XXXII INTRODUCTION

question est ailleara ; et il a jeté ce cri sincère, témoignage éaoavant de révolution qui travaille dans i*àine contemporaine les notions fondamentales de l'Etat :

« ... Voilà ces p^blèmes de nouveau ouverts» et les esprits livrés à tontes les incertitudes» à toutes les contradictions. Jamais les systèmes n*ont été plus nombreux qu'au début de ce siècle. Jamais la foi aux systèmes n*a été plus chancelante que dans ces trente ou quarante dernières années... Le temps présent est en mal d*une philosophie d'Etat, comme il est en mal d'un système d'éducation, d'une croyance, d'une doctrine de la vie ; et il ne résoudra chacun de ces problèmes que solidairement avoc les autres (I). »

Ailleurs, il ajoute :

« L'absence d'une doctrine politique est, je ne dis pas la seule...» mais en6n l'une des oauses principales du malaise de notre démocratie (2) ».

C'est bien en eflet là» c'est dans la naissance» dans les répercussions du fait démocratique, que glt la cause du malentendu qui divise les philosophes, les sociologues et les hommes d'Etat. Les diverses doctrines» que nous venons de voir proposées» sont les manifestations extérieures de changements qui se sont opérés dans la constitution même de

corrigée par Texpérience et le progrès de la raison », ajoute que cet individualisme serait « à la fois la négation et la synthèse du socialisme et de rindiridualisme vulgaire » • (16.» p. 636) : témoignage éclatant du peu de sens qu'il attache à ces mots.

(1) H. Michel, Vidée de l'Etat.,.^ p. 637.

(2) H. MiGHBL» La doctrine politique et la démocratie,^, 7.

fonctionnarisme en est un exemple EaisisBant,

Nons verrons dans cette crise l'Etal démocratique, l'Etal actuel, ballollé, tiraillé enire ceui qui coatinoent i lui imposer l'ancienne concefflion de l'Etat-souverain, d'une part, et, d'autre pari, tes partisans des doctrines syndicalistes, qui veulent la suppression de toutes les notions de droit puttlic constitutives d'un Etat (I).

Aucun de ces deux parlis extrêmes ne semble sedouler que l'Etat démocratique a une nature et des attributs qui lui sont propres; ei qui le différencient aussi bien de l'Etatsouverain du xvii* siècle, que du tumultueux agglomératde collectivités qui caractérisait le Mgyen Age. Eulre ces deux pôles, il y a place pour une région tempérée: pour un Etal répondant aux données tes plus Técondes de ta vie moderne, et aux aspirations légitimes des fonctionnaires, en premier lieu.

Faute de le concevoir et de le proclamer assez nettement, nousavons va, depuis vingt ans, l'Etat osciller entre les influences les plus opposées dans ses rapports avec les fonctionnaires. Tauldt on lui a mis «n main une tranche de souveraineté menaçante, el tantôt, dans L'autre main, un morceau de syndicalisme. On s'est ainsi figuré qu'on gar-

(1) Cf. infrà, pp. xlvui et si.

Lefas. •••

XXXnr INTRODUCTION

dait Téquilibre entre les deux tendances. En réalité, l'une pas plus que l'autre ne conviennent à TEtat d'aujourd'hui. Muni d'attributs inconciliables entre eux, incompatibles avec sa nature, il tait, d'an côté, figure d*Ëtat ancien, désuet, dont les prétentions sont incompatibles avec Texislence de la démocratie moderne. Vu de l'autre côté, il semble au contraire prêt à s'effacer, à se dissoudre, pour laisser la place à un chaos de syndicats. D'aucun côté, il ne se révèle, lui, l'Etat démocratique, tel qu'il est, tel qu'il doit se montrer pour avoir une raison d'être.

Plaçons-nous donc en face du fait démocratique, et tâchons d'apprécier les conséquences* qui s'en dégagent dans la constitution et dans l'organisation d'un Etat.

Le fait démocratique existe. Il a ses négateurs et ses détracteurs (1). Mais il prouve son existence, à la façon du philosophe, en marchant; et sa vitalité par le nombre d'années, qui se sont écoulées depuis son apparition, et pendant lesquelles il n'a cessé de progresser.

C'est en 1835, ne l'oublions pas, qu'Alexis de Tocqueville saluait l'avènement de la démocratie en France. Revenu d'Amérique, il tentait d'initier ses compatriotes aux conséquences inéluctables du fait, que l'Etat cesse d'être un souverain, pour devenir un peuple (2). On se rappelle sa formule célèbre : « Il est contradictoire que le peuple soit à la fois misérable et souverain. » Une nouvelle orientation poli-

(1) Cf. leurs arguments exposés avec une grande impartialité par M. Georges Guy-Grand dans son livre, Le Procès de la démocratie (Paris, 1911).

