pas les mêmes. Quand, pour adapter la

législation d*un pays à Tautret on retranche un article ou

l'on retouche telle disposition qui semblent de détail, on ne

sait jamais si Ton ne fait pas sauter nn des boulons qui

maintiennent les pièces maîtresses de Tœuvre.

Les deux priscipales lois qui règlent, en Allemagne, l'état des foneiionnaires sont, pour les fonctionnaires d'Etat, la loi

prussienne, et pour les fonctionnaires d'Empire, la loi d'Ëm»

pire du 31 mars 1873 (t ).

Dans tous les pays allemands, comme en Angleterre

(1) Sur ces lois, on consultera les deux études de M. Demar- TiAL, Documents sur le statut, pp. 9 et ss., et de M. Lyon-Gaen, {Bull, de la Soc, de législation comparée, 1912, pp. 137 et ss.). La première de ces études contient la traduction des deux lois citées. Une des lois les plus récentes sur les fonctionnaires d'Etat est la loi bavaroise du 15 août 1908. La loi d'Alsace-Lorraine est du 22 décembre 1905.

d'ailleurs (1), la base de l'organisation des services publics est la division du personnel eu plusieurs catégories, séparées Tune de l'autre, et ayant chacune leuis conditions particu* lières d'admission.

On distingue d'abord Jes fonctions d'ordre politique, dont les titulaires sont au choix du gouvernement, sans autre condition de capacité. Elles sont fort peu nombreuses : pour l'Empire, le chancelier et les secrétaires d'Etat ; pour les Etats, les membres du Gouvernement^ et les Présidents ou Tice-Présidents de grandes divisions territoriales (provinces, districts) (2). Rappelons que les Ministres sont de véritables fonctionnaires, en Prusse et dans l'Empire, puisqu'ils ne sont pas responsables devant le Parlement. Néanmoins, ces fonctions politiques échappent, et cela se comprend de soi, à la règle- de permanence qui caractérise en général le fonction* naire allemand.

Les fonctions politiques mises à part, on distingue les autres emplois en trois grandes catégories : fonctions inférieures, fonctions moyennes, et fonctions supérieures.

Les fonctions inférieures (agent de police ou de douane, garde-forestier, surveillant de prison, copiste, garçon de bureau) sont celles qui sont considérées comme ne comportant qu'un travail, matériel. Elles sont réservées exclusivement aux anciens militaires : mais ils doivent accomplir un stage préliminaire de six mois à un an, parfois suivi d'un examen de capacité.

Les fonctions dites subalternes, ou moyennes, nécessitent, elles, une préparation pratique : caissier, comptable, rédacteur, agent non supérieur dans la police ou les services

(1) Cf. suprà, p. 262.

(2) Le district représente trois ou quatre de nos départements. La province comprend deux ou trois districts.

financiers. En Prusse, la moitié de ces emplois sont résery<s anx candidats mîlitaireSt sons des conditions de stage et de capacité. Le reste est recruté par la voie du sumnmérariat : les chefs de service sont autorisés à employer comme auxiliaires des jeunes gens, qui, après un stage d'au moins trois ans, peuvent se présenter aux examens administratifs.

Les fonctions supérieures sont celles qui exigent une préparation scientifique. Celle-ei est poussée très loin, au point de vue des exigences d'admission ; et le résultat a été de doter; rAllemagne d'une qualité d'administrateurs remarquable.

Les fonctions supérieures se divisent en fonctions judî<^ claires et en fQnctions administratives. Ces dernières ne comprennent qu'une seule source de recrutement : qa'il s'agisse des préfets, sous-préfets ou conseillers de préfecture ; des directeurs et inspecteurs de l'enregistrement, des. contributions ou des douanes ; des agents supérieurs de la police, de la sûreté, du Trésor ; des inspecteurs des finances ; des directeurs, chefs de division et chefs de bureaux dans lee ministères ; des inspecteurs d'administration ; des Conseillers d'Ëlat ou de la Cour des Comptes... Tout ce haut personnel

administratif ne forme qu'un même corps, une seule hiérarchie, et se recrute à la même source (i).

