PARTIE THEORIQUE

Quelle est la véritable nature de TEtat fédératif, différente de celle de TEtat unitaire et de l'Etat isolé? En la définissant, nous aurons par contre-coup défini les deux autres. Pour bien le faire, d'une manière sociologique et non empirique, il faut nous élever un peu au-dessus de cette question particulière et prendre des exemples dans le monde naturel. La matière cosmique, comme la matière sociale, est susceptible, sous Faction du mouvement, soit mécanique, soit converti en forces chimiques ou physiques, de se resserrer et de se dilater continuellement, en d'autres termes, de s'associer et de se dissocier. La première situation est celle de Y isolement ; les éléments trop épars ne peuvent se réunir, il n'existe pas à l'extérieur de noyau qui les attire et ils demeurent inertes ; on ne peut dire qu'il y ait dissociation, puisque celle-ci suit l'association ; il y a seulement isolement ou raréfaction initiale. Plus tard, soit

sous Taction de là chaleur, soit sous celle de la pesanteur, les molécules se rapprochent les unes des autres, suivant d'ailleurs un triage qu'on nomme Vaffinitéj il se forme des groupes, et entre les différents groupes, des unions ; les soleils naissent et un lien, au moins celui de la gravitation, les relie les uns aux autres. C'est la condensation. Puis, cette condensation est suivie d'une raréfaction nouvelle ; des parties des étoiles se détachent et vont former de simples planètes. A ce processus de l'ordre astronomique, répond un processus de l'ordre chimique ; les éléments sous l'action de la chaleur se réunissent, se combinent ; si la chaleur augmente, ils se dissocient.

La matière est donc partout en passage de Tétat de raréfaction à celui de condensation, de ce dernier à celui de raréfaction nowi;e//e; ailleurs, elle passe, ce qui revient au même, de l'isolement à la combinaison et de. celle-ci à la dissociation. C'est une alternance générale, mécanique, favorisée par des circonstances extérieures, mais dont le principe est intrinsèque et nécessaire. L'action de la pesanteur, l'attraction magnétique des aimants ont aussi le même sens, d'autant plus que cette dernière, après avoir attiré, repousse, a le double effet alternatif.

On peut constater dans le monde social presque tous les phénomènes du monde physique. En tout cas, on y découvre celui qui répond à V alternance de la raréfaction et de la condensation, de la combinaison et de la dissociation, de V attraction et de la répulsion.

C'est précisément celui qui nous occupe ici. La matière sociale est tout d'abord isolée, puis elle se réunit formant divers Etats, d'abord isolés à leur tour ; puis, les Etats isolés s'unissent d'une manière plus ou moins serrée ; ils sont alors à l'état fédéra tif; puis, ils ne forment plus qu'une seule masse, c'est l'Etat unitaire ; enfin celui-ci se démembre et l'on retourne sinon toujours au fédéralisme^ au moins à la déconcentration et à la décentralisation.

Nous avons dit que dans le monde cosmique V agent de ces transformations est le mouvement et surtout une des formes du mouvement, la chaleur. Quel est-il dans le monde social ?

Le grand transformateur est toujours le mouvement, mais le mouvement social, c'est-à-dire Yaction humaine, et d'abord Yaction involontaire et mécanique. Au point initial, les individus sont épars, tout au plus réunis en famille, de grandes distances existent entre . eux ; aussi l'état primitif de l'humanité a été pacifique ; on ne tournait la force que contre les animaux sauvages, par ce motif simple qu'il n'existait pas d'autres hommes à combattre. Puis, les familles se multiplièrent et finirent ainsi par se rencontrer. On se disputa l'espace ou la proie commune. De là la guerre. La guerre est le grand moteur de V histoire. Nous l'avons souvent combattue, comme devant disparaître dans le stade de civilisation actuel, mais elle a rendu le service de souder de sa soudure sanglante, longtemps seule possible, peu à peu toute l'humanité,

La guerre opéra pour transformer les Etats isolés en Etats confédérés de deux manières différentes. Tantôt les petits Etats se réunirent pour résister à l'ennemi commun, et c'est alors que naquit la fédération véritable. Ces Etats ne mirent en commun que leurs intérêts communs; les autres restèrent en dehors, réglés par chacun d'eux ; l'union devint quelquefois plus forte, mais sans détruire les autonomies. Cependant les rapports entre eux devenaient fréquents, et il put n'y avoir à la longue qu'un seul Etat à l'extérieur, tandis qu'il y en avait plusieurs à l'intérieur. Cette distinction entre V extérieur et V intérieur caractérise bien le stade fédératif^ et lui a longtemps servi de critère. Ce n'est que plus tard que, l'union augmentant, d'autres critères se sont successivement établis. Tel fut un des effets bienfaisants de la guerre, la destruction de l'état primitif d'isolement, la création d'une société plus ample, le premier pas fait pour l'union de l'humanité. Mais elle opéra encore d'une manière différente. Le moyen que nous venons de décrire n'avait effet qu'entre les peuples congénères ou ayant entre eux des affinités. Quelquefois ce rapprochement n'aurait pas sufTi pour le développement de l'histoire. Il fallait fondre au moins momentanément des races diverses. Alors la guerre éclatait d'un Etat à l'autre. Elle finissait par la conquête. Or, cette conquête pouvait avoir des résultats différents : si les races n'étaient pas trop hétérogènes, le vainqueur se contentait d'une suprématie, d'un lien imposé, mais il n'absorbait pas l'autonomie du