(2) A. DE ToGQOEviLLB, Dô la démocratie en Amérique, Cf. sur les aperçus de Tocqueville : au point de vue économique, Charles Bbnoist, la Crise de l'Etat moderne, Introduction au t. r de VOr* ganisation du Travail ; au point de vue politique, H. Michel, Idée de VEtat, l'Ecole démocratique, pp. 317 à 334.

INTRODUCTION XXXY

tique s'affirmait en cette formule. L* école démocratique était fondée, à la fois politique et sociale, école d'action plus encore que de doctrine. Tocqueville lui donne, le premier^ une impulsion grandie par ses discours, par ses votes à la Chambre. En I84â, il est un des promoteurs du projet de statut pour les fonctionnaires, dorU nous parierons plus loin(l).

En même temps, et dès 1831, un autre homme d'Etat, Lamartine, assignait pour tâche à son époque d'organiser la démocratie, de a consacrer l'égalité politique et civile de tous les hommes devant l'Etat ». Il en appelait au suffrage uniirersel, en même temps que la Société des droits dePhomme, •dix ans avant la profession de foi de Ledru-Roliin ; et il est un de ceux qui est le plus fait pour le triomphe de cette idée. < Ce n'est pas seulement par le prestige de l'éloquence et le droit du génie que Lamartine a été le chei réel et incontesté du Gouvernement provisoire. Nul n'avait plus activemejit travaillé à populariser la notion de l'Etat démocratique ; nul s'en était formé une idée plus haute, plus noble et plus juste (2). »

Lorsque la Révolution a emporté ce régime de 1830, qui n*avait jamais compris, ni voulu comprendre sa « mission démocratique )> (3), le premier cri de Lamartine, devançant de quelques jours la Proclamation au Peuple français, est <3elui-ci : Nou9 avons fondé « une République égalitaire, où il n'y a qu'un seul peuple, composé de l'universalité des citoyens ; où le droit et le pouvoir public ne se composent que du droit et du vote de chaque individu... (4) ».

(1) Cf. infrày ir partie, chap. i.

(2) H. Michel, op. cit., p. 328.

(3) Lamartine, La France parlementaire, t. II, p. 148. {4) H. Michel, op. cit., p. 329.

XXXVl INTRODUCTION

Qa'on veuille bien peser cette formnle : elle est la négation même d*un droit de souveraineté reconnu à l'Etat. Si TEtat démocratique n'est autre chose que Tensemblc des citoyen»^ — présent", passés on futurs, — qui obéissent aux mêmes règles de droit les uns et les autres ; et si l'Etat est organisé par le suffrage libre des citoyens : où puiserait-il un droit de souveraineté sur eux ?

A la vérité, ces conséquences du fait démocratique n'ont point apparu du premier coup. Elles ont mis longtemps à se dégager des faits, et à s'infiltrer dans la doctrine.

Lamartine^ que nous venons de citer, ne les a pas complètement aperçues. II déclarait : t Tout citoyen est souverain ». Par là, il entendait faire remonter au simple citoyen l'origine du pouvoir, et le droit de conférer celni-ci par son suffrage. Mais depuis longtemps on a rétorqué la formule, en faisant observer que personne n'est souverain, dans une so» ciété où tout le monde Test également.

Ces problèmes, que les initiateurs de la démocratie française n*ont fait qu'entrevoir, leurs premiers disciples n'ont pas eu le temps non plus de les creuser. Avant de disserter, ne fallait-ii pas vivre (!)? Aujourd'hui encore, l'Etat dé-

(1) H. Michel note, comme une des caractéristiques de recelé démocratique, que ses adeptes ont été des hommes d'action, à tendance utilitaire, plutôt que des philosophes. Il semble même croire que cela tient à une infériorité de leur doctrine. C'est h notre sens une erreur. Si les démocrates ont été avant tout des hommes d'action, cela tient à ce que la démocratie a surtout été en acte, et qu'elle est encore en formation. Gela peut tenir aussi, en partie, à ce que nombre des chefs de cette école, Tocqueville, Lamartine, Etienne Lamy, etc., se sont recrutés parmi les catholiques ; et qu'ils ont considéré la participation au mouvement démocratique comme une œuvre sociale, plutôt que comme un besoin de doctrine. — Sur la force que le mouvement démocratique a pu emprunter aux convictions reli-

INTRODUCTION XXXTII

mocratique est en ]utte pour son développement, et en tra-

vailde construction intérieure. Celle-ci toutefois est assez ayancée, pour qu*nn ensemble nouveau se révèle, et s'impose aux doctrinaires, aînsi qu'aux hommes d'Etat.

De plus en plus, le principe démocratique se révèle comme excluant de Torganisation de l'Etat Tanlique notion de souveraineté.

D'où viendraient, en notre droit public, les attributs de souverain, qu*on prête gratuitement au chef de l'Etat? Nul citoyen ne jouit de la souveraineté, dans une démocratie ; nul n'en peut conférer les privilèges à autrui. L'hypothèse de la souveraineté apparaît ainsi comme une fiction juridique, qui ne vient pas simplifier, mais au contraire compliquer la constitution des pouvoirs publics.

