PARTIE PRATIQUE

Dans la présente étude, nous avons cherché d'abord à trouver la théorie exacte, la raison d'être logique, des trois formes d'Etats, l'Etat isolé, l'Etat fédératif, l'Etat unitaire, en particulier, de l'Etat fédératif, moins connu en France ; nous avons établi les correspondances avec les phénomènes de condensation et de raréfaction, de spécialisation, de hiérarchisation du monde physique, et enfin énuméré les critères respectifs de la fédération. Dans une seconde partie nous avons décrit l'histoire et la géographie du droit à ce sujet ; c'était la part de Texpérimentation et de l'observation concrète. Il s'agit maintenant d'en tirer les conséquences pratiques, de rechercher quel est, au point de vue de l'utilité, la forme d'Etat préférable, et si c'est la forme fédérative qui est choisie, quel degré de fédération favorise le mieux le progrès

social, et alors comment on doit organiser le système choisi. La sociologie n'est que la préface obligée de la science sociale à laquelle elle doit aboutir.

La première question qui se pose, c'est le choix entre TEtat fédératif et l'Etat unitaire. Il ne sera plus question de l'Etat isolé, lequel ne peut apparaître qu'au point initial des civilisations, pour ne reparaître plus, puisque c'est un Etat exposé à tous les périls et contraire à la communication sociale qui doit s'étendre de plus en plus pour devenir universelle.

Mais entre l'Etat fédératif et l'Etat unitaire on peut hésiter, car chacun d'eux présente des inconvénients et des avantages. Dans certains pays, par la force de l'habitude, la question ne naît même pas ; en France, par exemple, personne ne songe au régime fédératif qui semblerait un affaiblissement en pure perte de la nationalité ; cependant on y arrive d'une manière indirecte en réclamant toujours le plus de décentralisation possible, tant les mots ont de puissance et faussent l'exactitude des idées. Mais il suffit que la question soit soulevée ailleurs, chez d'autres peuples, et surtout qu'elle naisse dans Tesprit des penseurs, pour avoir besoin d'être résolue.

Le gouvernement unitaire a des avantages qui frappent tout d'abord. Le premier, c'est celui d'une centralisation plus complète et plus rapide des forces miUtaires. Le gouvernement fédératif doit, quoiqu'il ail un noyau d'armée permanente, attendre les contingents qui lui seront fournis par chaque pro-

vince ; d'ailleurs le soldat, devenu milicien, ne quit- ' tera pas sa région, ce qui sera défavorable à l'esprit national. Certainement, au point de vue militaire, plus un Etat est centralisé, plus il semble que la victoire soit facile. Cependant l'exemple de l'Allemagne dans la guerre de 1870 est contraire.

Le gouvernement unitaire favorise les relations commerciales entre les diverses provinces ; toutes les douanes intérieures disparaissent ; les grandes voies de communication s'établissent mieux ; les consentements locaux ne sont plus nécessaires.

Il y a une grande économie de frais généraux à ne posséder qu'une capitale, qu'une fois les directions d'administration générale. Dans les petits Etats, il faut un Parlement, des Ministères, un chef de l'Etat, qui coûtent presque aussi cher que ceux qui sont, possédés par plusieurs Etats réunis. Le budget sera de ce chef bien moins considérable. Et si, au contraire, il faut faire appel au crédit, les capitaux se dirigeront de préférence vers un grand Etat ; un Etat, petit, confédéré, ne présentant pas les mêmes garanties. D'ailleurs, les impôts seront plus faciles à établir, et surtout à recouvrer, parce qu'ils porteront sur plus de produits différents dans un vaste pays. Les pensions de retraite au profit des employés de l'Etat seront plus assurées et moins onéreuses, puisque cette assurance comprendra un plus grand nombre d'assuris. Enfin, un grand pays centralisé produit ce qui est utile à sa consommation, tandis qu'un petit ne

peut se suffire à lui-même. Tels sont les avantages économiques.

Un autre bienfait incontestable de l'Etat unitaire est Funiformité. Ce bienfait se fait d'abord sentir dans les lois. Quel avantage d'ê!re réglé par les mêmes dans toutes les provinces ! Ne serait-il même pas désirable de voir plusieurs nations promulguer le même Code? La diversité législative de la Suisse, des Etats-Unis, entrave les affaires ; on ne sait ce qu il faut faire, ce qu'il faut éviter ; le droit international privé est lui-même impuissant à se débrouiller dans ce conflit. La seconde uniformité qui en résulte souvent est celle du langage. Il n'y a plus 'qu'une langue officielle. La Suisse offre pourtant Texeniple contraire. L'existence provinciale favorise les patois. Mais Tuniformité va au delà, elle atteint les formes de gouvernement ; en Suisse, le gouvernement direct coexiste à côté de celui indirect. Quelle anomalie ! Un Etat unitaire ne le souffrirait pas. Il n'est pas jusqu'aux modes qui ne se répandent identiques partout, et l'Etat unifié n'est pas moins fier de l'unité de chapeau que de celle de loi, de langage ou de constitution. Ce qui est plus essentiel, c'est que les idées se metteiit aussi de niveau.

Le sentiment patriotique semble devoir être plus grand dans un état unifié ; l'amour de la petite patrie, lorsque celle-ci est presque indépendante, diminue celui de la grande ; on est trop normand, breton ou felibre, et on devient ainsi moins français ; au contraire, dans la France unifiée, tout le monde veut

être français uniquement, et surtout on voudrait être parisien.

En ce qui concerne les personnes, Tunification absolue a pour résultat de faire disparaître l'importance de toutes les coteries locales. Dans une unité restreinte, les querelles sont plus vives, on se connaît trop, et les illusions nécessaires sont détruites ; les rivalités gâtent tout, et les hommes de valeur sont dans leurs villes généralement méconnus. Le gouvernement central juge de plus haut, de plus loin, il voit mieux Tessentiel. Si les dissensions s'y retrouvent, elles sont moins mesquines, et de la coterie on passe au parti politique, plus objectif. Telle est la grande supériorité de l'Etat unitaire, c'est qu'il est moins subjectif que l'autre, plus impartial. Il en est de même de la justice centrale ou émanant du gouvernement fédéral vis à vis de la justice locale, elle est plus indépendante.

Rétablissement de plusieurs unités infraposées à celle de la nation avec tous leurs organes distincts, surtout avec un régime représentatif, cause une grande complexité et un éveil trop incessant de la vie politique. Même dans un état unitaire, les élections sont bien fréquentes, les citoyens s'en désintéressent et s'abstiennent. Que sera-ce lorsque chaque sousmultiple aura tous les mêmes éléments électifs que l'Etat ! Puis cette intégration sera une source de nouvelles dépenses.

Un argument décisif ou qui semble tel en faveur de Tunit^'isme est la marche même de l'évolution.

