AUTRICHE

Nous avons vu en Allemagne déjà l'autonomie des Etats s'affaiblir du fait qu'on leur a retiré une partie de la fonction législative pour la concéder à l'Eippire. L'affaiblissement est encore plus grand en Autriche à ce point de vue. Presque toutes les lois sont votées par le pouvoir fédéral ; cependant, en principe, le pouvoir législatif reste encore aux Etats ; ils ont même, théoriquement au moins, la plénitude de ce pouvoir.

Les provinces ou Etats sont des royaumes, des grands duchés et des comtés. Tout ce qui n'est pas spécialement attribué à l'Empire reste du domaine des Etats.

L'Empire a un pouvoir législatif et un pouvoir administratif.

Le pouvoir législatif fédéral est exercé par la Chambre des Seigneurs et la Chambre des Députés ; il n'existe pas de Chambre représentant les différents Etats, c'est une diminution considérable de l'autonomie de ceux-ci.

La Chambre des Seigneurs se compose des princes majeurs de la famille impériale, de membres à titre héréditaire, d'archevêques et d'évêques ayant rang de princes, de membres nommés à titre viager par l'Empereur. Elle n'est issue à aucun degré du suffrage, ne se relie pas particulièrement aux divers Etats et n'a pas d'attribution fédérale distincte. Celle des dé-

pûtes est nommée au suffrage restreint et par des classes d'électeurs censitaires. Les affaires de la compétence du parlement fédéral, ou reichsrath, sous la réserve, d'une part, des droits de la délégation Austro-Hongroise, et d'autre part, de ceux des diètes provinciales, sont nombreuses ; en voici la nomenclature qui établit la démarcation entre les affaires fédérales et celles des Etats : 1^ les traités politiques ou de commerce entraînant des charges pour l'Empire, l'un des Etats ou les citoyens, ou modifiant le territoire ; 2° le mode de prestation et la durée du service militaire, le vote du contingent, les prescriptions relatives aux fournitures de vivres et de logement ; 3° le budget, le vote des impôts, l'examen des comptes, l'émission des emprunts, la conversion de la dette, l'aliénation ou l'engagement du domaine immobilier, les affaires financières communes à tous les pays ; 4° le système monétaire, les banques, la douane et le commerce, les télégraphes, les postes et les chemins de fer, la navigation ; 5^ le crédit, les brevets d'invention, l'industrie, les poids et mesures, les marques et modèles de fabrique ; 6^ les matières médicales, d'épidémie et d'épizootie ; 7^ la police des étrangers, les passe-ports, le recensement ; 8® les rapports confessionnels, les droits d'association et de réunion, la presse, la propriété littéraire ; 9*^ les bases d'un régime de l'enseignement et l'organisation des universités ; 10° la législation en matière de justice criminelle et de police, de droit civil, sauf la tenue des registres publics, et de droit commercial.

maritime, des mines et des fiefs ; 11® les bases de Forganisation judiciaire et administrative ; 12® les lois dérivant de celles constitutionnelles sur les droits généraux des citoyensj le tribunal d'Empire, le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif ; IS"" les devoirs et les rapports respectifs des Etats ; 14° la législation relative à Texécution du compromis avec la Hongrie.

Telle est la distinction entre les matières fédérales et les autres. Chaque Chambre vote la loi séparément, puis le projet est transmis à Tautre qui peut rejeter ou modifier, et renvoyé à la première. A défaut d'entente, des Commissaires sont élus en nombre égal par chacune.

Il faut raccord des deux Chambres et la sanction de l'Empereur pour que la loi soit définitive. S'il n'y en a pas sur une loi de finances ou de contingent militaire, c'est le chiffre le plus faible qui est admis. Le Reichsrath a un droit de présentation pour les places vacantes au tribunal d'Empire. Les Chambres ont chacune le droit de mettre les ministres en accusation, à la majorité des deux tiers des voix ; ils sont jugés par la haute Cour composée de membres élus pour six ans par chacune des Chambres ; il faut les deux tiers des voix pour condamner.