peuple vaincu ; c'est ce qui eut lieu souvent dans la conquête romaine, quand les ennemis n'avaient pas trop résisté ; alors il se fondait une fédération, mais distincte de la précédente, en ce qu'elle était toujours hégémonique,le vainqueur conservant la prééminence. Que si la résistance était acharnée, le peuple vaincu était réduit en esclavage, ou tout au moins, perdait toute autonomie. Plus de fédération alors, il y avait unification, gouvernement unitaire au profit du vainqueur. Par cette compression énergique, l'influence se faisait encore plus sentir, le vainqueur pénétrait davantage le vaincu^ et le vaincu, le vainqueur. Mais au bout d'un temps plus ou moins long, si les peuples envahis et asservis étaient trop nombreux, si le territoire du vainqueur était devenu trop grand, les éléments se dissociaient, et après avoir reçu la force et la civilisation du vainqueur, le vaincu redevenait son vassal, son confédéré. Enfin la guerre opéra encore d'une troisième manière : par Talliance forcée ; le peuple le plus faible redoutant Tautre, sans entrer en lutte avec lui, se déclarait son allié et entrait dans son orbite.

La guerre a donc été, pour la confédération des peuples, ce que le mouvement a été pour la condensation dans le monde physique, et de même que dans ce dernier le mouvement a été plus tard Télément de dissociation (nous avons vu que la chaleur en s'élevant détruisait les combinaisons dont elle avait été le seul facteur) de même dans le monde social, la guerre dissocia les peuples unis, mais alors ce n'est

plus la guerre étrangère, mais la guerre civile, celle de sécession.

Si la guerre est le mouvement social, la paix est Y absence de mouvement. Elle aurait le résultat certain d'opérerla dissociation et Tisolement des Etats, d'amener au moins Tétatde fédération. Aussi toutes les nations fédératives sont pacifiques ; elles le .sont d'abord entre leurs parties par définition même, mais elles le sont aussi vis-à-vis des nations étrangères. On sent combien les Etats-Unis, la Suisse, Tancienne confédération allemande pourraient difficilement déclarer la guerre ; Thégémonie seule, lorsqu'elle existe, leur restitue des tendances belliqueuses ; l'Allemagne, sous celle de la Prusse, les reprend, et elle le fait surtout parce que la plus grande partie de son territoire est unitaire. Les états centralisés, comme la France, la Russie, déclareraient la guerre plus faci^ lement. La paix solidement assise aurait donc pour résultat de relâcher le lien intérieur qui réunit les provinces ; l'absence d'ennemi extérieur produit d'ailleurs ce résultat partout. La guerre est-elle donc nécessaire pour reformer ce lien et empêcher la raréfaction absolue? Oui, pendant une certaine période et lorsqu'elle ne peut être remplacée ; non, lorsque cette forme de mouvement peut être remplacée par une autre. Or, au stade de civilisation où nous sommes, le rôle de la guerre peut être rempli par le commerce qui est le mouvement pacifique entre nations. C'est lui qui reforme le degré de condensation nécessaire et de communication réciproque que

la guerre ne pourrait plus fournir. L action de V argent remplace V action du sang.

Tel est le ressort de raréfaction et de condensation alternantes du monde social. Il n'existe pas seulement dans rintérieur de chaque Etat, mais a opéré d'Etat à Etat tout à fait indépendant, de race et de géographie distinctes. L'instinct de condensation a été quelquefois si fort dans Thistoire qu'il s'est agi prématurément de réunir tout le genre humain, au moins tous les peuples civilisés. Tel a été le cas des grands conquérants depuis ceux d'Assyrie jusqu'à Napoléon 1er; leur rêve de domination universelle était un instinct ; en la voulant, ils ne commandaient pas, ils obéissaient. Leurs conquêtes n'ont jamais été qu'éphémères, mais nullement sans résultat. Ils ont soudé violemment les peuples les uns aux autres, fait pénétrer leurs idées que des moyens plus doux n'auraient pu introduire dans les têtes, et tenté de réaliser à l'extérieur cette fédération immense qui n'a jamais encore existé qu'à l'intérieur. Leur empire s'écroulait, mais de ces débris sortaient de nouveaux royaumes. 11 y avait dans le monde entier une immense condensation, trop rapide, trop violente, qui était suivie brusquement d'une raréfaction nouvelle. La confédération universelle ne pouvait pas alors persister.

La confédération a donc eu pour facteur, de même que l'unification et la sécession, le mouvement social, c'est-à-dire la guerre, tantôt la guerre étrangère, tantôt la guerre civile ; la guerre est le mouvement en sociologie, mais ce mouvement, nous l'avons

dit, peut, à d'autres stades de civilisation, se remplacer par le commerce. La paix^ au contraire, est un élément de dissociation, comme étant l'absence de mouvement ; la paix sans copimerce serait une paix stagnante. Nous ne voulons pas revenir sur ces idées, mais elles nous servent de transition pour passer à la question de savoir si le fait de l'isolation, de la confédération et de l'unitarisme sont volontaires chez l'homme, ou se passent en dehors de lui par une nécessité qui lui est imposée.

D'une manière générale, nous croyons que dans la société, comme dans la nature, tous les facteurs opèrent d'abord d'une manière mécanique, il serait trop long de le démontrer, mais les preuves abondent, les causes sont à l'origine purement efficientes. Mais elles ne restent pas toujours telles, et après avoir été purement mécaniques, elles deyiennent instinctives, et enfin intentionnelles ; c'est ainsi que la cause efficiente se convertit lentement en cause téléologique. Ici le processus peut être bien vérifié. La cause efficiente de la première condensation, nous croyons l'avoir montré, c'est la guerre, et cette cause n'est point volontaire, car il s'agit d'une guerre défensive. Elle est toute mécanique. S'il n'y avait pas de guerre, les peuples ne songeraient pas à s'unir, même pas par les mariages, car l'exogamie est un résultat de la guerre et non de la paix ; et partout où le sol est assez vaste pour qu'on ne se dispute pas le butin, il n'y a pas de fédération, même embiyonnaire. La fédération, d'abord, puis son aboutissement, l'unita-

rishié, ne sont donc qu'un résultat purement mécanique des guerres entre nations, et la sécession, souvent celui purement mécanique de la guerre civile. Lorsqu'il y eut lutte aux Etats-Unis entre le Nord et le Sud, la sécession n'était pas directement désirée, les esprits ne se tournaient que vers la question de l'abolition de l'esclavage.