Une telle organisation administrative est précieuse : d'abord à cause du niveau auquel les examens ou concours généraux permettent de maintenir le recrutement. Ensuite, la préparation commune à tous ces chefs de services entretient parmi eux Tunité de méthode et de vues ; facilite les permutations d^un service à l'autre ; enfin s'oppose à ce que les administrations soient séparées les unes des autres par des cloisons

(1) Dans le service d'Empire des postes et télégraphes, Taccès des fonctions supérieures est possible aux agents des fonctions moyennes. Mais c^est une exception à la règle.

étanches, comme cela se voit en France, où les conflits ne sont pas rares, et où le défaut d'entente est tout an moins la règle entre administrations différentes : à cause de la diver* sîté de recrutement.

Les candidate aux fonctions supérieures, — judiciaires ou admiuistratives, — doivent d*abord fournir la preuve de trois ans d'études juridiques dans une Faculté. Ils passent ensuite un premier examen c d*Etat )^ théorique, devant des commis-» sions demagii^tratset de professeurs de droit (1).

Ileçus, ils font comme référendaires un premier stage d'une année auprès des tribunaux. Au bout de l'année seulement les candidats fonctionnaires se séparent : ceux qui se destinent aux emplois judiciaires continuent leur stage auprès des tribunaux ; ceux qui se destinent aux emplois administratifsVont délégués comme stagiaires auprès des organes administratifs et tinanciers du ressort (municipalités, arrondissements, districts, juridictions administratives). Ce nouveau stage dure trois ans : soit un total de quatre années de « référendariat »•

Vient alors le grand examen « d'Etat », judiciaire ou administratif, lequel a un caractère, non pas seulement théorique, mais pratique.

La nomination du fonctionnaire est en principe faite à vie ; à moins qu'elle ne contienne une réserve à ce sujet : ce qui

(1) La période de trois années d'études dans les Facultés n'est en effet sanctionnée en Allemagne par aucun diplôme universitaire, en vertu du principe de la « liberté académique. »

se passe dans quelques Etats, où la nomination est provi"soire pendant deux ou trois ans; ou bien pour certaines catégories de fonctions (matérielles), où elle est faite sous réserve de révocation possible (1).

Une fois nommé, le fonctionnaire jouit d'une sécurité et degarantiesy qu'expliquent les épreuves préliminaires qu*il a en à subir.

Au point de vue de l'avancement, chaque grade comporte .un minimum et un maximum de traitement, autrement dit une série de classes. Le fonctionnaire passe tous les trois ans d'une classe à Tautre, sauf opposition motivée de ses chefs (2). C'est le système que nous avons dit fonctionner en Angleterre. Il a le grand avantage de rendre la situation pécuniaire du fonctionnaire indépendante, dans une certaine mesure, de sa situation hiérarchique.

Les promotions de grade à grade n'ont lieu, en principe, qu'au choix. Mais, en fait, même remarque ici que pour TAngleterre : grâce à la sélection du début, choix et ancienneté se confondent en générai.

C'est qu'en effet le fonctionnaire, malgré la sécurité dont il jouit, est tenu en haleine et obligé de travailler.

Tout fonctionnaire devenu incapable de service peut être mis à la retraite : sauf à lui accorder une pension viagère, s'il est depuis dix ans dans l'administration (3).

Ces mises à la retraite d'office sont d'ailleurs environnées

(1) Cf. Laband, Le droit public de VEmpire allemand, trad. française, t. II, pp. 246, 247.

(2) En Prusse, cette augmentation ne peut pas être refusée aux fonctionnaires judiciaires; c'est, sous une autre forme, l'application du principe derinamovibilité.

(3) Un secours ou même une peuNion peuvent même être accordés en cas d'infirmité, si le fonctionnaire a moins de 10 ans de service : mais en cas de nécessité seulement.

des mêmes garanties que les mises à la retraite disciplinaires ; et ces garanties sont extrêmement sérieuses. On s'en reudra compte par la lecture de la loi d*Ëmpire da 3i mars i873.