Le pouvoir exécutif fédéral est exercé par l'Empereur qui nomme et révoque les ministres, déclare la paix et la guerre, conclut les traités, a le droit d'initiative des lois.

Le pouvoir judiciaire fédéral est accordé au Tribunal d'Empire qui exerce la surveillance sur les Diètes

et les provinces ; il juge les conflits entre ces diètes et TEtat, et entre les différentes provinces, et ceux entre les autorités judiciaires et les administratives.

Un seul tribunal administratif existe pour tout TEmpire ; il est plutôt unitaire que fédéral. Il connaît des recours contre les actes émanant des fonctionnaires ou des administrations provinciales ou communales.

Une Coriimission mixte juge les conflits entre ces deux juridictions.

Au-dessous de l'Empire se trouvent les Etats autonomes. Ces Etats sont nombreux, savoir : la Bohême, la Dalmatie, la Galicie, la Domérie, avec le Grand Duché de Cracovie, les grands Duchés de Haute et Basse-Autriche, les duchés de Salzbourg, de Styrie de Carinthie^ de Carniole, de Bukowine, de Silésie, les margraviats de Moravie, d'Istrie, les comtés de Tyrol, de Goerz et Gradiska, le territoire de Vorarlberg, et Trieste. Ciiaque Etat est autonome et possède une Diète. Ces Diètes se composent de membres de droit non élus, et de membres élus par quatre catégories d'électeurs, elles ont un pouvoir législatif restreint, l'Empereur doit approuver les lois.

Un comité exécutif élu par ciiaque Diète exerce le pouvoir exécutif.

Le pouvoir central est représenté près de chaque Etat par un gouverneur nommé par TEmpereur, ce gouverneur a le titre tantôt de statthalter, tantôt de président. Il est chargé de la police de la presse, de la surveillance des théâtres, des associations, des

travaux publics, de Tinstruclion publique, des établissements civils d'instruction et d'éducation, il a sous ses ordres la gendarmerie.

La diète possède des pouvoirs variés suivant les Etats, mais sans profondes différences. Elle a dans la Basse-Autriche pour attributions de statuer 1® sur tout ce qui concerne l'agriculture, les édifices publics, les établissements de bienfaisance, le budget de la province et les comptes ; 2^ dans les limites des lois générales, sur les affaires communales, celles ecclésiastiques et scolaires, le logement des troupes ; 3^ sur toutes autres affaires intéressant le bien-être et les besoins de la province ; elle doit donner son avis sur les lois déjà promulguées. Elle veille à la conservation des biens particuliers de la province et l'administre ; elle vote son budget, elle peut voter des centimes additionnels, jusqu'à concurrence de dix; au-delà, la sanction impériale est nécessaire ; elle nomme et met à la retraite les employés provinciaux, exerce une tutelle sur les conseils communaux, nomme un conseil exécutif ou comité permanent.

Ce comité permanent se compose de six membres choisis en son sein par ordres pour six années ; il possède le pouvoir exécutif et administratif, dirige les affaires du Tx'ésor provincial, surveille les fonc-^ tionnaires, met à exécution les décisions de la diète qu'il représente en justice. Le président a le droit de veto et celui de déférer la décision à l'Empereur.

Au-dessous de TEtat ou province se trouve la

commune. Elle est administrée par un Conseil (ausschuss) ; ce Conseil élit dans son sein le vors-. tand exécutif composé de trois membres savoir : un bourgmestre et deux éclievins. Il possède à peu près les mêmes attributions que notre Conseil municipal, mais il a la libre administration des affaires communales. La tutelle administrative s'exerce sur lui et consiste en ce que les centimes additionnels ne peuvent être votés sans contrôle au-delà d'une certaine limite, quelquefois très élevée : en Bukowine jusqu'à 50 et 60 centimes, au Tyrol sur les contributions directes jusqu'à 150 ; souvent il y a deux limites, la moins élevée peut être autorisée par la diète, la plus élevée, par le Reiclisrath. Le gouverneur exerce aussi la tutelle en ce sens qu'il a le droit de dissolution, et qu'il doit autoriser quand il s'agit d'aliénation des propriétés communales et d'emprunter au-delà des revenus d'une année.