Mais si la guerre a été la cause efficiente et mécanique du système fédéra tif, elle a été puissamment aidée par une cause qui s'est davantage développée de puis, la cause instinctive. Pourquoi, dans le danger pressant, telle nation s'est-elle adressée de préférence à telle autre pour conclure l'alliance défensive? Sans doute, souvent parce que cette seconde nation était elle-même menacée, mais celle-ci pouvait s'allier à l'ennemi commun. Pourquoi ne l'a-t-elle pas fait? C'est qu'il existait entre les deux peuples qui se sont alliés définitivement des affinités de races, de goûts, de situation topographique, de même qu'entre deux individus il existe des sympathies ou des antipathies. Cette cause n'est pas tout à fait volontaire, mais elle l'est déjà un peu, de même que l'instinct est une volonté obscure. Cette cause nouvelle se joint à la première, la corrobore, agit dans le même sens, et surtout fait persévérer le résultat. Si la fédération n'est maintenue que par la cause mécanique, elle va se dissocier aussitôt que le danger commun aura disparu, surtout s'il ne doit pas reparaître ; mais s'il y a, en outre, affinité entre les deux Etats, entre les deux provinces, l'effet survivra à la cause, et il ne le

pourra qu'en vertu de la cause nouvelle adjointe ; cette cause est semi-volontaire.

Mais ces amitiés, ces haines de races, outre qu'elles sont destinées à disparaître, agissent d'une manière de moins en moins décisive, à mesure que la raison a plus d'empire, que les relations commerciales s'accroissent, et elles disparaissent devant l'intérêt bien ou mal entendu. Dès lors, le facteur, de mécanique qu'il était d'abord, de conscient qu'il fut ensuite, devient volontaire et raisonné : c'est la cause téléologique qui se substitue à la cause première et efficiente. Ce sont les unions douanières, les unions commerciales qui forment les confédérations nouvelles. Nous en avons un exemple récent, bien frappant, dans la confédération allemande, née du zoUverein. Deux nations qui commercent ensemble ont besoin de former entre elles une ligue pacifique qui permet aux nationaux de Tune de s'établir dans l'autre pays. Ces unions douanières n'ont plus besoin même de raffinité de races, il suffit que l'une produise et que l'autre consomme le même objet. D'ailleurs, pour ce commerce il faut la paix.

Telles sont les trois causes, Tune efficiente, l'autre mixte, la troisième téléologique qui créent ou maintiennent l'alliance et la fédération entre les provinces et les Etats. 11 y en a de secondaires, la diminution des frais généraux, la rareté des produits que les provinces peuvent fournir, mais nous les négligeons et ils rentrent pour la plupart dans celles essentielles que nous venons de décrire.

Quant aux causes de dissociation elles sont les mêmes, mais elles agissent dans un sens inverse. Comme nous Tavons dit, la guerre civile est une cause de sécession, par conséquent, de retour à l'idée d'isolation ; il en est de même de l'opposition de race et de caractère qui conduit au même résultat; enfin la rupture des relations commerciales entre les membres de la confédération les éloigne et les isole de nouveau.

Telle est l'application à la matière sociale des phénomènes de raréfaction et de condensation qui constituent l'essentiel du système fédératif.

Mais lorsque les Etats s'nnissent d'une manière étroite, non tellement qn'ils n'en fassent qu'un seul, mais assez pour posséder des institutions communes, il n'y a pajs toujours entre eux simple condensation. Pourtant on s'efforce souvent de s'en tenir à ce stade. C'est ce qui a lieu dans les pays où, comme dans les Républiques Anglo-Américaines et quelques unes Hispano-Américaines, on établit un territoire fédéral d'une petite étendue qui ne possède qu'une vie fédérale et non une vie autonome. Mais très souvent aussi la ville qui forme la capitale de la fédération est en même temps celle d'un des Etats ; c'est ce qui a lieu en Suisse pour Berne, Même alors il n'y a pas de prééminence. Mais il en est souvent autrement et l'un des Etats de la Confédération est hégémonique ; c'est ce qu'on peut observer pour la Prusse vis-à-vis de l'Allemagne, autrefois pour la Macédoine, et d'abord alternativement pour Sparte et Athènes vis-à-

vis de la Grèce. Cette hégémonie est même aussi le germe du gouvernement unitaire. Autrefois en France rhégémonîe de l'Ile de-France a fini par conduire à ce résultat. Dès lors, il n'y a plus simple coordination , il y a subordination et hiérarchisation.

Cette hiérarchisation en matière sociale entre les différents Etats confédérés est encore la reproduction de ce qui se passe dans le monde naturel et dans la matière cosmique, même dans les règnes organiques. En astronomie, les astres n'accomplissent pas toujours leur mouvement indépendant dans Tespaèe. Non seulement il existe un groupe planétaire, mais dans ce groupe Tune des planètes se place sous la dépendance d'un autre, comme satellite, outre que toutes se mettent en dépendance et gravitent autour de leur soleil. D'où vient cette subordination? Des lois de la gravitation qui attire la plus petite masse vers la plus grande et qui, se combinant avec le mouvement différent de la force vive, fait tourner un astre autour de l'autre. Dans le monde moral et social, la plus grande masse ne consiste pas seulement dans le plus grand nombre de membres, mais aussi dans la civilisation et surtout dans la volonté ; celui qui veut plus fortement dominera toujours celui dont la volonté est plus faible, chez les nations comme chez les individus. La volonté est la force interne. Il ne s'agit plus ici du mouvement en lui-même, mais de la direction du mouvement. Cette direction est donnée par l'un des Etats confédérés.