Tous les peuples ont commeucé par l'Etat isolé, ont passé par le régime fédératif en ses différents degrés, et la plupart ont abouti, ou tendent à aboutir au régime unitaire. La Suisse a resserré son lien fédéral, elle est sur le point d'avoir un Code pénal uniforme, elle médite un Code civil. L'Allemagne a conquis pour le gouvernement unitaire futur la plus grande partie de la confection législative. Or, révolution ne remonte pas son courant, pas plus que le cours des fleuves. Nous ramener au fédéralisme, ce serait nous faire rétrograder ; or, on avance, même contre son gré ; c'est la loi de l'histoire.

Tels sont les avantages importants, réels ou apparents^ du système unitaire.

Le système fédératif en invoque à son tour d'une grande force ; nous devons entendre ces deux plaideurs convaincus.

Il n'est pas vrai qu'au point de vue militaire FEtat complètement unifié soit préférable ; sans doute, il vaut mieux que celui complètement isolé, mais la fédération n'empêche nullement la concentration rapide des troupes; il suffit que les voies ferrées soient monopolisées au profit de l'Etat et fédéralisées. Les corps régionaux sont moins coûteux à entretenir, et une véritable émulation existe entre les diverses provinces. Quand un homme se bat à côté d'un autre de la même commune ou du même département, il tient davantage à honneur de ne pas faiblir. L'exemple de l'Allemagne fédéralisée contre la France unifiée en 1870 le prouve. C'est cet unita-

risme qui nous a été défavorable. Depuis, on est revenu en partie, au système militaire régional. La mobilisation est plus facile quand chaque province est centralisée à part, que lorsqu'il faut tout mobiliser à la fois sur un point unique donné, ce qui entraîne la confusion et une véritable déroute avant l'expédition. La centralisation des grandes voies de communication est du reste admise par la plupart des Etats fédéraux, ce qui est même remarquable, c'est que ce sont eux qui ont surtout réalisé la nationalisation des chemins de fer.

Les avantages financiers de l'Etat unitaire sont contestables. Sans doute les frais généraux sont diminués ; mais la centralisation amène la création de beaucoup d'emplois superflus. Le crédit que l'Etat très vaste trouve plus facilement est un danger, on fait alors plus de dépenses inutiles. La production pour l'impôt fédéral existe aussi grande si, on prend toutes les provinces réifnies, et dans chaque province, les dépenses sont presque nulles. Beaucoup de fonctionnaires peuvent être électifs et gratuits dans une province autonome. Ce qu'il faut remarquer, c'est que les pays à fédération ont des budgets soit fédéraux, soit d'Etats, très peu élevés ; il suffit de citer la Suisse, les Etats Unis, l'Allemagne ; ces pays empruntent peu. Au contraire, les emprunts des pays unifiés, de la France, de la Russie, sont énormes. Cette simple constatation suffit pour répondre à l'argument financier. Le régime de la confédération, s'il n'est pas toujours celui du grand

crédit est celui de la grande économie. En Italie, la situation financière était normale, elle est mauvaise depuis son unification.

L'avantage de l'uniformité dans l'Etat unitaire est incontestable, et celui de l'unification législative est immense. Mais il peut être réalisé dans la fédération si les cantons se mettent d'accord; c'est de cette manière que la Suisse entend unifier ses codes. D'autre part, l'unité législative complète n'est pas sans inconvénient, surtout pour les lois administratives. Il est difficile de mouvoir une machine aussi compliquée que celle du gouvernement d'un pays comme la France ; on recule souvent devant l'essai d' un nouveau système dans les 89 départements.

En efl^et, si le système est reconnu mauvais à l'expérience, il faudra mettre de nouveau l'immense machine en mouvement avec tous ses rouages dans un sens contraire ; on craindra ces trop fréquents essais. En Suisse, au contraire, il "est facile de faire Texpérience sur un terrain restreint ; si l'idée était mauvaise, elle disparaîtra d'elle-même sans avoir troublé profondément ni sur une large surface. C'est ce qui a eu lieu récemment pour l'assurance obligatoire contre le chômage essayée à Saint Gall.

Le régime fédératif ne diminue en rien le sentiment national ; il a, au contraire, l'avantage de le rendre moins abstrait. L'homme se rattache d'abord à sa famille, à sa commune, à ce qu'il voit, avant d'aimer ce qu'il ne voit pas. Le sentiment français était aussi vif autrefois qu'il l'est aujourd'hui. C'est

V internationalisme qui nuit au patriotisme, ce n'est pas le provincialisme y et le parisianisme ne lui est d'aucun secours.

JL'argument tiré des coteries locales est exact ; c'est le défaut essentiel du provincialisme d'exciter entre les hommes qui se voient tous les jours de grandes rivalités ; mais ce défaut est plutôt celui de l'époque que celui du système. D'ailleurs on le remplace par un autre. Le gouvernement fédéral sera plus impartial, mais quant au personnel il jugera sans connaissance de cause puisqu'il ne connaît pas les personnes. C'est une cérémonie véritablement chinoise que la signature quotidienne par le chef de l'Etat d'une foule de nominations de fonctionnaires qu'il n'a jamais vus, qu'il ne connaît ni par correspondance, ni par lecture de leurs ouvrages, ni même par réputation ; bien plus, il serait inconstitutionnel de sa part de s'opposer à la nomination. Alors quelle utilité y a-t-il à ce qu'il la signe ? Mais il se guide par l'avis du Ministre ! Hé bien ! c'est alors au Ministre lui-même de signer. Mais le Ministre n'a proposé que sur la désignation d'un Directeur Général ! Hé bien ! le Ministre ne devait pas signer, mais le Directeur Général. Mais le Directeur Général n'y connaît rien, non plus que le Garde des Sceaux, s'il s'agit de magistrats ! Il a signé au hasard, ou plutôt sur Tavis du Directeur du département ou du Chef de la Cour ! Hé bien ! c'est à ceux-ci de signer s'ils nomment en réalité et d'avoir la responsabilité de leurs actes. Nous voici ramené par la force des choses à la no-

mination locale des fonctionnaires pour cause d'incompétence réelle du pouvoir central. Il reste à rechercher le moyen d'annuler les coteries locales, par des modes justes de nomination, mais la localisation est imposée par la logique.

La complexité qui existe dans le gouvernement fédératif n'est pas beaucoup plus grande que dans le gouvernement unitaire ; ce sont les pouvoirs qui sont amplifiés, plutôt qu'on ne crée de nouveaux organes. Aujourd'hui, les Conseils locaux sont nombreux, et ils sont recrutés par l'élection, il y en aurait fort peu de nouveaux, mais, au lieu d être impuissants, ils seraient actifs et effectifs.