Pour s'imposer, une telle fiction devrait tout au moins répondre à une nécessité démontrée de la vie publique. En est-il ainsi ? Nullement. Â quoi doit aboutir cette fiction de la souveraineté, si on la fait jouer? A créer un souverain au-dessus des citoyens. Mais quel souverain ? L*Etat? Or, dans une démocratie, l'Etat, ce n'est autre chose que l'ensemble des citoyens. Ce sont les intérêts généraux des générations présentes ou futures. L'Etat n'est pas distinct de ces intérêts, ni de l'ensemble des citoyens (1).

gieuses, il est intéressant de consulter les écrits politiques de Lamartine, ceux de M. Etienne Lamy, et, plus près de nous, les discours de Marc Sangnier. Cf.. également G. Bouglé, Senti-' ments chrétiens et tendances égalitaires (Revue bleue, 20 mai et l*"^ juillet 1905); Agathon, Les jeunes gens éC aujourd'hui (Paris, 1913). Gomp. enfin M. Georges Guy-Grand, qui déclare s'être isolé de ce mouvement, et ses conclusions plutôt pessimistes quant à l'avenir de la démocratie {Le procès de la démocratie).

{!) L. DuGuiT, professeur de droit à l'Université de Bordeaux» Introduction à VEtat, les gouvernants et les agents (1903). Le

XkXTllI INTRODUCTION

Investir eeox-cidel' c auto-souveraineté », cela peut avoir un sens au point de vue des relations extérieures ; mais au point de vue de la constitution intérieure de la nation, cela n*en a aucun.

Le syllogisme précédent nous semble donc péremptoire contre la permanence d'un concept de souveraineté dans notre droit public.

Allant plus loin, on 8*est demandé s'il y avait même intérêt à personnifier l'Etat en dehors et à côté des citoyeos. Quand il n'existe pas, en face de ceux-ci, un monarque dont les intérêts peuvent être différents de ceux de la masse des citoyens, situer l'Etat comme une personne morale distincte de ceux qui la composent, n'est-ce pas, là encore, une fiction pouvant conduire à des erreurs (1) ?

Nous nous séparons, sur ce second point, de l'auteur dont nous avons adopté les conclusions négatives de la souveraineté. L'école démocratique ne nie pas que Tintérét public soit distinct des intérêts particuliers des citoyens, et même des intérêts collectifs des divers groupements de iûtûyens* L'intérêt général, l'intérêt public ne se borne pas en effet à la satisfaction des générations actuelles. Il prévoit également celle des générations à venir. Il comprend même la sauvegarde et la transmission du patrimoine de civilisation et de gloire humaine, légué par les générations passées. Tout ceci, c'est l'intérêt du public : c'est ce à quoi on donne le nom d'Etat ; et cela mérite bien une dénomination, une personnification à part dans notre droit.

Nous ne voulons pas retomber dans l'erreur de l'école li-

même auteur a résumé ses principales idées dans un opuscule : Le droit socialy le droit individuel et la transformation de VEtat (Âlcan, 1908).

(1) Cf. L. Ddguit, op, cit.

INTRODUCTION UXIX

bérale, erreur renouvelée jusqu'à uncwfain point par Técole ayndiealiste (1), et restreindre aux limites des intérêts privés renfieisble des rapports sociaui. Le fait social comporte des contingences et dcA nécessités qui Jui sont particulières.

Nous admettons donc, et la notion d'Etat, entendu comme représentant Tintérét public, et les concepts de service public, de droit public, de puissance publique, qui sanctionnent cet intérêt public, et qui constituent les applications concrètes de ridée d'Etat.

Mais iliious semble que, dans une démocratie, la puissance publique ne doit pas être envisagée, au regard des citoyens» comme l'exercice d'un droit de souveraineté sur eux. L'adjectif «^public » caractérise seul, dans notre droit, les attributs de TEtat. Or, loin que ce qualificatif soit un doublet de l'ancienne idée de souveraineté, il lui est, en un certain sens, opposé, antinomique. 11 comporte, en effet, l'intervention du public, et comme principe, et comme fin des fonctions de TEtaJ.

Alore que la présence et l'intervention du pouvoir souverain ont longtemps signifié, en France, des intérêts qui pouvaient être distincts de ceux du public, aujourd'hui la puissance publique n'est plus que celle qui sert l'intérêt général, et qui s'impose à ce seul titre au public. On pedtméme compléter la définition de la puissance publique, en ajoutant que non seulement elle a l'intérêt public pour origine et pour fin, mais aussi que^ si elle a le Gouvernement pour organe, elle puise néanmoins sa force dans le concours du public, dans l'adhésion tout au moins tacite de la masse des citoyens.

C'est un fait indéniable, que dans une démocratie l'exer-

(1] Gf« infràj pp. xly et ss.