Le monde organique présente aussi des points de

comparaison. Chez les animaux inférieurs, chez les végétaux, les membres sont égaux en dignité et valeur, ils remplissent seulement des fonctions différentes, et souvent l'organe de la fonction est partout diffus. Il faut un degré plus élevé, par exemple, pour que les nerfs se réunissent en ganglions, un de plus, pour qu'ils se centralisent en une colonne et dans les vertèbres, un de plus, pour qu'apparaisse le cerveau. Il en est de même de la Confédération : c'est lentement que les membres se subordonnent et se hiérarchisent.

Ici encore apparaissent les trois causes successives de formation, celle mécanique, celle instinctive, celle volontaire. Nous ne saurions insister sur ce point théorique, mais nous devons l'indiquer. La cause mécanique, c'est la résistance plus facile à l'ennemi ; c'est la même qui amena le commandement en chef, puis la royauté, dans les sociétés primitives ; la confédération se défend mieux quand l'un des Etats est directeur ; sans la Macédoine, la Grèce n'aurait pas conquis l'Orient. La cause instinctive lui succède ; c'est le caractère de volonté plus forte de l'un des Etats qui perpétue son hégémonie. Enfin surgit la cause volontaire. Il faut un organe de relation avec l'Etranger ; cet organe pourrait être indépendant de tous les Etats, mais il a plus de force s'il réside dans l'un d'eux ; cette unité réelle, et non plus seulement abstraite, entre mieux en relation avec le dehors, de même que vis-à-vis de l'étranger un monarque personnifie mieux qu'un président.

Ainsi, d'abord le mouvement dans son intensité produit la condensation et la raréfaction, d'oii les degrés du fédéralisme, puis le mouvement dans sa rf/rection produit la subordination et la hiérarchisation qui se révèle dans V hégémonie de l'un des Etats. Mais ce n'est pas tout. Les divers Etats confédérés se polarisent ou, si l'on préfère, se différencient les uns des autres, en prenant chacun des emplois spéciaux.

Lorsque les Etats étaient entièrement indépendants les uns des autres, surtout à la période où les voies de communication n'existaient pas, chacun devait produire pour sa consommation tous les objets nécessaires. Sans doute, l'importation et l'exportation existaient, mais, outre qu'en fait ils étaient gênés par de nombreuses barrières, une guerre (et elles étaient fréquentes) pouvait tarir les ressources de l'importation. Chaque Etat isolé devait se suffire à lui-même ; il lui fallait donc pour subsister, à moins d'impossibilité absolue de climat, tout produire ou se passer des productions étrangères. Par conséquent, l'un devait être aussi peu différencié de l'autre que possible. Il en était de même dans la sphère intellectuelle. Chacun devait avoir sa capitale, et dans celleci, son Université complète, donnant une instruction intégrale pour l'époque, son évêque, et son centre judiciaire, son armée distincte. Lorsqu'au contraire, de l'isolation les Etats passèrent à la Confédération plus ou moins étroite, on put éviter cet inconvénient. Les barrières douanières purent s'abaisser, et chacun pouvant tirer des autres Etats leurs produits, put

se contenter de produire ce à quoi le sol ou son aptitude se prêtait le mieux ; telle province devint exclusivement vinicole, telle autre séricicole, et telle autre ne s'employa qu'à l'élevage. La richesse totale se trouva augmentée par cette différenciation provinciale. En même temps, la richesse morale se trouva aussi accrue.

Nous rencontrons encore dans le monde physique le même processus. La diff érenciation des parties d'un même objet augmente la perfection des fonctions de chacune. Les animaux inférieurs respirent seulement par toute la surface de la peau, les supérieurs ont un organe respiratoire de plus en plus distinct qui ne s'immisce pas dans les autres fonctions. Il y a différenciation parfaite. Dans les phénomènes de la physique, il en est de même par la polarisation ; chacune des forces prend d'elle-même une direction déterminée.

Le mouvement intense de différenciation ou de polarisation passe aussi, quant à ses causes, par trois stades, le^tade mécanique, le stade instinctif et le stade volonjtaire ; il parcourt les impulsions des causes efficientes, pour, en passant par les causes mixtes, arriver aux causes téléologiques ou finales. Tout d'abord, c'est Fimpossibifité de se procurer chez soi tous les produits ou le fait de ne les avoir que très imparfaits qui pousse à se spécialiser dans telle ou telle production, quelles qu'en soient les conséquences. De cette différenciation mécanique, naît une indigence^ de plus eu plus grande des produits

étrangers que la civilisation grandissante fait de plus en plus sentir. A partir de ce moment, la diflFérenciation devient un besoin instinctif favorisé par Ja confédération naissante ; la certitude de trouver dans l'autre Etat les ressources qui manquent permet de se spécialiser davantage. Il en est de même dans l'ordre militaire ; telle province maritime ne pourra donner que des marins, ce qui sera meilleur pour Tensemble du pays. Enfin vient le stade volontaire. Cette spécialisation est une source de prolits quand l'exportation est libre. Dès lors, l'Etat confédéré devient de plus en plus distinct commercialement, il le devient aussi moralement, mais cette fois avec intention marquée.