Sauf les peines simples (avertissement, réprimande, amende), qui sont prononcées par voie hiérarchique, toutes les peines disciplinaires (déplacement disciplinaire, mise à la retraite d'office, destitution), sout prononcées par des Chambres de discipline composées de sept membres, dont le Président et au moins trois autres membres appartiennent au corps judiciaire. L'autorité hiérarchique ne peut que suspendre le fonctionnaire qui est Tobjet d'une procédure disciplinaire, et, si ce dernier est acquitté, l'intégralité de son traitement lui est rendu.

Appel peut être formé des sentences de la Chambre de discipline devant la Cour de discipline, qui, pour les fonction^ naires d'Empire, siège à Leipzig, comme le Tribunal suprême de TEmpire. Elle comprend six membres de ce Tribunal; et cinq antres fonctionnaires, dont quatre au moins appartiennent au Conseil fédéral.

Ce statut disciplinaire offre évidemment les plus grandes garanties contre l'arbitraire.

Il ne fait, d'autre part, aucun obstacle à l'exercice de la discipline, qui est très grande chez les fonctionnaires allemands. Il est interdit aux fonctionnaires d'Empire de recevoir, sans autorisation de l'autorité centrale, des titres, cadeaux, décorations ou récompenses pour actes de leur service (même de la part de souverains étrangers). De même ils ne peuvent, sans une autorisation toujours révocable, exercer d'autres fonctions ou occupations accessoires, ni commerce, ni industrie. La permission de figurer dans un Conseil d'administration de Société industrielle ou commerciale € ne peut

' être accordée si une rémunération quelconquci directe ou indirecte, est attachée à ces fonctions (1) ».

11 est à remarquer que, bien que TAllemagne soit la terre classique des associations (Verein)^ des ligues {Bund)^ ei qu'aucun texte ne limite la liberté d'association des fonctionnaires, Ton ne constate pas, a parmi les agents de l'Etat, la même poussée de syndicalisme qu'en France, ni la même intensité dans le mouvement corporatif, pour la bonne raison qu'ils n'ont pas les mêmes motifs que les nôtres de s'associer..., la loi elle-même les garantissant contre l'arbitraire dans le recrutement, l'avancement ou la discipline (2)». Ajoutons à ceci que la condition de fonctionnaires est à elle seule, nous l'avons dit, une corporation, un c état », ayant ses traditions représentatives.

Quant aux grèves, « en novembre i9i1, le gouvernement

^ impérial renvoyait cinq agents du chemin de fer d' Alsace- Lorraine parce qu'ils appartenaient à des corporations on-

' vrières de cheminots qui avaient fait, dan? une élection, violemment campagne pour des candidats socialistes partisans de la grève ; interpellé au Reichstag, le gouvernement déclara qu'à aucun degré le droit de grève ne pourrait être reconnu aux agents chargés d*un service public (3)...

« En tous les cas, comme il est impossible de dire, par un texte précis, où commence la faute on l'abus dans l'exercice

• des droits civils et politiques du fonctionnaire, le droit aile-

- mand adopte la seule solution raisonnable : c'est Tinterven-

(1) Loi d'Empire, art. 16.

(2) Cf. Lyon-Caen, loo. cit., pp. 169, 170.

(3) En Autriche, le projet de statut des fonctionnaires adopté, le 30 novembre 1912, par la Chambre des Seigneurs, interdit expressément les coalitions qui poursuivent le but de troubler ou d'empêcher Texercice des services publics.

tien des tribunaux disciplinaires. Le gouvernement pense-t-il qu*an fonctionnaire, autre que ceux qu*it peut révoquer à sa guise» a manqué, à ce point de vue, à ses devoirs professionnels ; qu'il participe à une agitation électorale contraire à son devoir de dignité on de conduite honorable ; qu*ii adhère à une association contraire à la sûreté de l'Etat, se proposant ilL désorganisation ou la grève des services publics : le gou- Temement le fait comparaître devant l'une des juridictions disciplinaires, à laquelle incombera, en définitive, le soin de dire si le fonctionnaire. est ou non coupable (1) j>.

