DES UNITES INTERMEDIAIRES ENTRE LA PROVINCE ET LA COMMUNE

Nous n avons admis que trois unités concentriques d'une nation : TEtat fédéral, la province, la commune. Entre les deux dernières y a-t-il lieu d'établir des unités intermédiaires : cantons, arrondissements, districts, cercles, etc. Beaucoup le pensent. En France, en particulier, existent les arrondissements et les cantons, et même avec la province recons-

truite, quelques-uns voudraient conserver les départements. On aurait ainsi de nombreux échelons. A l'Etranger, dans les Etats monarcliiques, ces degrés existent aussi ; ils disparaissent dans les Etats républicains, par exemple, aux Etats-Unis et en Suisse. Chez nous le centre n'est qu'une circonscription, administrative en partie seulement, et judiciaire ; il en est de même de l'arrondissement. Ni l'un ni l'autre ne possèdent la capacité civile.

En thèse, on ne saurait multiplier sans inconvénient les cercles concentriques, sous peine de les affaiblir tous. On peut bien d'une manière active être membre de sa commune, de sa province, de sa patrie ; il y a là des divisions naturelles, adéquates à la race, et qu'on peut nettement non seulement comprendre, mais sentir. Il n'en est plus de même lorsqu'il s'agit des autres divisions, La sensation de l'arrondissement , par exemple, n'est pas encore née et ne naîtra jamais. Il n y a là tout au plus qu'une commodité administrative. Le département lui-même n'a pu devenir sensible, ni avec ses noms effacés, ni avec sa formation arbitraire. Le canton s'est mieux greffé, parce que ce n'est qu'une grande commune, qu'une commune pourvue de tous ses organes. Cependant beaucoup de partisans de la décentralisation voudraient conserver toutes ces divisions qui formeraient autant d'attaches successives. Un tel système est contraire à la théorie qui ne veut que des divisions simples et essentielles. Ce qui abonde vicie, contrairement au proverbe : ce qui est superflu nuit à ce qui est essentiel.

En pratique, il en est de même. Non seulement la multiplication des cercles concentriques fédéralisés entraîne de nombreuses complications et beaucoup de frais sans compensation évidente, mais elle nuit à la simplicité qui concerne la pratique plus encore que la théorie. Tout d'abord, si Ton conserve le département, à quoi bon avoir retrouvé la province qui se compose de trois à quatre départements ! D'ailleurs, le département n'a en soi aucune raison d'être. Il éveille souvent la compétition entre deux villes qui ont des droits égaux à riiégémonie. Son chef-lieu est très éloigné de beaucoup de localités et sans relation avec elles. On a beaucoup agité dans ces derniers temps la question de supprimer les arrondissements et de les remplacer par le département au point de vue administratif et judiciaire. Il y a là une erreur contemporaine, née du besoin d'innover ou de paraître innover sans réfléchir. S'il fallait considérer l'un des deux, l'arrondissement aurait plus de droit que le département, d'abord à un point de vue général, puis à celui administratif, enfin à celui judiciaire. Presque toujours le chef-lieu de l'arrondissement est une ville, quelquefois importante, à laquelle se relient tous les bourgs et les campagnes dans un certain rayon ; pour rompre ce lien et pour les rattacher à une ville plus éloignée, chef-lieu du département, il faut un violent effort. Citons quelques exemples. Les habitants du littoral du Nord du dé-^ partement d'IUe-et-Vilaine auront leiir capitale bien plus naturellement à Saint-Malo qu'à Rennes. Est-il

vraisemblable de subordonner Quimper à Brest, Lorient à Vannes, et au point de vue judiciaire, Marseille à Aix, ou ailleurs, au contraire, Lille à Douai ? Pourquoi le Havre est-il inférieur à Rouen ? Ce sont autant d'anomalies, qui prouvent la faiblesse du cheflieu du département vis-à-vis de T arrondissement. - Si, du point de vue général, nous passons au point de vue judiciaire, on se demande quel avantage il y aurait à placer la juridiction de droit commun au cheflieu du département. La considération principale doit être la commodité pour le justiciable, et non l'importance du chef-lieu ; or, le département est assez vaste, pour que, si la capitale esta Tune des extrémités ou même au centre, certaines de ses parties en soient très éloignées. Pour la justice ordinaire, le chef-lieu d'arrondissement serait mieux placé ; c'est la première ville disponible, la plus rapprochée. Administrativement, il en est de même ; le sous-préfet, devenu préfet d'un arrondissement, pourrait administrer de plus près, et exercer une tutelle administrative plus consciente.