Entre TEtat bu Province et la commune se trouve le district où est un Conseil ou commission de membres nommés parles différentes catégories d'électeurs.

La Justice, à l'exception de la Cour de Justice administrative et du tribunal d'Empire, est toute provinciale, cependant les juges sont partout nommés par l'Empereur.

Telle est l'organisation des divers pays, soit républicains, soit monarchiques, qui vivent sous le régime fédératif à des degrés divers. En effet, l'Etat ou province a plus ou moins d'autonomie. En Suisse et aux Etats-Unis d'Amérique, cette autonomie est à

son maximum, car chaque Etat conserve sa législation propre, il n'a près de lui ni représentant ni surveillant du pouvoir fédéral, et il est représenté près de celui-ci par une Assemblée spéciale ; bien plus, chaque Etat possède sa Constitution distincte ; cependant une atteinte à cette autonomie est déjà portée par la Suisse qui déclare fédérale ime partie de la législation. Le fédéralisme est fortement atténué lorsque c'est la fédération qui légifère pour l'ensemble des grands Codes, ou lorsqu'elle choisit le personnel judiciaire. Il l'est encore lorsque chaque Etat n'envoie plus auprès de la fédération de représentants spéciaux de la collectivité inférieure comme tels. Enfin l'Etat descend au rang de province, si la fédération y délègue un Gouverneur qui peu à peu remplace le Chef de la Province. Sans doute, l'unité intermédiaire existe encore, mais elle n'est plus souveraine dans sa sphère, ne s'occupe plus que d'intérêts locaux et aboutit à la situation de nos départements français. Ces transitions sont imperceptibles. Depuis les décentralisations opérées en France, les départements se rapprochent des provinces et des Etats, mais cependant ne revêtent de nouveau aucune souveraineté parce qu'elles n'ont ni chef, ni fonctionnaires propres, ni représentation auprès de la nation ; leurs attributions judiciaires et législatives sont extrêmement ténues, et elles n'ont, au moyen de la tutelle administrative, qu'un faible fragment du pouvoir exécutif.

3° et 4° Des Etats unitaires avec ou sans tendance à la décentralisation,.

Les pays unitaires saiîs aucune tendance à la décentralisation n'existent plus aujourd'hui. Mais ils étaient nombreux au commencement de ce siècle et comprenaient presque tous les Etats européens, en particulier, la France. Les Conseils Généraux n'étaient que de simples commissions, le Maire était nommé librement par le pouvoir exécutif ; Tautorisation du pouvoir central était nécessaire pour presque tous les actes du pouvoir provincial.

Ceux avec une tendance plus ou moins forte à la décentralisation ou décentralisés sont nombreux, et il n'y en a plus guères où la province ne tarde pas à reconquérir une autonomie telle qu'elle devient plus qu'une division administrative et a des organes nom-, breux, quoique incomplets. Nous prendrons pour type de ces Etats la France, ce qui aura plus d'intérêt d'ailleurs pour nous.

Le gouvernement en France a fait l'objet de déconcentration, puis de décentralisations successives. Il faut distinguer l'autonomie départementale et l'autonomie communale.

En ce qui concerne la première, dans l'état de la législation actuelle, le département n'a pas le droit de légiférer, ce droit n'appartient qu'à l'Etat ; il ne peut même faire de règlement administratif, c'est à un représentant de l'Etat, le Préfet, que ce droit est dévolu. D'autre part, la justice n'est jamais départementale.

mais toujours nationale. Reste le pouvoir d'administrer.