La remarquable organisation des juridictions disciplinaires, dont nous avons déjà parlé à propos des Conseils de Guerre (2), est donc une aide précieuse, ici, pour le gouver« nement allemand.

Gomme le dît un écrivain qui connaît bien l'Allemagne : « La Tie publique s'y présente sous un tout autre aspect que chez nous. Bien que le courant démocratique sV fasse également sentir, les cadres dans lesquels s'y meut la démocratie ne sont pas les mêmes.

« En dépit de toute Tagitalion provoquée par les socialistes, l'Allemand a gardé le « regard hiérarchique » . H a in-

animent plus que nous le sentiment du respect et de la discipline ; il accepte bien plus aisément les privilèges et les inégalités (3)...

« On peut dire d'une façon générale qu'en Allemagne les

(1) Cf. Lyon-Caen, cit. p. 170.

(2) Cf. suprà, l""* partie, ch. iv, p. 130, et Lyon-Caen, loc» ct^, pp. 161 et ss.

(3) Georges Blondel, Les embarras de VAllemagnef p. 304.

împulsioDs viennent d'en haut, von oben. L'Allemand accepte en tout cas plus volontiers que nous les directions qu'on lai donne, et il sMncline avec un sentiment de discipline qui frappe tous les observateurs (1). o

Ou peut, après cela, nous assurer que l'Administration allemande encourage ses fonctionnaires à faire acte d'initiative personnelle dans l'exercice de leurs fonctions. On peut avancer que leur indépendance politique est grande ; et en citer, comme preuve, ce fait que les députés-fonctionnaires représentaient en 1908 près du tiers 4e l'effectif du Reichstag, où un certain nombre d'entre eux siègent dans l'opposition, et sont même élus comme candidats d'opposition, sans cesser pour cela de rester fonctionnaires et de toucher leur traite-

ment.

Les écrivains allemands insistent avec complaisance sur cette liberté de suffrage. Elle est réelle. Mais il ne faut pas oublier, d'abord, que la constitution même de la classe des fonctionnaires, et la stricte discipline des administrations civiles allemandes garantissent le loyalisme de celte classe» . affirmé en outre par le serment de fidélité qu'elle prête au . souverain. Qu'après cela, tel ou tel fonctionnaire soit en désac* cord sur un projet de loi avec un chef d'administration^ , voire avec son ministre, cela est d'autant plus secondaire . qu'en Allemagne, comme en Prusse, les ministres ne sont pas .responsables devant les Chambres. Le vo*te du fonctionnaireélecteur et même celui du député-fonctionnaire n'ont pour le chef de l'Etat que la valeur d*une indication, d'un avis: ils ne peuvent jamais constituer une mise en demeure constitu tionnelle ni un ordre adressé au Gouvernement.

(1) Georges Blondel, loc. cit., p. 312. — Adde Georg Gothein, cit. suprà, p. xxui, n. 1 ; et André Poncbt, Ce qtie pense la jeunesse allemande, dans la revue L'Opinion des 3, 10, 17 et 24 mai I913.

Ainsi doit s'entendre la maxime allemande que « Je fonctionnaire sert non ses supérieurs» mais l'Etat de concert avec ses supérieurs (1) d. Le fonctionnaire allemand est, à la vérité, protégé contre Tarbitraire de ses chefs ; mais, d'autre part, même quand il use de son bulletin de vote, le Gouvernement n'est jamais dans la main du votant. Il y a bien nécessité de « concert » entre eux, mais c'est grâce à l'indépendance du Gouvernement.

Italie,

La loi italienne est fortement inspirée dé la législation allemande : division du personnel en trois catégories hiérarchisées (employés et chefs d'administration — employés de comptabilllé — employés d'ordre et personnel subalterne) ; — recrutement au concours, suivi d'un stage probatoire quand les règlements le prescrivent ; — avancement de solde à l'ancienneté d'une classe à l'autre ; — promotion de grade au choix, ou bien partie au choix, partie à l'ancienneté ; — garanties disciplinaires, etc. (2).