S'il en est ainsi lorsque le département existe, il en serait de même à plus forte raison s'il était remplacé par une unité supérieure et meilleure, la province, qui prendrait pour elle tout ce qu'il peut avoir d'avantageux.

Mais l'arrondissement doit disparaître à son tour. Il n'a en réalité, pour lui que la circonstance qu'il possède une ville et une ville rapprochée, un cheflieu. Mais qu'importe, si un chef-lieu n'est pas néces-

saire ! Dans l'instinct ethnique, Tarrondissement n'existe pas ; il n'existe pas davantage actuellement au point de vue administratif, car le sous-préfet, le conseil d'arrondissement, sont des ombres. Il n'a de racine qu'au point de vue judiciaire, et c'est précisément à ce point de vue qu'il est le plus combattu. Il prête, en effet, à critique sous le rapport budgétaire. Beaucoup de tribunaux d'arrondissement sont inoccupés et cependant rétribués. En outre, les fonctionnaires qui ont peu d'occupations finissent par moins bien les remplir. Cependant il est très avantageux pour les justiciables de ne pas aller au cheflieu de département pour toute affaire dépassant 100 francs d'après la loi en vigueur, 300 francs d'après la réforme votée par le Sénat, et de limiter leur voyage au chef-lieu d'arrondissement. L'organisation judiciaire aurait un motif sérieux de conserver l'arrondissement, si cette organisation ne devait ellemême être transformée dans son ensemble. Le cheflieu d'arrondissement est déjà beaucoup trop éloigné pour le plaideur ; cet éloignement lui cause une perte de temps et des frais. Pour toutes les affaires courantes, il lui faut un tribunal simple, peu coûteux, très rapproché de lui, la justice communale. Pour les affaires importantes qui ne se traitent que par avocat ou avoué, il pourra se rendre ou correspondre au chef-lieu de la province qui sera moins éloigné que celui de la Cour d'appel actuelle.

L'arrondissement n'a plus ainsi aucun motif de survivance, même au point de vue judiciaire, et par

ailleurs, ses ombres de tonctionnaires ou de Corps peuvent disparaître sans laisser aucun souvenir. Reste, comme cercle intermédiaire, le canton. Y a-t-il lieu de le maintenir?

Avant de résoudre cette question, examinons l'étendue de la commune. Comme nous l'avons dit dans cette étude, beaucoup de communes actuelles, celles de 500 âmes, par exemple, sont trop petites pour pouvoir faire face aux frais généraux et avoir, d'une manière réelle, tous les organes nécessaires ; il faudrait les réduire au rôle de sections de commune. Il ne resterait plus que celles qui ont un bourg assez important pour chef-lieu, un nombre d'habitants et un territoire qui assurent une autonomie effective. Cependant les plus importantes sont trop petites encore pour renfermer tous les organes sociaux développés, surtout ceux judiciaires. On ne peut établir un tribunal de justice de paix par commune. De là est née l'idée du canton. C'est une union de communes qui conservent toutes leur autonomie, mais qui se réunissent pour l'exercice de certaines fonctions, pour économiser les frais. Seulement cette union, au lieu d'être libre, est imposée par la loi, rigide, constituée pour toutes et pour toujours. Mais le canton reste une union, n'a pas de vie propre ; faut-il la lui donner ?

Non. Précisément parce qu'il n'est au fond qu'une union de communes, non pour toutes affaires, mais pour certaines seulement, et non un cercle concentrique normal, et parce qu'il ne serait pas utile, s'il

devenait quelque chose de plus. En matière judiciaire, cliaque commune ne pouvant avoir son juge de paix, se réunit à plusieurs autres pour en acquérir un en commun; elle s'y réunit aussi pour ne nommer au conseil général qu'un seul conseiller cantonal. Cela est si vrai qu'une loi récente ne voulant attribuer en matière judiciaire aucune prérogative au chef-lieu de canton, au canton, comme canton, permet au juge de paix d'aller siéger alternativement dans les différentes communes. Le canton n'est donc constitué que pour Faccomplissement en commun de certaines fonctions communales. C'est une union, ce n'est pas un cercle concentrique.