Ce pouvoir n'est pas entièrement concédé au département, ou du moins il ne Texerce dans beaucoup de cas que sous le contrôle ou avec l'approbation, soit des Ministres de la Nation, soit du Préfet qui les représente localement ; enfin il est quelquefois soumis sur ce point à la surveillance du pouvoir législatif national. La détermination exacte de ces entraves nous entraînerait trop loin, nous ne devons que rappeler ici les principes. Le Conseil Général statue en règle générale, sauf le veto du Préfet qui doit intervenir dans les vingt jours ; sur quelques autres objets, il statue, sauf veto par un décret dans les trois mois. Sur les autres matières il ne peut exprimer que des vœux. Il vote chaque année les centimes additionnels légaux et des centimes extraordinaires dans les limites fixées aussi chaque année par la loi de finances et des emprunts remboursables dans les quinze ans ; au-delà, toute contribution extraordinaire et tout emprunt doivent être autorisés par une loi. Il délibère le budget, mais celui-ci doit être approuvé par décret ; il règle les comptes de l'exercice écoulé, mais sous la même approbation.

Il peut être dissous par un décret ; ses délibérations illégales peuvent être annulées, cela constitue la tutelle administrative. A son tour, il exerce une partie de cette tutelle à rencontre des communes.

On voit que le Département est sous la dépendance étroite de l'Etat. Il l'est d'autant plus qu'il possède un

Conseil délibérant, il n'a pas de chef. Plus exactement, un chef lui est imposé par l'Etat, c'est le Préfet, ce qui forme une légère intrusion de TEtat dans le Département.

La loi de 1871 a atténué cette rigueur en créant la Commission départementale composée de délégués nommés par le Conseil Général, commission permanente qui donne son avis au Préfet, surveille sa gestion, décide le provisoire, rend compte au Conseil lors de ses sessions. Le Préfet n'est donc plus maître absolu de la situation dans les intervalles, et la Commission forme un véritable directoire de département.

Le Département, si faiblement constitué qu'il soit, participe au gouvernement national de deux manières. Les délégués du Conseil Général concourent avec d'autres électeurs à nommer les Sénateurs; d'autre part, en cas de dissolution illégale du Parlement, les Conseils Généraux se réunissent de plein droit, nomment deux délégués qui se réunissent à ceux des autres et remplacent le Parlement absent.

Telle est la faible autonomie de notre département; elle a été pourtant jadis beaucoup plus faible, et l'institution de la commission départementale l'a sensiblement relevée. D'autre part, Tapprobation par décret était autrefois nécessaire pour tous les actes dépassant ceux du détail de l'administration ; on transporta ce droit en partie au Préfet, ce fut la déconcentration, puis au conseil général, ce fut la décentralisation. Mais le département manque toujours

de chef choisi par lui, et la tutelle administrative reste presque complète.

L'autonomie communale est presque aussi faible. Les principes sont les mêmes que ceux que nous venons d'exposer. Mais sur un point important la commune est plus autonome. Elle a un chef élu par elle par rintermédiaire de son conseil municipal ; ce chef est^ le maire qui représente bien encore l'Etat en même temps que la commune, mais tout d'abord celle-ci ; de ce côté, l'Etat subit même une certaine dépendance. Mais la tutelle administrative est plus lourde encore que celle que subit le Département, elle est même double, car non seulement l'Etat, mais le département lui-même, exercent chacun leur tutelle distincte sur la Commune. Enfin la Commune française n'a point de Comité permanent nommé par le Conseil municipal, il est vrai qu'elle en a moins besoin, le Maire étant choisi par elle.

5^ Des Etats retournés de V unitarisme à ta fédération.

Ces cas sont assez rares, car si de la situation d'unitarisme on revient presque forcément à une fédération mitigée sous le nom de décentralisation, on a fait plus difficilement retour, jusqu'à noire époque, à l'état de fédération véritable, car la concentration semble définitive. Il n'en est rien cependant, et il est possible que la restitution des fédérations transformées soit le droit de l'avenir. En attendant, on en peut citer quelques exemples ; un tout récent est ce-

lui du Brésil qui de l'unitarisme a fait retour à la fédération complète.

6^ Des Etats retournés de Viinitarisme à Visolement.

Ce retour a lieu par sécession. Une tentative dans ce sens a été faite entre les divers Etats des Etats-Unis d'Amérique, au moment de la guerre de sécession. Le sud tendait à se séparer du nord.