Celte application quasi-directe d'une législation allemande à la péninsule italique n'a rien qui doive nous surprendre. De tout temps, les inQuences germaniques y ont été grandes. Au XIX® siècle encore, la péninsule était en partie sous le

(1) Laband, op. cit., p. 320.

(2) Cf., sur le statut italien, Demartial, Documents.^p, 16 et ss., et les études de M. Le Eéî^ayf (Bull, de la Soc, de législation comparée, 1911, pp. 118 et ss.), et de M. Tambaro, Rev, de dr, public, oct. et déc. 1908). — Le texte du projet a été publié par le Bulletin analytique des documents parlementaires étrangers, de la Chambre des Députés, le 5 mars 1908.

Lefas. 19

goctr^rncmeat des archiducs «otrichiens. Il est intéressamt toutefois de noter certaines modîftcfittrons, que le statat allemand a dû sabir poar s'adapter à on pays de race latine.

mais l'adaptation est-eTle parfaite ? C'est ce qu'il serait prématuré de dire. La loi italienne ne date que un 25 juin 1908. L'expérience est un peu courte encore pour se prononcer.

Sous ces réserve?, notons que la mise en eicpectalive (ou disponibilité) semble jouer dans cette loi un rôle plus considérable que dans les lois allemandes. Il en est de même de la démission (l'employé est déclaré démissionnaire d*o!ftce dans certains cas).

Par contre, la révocation et la destitution sont défioitives. L'employé révoqué ou deatitué ne peut être rappelé à l'activiité que par une véritable procédure en revidon : il faut que, de l'avis du Conseil de discipline, les faits reprochés apparaissent coDune inexistants ou erronés.

Le législateur a*t-il senti le ttesoin de pratéger les administrations italiennes, et de se protéger lui-même, contre des sollicitations incessantes, qui finissent par énerver toute action disciplinaire, «t par rendre une sanction impossible, même pour les pires exjcès ?

Le Conseil d'administration et de discipline se compose dans chaque miiûstère des directeurs généraux, auquels on adjoint le chef de la division à laquelle appartient l'intéressé. Il est présidé par le ministre. Un pourvoi contre la sentence est très largetnent ouvert devant le GoiHeil d'Etant.

La loi est muette sur les associations de fonctionnaires. Le droit commun permet aux citoyens de s'associer, maïs à con* dition que l'objet de leur associaLion soit licite: ce qui parait assez vague, et susceptible d'interprétations variables.

CHAP. IV. LÉGISLATIONS ALLEMANDES ET DtJ CONTINENT 291

Citons en terminant une différence importanie entre les lors allemandes et le statut italien.

Les lois allemandes ne définissent pas le fonctionnaire en général ; mais cbacane d'elles dit ayec précision à quels fonotionuaires elle s'applique (1).

Ainsi l'article i*''' de la loi d'Empire du 31 mars édicté :

« Est fonctionnaire d'Empire, daDsTespritde cette loi, tout fonctionnaire, soit nommé par l'Empereur, soit obligé^ d'après les dispositions de la Constitution de l'Empire, d'obéir aux ordres de l'Empereur. »

Laloi italieime est loin d'avoir cette nettaté, et l'ambiguïté isur ce point est vonUte. En effet, l'esqjosé des motifs du projet Zanardelli s'exprime aii»i :

a Le terme de fonctiannaire civil s'appliqua d'ordinaire à toute personne qui fait du service de l'Etat le but permanent de son activité professionnelle, en échange d'un traitement «n rapport avec son emploi, son ancienneté, etc. L'usage permet, en général, d« reconnaître facilement quand ces éléments sont réunis. Un^ d«ftnition légialative du fonctionnaire serait donc inutile ; «'il'se présente des cas douteux, que les înfinieB combinaisons de fait peuvent faire naitre, la jurisprudence y pourvoira (â). »

Cette hésitation du législateur italien montre aisez la difficulté d'importer de toutes pièces une législation de statut, et ce par une seule loi générale s'appliquant i tous les fonetionnair&B civite.