Ces trois phénomènes -.concentration résultant de condensation, hiérarchisation, différenciation agissent et réagissent l'un sur l'autre incessamment. C'est ainsi que la hiérarchisation hâte la condensation et fait passer au gouvernement unitaire.

Ce n'est pas seulement d'Etat à Etat, comme nous le verrons tout à l'heure, que ces divers phénomènes se produisent, mais aussi entre les unités inférieures, par exemple, entre les diverses communes, et aussi, même dans une seule commune, on peut en retrouver les traces parmi ses divers éléments, par exemple, entre la campagne et la ville. La ville, en effet, par rapport à la campagne est un énorme moyen de condensation ; des moyens plus faibles existent dans les villages, de plus faibles dans les hameaux ; au contraire, en pleine campagne la popu-

lation esta l'état de raréfaction ; lorsque la civilisation augmente, le point de condensation augmente aussi ; les habitants des parties raréfiées se rendent incessamment vers la partie condensée. Puis, la hiérarchisation s'établit ; la partie condensée, le chef-lieu, devient la tête du reste qui lui est subordonné ; pour le campagnard, son bourg est une capitale. D'autre part, si la commune est importante, ses diverses parties se différencient ; de même, surtout dans le bourg, il y a le quartier de telle industrie, celui de telle autre, et la campagne a la spécialité agricole ou viticole ; que si le bourg devient une ville, il y a le quartier industriel, le quartier commerçant, le quartier bourgeois, et à défaut de ces quartiers, c'est chaque maison même qui se divise et dont chaque partie se polarise, le rez-de-chaussée se cantonnant au commerce, le quatrième étage à la population ouvrière, les autres aux fonctionnaires et aux bourgeois. Ainsi tout ce qui se produit entre Etats se reproduit entre les molécules sociales qui forment la commune.

On le retrouverait aussi dans les groupes supérieurs aux Etats, par exemple, dans les alliances volontaires ou forcées entre plusieurs nations différentes. C'est ce que nous observerons dans la partie expérimentale de ce travail, en décrivant les essais de grande confédération et de républiques ou de monarchie universelle qui ont apparu au cours de l'histoire.

Tel est le sens exact et la relation aux idées gêné-

raies, de celle de confédération ; tel en est le processus logique dans révolution et la théorie. Avant de quitter cette sphère et d'examiner d'une manière concrète comment les divers pays ont réalisé et réalisent encore les trois systèmes de lisolation, de la fédération et de Tunitarisme, il nous reste à rechercher : V quels ont été les moyens ordinairement employés pour parvenir au fédéralisme et à Tunitarisme; 2** quelles sont les diverses unités territoriales où ils se sont produits ; 3** quels sont les degrés de fédération, et quels critères successifs l'ont distinguée de Funitarisme.

Les moyens immédiats qui ont fondé une fédération de provinces ou d'Etats sont ^de deux sortes : le consentement ou la force réalisée par la conquête. Le premier domine dans les républiques, le second dans les monarchies. Il va de soi que la fédération basée sur la volonté libre est plus durable, tandis que l'autre tend toujours à la sécession. C'est ainsi que les diverses provinces de l'Empire grec, de l'Empire romain, tendaient réellement à cette sécession, que la vaste confédération ébauchée par Napoléon n'a même pas vécu autant que lui. Outre ces deux moyens, il en existe un autre qui a souvent réussi dans riiistoire, lorsque les dynasties et leurs intérêts primaient le pays, c'est la réunion par le mariage des souverains. Le felLr Austria /ïi/foe, en est resté la devise typique. Ces fédérations ne sont pas contraires à la volonté, elles sont souvent durables, mais lînissenl par se dissocier. La fédération tout à

fait volontaire a seule chance de se maintenir. Mais elle se rétrécit de plus en plus et aboutit souvent à l'unitarisme ; c'est cette tendance qui se développe en Allemagne et en Suisse. Au contraire, les républiques américaines semblent demeurer au point fédératif exact.

De même que le gouvernement fédératif, celui unitaire peut aussi être le résultat de la volonté libre ou de la force. Pour une partie des provinces, TEmpire romain réalisa Funitarisme forcé. Il en est de même actuellement de FEmpire russe et de FAngleterre vis-à-vis de l'Irlande. L'unitarisme volontaire ne résulte jamais que d'une volonté actuelle. Cependant on peut citer l'union entre deux Etats Scandinaves, et celle entre les provinces de Hollande.

Ces deux éléments : la force par la conquête, la volonté par des ^traités, enfin le moyen mixte des mariages, existent, comme générateurs de fédérations, aussi bien entre les Etats qu'entre les provinces et entre les communes, et si nous prenons les multiples des Etats, entre les divers pays distincts de race, de langue et de mœurs. Tous les grands Empires ou leurs essais sont une confédération forcée. Les rois assyriens la tentèrent d'abord, puis les rois Perses, plus tard Alexandre ; l'Empire romain établit tantôt la confédération forcée, tantôt l'unitarisme forcé. Souvent il y a mélange des deux, on s'annexe purement et simplement certaines provinces, tandis que les autres deviennent des alliées par contrainte. Charlemagne employa la force pour ce double but

de la fédération et de Tunitaiisme. Charles-Quint réunit les pays les plus divers par le lien de Tunion personnelle. Napoléon employa la force pour grandir son royaume unitaire et pour établir un Empire de pays confédérés.

Le territoire du monde géographique et les races ethniques, d'une manière d'ailleurs correspondante, se divisent en unités plus grandes ou plus petites que l'unité normale qui est l'Etat ou la Nation. Au-dessous de l'Etat, existe la province, au-dessous de la province, le département ou le district ; audessous, la commune ; au contraire, au-delà de l'Etat apparaît un cercle qui comprend les Etats alliés ou présentant de profondes affinités de civilisation et de race ; au delà, un autre cercle renferme toutes les nations de civilisation dite occidentale ou européenne ; enfin, le cercle dernier embrasse tout le genre humain.