Les Pays-Bas d'abord réunis se sont eusuite séparés en deux royaumes distinctes : la Hollande et la Belgique. De même le Portugal s'est séparé de l'Espagne.

Nous ne comprenons pas ici les tentatives de sécessions faites par l'Irlande, la Bohême, la Pologne, parce qu'il ne s'agit pas de provinces, mais de nations différentes.

Isolement, fédérations, unitarlsme entre nations.

Il se produit entre nations, ce que nous venons d'observer entre provinces, des raréfactions et des condensations successives. La fédération que nous avons surtout à observer dans cette étude n'est pas seulement intranationale, mais aussi internationale ; elle tend à réunir ensemble le genre humain, d'abord par fractions, puis dans son ensemble.

1^ Nations isolées.

Ce cas demande peu d'observations. La plupart des nations sont isolées ; ainsi se trouvent, par exemple, l'Espagne, le Portugal, l'Angleterre, en ce

sens qu'elles ne forment pas de conglomérat plus ou moins resserré.

Mais plusieurs de ces nations isolées ont, au moyen de la colonisation, les rapports de demi-fédération, non consensuelle, mais naturelle, avec leurs descendants coloniaux séparés de la métropole. On peut comparer cette génération sociale à la génération biologique, au moins, celle par scissiparité. Un rameau se détache de la mère-patrie et va prendre racine ailleurs. Mais de longs rapports s'établissent entre la mère-patrie et la colonie, c'est ce système que nous avons déjà décrit.

Presque toutes les nations Européennes ont eu et ont ces colonies. L'Angleterre surtout en offre un remarquable exemple. Outre les petites colonies qui en dépendent, elle a fondé de grands pays : les Etats- Unis d'Amérique, l'Inde, l'Australie. La fédération intérieure existe entre tous; d'où le nom très juste d'Impératrice conféré à la Reine d'Angleterre. Il y a là un Empire sui generis^ un empire intérieur. Nous verrons que le vrai Empire est extérieur, renfermant des nations différentes. C'est donc plutôt une fédération de provinces, mais une fédération hégémonique.

A mesure que ces grandes colonies ont grandi, elles se sont détachées de la mère-patrie. C'est ce qui est arrivé pour les Etats-Unis à la suite de la guerre d'indépendance; malgré la communauté d'origine aucun lien n'existe plus. La même transformation tend à s'accomplir pour l'Australie. Ce pays immense d'un côté se sépare peu à peu de l'Angleterre, d'autre côté

tend à former une confédération dont les bases sont déjà jetées. L'Inde seule reste dans une dépendance étroite, mais son tour viendra. De plus petites colonies, comme la Nouvelle-Zélande, prennent aussi vis-à-vis de T Angleterre une grande autonomie.

L'Espagne se trouve dans une situation pareille. Elle a procréé par scissiparité toutes les Républiques Hispano-Américaines du sud et du centre de l'Amérique, ainsi que le Mexique. Toutes se sont séparées d'elle peu à peu, de sorte qu'il n'existe plus aucun lien, si ce n'est celui d'origine et de langage. Mais longtemps il y a eu fédération ayant pour origine la filiation.

De même le Portugal a procréé en Amérique le Brésil devenu indépendant, et ailleurs de nombreuses colonies, mais qui sont restées parties intégrantes de la métropole.

La France a eu le même processus par rapport aii Canada, conquis, il est vrai, plus tard, par TAngleterre, mais qui sous le nom de Dominion a repris sa propre indépendance et est devenu fédératif. Elle joue le même rôle dans l'Indo-Chine. Ce pays deviendra une seconde France, mais il est appelé à s'en détacher plus tard Iprsque la cqmmunication de civilisation Européenne aura eu lieu, comme les Etats-Unis se sont détachés de l' Angleterre.

Au contraire, les possessions très rapprochées, comme l'Algérie Test de la France, ont une tendance à s'absorber peu à peu dans la métropole, et alors il y a agrandissement plutôt que filiation véritable.