L'argument le plus fort peut-être, c'est celui de la marche de l'évolution. Il est certain qu'on a passé de l'Etat isolé au fédératif et de celui-ci à l'unitaire, et si l'on s'était arrêté là, l'argument serait invincible, car on ne remonte pas l'évolution. Mais dans le mouvement social rien ne s'arrête, on parcourt une spirale et ainsi on semble quelquefois revenir vers le point de départ. Lorsque l'unitarisme englobe un trop grand nombre d'Etats, ou si sa compression devient trop absolue, il éclate, il se produit des fentes, des sécessions, ou bien une simple détente, et on arrive à la décentralisation. En France, c'pst celle-ci qui est sur le point de renverser l'unitarisme ; mais cette tendance existe par tous les Etats unitaires. Dans la Grande-Bretagne, l'Irlande réclame beaucoup plus. La Hongrie ne tient plus à l'Autriche que par le lien personnel, et dans la Cisleithanie

elle-même, la Bohème, la Dalmatie, la Slavonie réclament hautement la fédération à titre d'Etats. C'est donc suivre le sens de révolution et son nouveau tour de spire que de remplacer Tunitarisme par la fédération.

Mais trois motifs bien plus puissants nous semblent devoir faire emporter la balance en faveur du gouvernement fédératif.

C'est d'abord Vénormiié monstrueuse de la machine sociale dans un gouvernement unitaire. Comment la mettre en mouvement avec précision, avec utilité, sans danger ! Les plus sages s'effraieront d'y toucher ; les autres lui imprimeront un mouvement formidable, répercuté partout, mettant en branle les moindres parties pour le plus faible résultat. D'autant plus qu'on ne peut y toucher que par un seul point, par le point culminant, par la tête. Autrefois la moindre émeute parisienne pouvait devenir une révolution française ; les plus grands mouvements aux extrémités étaient insensibles ; on eût dit un grand corps paralysé de tous côtés et dont le cœur ou le cerveau reste seul vivant. Au contraire, dans les pays fédéralisés chaque partie reste souple, elle vit de sa vie propre, ce qui n'empêche pas celle collective et on peut la mettre en mouvement d'une manière distincte par un décliquetage à volonté. On peut réparer une fraction de la machine sans détraquer tout le surplus. Un Etat unitaire, comme la Russie, la France, comme plus tard l'Allemagne constitue une monstruosité sociale.

Les inconvénients de cette centralisation à outrance sont très nombreux. Le premier, c'est l'oppression dont sont menacées non les unités inférieures puisqu'elles n'existent plus, mais les individus. Ceux-ci, protégés auparavant par les unités intermédiaires, sont désormais dégarnis ; ils le sont d'abord au point de vue politique, à celui de la liberté de leurs pensées, de leur religion. Dans une province ou dans un état peu étendu, il se forme un courant d'opinions sur les idées générales que la plupart des citoyens de ce territoire partagent. Tel département est protestant ; tel autre, catholique ; tel autre, irréligieux. Or, voici un protectionniste, voici un libre échangiste. Chacun trouve dans les siens plus rapprochés un refuge et un soutien pour ses idées ou ses intérêts. Ce soutien disparaît, si l'unité intermédiaire est supprimée, et on se trouve en face d'un pouvoir central qui oppose sa volonté d'une manière tyrannique ; un département va, en fait, se trouver gouverné par des départements voisins. Au contraire, la province autonome revendiquera hautement ses idées, devra, sans doute, se soumettre à la volonté nationale, mais elle en tracera les limites naturelles, elle en dénoncera l'incompétence lorsque ces limites seront dépassées. La fédération est donc la seule protection efficace de l'autonomie individuelle.

On dira sans doute que le fédéralisme favorisera ainsi la réaction. Cela est possible, puisqu'alors telle province conservera ses opinions; mais n'est-ce pas

son droit ? Doit-on lui en implanter une violemment du dehors? Si l'autonomie individuelle, l'absence totale de tyrannie est à ce prix, nous accepterons la condition nécessaire. C'est par la persuasion que les idées, si elles sont fausses, doivent être modifiées. En outre, si une dictature veut s'imposer, elle ne le pourra pas si la vie provinciale est active ; les points de résistance seront nombreux et actifs.

Lorsque la centralisation est parfaite, un coup de main sur la capitale suffit pour tout conquérir ; il ne peut en être ainsi quand le pays a autant de ganglions nerveux, de petits cerveaux, qu'il possède de provinces, alors un acte du cerveau central contraire à la vie générale ne pourra plus se réaliser.

Le second avantage essentiel de la confédération, lorsque le degré d'autonomie ne s'est nullement effacé, c'est le caractère pacifique. Cette tendance diflférencie déjà nettement les républiques des monarchies, du moins les républiques modernes. Mais elle caractérise surtout la république et même la monarchie fédératives. Dans ce cas, il faut l'assentiment des Etats, et il est rare de trouver l'unanimité, même la majorité ; quelquefois le gouvernement fédéral peut déclarer la guerre, mais alors il lui faut l'assentiment, au moins tacite, des Etats, pour oser le faire. Sans doute, le sentiment national n'est pas moins vif dans la fédération, mais les rapports avec l'Etranger ne sont plus directs, il existe un intermédiaire. Pour qu'une fédération, comme celle des Etats- Unis, déclarât la guerre, il faudrait de bien puissants

motifs. Dans la république fédérative, il ne survit plus que les guerres défensives. D'ailleurs, comme nous allons le voir, la fédération favorise le gouvernement direct, et la guerre devient très rare, quand elle ne peut résulter que d'un plébiscite.

Le troisième avantage devient capital. Sans doute, il existe et surtout il a existé des fédérations monarchiques ; mais la plupart vivent sous le régime républicain. Il y a entre ce régime et le fédéralisme une étroite affinité, si bien qu'on peut dire qu'une république qui n'est pas fédérative subsiste difficilement^ elle aboutit au dictatôriat. Le chef du pouvoir exécutif, ayant la main sur la force armée, peut faire réussir un coup d'Etat et s'il triomphe dans la capitale, aucune résistance ne lui est opposée par les provinces anéanties. D'ailleurs, les droits civiques s'exercent de trop loin, les citoyens s'en désintéressent, ils s'abstiennent; du reste, c'est dans une vie communale intense que la vie politique a ses racines, qu'on peut agir in concreto; en d'autres termes, la république fédérative est concrète, la république unitaire est abstraite ; c'est dire combien l'une est plus naturelle que l'autre au caractère humain. On peut prédire, presque à coup sûr, que cette dernière est destinée à périr, et qu'en tous cas ses principes ne pénétreront jamais profondément dans le sol.