Cependant le projet Zanardelli laissait en dehors de son application les corps judiciaire, enseignant et du génie civil^ ainsi que le Conseil d'Etat et la Cour des Comptes. En outre.

(1) Lyon-Caen, loc, cxt,^ pp. 140 et 183.

<2) Cf. Demartl^l, loc* cit., p. 19.

292 PAnT. II. LES PROJETS DE STATUT

il déclarait que le statut du personnel c di lasso servizio )> serait fixé par des règlements spéciaux à chaque service.

La difficulté d*une législation générale est donc réelle» puisque le ministre n'a pu, même dans ces limites étroites^ préciser exactement la sphère d'application de son projet.

Belgique.

La Belgique n*a pas encore de loi statutaire. Mais des propositions ont été présentées au Parlement.

L'une, eu 11 titres et 116 articles, a été signée par un professeur à rUniversité de Bruxelles, M. Berge ; l'autre^ en 14 titres et 146 articles, par MM. Bertrand, Yandervelde et Anseele»

L'intérêt de ces propositions réside pour nous en ce qu'elles sont rédigées en français, et faites pour un pays plus semblable au nôtre que ceux dont nous avons parlé jusqu'ici.

Les propositions Berge et Bertrand sont l'une et l'autre de véritables Codes, qui traitent de tout : recrutement, avancement, discipline, droits et devoirs des fonctionnaires, durée du travail^ traitements, congés, maladies, responsabilité, accidents diPtravail, retraites! Notons, en outre, qu'elles s'appliquent et aux fonctionnaires proprement dits, et aux ouvriers immatriculés ou même employés momentanément dans un service public (1).

(1; Les dispositions parliculières aux ouvriers font Tobjet d'un titre à part. — La proposition Bèrgé laisse en dehors de sa sphère le personnel politique (ministres, préfets, sous-préfets), diplomatique et consulaire, et judiciaire. On lira le texte de ces deux propositions dans Demartial, Documents^ pp. 23 et ss.

Ne nous étonnons pas que ces propositions soient à Tétude depuis 1894. Qui trop embrasse, aboutit malaisément.

La proposition Berge n*en est pas moins fort intéressante à étudier. Elle ne slnspire que d'assez loin de la loi d'Empire allemande, et en diffère par beaucoup de formules heureuses, où de dispositions nouvelles. C'est une législation originale, ou tout au moins remaniée et adaptée à des mœurs qui se rapprochent des nôtres.

La proposition prend soin de défiuir nettement, pour chaque titre, les personnes auxquelles ses dispositions s'appliquent. Elle prévoit comme source de recrutement, non Texamen, ma's le concours, suivi d'un stage pratique d'une année.

« Les rapports d'après lesquels sont jugés le résultat du stage », de même que € les rapports administratifs » sur lesquels s'établit le classement pour l'avancement, sont communiqués à rintéressé et visés par lui avant toute décision. Il peut y joindre des notes rectificatives ou complémentaires <art. 19 et 54).

Ainsi est résolue, de la façon peut-être la plus satisfaisante, la question du secret des notes.

Les promotions n'ont lieu qu'après un stage minimum de deux ans dans le grade immédiatement inférieur. Au-dessus de 3.500 francs de traitement, elles ont lieu exclusivement au choix, d'après un tableau de classement.

Citons les deux articles suivants, au titre Droits et devoirs des fonctionnaires,

« Art. 60. — Les fonctionnaires ont le droit de se réunir pour délibérer sur les questions d'utilité pratique concernant l'exercice de leurs fonctions ou sur l'opportunité éventuelle de simples vœux à émettre. »

« Art. 61. — Aucun fonctionnaire ne peut user de son au^

294 PABT. II. LES PBOJETS DE STAUL'T

toriié on d6 son influAoce o/Gcielle |K>ar exercer una preasico» sur l'action pûliUqiiadaa individus. »

L'échelle des peioefl:eai intéressante. Le. dépleeemeni j^ropremeni dit n'en esi pastune. lifignre au. titre Lei mutaUons^ et pramûticms :