Il doit être conservé, mais avec deux modifications : 1** il ne doit pas avoir de chef-lieu proprement dit, le magistrat devra siéger successivement dans les différentes communes, ce qui réalisera la justice communale, 2o cette juridiction doit être exercée pour toutes les affaires qui n'excèdent pas la valeur de 3.000 fr. et qui ne sont pas des droits de famille, sauf appel, s'il y a lieu, dans certain cas devant le tribunal de province, 3° elle doit être tenue par un magistrat inamovible statuant avec deux assesseurs jurés, 4° elle doit statuer en matière pénale sur la plupart des délits, 5° chaque canton devra élire le chef et le Conseil de la province, 6° enfin, et c'est un point important, pour rester communale et n'être pas cantonale, riinion des communes ne doit pas être fixée par voie d'aulorité, mais rester libre, sauf établissement d'un maximum et d'un minimum de communes pour

l'union. Ce sont les communes elles-mêmes qui savent le mieux avec quelles autres elles ont intérêt à se trouver unies temporairement. Si la nation, si la province, si la commune doivent être fixes parce qu'elles tiennent non à la volonté, mais à la nécessité de la race, les unions de communes n'ont rien de tel, et elles doivent rester volontaires. Telle serait la signification précise du maintien du canton.

En matière judiciaire, ce qui dépassera la compétence très élargie du juge de paix du canton sera jugé par le tribunal du chef-lieu de la province, soit directement, soit sur appel de la sentence de paix. Quant à l'appel des décisions du tribunal provincial, aucune Cour d'appel ne sera érigée pour le recevoir. L'appel, si cette institution est conservée, sera porté au tribunal d'une province voisine. Cet appel mw/we/liste n'est pas une idée nouvelle. Elle a été mise en vigueur en France pendant la durée du droit intermédiaire. La Cour d'appel ne donne aucune garantie spéciale au justiciable, sa décision n'est ni plus éclairée, ni plus sûre que celle du juge de première instance lorsqu'elle le réforme. Il faudrait en raison une troisième décision pour départager. C'est ce qui aura lieu lorsque deux tribunaux de province par suite de l'appel auront rendu deux décisions contraires. Un tribunal spécial, un tribunal national qui sera pour le fait ce que la Cour de Cassation est pour le droit, décidera alors souverainement.

Il ne restera ainsi et il ne doit rester que trois cercles concentriques permanents : le pays, la province,

la commune ; il ne survivra pas de circonscriptions intermédiaires et vides.

DU TERRITOIRE FEDERAL — DE LA SITUATION NOUVELLE DES CAPITALES, NOTAMMENT LE PARIS

Lorsqu'un certain nombre d*Etats se réunissent pour former une confédération, souvent ils choisissent l'un d'eux ou plutôt la capitale de Fun d'eux pour être le siège de cette Confédération. C'est ainsi que la Suisse a préféré le canton et la ville de Berne. Il n'en résulte pas de prééminence ni d'hégémonie. C'est un lieu nécessaire pour s'assembler et délibérer. La capitale n'a d'ailleurs pas une importance qui puisse porter ombrage. Il en est autrement dans la Confédération allemande ; la Prusse a l'hégémonie véritable et de cette hégémonie résulte le danger de l'unification future. Les Républiques fédératives du Nouveau-Monde l'ont bien senti ; aussi elles n'ont pas toutes voulu choisir l'un de leurs Etats comme siège du Congrès, mais elles ont créé un territoire neutre, un territoire fédéral, qui n'a aucune autonomie propre, mais appartient à la fédération. Tantôt sur ce territoire cette ville fédérale est à créer ; tantôt elle existe déjà, mais ne s'appartiendra plus et est frappée de fédéralité par une sorte d'expropria-

tion pour cause d'utilité fédérale. C'est ainsi qu'au Venezuela, les Etats doivent fournir un district inhabité où Ton élèvera une capitale ; qu'aux Etats- Unis, TEtat de Colombie avec la ville de Washington est devenu district fédéral. Lorsqu'on veut la fédération sans hégémonie, cette mesure est indispensable ; sans doute, la hiérarchie n'est pas détruite, et il ne faut pas qu'elle le soit, mais elle n'existe plus que d'Etats à Fédération et non plus d'Etat à Etat ; cette précaution s'impose, si l'on ne veut point passer lentement du fédéralisme à l'unitarisme.