Bien plus, le régime républicaiÀ présente lui-même plusieurs systèmes, deux en particulier, qui se sont partagé le domaine de l'histoire : le gouvernement

représentatif et le gouvernement direct. Dans ce dernier, tous les citoyens tantôt délibèrent et votent la loi, tantôt, ce qui est plus fréquent, concourent à sa confection par voie de référendum et de plébiscite. Le gouvernement représentatif, même républicain, peut à la rigueur s'accommoder de Tunitarisme, ou d'une fédération très étroite. Mais il n'en est pas de même du gouvernement direct. Par définition même, et puisqu'if s'exerce sur place, c'est le gouvernement communal par excellence. Ici le centre normal géographique est déplacé ; ce n'est plus l'Etat qui est ce centre, mais la Commune. L'Etat n'est qu'un conglomérat de communes. Sans doute, le plébiscite peut être direct pour toutes les lois et se rattacher à l'Etat, mais fonctionnant ainsi, il peut devenir dangereux, consacrer une dictature ; il doit passer par un centre de résistance, la commune, et par un autre, la province, avant d'aller au delà.

Il n'y a donc ni gouvernement républicain sérieux et eifectif (nous ne parlons pas de ceux qui portent simplement cette étiquette) ni de gouvernement direct possible sans le régime fédéra tif.

Outre ces arguments si décisifs, il en est un plus décisif, plus intrinsèque encore ; on peut dire sans métaphore, qu'il y a ici une question de vie ou de mort, non pour les citoyens, mais pour la commune et pour la province, et, en outre, pour les citoyens il y a une question de vie plus ou moins intense. Lorsque le sang afflue perpétuellement à la tête, il quitte les membres. lien est ainsi dans la concentration totale.

La capitale déborde de vie ; elle en a même trop, car cet excès cause certaines maladies sociales, mais les provinces en sont privées, elles sont frappées de nécrose. Les conseils généraux peuvent seulement faire valoir des intérêts, on leur défend toute activité politique ; les actes administratifs sont faits par le préfet, représentants du pouvoir central ; toutes les décisions de la province ne sont que provisoires ; le pouvoir législatif lui est retiré. Il en est de même dans les communes. Ce n'est pas tout ; les fonctionnaires de la province sont nommés presque tous par le pouvoir central qui les répartit sur le territoire de la France et en général les dépayse. Enfin les institutions qui marquent l'initiative et la direction de la vie intellectuelle, morale, sensible, ou sont situées à Paris, ou élevées en province reçoivent de Paris leurs statuts, leur programme auxquels elles ne peuvent rien changer. Quelques exemples mettront cette idée en relief. L'instruction publique et privée donnée à Paris est certainement au niveau de celle qui existe dans tous les Etals civilisés de l'Europe, mais il n'en est pas de même de celle de la province. Nos facultés n'ont ni le même caractère ni une aussi grande vitalité que celles qui existent dans les pays confédérés, en Allemagne, en Suisse. L'uniformité des programmes, le plan identique d'éducation dans les lycées publics et les facultés détruisent toute initiative. Aussi a t-on voulu récemment essayer de revenir aux Universités anciennes, mais c'est une tentative avortée, car on ne les constitue qu'en per-

sonnalité matérielle ; Tinstruction donnée en Tune est identique à celle donnée dans Tautre. Quant aux établissements libres, tout essor leur est retiré. De là le règne délétère, quand il est exclusif, de la science officielle et surtout de la science centralisée. Même la science libre, Fart libre, ont suivi ce courant qui afflue vers Paris. La province reste exsangue malgré tous les efforts. Même engourdissement quand il s'agit de l'assistance publique ; la province attend tout de l'Etat ; il ne lui reste pas d'énergie volontaire, pas d'énergie intellectuelle. Il en sera toujours ainsi tant que le régime fédératif ne sera pas rétabli dans son entier. Le spectacle offert par l'Etranger est très instructif ; chaque province, sous le nom de canton ou de royaume, est munie de tous les organes de la vie sociale ; elle pourrait fonctionner seule comme Etat, si les autres provinces, si le pouvoir central n'existaient pas. Les frais généraux en sont augmentés, mais quelle multiplication de vie ! On peut comparer cet effet à celui qui se produit chez certains êtres zoologiques. Coupez-les par tronçons; chacun de ces tronçons prend bientôt une vie autonome, l'anneau devient un être entier ; dix êtres sont le résultat de la division d'un seul. Le résultat serait le même si un pays unitaire était fédéralisé. Cette raison intrinsèque suffirait seule. La vie est préférable à la mort, à la nécrose, à la paralysie de la périphérie et des membres ; or, la vie de la nation est centuplée lorsque la province est autonome, et dans chaque province, la commune.

Pour nous, il n y a donc aucun doute, nous avons tenu à ne pas affaiblir les arguments des adversaires, mais ils ne peuvent prévaloir contre la nécessité et les avantages essentiels de l'Etat fédératif.

Faut-il considérer comme des fédérations suffisantes, celles qui suivent presque toujours lunitarisme à outrance : la déconcentration et la décentralisation dont il est si souvent parlé ?

La déconcentration consiste simplement en ce que c'est toujours et aussi souvent le pouvoir central qui décide ; seulement, au lieu de le faire à son siège éloigne, il le fait par un représentant qu'il a dans la province. En France, ce représentant est le Préfet ; ailleurs, c'est le Gouverneur. Au lieu de proposer une, décision, il décide lui-même. Le gouvernement unitaire répond ainsi à une critique, celle de son incompétence. Comment pouvait-il juger ce qu'il ne voyait pas, ce qu'il ne savait pas ? Désormais le maître, le délégué de l'Etat aura vu, aura su.

Il y a là certainement une amélioration, mais elle n'est nullement en faveur de l'autonomie provinciale. Les provinces, la commune restent des mineurs.

La décentralisation fait un nouveau pas en avant. Elle consiste à remettre la décision d'un plus grand nombre de questions administratives aux conseils du département et de la commune, et à laisser au conseil municipal le choix de son chef, le Maire. Mais elle diffère delà fédération sur tous les autres points que nous devons signaler :

lo Dans la décnetralisation, le centre est toujours

TEtat, tandis que dans la fédération le centre est dans la province.

2o La tutelle administrative subsiste : tous les actes importants sont proposés par la commune ou la province, mais l'Etat décide seul.

30 Le chef de la province décentralisée est nommé par le chef de TEtat et non par les électeurs de cette province ni par ses Conseils.

40 Le pouvoir central est représenté près de la province p^r le Préfet, mais celui-ci représente en même temps FEtat, ce qui est incompatible.

50 Le pouvoir central est représenté près de la commune par le Maire, nomnié par la Commune, et qui représente en même temps la commune, ce qui est incompatible.

6. Ni la province, ni la commune, ne sont représentées comme telles auprès du pouvoir central.

7. Tous les fonctionnaires, sauf en très petit nombre, restent à la nomination du pouvoir central.

8. Le pouvoir judiciaire à tous ses degrés n'est jamais provincial, ni communal, il est toujours nationaL

9. Le pouvoir législatif appartient à la nation seule, jamais à la commune, jamais à la province. Il leur en revient bien un faible résidu, mais même pour ce résidu la fonction est remplie non par les conseils, mais par le maire et le préfet, en tant que représentant le pouvoir central.