Il suffit de prendre pour sujet d'étude une seule de ces unités, car ce qui s'applique à l'une s'appliquera généralement à l'autre ; la commune est une province en raccourci ; la province est la réduction de l'Etat. Cependant les unités inférieures ont quelques particularités qu'elles transportent dans leur gouvernement ; nous leur consacrerons dans l'examen concret une division spéciale.

La coexistence de ces diverses unités établit, en cas de fédération surtout, un lien nécessaire entre elles. Si Ion confédéré telles communes en une province, telles provinces en un Etat, il devra y avoir près de chaque province une représentation de

TEtat et près de l'Etat un représentant de chaque province ; en outre, la province, théoriquement du moins, devrait être représentée près de chaque commune et chaque commune près de la province. Ce n'est pas tout : en théorie, la commune devrait être représentée près de FEtat directement, et TEtat près de la commune, pour que le réseau fut complet; cependant on peut se demander si cela est bien nécessaire. Pourquoi la commune s'adresserait-elle directement à l'Etat, ou l'Etat à la commune, puisqu'il existe une unité intermédiaire ? N'est-ce pas tout embrouiller et détruire la hiérarchie territoriale? Or, cette hiérarchie existe d'après les principes. Actuellement en iFrance, il n'en est pas de même et la commune ne dépend qu'un peu du département ; elle ressortit principalement à l'Etat ; c'est justement un tort et une erreur. C'est ce qui fait que la décentralisation qu'on prône n'existe pas. Il n'y a point de hiérarchie fédérale.

Dans les Etats où l'unité supérieure n'a pas un représentant auprès des diverses unités inférieures, et où celles-ci n'en ont pas un vis-à-vis de la supérieure, il peut y avoir une apparence de fédération ou de décentralisation, mais ce n'est qu'une apparence.

Lorsque la hiérarchisation est tellement forte que cette double représentation n'existe plus, et que l'unité inférieure ne peut faire aucun acte sans l'approbation de l'unité supérieure, le gouvernement devient unitaire.

Ceci nous conduit à rechercher le véritable critère qui distingue le gouvernement unitaire du gouvernement fédératif. Ces critères ont varié suivant les diverses époques de l'évolution, c'est ce qui fait que la fédération est un mot à vague acception qu'il importe de préciser. En même temps, nous apprendrons quels sont les divers degrés du fédéralisme.

l^'^ critère. — Le plus faible degré de fédéralisme est celui qui repose sur l'idée de la défense commune momentanée. Il va là simple alliance défensive, quelquefois offensive, mais que Téloignement du danger dissout. Les armées sont réunies quelquefois sous un seul général, le butin est partagé.

2'' critère. — L'union devient permanente, mais elle est toujours purement militaire, quelquefois plus tard, aussi douanière. Elle peut être défensive ou simplement offensive. D'ailleurs, l'alliance est volontaire ou forcée. Enfin il y a simple coordination ou subordination, comme nous le verrons tout à l'heure. La Triple Alliance est un exemple de la fédération relâchée, par alliance défensive. Le Zollverein était un exemple de l'union douanière. Le blocus continental était sous Napoléon I^ un spécimen à la fois de Talliance militaire et de l'alliance douanière.

3^ critère. — H y a alliance défensive et même offensive permanente, presque toujours cette alliance a pour origine la contrainte. Une des nations est subordonnée à l'autre ; c'est ce que l'on a appelé ]a mi souveraineté. Quelquefois cette situation est le

résultat d'une demi sécession. Chaque nation conserve chez elle son indépendance absolue ; mais celle subordonnée doit à l'occasion un contingent en U'oupes, et en tout cas, un tribut en argent. Dans l'antiquité, les nations tributaires ont été nombreuses ; elles n'existent aujourd'hui que dans la colonisation. Mais la dépendance sans tribut a lieu en Europe dans la mi-souveraineté.

P critère. — Les deux principaux buts de la fédération sont d'empêcher la guerre entre les Etats, en même temps que de se défendre en commun dans les guerres suscitées par d'autres puissances. Le second forme les alliances offensives et défensives dont il vient d'être question ; le premier a pour résultat la fondation de l'arbitrage international, d'abord occasionnel, puis permanent. Les deux nations s'unissent en ce sens qu'il n'existera plus entre elles de guerre possible, du moins, en principe, car leur armement rend l'exécution de la convention douteuse ; leurs frontières réciproques ne sont plus surveillées. Cette situation amène presque toujours l'abaissement des frontières douanières ou les traités de commerce.

5- critère. — L'union se resserre, et le critère entre le gouvernement isolé et le gouvernement fédératif devient celui-ci. Les armées sont confondues, une seule qui est commune veille au salut et à la défense des deux pays ; il n'y a plus de forteresses extérieures, qui seraient devenues intérieures. Au point de vue militaire, il n'existe plus qu'un seul pays. Cette situation tend à s'établir au commercial. Il n'y a plus de

douanes intérieures. Dans Tancienne France on n'était pas encore parvenu à ce résultat. A ce stade, le critère est l'unité ou la multiplicité d'armées.

6* critère. — Entre les divers Etats ou provinces unis militairement, il se forme un organe central, consistant soit dans l'un des Etats devenu hégémonique, soit dans un territoire fédéral qui sert de tête à la Confédération. Mais cet organe central ne s'occupe que de la défense commune du pays, du jugement des conflits qui s'élèvent entre les divers Etats et de l'exécution forcée de sa décision. Chaque Etat ne peut plus traiter avec l'étranger.