On ne voit pas, en effet, pourquoi l'une des provinces serait choisie pour être le siège du gouvernement fédéral, l'importance de sa capitale ne saurait être un motif suffisant ; que si cette capitale est nécessaire à la fédération, on doit la lui exproprier, et elle s'en formera une autre. Autrement, l'Etat où elle se trouve deviendra vite prépondérant.

Ce n'est pas l'Etat qui commettra seul cette usurpation : mais la capitale elle-même. Etant à la fois autonome et siège delà fédération, elle cherchera à s'empa" rer à son profit de cette fédéralité, elle commandera en maître ; à l'Assemblée fédérale, elle opposera, souvent avec succès, son assemblée municipale. Quelquefois elle parviendra à donner des ordres à tout le pays. Ce résultat pourra se produire, même dans l'Etat unitaire où la capitale peut contrebalancer seule toutes les autres villes et les campagnes réunies, élargir la forme du gouvernement, faire des révolutions et se subordonner l'assemblée nationale.

Il est facile de faire l'application concrète de ces observations à la France, quoique ce soit un pays unitaire. La capitale y a pris une impoitance exceptionnelle et de nature à tenir le reste du pays en échec. Il suffît de se reporter à la période révolutionnaire pour le constater. La commune de Paris dominait alors non seulement l'Assemblée constituante et la Législative, en vertu des principes républicains qu'elle arborait plus franchement, mais même la Convention. Elle devint menaçante pour celle-ci, et par son influence obéie, régnait sur toute la France. Il y avait en réalité, deux gouvernements, l'un français, Tautre parisien, ce dernier plus effectif. Toutes les révolutions qui ont eu lieu depuis, celle de 1830, celle de 1848, celle de 1870 ont été plus parisiennes que françaises, sans doute la France les a plus tard ratifiées, mais elle ne les eût point faites. Elle résista pourtant à celle de 1871 qui suivit la guerre franco-allemande, et qui avorta, parce qu'elle resta parisienne. A ce moment Paris était à Paris, et la France était à Versailles ; il y eût entre les deux un choc violent. La guerre avait un moment décentralisé le pays. Paris avait ainsi perdu son influence exclusive. A partir de cette époque, son action fut combattue par diverses lois de décentralisation, des pouvoirs furent donnés aux conseils généraux pour former, le cas échéant, une assemblée nationale de province. Les Chambres ne rentrèrent à Paris qu'avec défiance ; pour l'élection du président de la République, elles se transportent encore ailleurs.

Versailles est devenue la capitale subsidiaire, le territoire fédéral neutre. Cependant le Conseil municipal parisien entend, au moijis, rester maître, en ce qui concerne les intérêts de la ville, secoue la tutelle administrative, et se transformant à chaque instant en Conseil politique, veut reprendre le rôle qu'il eut à l'époque révolutionnaire. 11 est à la Chambre, dans le sens avancé, ce que le Sénat est à la même Chambre dans le sens du statu quo. Les Députés se trouvent à chaque instant secoués en arrière par le Sénat, en avant par le Conseil municipal de Paris. En revanche, ils cherchent à restreindre le pouvoir de celui-ci, même pour ses attributions municipales, fractionnent les mairies, les mettent sous une tutelle administrative étroite, lui retirent en partie la police, lui refusent les immunités accordées aux autres villes. C'est une lutte sourde et continue qui éclate à chaque instant. Du reste, le Conseil municipal est un stage pour les futurs députés de Paris, qui s'y mettent en vue par des revendications intégrales. Quelquefois, nous ne le nions pas, ce conflit a eu de bons efifets. Une capitale est la tête du pays, et vaut certainement mieux que chacun des membres pris à part. Paris d'ailleurs ne se compose pas en majorité de Parisiens, mais comprend l'élite de tout le pays, mêlée souvent à sa boue, mais qu'importe ! l'élément supérieur y est très intense, et la domination est celle d'une sorte d'aristocratie intellectuelle. Mais cependant cette action est mortelle pour l'indépendance et l'autonomie de la province.

Elle est contraire aussi aux principes. Le pays entier a le droit de se gouverner lui-même, sans en donner mission à aucune de ses parties. L'aristocratie dominant exclusivement, même celle intellectuelle, réalise une injustice qu'on doit empêcher, quoiqu'elle ait pu dans certaines circonstances agir dans l'intérêt de tous.