On voit combien la décentralisation diffère de la

fédération, qu'elle manque des principes les plus essentiels de celle-ci et que ce n'est qu'une réparation locative de l'édifice existant.

Ce n'est donc ni la déconcentration, ni la décentralisation qu'il faut choisir. Mais nous avons vu qu'il existe beaucoup de critères diflférents de l'idée de fédération. Lequel convient-il d'adopter pour l'avenir ?

11 faut distinguer dans le gouvernement fédéral le matériel et le personnel. Le matériel, c'est les diverses fonctions à remplir par la commune et la province ; le personnel, c'est le choix des personnes qui doivent les exercer. Nous faisons, bien entendu, abstraction de la forme monarchique ou républicaine, du sj^stéme direct ou indirect ; nous ne voulons pas compliquer des questions différentes les unes par les autres.

Quant au matériel, les fonctions sociales de direction sont la législation, la fonction judiciaire, Tadministration.

Les Conseils de département et de province sont entièrement dépouillés au profit du pouvoir central de toutes fonctions législatives, ils peuvent seulement exprimer des vœux. Le Parlement national ne fait pas seulement la Constitution fédérale et les lois fédérales, il fait toutes les lois. Faut-il lui retirer ce pouvoir, le rendre aux provinces, comme cela a lieu en Suisse et aux Etats-Unis, et ne lui laisser que la confection des lois fédérales? Si l'on trouve cette concession trop absolue, faut-il attribuer à la fédération toutes les lois d'intérêt majeur et commun, les

Codes civil, pénal, commercial, de procédure, et laisser aux provinces toutes les autres, surtout celles administratives, comme en Allemagne?

En pure théorie, nous n'hésitons pas à dire que l'autonomie complète de la province emporte le pouvoir législatif en matière non fédérale, sans restriction autre que celle d'une fédéralisation plus ou moins compréhensive, de certains intérêts. Mais, en pratique, cette solution serait mauvaise. L'unification des législations est un immense bienfait, même en matière administrative. L'idéal serait que les provinces, d'un commun accord, sans contrainte par le pouvoir central, vinssent adopter les mêmes lois. Mais cela est difficile. Ici, suivant nous, le principe d'autonomie toujours vrai doit être partiellement exproprié pour cause d'utilité publique. Même entre nations étrangères, cette unification serait désirable. Il ne faut pas retourner en arrière vers le chaos législatif.

La fonction législative doit donc résider en principe dans la fédération seule. Cependant il faudrait admettre à ce principe trois exceptions.

La première est relative au résidu législatif que la province, même la commune, possèdent aujourd'hui. Il faudrait l'étendre et déplacer la compétence. Tout d'abord l'étendre. Ce résidu consiste en arrêtés administratifs sur des matières de détail ; on devrait décider que tout ce qui est de l'intérêt exclusif et particulier d'un département dans les règlements de police ou autres mesures générales sera du ressort

de la réglementation provinciale. Mais cette fonction ne devrait être exercée ni par le préfet, ni par le maire, mais par le conseil général et par le conseil municipal.

La seconde exception est relative aux lois d'emprunt et d'imposition ordinaire et extraordinaire ; ce ne sont pas seulement des actes d'administration, mais des actes de législation, puisqu'ils obligent les citoyens à des prestations; c'est du reste, comme tels que ceux fédéraux sont décidés par le Parlement et non par le pouvoir exécutif. Aujourd hui, ce sont bien les deux conseils locaux, le général et le municipal, qui sont investis de cette attribution, mais ils n'ont que la décision, provisoire. L'autonomie communale veut que cette décision soit définitive et qu'ils ne soient pas soumis sur ce point à la tutelle administrative.

Cependant, pour être juste, on ne doit pas conférer à l'Assemblée législative provinciale le droit de léser, par son vote de l'impôt local, le crédit de l'Etat. Si les provinces sont trop grevées par des emprunts, elles ne pourront plus payer l'impôt fédéral. Il faudra que dans les recouvrements l'impôt fédéral ait toujours la préférence.

La troisième exception est toute nouvelle. Après ce que nous venons de dire, l'autonomie de la province et de la commune en matière législative serait très faible, car pour raison d'utilité publique nous exproprions la plus grande partie de ses pouvoirs. Un inconvénient apparaît ; la vitalité de la production

législative est atteinte, et nous n'entendons pas par là cette exubérance de propositions non étudiées qui pullulent dans nos Parlements, une telle activité devrait plutôt être restreinte. Il s'agit de celle qui s'appuie sur la nécessité, l'observation directe et les besoins delà pratique. Dans une monographie intitulée : des expériences législatives, nous avons proposé, lorsqu'une loi est préjugée utile, formulée et votée, de ne point l'appliquer toujours à tout l'ensemble du territoire, mais d'en faire Fessai sur une portion restreinte, une province, bien entendu avec l'assentiment de celle-ci. Il se produirait alors ce qui a lieu dans les cantons suisses. Une loi est adoptée par un seul ; si elle réussit, l'exemple attire les cantons voisins qui l'adoptent à leur tour, plus ou moins vite suivant l'affinité générale de leurs législations. Si l'expérience la prouve mauvaise, l'exemple n'est pas suivi, et la loi isolée dépérit même chez l'innovateur. Seulement en Suisse l'avantage se complique d'un grave inconvénient, celui de législations qui changent de canton à canton, et l'inconvénient en somme est plus grand que l'avantage. Ne serait-il pas possible d'obtenir l'un sans l'autre ? Oui, si la divergence de législation n'existait que pour les innovations, si celles-ci n'avaient lieu que pour un temps donné et à titre d'essai, si elles réunissaient le consentement du pouvoir central et de la province qui les inaugureront. En même temps l'autonomie et la hiérarchie fédérale seraient à la fois respectées. Il pourrait y avoir un double processus. Tantôt le pouvoir central, fédéral,

voterait une loi temporaire sauf renouvellement, pour un certain nombre d'années, et applicable seulement dans une province ou dans une région, où cet essai serait plus facile en raison de circonstances particulières ; cette province ou les provinces de la région y consentiraient par hypothèse. L'expérience limitée se ferait alors ; d'autres provinces auraient pendant le temps d'essai le droit d'y adhérer. C'est qu'alors la loi nouvelle serait vraisemblablement meilleure et le champ d'expériences deviendrait plus large. La période expirée, le pouvoir central en observerait les résultats, et déciderait si elle doit être étendue à tout le pays. Les provinces qui seraient régies par elle auraient le droit de la conserver. Ce système est déjà pratiqué embryonnairement pour les pays français en dehors du territoire ; c'est ainsi que la Tunisie est régie par un système analogue au système Torrens, tandis que la France continue à l'être par le régime hypothécaire ancien. L'autre processus, qui assurerait encore plus l'autonomie provinciale, consisterait à donner à la province l'initiative d'une telle proposition, elle demanderait à appliquer une loi nouvelle qu'elle aurait votée, il lui faudrait alors l'adhésion du pouvoir fédéral, mais celui-ci ne pourrait la refuser que dans le cas où le lien fédéral risquerait d'être lésé, ou que si la loi était inconstitutionnelle ou entraînait une modification de l'organisation politique. La province ferait ensuite Fessai dans les conditions ci-dessus indiquées. Ainsi la vie législative de la province ne serait plus annulée, elle serait seulement hiérarchisée.