7® critère. — L'organe fédéral prend de la consistance, il se distingue nettement des éléments autonomes. Non seulement il gouverne à distance, pour ce qui concerne la défense commune ; mais il a pris dans chaque Etat des représentants ; de même, chaque Etat a des représentants près du gouvernement fédéral, pour qu'il s'établisse une communication incessante.

8e critère. — Les organes du pouvoir fédéral sont d'abord nommés par les provinces, cantons et Etats en leur qualité, c'est-à-dire que chaque canton, quel que soit le nombre de ses habitants, nomme le même nombre de représentants fédéraux, en général, non par un suffrage direct, mais par le choix émané des pouvoirs représentatifs du canton. Plus tard, l'unité est plus grande. Les organes fédéraux sont bien nommés par les cantons et les provinces, mais en raison de leur population ; plus tard encore, ce

sont tous les citoyens réunis en un seul collège qui, sans distinction entre cantons, élisent les fonctionnaires fédéraux.

9e critère, — L'union n'est plus seulement militaire ou commerciale, ou les deux ensemble. Il ne s'agit plus seulement de régler les conflits entre les cantons. On doit aussi, dans la sphère fédérale, s'occuper des autres intérêts communs. Il faut entendre ces mots d'intérêt commun dans le sens matériel d'abord, c'està-dire pour ce qui traverse tous les Etats à la fois, par exemple, les voies de communication : chemins de fer, fleuves, postes, télégraphes. Pour les chemins, on distingue ceux dont l'étendue ne dépasse pas le canton, qui sont régis par la législation cantonale ; il s'établit, au contraire, une législation et une administration fédérale pour les autres. Ce critère est d'ailleurs nécessairement très élastique. Quels sont ces derniers ? Les diverses nations ont répondu différemment. A titre de mesure de police générale, le gouvernement fédéral a souvent empiété et forcé le critère. C'est le point d'appui dont le fédéralisme se sert pour entamer l'autonomie cantonale et se diriger vers Tunitarisme.

IQc critère. — Pour qu'il y ait une certaine uniforformité dans les diverses provinces, n'empêchant point l'action des décisions prises dans l'intérêt général, sans qu'on envahisse cependant les législations particulières^ le gouvernement fédéral établit un certain nombre de principes que tous doivent observer. Le premier est la forme du gouvernement. C'est

ainsi que la Constitution fédérale suisse rend obligatoire pour tous les cantons le régime républicain ; il est vrai qu'il ne va pas au delà, et que certains d'entre eux pratiquent le gouvernement représentatif, tandis que d'autres, le gouvernement direct. En effet, il est difficile qu'il y ait une entente permanente, et un gouvernement fédéral commun, entre une monarchie et une république ; une alliance est possible, alors le lien est beaucoup moins étroit. Mais la fédération d'ordinaire proclame d'autres principes forcés. C'est ainsi qu'en Suisse, en matière pénale seulement, la fédération a posé pour tous les cantons ceux suivants : lo interdiction de la peine de mort en matière politique ; en outre, celle de la mort en matière ordinaire a régné de 1848 à 1879. 2^ Interdiction de peines corporelles depuis la Constitution de 1874. 3® Interdiction de peines pour cause d'opinions re? ligieuses. 4® Interdiction du droit de renvoyer un citoyen suisse du territoire d'un canton. 5« Abolition de la contrainte par corps, sauf maintien de la prison subsidiaire. 6° Liberté de la presse. T Liberté d'association. 8"* Egalité devant la loi. Ce sont seulement des points de repère. Par ailleurs, les provinces ou cantons conservent dans leur plénitude le pouvoir législatif, sauf, bien entendu, ce qui concerne, comme nous l'avons dit, les chemins de fer, etc. Elles ont aussi la nomination de leurs fonctionnaires.

C'est avec ce critère que le gouvernement est le plus vraiment fédéra tif. La fédération concentre la défense du pays, empêche tout conflit entre les can-

tons, les représente seule vis-à-vis de Tétraiiger, abat entre eux les barrières douanières, établit toutes les voies de communication intercantonales, empêche la coexistence de régimes politiques incompatibles, pose les principes de droit public, mais ne va pas au-delà. Pour tout le reste, les cantons restent autonomes. Ils conservent leur religion, leur langue, leur législation, leur organisation judiciaire, leur administration propre, la nomination de leurs fonctionnaires ; chacun est chez soi dans son canton.

11^ critère, — A partir de ce critère, le gouvernement fédéra tif tend à se rapprocher du gouvernement unitaire. C'est le stade qu'on peut constater en Allemagne en ce moment. Le point envahi. par le fédéralisme est la législation. Il y a un intérêt certain en pratique à ce que celle-ci ne diffère pas de province à province, surtout lorsqu'il s'agit du droit commun, des lois générales qui forment ordinairement les Codes : Codes civil, commercial, pénal, de procédure. D'autre part, si chaque pays a besoin de lois spéciales différentes suivant le besoin de l'habitant et du moment, il n'en est pas de même des lois permanentes basées plutôt sur l'équité et la logique que sur l'usage. Aussi la constitution allemande a-t-elle déclaré fédérales toutes ces matières, et elle a clos son œuvre en votant un Code civil applicable à tout l'Empire. L'organisation judiciaire est devenue identique aussi. A partir de ce moment, il s'établit une division au sein de la législation. Chaque Etat n'a plus que ce qu'on peut appeler celle politique et celle

administrative ; la première contient le droit électoral, etc. C'est encore un domaine très large ; en outre, même pour les Codes, la loi fédérale renvoie souvent, quant aux détails, à la loi provinciale, c'est ce qu'on peut observer en lisant la loi d'introduction du nouveau Code civil allemand. Ce critère est assez juste, chaque province pouvant avoir besoin de lois j^articulières, mais il en résulte des conflits nombreux de compétence législative.