Mais les moyens qu'on a essayés pour remédier à ce mal sont tous mauvais. On a voulu d'abord décapiter la France, c'est-à-dire transporter le siège du gouvernement ailleurs, à ses portes, à Versailles, par exemple ; des esprits plus absolus proposent de Téloigner davantage. C'est ruiner le passé, le passé glorieux de la France. Les Parisiens ont toujours marché en avant soit pour la défense contre Tennemi, soit pour la revendication des libertés ; ils favorisent encore ce qui est généreux et juste, ils n'ont point les préjugés trop étroits de la province, ils ne méritent donc point cette dégradation. Cette dernière serait d'ailleurs plus nuisible à la France qu'à Paris même. Quoi de plus fâcheux pour un corps vivant que de le décapiter ! Que pourront les membres sans Taboutissement du système nerveux? Paris dans le gouvernement le plus fédératif doit rester capitale.

Le second moyen, appliqué contre Paris ne vaut pas mieux. Il s'agit de le conserver, mais de lui retirer sa force. Le Conseil municipal de là capitale n'a point des droits aussi étendus que ceux des autres communes ; les mairies des arrondissements n appar-

tiennent point à ses délégués, c'est dire que le pouvoir exécutif communal lui échappe ; pour les délibérations la tutelle administrative est plus rigoureuse. Nous n'avons pas à entrer dans les détails bien connus de tous.

La difficulté cependant semble devenir inextricable. Si Paris n'est pas subordonné à la France, il la dominera ; s'il n'est plus capitale, la France sera décapitée. Sans doute ; il faut que Paris capitale, sans disparaître, se subordonne au pays, qu'il n'y ait plus entre eux d'antagonisme meurtrier. Mais le mode de subordination choisi était mauvais, on imposait à la capitale une dépendance administrative, elle relevait du pouvoir exécutif de la nation. C'est de son pouvoir législatif qu'elle aurait du dépendre. Bien plus, l'antagonisme subsisterait encore entre le pouvoir législatif de la France et celui quasi-législatif de Paris. Il faut que l'un absorbe l'autre, en d'autres termes, que Paris n'appartienne pas à Paris seulement, mais à la France entière.

Cela n'est possible que par une sorte d'expropriation pour cause d'utilité fédérale. Paris serait le territoire fédéral ne formant aucun Etat particulier, mais la Confédération même, comme les capitales de plusieurs des fédérations américaines. C'est le Parlement de la France qui serait en même temps le Conseil municipal de Paris, et qui réglerait tout ce qui le concerne. Par contre, toutes les charges du budget parisien deviendraient charges du budget français. Ne serait-ce pas justice ? Tous les travaux de la ca-

pitale profitent non à elle seulement, mais à tout le pays : c'est celui-ci qui doit les payer. Il en est de même de toutes les grandes institutions d'instruction publique. La fédéralisation de Paris serait donc le couronnement nécessaire de la construction fédérale.

Elle aurait par surcroît l'avantage de mettre fin à un antagonisme incessant et dangereux.

Mais cette idée n'est pas applicable à Paris seul. De même que TEtat est la fédération de toutes les provinces, la province est la fédération de toutes les communes. Il serait juste que la capitale de ôhaque province nouvelle n^appartint point à une ville, à une commune, mais à la province toute entière ; elle serait expropriée à son tour par voie d'expropriation pour utilité publique provinciale. Ce serait le Conseil provincial qui y jouerait le rôle de Conseil municipal.

Les motifs sont les mêmes. Tous les édifices, les établissements d'instructions du chef-lieu profitent en partie à la province toute entière. Celle-ci doit en supporter les charges ; d'ailleurs elle a plus de ressources pour le faire, et l'intégration sera ainsi plus complète. Elle aura notamment là le siège de l'Université provinciale qui ne saurait être entretenue par la ville seule. D'ailleurs, aujourd'hui même les dépenses de chef-lieu de département sont en partie à la charge de la ville, en partie à celle de la province. Mais il y a dans cette répartition un écheveau inextricable.

La province doit plutôt se payer entièrement sa capitale, mais dès lors celle-ci doit lui appartenir en entier. Est-ce que d'ailleurs dans une simple commune, les dépenses du chef lieu, du bourg, ne sont pas à la charge de la commune entière, et est-ce qu'on a jamais eu la prétention de les raire supporter par le bourg seul ?

En résumé, il doit y avoir un territoire neutre fédéral^ et des territoires neutres provinciaux. Le territoire neutre fédéral sera en France la ville de Paris,