Ce pouvoir législatif restitué serait exercé par des organes analogues à ceux de l'Etat. Le Conseil général ou provincial y remplirait le rôle de Chambre des députés ; les administrations techniques, celui de Conseil d'Etat ; enfin le pouvoir exécutif ayant Finitiative de la loi serait le Chef de la province, lequel ne dépendrait pas de l'Etat, mais serait nommé par le vote provincial. Nous n'avons pas à développer cette répartition de pouvoirs, ce serait sortir de notre sujet.

La fonction judiciaire est actuellement entièrement enlevée à la province. Tous les magistrats qui l'exercent sont nommés par le Chef de l'Etat central. Dans une fédération ce serait une erreur théorique, quoique certains Etats confédérés admettent ce système. Ce qui ressortit à l'Etat c'est seulement la justice fédérale ; on en a vu les attributions spéciales dans les diverses législations que nous avons exposées. Il s'agit surtout de la décision des conflits entre proA^înces. Dans notre système qui attribue à la Confédération la confection de la Constitution et des lois ordinaires, il faut y joindre la Cour de cassation ; en effet, celle-ci a pour but de maintenir l'unité de jurisprudence, c'est-à-dire, en d'autres termes, l'unité de législation ; dans ce cas, la Cour de cassation a le caractère fédéral par excellence.

Mais les tribunaux ordinaires n'ont rien de fédéral ni de central, ils sont éminemment provinciaux, qu'ils siègent au chef-lieu de la province, ou dans un arrondissement.

La règle est que tout est provincial excepté ce qui est fédéral. Or, aucun motif ne peut fédéraliser les tribunaux jugeant les conflits entre citoyens. Tel est d'ailleurs le système de la Suisse que Ton peut prendre pour modèle en pareille matière.

Quant aux tribunaux inférieurs, aux justices de paix, ils sont communaux. Chaque groupe de communes en constitue un, en paie les traitements. La voie de recrutement de ses membres peut être toute difi'érente.

La justice est donc nationale (fédérale), provinciale et communale.

Comment ces membres doivent-ils être nommés ? C'est une question que nous traiterons tout à l'heure quand nous arriverons au personnel.

La fonction administrative est celle qui, sauf de nombreuses subordinations, est laissée actuellement aux provinces et aux communes. Le pouvoir central ne peut décider sans elles ou contre leur volonté. Mais, sauf pour les actes de pure administration, il possède un droit de veto qui constitue la tutelle administrative. Cette tutelle doit entièrement disparaître. La province doit décider librement tous les actes d'administration et de disposition des biens qui la concernent. Son droit d'emprunt et d'impositions extraordinaires ne doit même pas être limité par l'Etat. Cependant il peut devenir excessif ; mais il existe alors deux remèdes. Les impôts de l'Etat seront dûs par la province ; en d'autres termes, l'impôt de TEtat doit être perçu entièrement avant que celui

de la province commence à Têtre ; les ressources de la fédération ne pourront donc être compromises par les excès budgétaires des provinces. Puis, les emprunts et les impositions extraordinaires devront être ratifiés dans la province par le vote populaire ; celui des représentants ordinaires ne sera que provisoire. Ce n'est pas tout, le référendum lui-même n a pas le droit d'engager les générations futures, ni même celle actuelle pour un trop long temps, car l'individu se modifie, et celui de demain n'est plus celui d'hier ; d'ailleurs, on ne sent pas le poids qui porte sur l'ave nir et l'on peut aiijsi s'engager imprudemment. L'emprunt ne pourra donc pas être remboursé par des annuités à très long terme, mais dans un délai restreint, par exemple, celui de dix années.

Ce que nous avons institué pour la province vaudrait aussi pour la commune.

La province exercerait ses fonctions administratives quanta la délibération par son Conseil général, quant à l'action par un chef librement élu par elle, lequel aurait sous ses ordres les fonctionnaires provinciaux. En effet, les administrations publiques ne formeraient plus un vaste réseau appartenant à l'Etat, si ce n'est pour celles qui sont relatives à la défense du pays, l'armée, la marine, les chemins de fer, les ambassades. Les autres seraient provinciales ; par exemple, les administrations financières. En efi'et, celles-ci n'auraient jamais à percevoir directement l'impôt dû à l'Etat, mais seulement celui dû à la province ; ce serait cette dernière qui, sur le produit de son propre impôt,

prélèverait celui de TEtat. De même, la police judiciaire et administrative serait provinciale. Le centre est déplacé ; les attributions de TEtat ne seraient plus qu'exceptionnelles.

Telle serait la constitution de la province en ce qui concerne le matériel. Quelle serait-elle en ce qui concerne le personnel ?

Il devrait y avoir parfaite correspondance. Puisque, sauf exception, tout le matériel est provincialisé, le personnel doit suivre. Cela revient à dire que la province doit choisir tous les fonctionnaires, sauf ceux des administrations fédérales nommés par l'Etat et ceux des intérêts communaux choisis par la commune. S'agit-il d'instruction publique, l'Institut, le Collège de France, les établissements similaires concernent seuls l'Etat, sauf leurs droits propres Les Universités regardent seuls la province, ainsi que les lycées, elle en nomme seule les membres ; les instituteurs concernent les unions de communes ; car l'instruction, comme la justice, a divers stades où elle est nationale, provinciale ou communale. De même, la voirie qui ne s'étend pas au-delà de la province est provinciale.

Cette nomination des fonctionnaires par la province ou par la commune a de grands avantages. On ne les obligera plus ainsi à se rendre d'un bout du territoire à l'autre, ils ne seront pas inutilement dépaysés. Ils ne seront plus les esclaves du pouvoir central, inféodés à sa politique, descendant au-dessous de la conscience indépendante du citoyen normal. Si leur

nomination dépend du choix, ils seront choisis par ceux qui les connaissent et non par ceux qui ne les connaissent pas. L'innovation serait certainement pour eux bienvenue. Elle aurait aussi ses inconvénients ; ils se trouveraient plus dépendants de certaines coteries locales ; c'est parle mode de nomination qu'on pourrait y remédier. L'avancement serait plus long, car il faudrait attendre une vacance dans un rayon plus petit, par conséquent, moins fréquent. Mais pourquoi l'avancement ne se ferait-il pas toujours sur place ?