M Abt. 50. — EnoAS de transfert, la fonctionnaire doit accepter d'être transféré si les besoina du service Texigent^ mais remploi nouveau doit être égal en rang et en revenu, et le fonctionnaire a droit à la bonification des frais de dépla* cernant*. -— Les dispositions da (urésent. article, ne sont pa& applicablea lorsque le fonctionnaire esi déplacé sur. sa damande et pour convenances personnelles. »

La gamme des peines administratives comprend, outre la rétrogradation pour incapacité. notoira (qaina peut être prononcée que pendani les deux années<q4iLsaivenLla date de la nominatioa aux fonctions oecupéea) : la réprimande, simple^ laiprivatioadacong^, la réprimanda avec mention, au rap^ pori administratif, la suspension du drmt aujL augmentations» la privation d*une partie du traitement (pendant un an au^ plus), le changement d'emploi, la suEpenaion de fonctions, enfin la révocation.

Toutes cea peines sont prononcéea par les snfàérieurs hié* rarchiques. Seule la révocation est du ressort de Ghambrea et de Cours da discipline, dont nous avons décrit le fonctionnement particulièrement intéressant (1).

La proposition Berge émanait du parti libéral. La proposition Bertrand n'est', — Texposé des motifs le dit — , qu'une

(1; Cf. suprà, p, 131, et infm, ch. vi.

CHAP. IV. LfiGiSLAZlONSr KUJLilANÙE& ET DU CONTINENT ÎSI5

accommodation de la proposition Berge à l*usage du parti socialiste.

Dans cette proposition, les peines sont, à partir de la suspension du droit aux augmentations, de la oompRéfbnHBr du € GaiMfiiL d*aii)iU»0i »^,ai ViaÈàoeamé^eaDleAiB. hLéémmom de son chef hiérarchique. Ce. Crtftiiinftii d'acbiliaiga 9bL aDm|>ftgé:da pnfiaùknLdii oonjuildeft prBdkaAiHieat« dfii deax. fonrtinniiâires tiféftaitsoflt diios lai dcfiâniaripAîûBv ai: da demvt aaArBfr fioïKi-' tionnaires ou ouvriers désignés par l'inettl^é (acL 122).

Uatd; (7irMMieii^«on. ieivoiiy ub. mâdWsuèfe.kiioflàdfarbitre. II. a. an.efffii k. déleiul qt^ ai. L'incul^ y eai ctpfiéâeaié^ b& ckaf&oifi le sûai paa. du. tauL

La proposition socialiste a raison de vouloir que^.Doa.ae£LleMant la réyocatian, . mak êJumaklaBsf^uew.ffStJrcsh êoymi sououiiA&ua: GoiM&îLda diacipliofi^ Mais^ pouc tûal 1a isesie^ dans le fond comme par la rédactioD^. lai pisQpftaîliaii. Bteyi lui eti..c«ct«iiàiiMDi: snfiàriftui».

La. pvopoùUfia Ber^t méidtefaîi iiiéma,.na: fikiroa qa'ui poiai da vm da sjl céiimîtion,. una altanlJoiï paartkuJière, de la pactdes aalett» da projels de. loi fraftçais : aUeniioa qui ne semble malheureusement pas lui avoir été accordéeu

11 exiêiù eiLFraiica une aoria. ia cuxiosité.ai d'engonâment poui^ Iê& prûductiona élran^èrea, qui noua fait, trop saavasi oublier que noua tronvûna auaai bon, et mkux. adapté à noa mœurs, sans aller si loin.

La projet de la Commifltian de revisioa des aervicass administratifs, nommée en 1873 par UAsaemliléa. Natioaale française; les proçosUiona belge&; rédigées en français,- sant peutréire ce dont oaa Le moinasongéà. Sfiaapirerjusquld, daoa Ifia travaux ptéparatoireft du slatut. Noiis na pouvons quere^eiter cei oubli pacfailemant inju&tiiié*

Conclusions.

De toat cet exposé, quelques impressions d*en6einble se dégagent. Il eU utile de les résumer.

Les législations qu*on vient d'énumérer, et qui appartiennent à des pays différents, ont certains points communs qui nous frappent.