Quel serait le mode de nomination ? Nous ne pouvons traiter ici ce sujet. Nous le ferons prochainement dans une monographie spéciale.

La province acquerrait ainsi son autonomie complète et respecterait celle de la commune. L'Etat central conserverait ses droits qui sont ceux de pure autorité fédérale. La commune à son tour serait autonome, elle ne serait soumise à la province qu^en matière provinciale, à l'Etat qu'en matière fédérale. Chacune de ces unités : commune, province. Etat, aurait ses organes complets, corps délibérant, corps instruisant, personne agissant; elle aurait ses trois fonctions : législative, judiciaire, administrative; elle aurait son personnel de fonctionnaires ne ressortissant qu'à elle et dont elle aurait la nomination par des moyens appropriés.

Mais comment le lien fédéral s'établirait-il entre elles?

Ce lien doit être double ; il doit monter de la

commune à la province, de la province à TEtat ; il doit descendre de TEtat à la province, de la province à la commune. Nous l'avons observé dans l'examen concret des divers pays fédératifs.

Un des caractères les plus essentiels de ce régime, c'est que les citoyens ne se contentent pas d^avoir une assemblée nationale les représentant suivant leur droit numérique et formant calque à échelle réduite du pays entier. Cette représentation est, en, effet, celle qui existe dans les Etats unitaires, avec différence pourtant des attributions, puisqu'à une compétence universelle est substituée une compétence purement fédérale. Mais en outre, chaque province doit avoir dans la fédération sa représentation comme province. Le régime pur consiste même en ce que chacune n'envoie point des mandataires en raison de sa population, mais un nombre fixe, quelle que soit son étendue. Cette assemblée spéciale, qualifiée tantôt de conseil fédéral, tantôt de Sénat, ne s'occupe que de matières fédérales, mais même dans cette attribution restreinte dépend surtout de l'intérêt de chacune des provinces. C'est le lien direct entre la province et l'Etat. Partout où cette assemblée n'existe pas, le lien est incomplet. C'est un des critères essentiels du fédéralisme, et un de ceux qu'il tant conserver.

Théoriquement, il devrait en être de même de la commune à la province. Toutes les communes, comme telles, sans tenir compte du chiffre relatif de la population, devraient déléguer un de leurs membres de manière à former un conseil intercommunal qui

concourrait avec le conseil général. Mais en pratique, cette conséquence logique du système n'a pas été appliquée. En France d'ailleurs le conseil général est plutôt un conseil intercommunal qu'un conseil provincial, puisque les membres en sont nommés en nombre égal par tous les cantons. Nous pensons que le conseil provincial devrait être élu par l'universalité des citoyens de la province répartis suivant la population en plusieurs collèges, et le conseil intercommunal, par chaque commune, comme telle.

L'autre lien qui part du sommet consiste à faire représenter l'Etat auprès de la province et la province auprès de la commune. Aujourd'hui l'Etat Test près de la province par le préfet, mais comme celui-ci représente en même temps le département, la représentation est nulle. Il y aurait lieu de le maintenir dans son premier rôle, la province ayant désormais son chef distinct. Il en serait de même pour la commune en théorie ; en pratique, un fonctionnaire de l'Etat ayant d'autres attributions en même temps, pourrait remplir ce rôle.

Mais ce qui contribue à affaibhr beaucoup l'autonomie provinciale, c'est l'action directe de TEtat sur la commune omisso medio. Dès lors la province devient négligeable. On ne devrait pas pouvoir passer ainsi d'une extrémité à l'autre des diverses unités. L'Etat ne devrait agir, si cela est nécessaire, que sur la province, et la province ensuite sur la commune. Il en est tout autrement : la tutelle administrative sur la commune est exercée par l'Etat lui-même. Dans

ces conditions, non-seulement aucune fédération, mais même aucune décentralisation véritable ne peut exister.

Telle serait notre organisation du régime fédératif ; il se réaliserait dans les trois unités fondamentales, la commune, la province, l'Etat.

N'y aurait-il pas d'autres unités intermédiaires? Quelle serait d'ailleurs la circonscription de chacune de ces unités ?

La réponse à la seconde question doit précéder. Nous la discuterons pour la France, parce que Ton voit mieux sur un sujet concret et localisé.

En France, la province proprement dite a été remplacée par le département. Cette substitution a été faite dans un but unique, avoué, celui de détruire tout régime fédératif et d'établir l'unitarisme. Ces deux unités diffèrent beaucoup. La province avait sa racine ethnologique ; chacune possédait son patois, ses coutumes, son caractère vraiment particuliers, et presque toujours une communauté d'intérêts ; enfin elle était historique. Cependant, elle a deux inconvénients. Elle est trop étendue; certaines, comme la Bretagne, renferment jusqu'à la valeur de cinq départements, la province devient alors une région. Par là-méme, elle renferme des villes d'égale ou de presque égale importance qui peuvent prétendre au rôle de chef-lieu, enfin certaines parties se trouvent trop éloignées du centre politique représenté par celui-ci ; il n'y a plus de centre naturel de gravité. Puis les provinces ne peuvent s'égaliser les unes aux au-

très, il y en a de trop petites, les autres sont trop étendues ; Thistoire les a ainsi faites, plus que la géographie, et cependant celle-ci a aussi ses droits. Sous tous ces rapports, le département est préférable, mais il a le tort essentiel d'être artificiel. Il ne répond à rien en ethnologie, ni en histoire ; sa prétention est d'être géographique et il ne Test pas. A l'intérieur il se forme souvent des villes d'égale importance qui pourraient se disputer le titre de cheflieu.

Nous croyons qu'il ne faudrait ni reprendre l'ancienne province, ni conserver le département actuel. Prenons pour exemple la Bretagne : plusieurs villes peuvent y prétendre au titre de capitale, et en effet, il y a dans cette province aussi deux pays bien distincts : la Haute et la Basse-Bretagne ; dans la première on parle à la campagne le Gallot, dialecte français, dans l'autre la langue bretonne. Voilà donc très naturellement la Bretagne divisée en deux parties. La seconde aurait Brest pour capitale, elle comprendrait le Finistère, la moitié occidentale du Morbihan et des Côtes-du-Nord. La Haute-Bretagne formerait deux provinces distinctes, celles du Nord ayant Rennes pour chef-lieu et comprenant l'Ile-et-Vilaine et une partie des Côtes-du-Nord, l'autre ayant pour chef-lieu Nantes et comprenant suivant les affinités la Loire-Inférieure, une partie du Morbihan et une partie de la Vendée. Il en serait de même de la Normandie qui a deux parties très distinctes : la Haute-Normandie avec Rouen, la Basse-Normandie

avec Caen. De même le Languedoc, la Guyenne trop vastes fourniraient plusieurs provinces nouvelles. Il n'est pas besoin que toutes soient d'égale grandeur ; certaines même disparaîtraient tout à fait.

Les communes à leur tour sont souvent trop petites, si les provinces étaient trop grandes. Elles n ont pas de quoi subvenir aux frais généraux. Il existe des communes de 500 âmes ; ce sont, en réalité, des hameaux. Aussi dans les projets de décentralisation, on a proposé souvent de substituer le canton à la commune, celle-ci descendant au rang du village. Il faut une certaine importance en fait pour assurer l'autonomie en droit. Mais si la commune est trop petite, le canton est trop grand, et ses diverses fractions ont souvent des intérêts contraires. Il faudrait agrandir la commune, en annexant les trop petites aux grandes. Le nombre en serait réduit aux deux tiers. On pourrait réserver à chaque fraction certains droits particuliers. On obtiendrait ainsi de véritables et solides unités politiques ; maintenant on n'a que des condensations pulvérisées. La vie communale ne peut renaître qu'à ces conditions.

Telles seraient les unités autonomiques^ intégrées. Faudrait-il conserver les unités intermédiaires actuelles?

Une de ces unités est l'arrondissement. Son utilité est depuis longtemps contestée. Au point de vue administratif son importance est nulle ; elle est plus forte au point de vue judiciaire. Cependant l'arron-

dissement, si le département grandissait, aurait plus de raison d'être qu'actuellement, puisque ce serait le fractionnement plus nécessaire d'une unité plus grande ; une ville relativement importante en est dès à présent le siège. Néanmoins, nous pensons qu'il y a lieu de le supprimer. Son utilité judiciaire disparaîtrait si l'on donnait plus d'extension à la compétence du juge de paix. D'ailleurs, les intermédiaires nombreux affaiblissent l'autonomie des unités. On peut tenir à sa paroisse, à sa province, à sa patrie ; peut-on encore être le citoyen attaché à son canton et à son arrondissement? C'est fort douteux. Hé bien ! une division, pour être réelle, ne doit pas être seulement géographique.

Mais le canton? Il aurait dû être conservé si la commune actuelle l'avait été ; mais la commune élargie est presque un canton, et celui-ci doit alors disparaître, sa raison d'être est supprimée. Le juge de paix ne sera plus cantonal, mais communal, c'est là son véritable caractère ; il pourra cependant réunir sous sa juridiction plusieurs communes ; on reconnaît d'ailleurs aujourd'hui que son domaine est trop vaste.

Dans cette organisation, nous ne sommes entré dans les détails que pour la province, indiquant seulement ce qui est relatif à la commune. C'est que nous nous serions inutilement répété, L'organisation de la province doit se reproduire dans l'unité inférieure, la commune. Cependant quelques-uns des organes pourraient manquer, par exemple, le con-

seil inter-cantoiial, ou le représentant permanent de •Fautorité provinciale. Ici il faudrait tenir compte des possibilités pratiques.

Il nous reste à décrire Textension éventuelle du système aux unités supra-nationales.

Le régime fédératif doit-il voir cesser son domaine d'application quand dans un pays il a dominé l'organisation nationale, ou peut-il s'étendre au dehors de nation en nation, de manière à former une confédération à la deuxième puissance, par exemple, entre peuples de même race ou de même civilisation ? En Europe, par exemple, il est certain qu'il existe des peuples qui ont de profondes affinités, qui ont été façonnés historiquement à peu près de la même manière, dont les langues sont plutôt des dialectes par rapport les unes aux autres. Elles devraient former des fédérations. Elles auraient une armée commune, en conservant ou sans conserver leurs armées particulières ; elles pourraient élaborer une législation identique ; elles posséderaient des organes supra fédéraux. Par exemple, tous les pays latins, la France, la Belgique, l'Italie, l'Espagne, le Portugal, formeraient l'Union latine ; il faudrait joindre toutes les républiques hispano-américaines. Il y aurait là un groupe formidable. D'autre part se formerait l'Union germanique : elle comprendrait l'Allemagne, l'Autriche, la Hollande, le Danemarck et la Suède. Puis le groupe Anglo-Américain comprendrait la Grande- Bretagne, les Etats-Unis, le Canada et leurs colonies. L'Union-Slave serait composée de la Russie et des

populations slaves du sud. Ces groupes formidables se balanceraient. Dans chacun aucun des Etats réu- « nis ne pourrait se faire la guerre. Il ne pourrait sans le consentement des autres la déclarer à un autre groupe. Les guerres seraient aussi presque toujours évitées. Chaque Union aurait son gouvernement unioniste commun, dont les attributions seraient les mêmes que celles du gouvernement fédéral dans chaque fédération de provinces.

Est ce le dernier terme de l'autonomie dans le fédéralisme ? Nous osons en entrevoir un autre, celui du fédéralisme universel de toutes les nations civilisées. Ce serait le fédéralisme à la troisième puissance. Nous le croyons possible dans un temps plus ou moins rapproché ; ce serait l'abolition de la guerre et de la paix armée. Mais en le décrivant nous sortirions du domaine immédiatement pratique, et en même temps peut-être de notre sujet.

L'existence de l'homme, ses idées, ses affections, son activité se réalisent dans des cercles concentriques : la commune, la province, la nation, la race, Y humanité ; tous ces cercles successifs lui sont nécessaires, il lui en faut même de moindres, celui de la famille pour commencer ; chacun d'eux se découvre peu à peu à sa vue ; si l'un d'eux est supprimé, il se désoriente, s'égare, n'a plus son appui ; il devient ainsi privé d'une protection pour garantir son autonomie, son mouvement libre contre la pesanteur centrale et la tyrannie de cette pesanteur; il perd son initiative et sa valeur individuelle. Si, au con-

traire, on conserve à chaque cercle son domaine, s'ils sont hiérarchisés, mais non effacés Fun par l'autre, rhomme individuel se sent protégé pleinement par ces circonvallations sociales ; il vit d'abord dans sa maison et près de son fo5^er sacré contre lequel rien ne peut prévaloir, puis il devient cito5'^en volontaire de la commune pour laquelle il n'aliène que la partie de liberté nécessaire pour assurer sa vie et sa tranquillité ; là se termine son rôle civique ; c'est la commune à son tour, personne civile, mais agissante, qui aliène au profit de la province, seulement la partie de liberté nécessaire pour obtenir une défense mutuelle ; c'est ensuite la province qui n'aliène de ces droits ainsi conférés, et au profit de l'Etat, que ce qui est indispensable dans le même but. Le principe fédératif est la reconnaissance des droits de l'atome social, l'autonomie individuelle, que le principe unitaire détruit au profit d'un être fictif, l'Etat. Il rend à celui-ci son véritable caractère, celui d'une collectivité, c'est-à-dire d'une simple collection d'individus qui doivent non pas être gouvernés, mais gouverner eux-mêmes, aussi directement et d'aussi près que possible.