Toutes établissent une distinction entre les Tonctions politiques, qui ne sont pas permanentes, et les autres fonctions administratives, en faisant une place à part aux fonctions judiciaires.

Toutes établissent, parmi les fonctionnaires administratifs, des catégories diverses, auxquels correspondent des modalités différentes de statut.

Toutes subordonnent le recrutement de) fonctionnaires à ane double épreuve : examen ou concours, et stage probatoire.

Toutes règlent l'avancement en distinguant Tavancement de classe (augmentation du traitement) d'avec la promotion en grade.

La plupart enfin comportent un statut disciplinaire, qui détermine Téchelle des peines, et confient le prononcé des plus graves à un Conseil de discipline^ avec appel devant un' second degré de juridiction.

A côté de ces ressemblances positives, les lois dont il s'agit ont des silences également voulus.

Aucune ne confère aux fonctionnaires un droit d'association. La proposition Berge ne leur reconnaît que le droit de réunion ; et elle est seule à aborder ce sujet : encore faut-il noter qu*il ne s'agit que d'une proposition faite en dehors du Gouvernement, et qui n'est pas encore volée.

Aucan des statuts ne suppose non plus une possibilité de grève dans les services publics.

Ce sont là des ressemblances, dont il est impossible de n'être pas frappé. Etant donné qu'elles surgissent, encore une fo\9t de milieux très différents, on est porté à supposer qu'elles sont la résultante de conditions^ qui s'imposent à peu près partout anx gaavemements et à leurs fonctionnaires.

Les différences, qui, par ailleurs, se manifestent entre les statuts sont assez nombreuses dans le détail. Le législateur qui doit faire œuvre créatrice rencontrera plus d'un embarras dans le choix, voire quelques occasions de tâtonner. Mais il s'agit en général de nuances. Une difficulté^ toutefois, s'élè- ▼ara presqu'à la hauteur d'une difficulté de principe. Sa sola* ion commandera pour une bonne part toute Téconomie de la loi.

Doit-on, au risque de nager dans le vague» faire une loi générale, s'étendant au plus grand nombre de fonctionnaires possible, englobant le plus possible de questions parmi celles qui les concernent? Ou bien doit-on préférer, à l^étendue d'application de la loi, la profondeur et la précision dans cette application ?

Ni les règlements anglais, ni les lois allemandes, tous deux issus d'une longue expérience^ n'ont la portée universelle et vague qu'on a voulu donner, en France, aux projets de statut des fonctionnaires.

Les lois allemandes sont générales comme ensemble de dispositions : mais chacune d'elles ne concerne qu'une catégorie d'agents.

Les règlements anglais sont généraux Somme application : mais chacun d'eux ne vise qu'un genre d'abus, et le réprime d'une façon un peu différente suivant les diverses catégories de fonctions.

i9(t RàiH. II«. LBS PiMy£T& Dfi SfA^TUT

Ces e»em{^ea' v^cuifméiiianLréfLexk>iLd6:lft.gari da iég^ateur français.

Mai%, fle'UA pfnvaDt: influée sm: lA'COJuej^iàaal la puartéede U lûif una cbosa d&ii ét£e nriia hûxa derdani^t: c*eai la^néoêar aUé dAlûgiUiMc icu.

Le OûJiaeBteiBâDi.dea GujmvejRnwnnto,. dat) Fàakmei^K ei des peuglaaeai nnaninMi à.manifealeg lafrUiitfmfaitfr dfune. ré?» fifJanwyiUiiiLtoc, a(!u«Méviia&l;ki àr-OQU§il da^lai poiltîqie^ Udld anfin que lai lioi aeiiie^ {ifiui la. Caimulor. dasa noim

II ai fâcheux éetcûaaiaiut. qaa«.pft£ la CBMiiftdatr Gau-veme?maiiU qniiaft sont; anosadés^. la Bariameni ba&^aîa, oa. daa piflmifltrs^qiiL aieat: diaciité' ht. (paali^Mi. dait toanlîoitnaireffi, a:3ra on daa d^miara à L'avoir: résolue.