12^ critère. — Le domaine législatif devient enlièrement fédéral ; la province perd le droit de faire des lois, cependant il en reste toujours des vestiges ; c'est ainsi qu'en France, le préfet et le maire ont la faculté de prendre des arrêtés qui forment de la vraie législation administrative. Mais, sauf ce résidu, la loi est uniforme dans toute la confédération. Alors le critère se déplace encore une fois. Celui entre le^ gouvernement fédératif et le gouvernement unitaire ne consiste plus que dans l'administration libre de la province, par un personnel provincial et des institutions provinciales ne se reliant point à ceux des autres provinces. Le critère est alors dans la distinction entre le législatif et l'administratif ; dans ce dernier il faut comprendre l'administration de la justice.

13^ critère. — La fonction administrative qui avait été retenue par la jorovince reste entre ses mains, mais elle est subordonnée à l'approbation du pouvoir central, c'est ce qu'on appelle la tutelle admiministrative. La province a toujours ses représentants

distincts, et même la commune, ^les siens ; mais leur décision n'est que provisoire.

14^ critère. — Le personnel est à son tour attaqué en même temps que le matériel. Dans Tidée vraie de la confédération, un lien doit être établi entre le pouvoir fédéral et le pouvoir autonome par l'organisation d'une représentation de la province auprès de l'Etat ; elle se réalise par le Sénat des Etats-Unis, le Conseil fédéral allemand, le Conseil des Etats Suisse. D'autre part, le gouvernement central doit être représenté auprès de la province et de la commune . Mais quand Tunitarisme envahit, la première de ces représentations disparait. La seconde est plus persistante : le préfet auprès du département, le maire nommé par l'Etat auprès de la commune ; mais alors c'est la province qui n'est plus représentée chez elle, ou qui l'est par une personne qu'elle ne choisit pas. Le département et l'Etat le sont à la fois par le préfet ; de même la commune et l'Etat à la fois par le maire, ce qui est une monstruosité sociologique, on ne peut représenter à la fois deux collectivités aux intérêts souvent contraires ; c'est comme si le même avocat plaidait pour les deux adversaires. Cette confusion est un signe de la transition à l'unitarisme.

15^ critère. — La province n'a plus conservé que la nomination de ses fonctionnaires, d'abord de ceux la représentant dans sa vie générale et politique (conseils généraux, conseils municipaux) puis de ses juges, enfin de ses fonctionnaires administratifs. Elle

perd maintenant le choix de ces deux derniers. Les magistrats, les fonctionnaires sont nommés par le pouvoir central seul. Il est vrai que pour plusieurs d'entre eux on suit souvent l'avis de chefs judiciaires de la province, par exemple, pour les magistrats ; mais ces chefs sont eux-mêmes nommés par le pouvoir central et se rattachent à sa poHtique ; il y a donc dans cette circonstance tout au plus de la déconcentration. Quant aux fonctionnaires administratifs, le pouvoir central les envoie d'un bout de la France à Tautre et les a entièrement sous sa main.

16e critère. — Les conseils nommés dans la province et la commune disparaissent à leur tour ; ils sont remplacés par des commissions administratives, ou au moins, leurs chefs, le maire, par exemple, sont choisis en dehors du Conseil. L'autonomie a entièrement disparu ; Funitarisme a définitivement remplacé le fédéralisme.

17^ critère, — Parvenu à cet unitarisme absolu, on en redescend^ mais très lentement. Le premier degré sur Vautre versant est la déconcentration. C'est toujours le gouvernement central qui gouverne seul, mais au lieu d'administrer de loin, il s'efforce d'administrer de près. On confère au préfet une partie des pouvoirs qui n appartenaient qu'au ministre.

18* critère. — On retourne davantage vers le fédéralisme, ou du moins, on veut desserrer Tunitarisme trop absolu. On ressuscite les pouvoirs, les conseils locaux. La tutelle administrative ne s'ap -

plique plus qu'aux actes les plus importants ; les autres sont décidés souverainement, dans la sphère administrative, par le département et la commune. C est ce qu'on préconise aujourd'hui, comme terme final, sous le nom de décentralisation.

19^ critère. — Le personnel ne dépend plus de la nomination du pouvoir central, non plus que ce personnel idéal qu'on nomme les divers établissements. Chacun reprend sa vie provinciale et communale. La province nomme aux emplois sur son territoire. Les inititutions universitaires, charitables, ne relèvent plus du pouvoir central.

20^ critère, — La législation redevient en partie provinciale ou communale, et il ne s'agit plus seulement de celle administrative proprement dite, mais de la grande législation, de celle du domaine civil, commercial, pénal. Mais ce retour à un Etat antérieur ne rompt pas l'unité législative. Voici comment Comme nous l'avons décrit dans une monographie, chaque province a le droit de faire des expériences législatives. Si elle réussit et si l'innovation est admise ensuite par les autres provinces, elle devient générale, sans quoi elle est abandonnée. Chaque province n'aura plus le pouvoir législatif définitif, mais elle en aura un temporaire.

Mais nous nous arrêtons, car nous nous apercevons que nous ne décrivons plus le passé, ni le présent, mais l'avenir, ce qui n'est pas notre tâche pour le moment.

Tels sont les divers critères qui existent du gou-

vernement fédéra tif. On voit combien ils sont variés. Lequel est le vrai ?

Si Ton se pose au point de vue historique, ils sont tous vrais successivement. A Tépoque où on les a admis, il n'y en avait pas d'autre possible.

Au point de vue utilitaire et en ce qui concerne l'avenir, c'est dans la dernière partie de ce travail que nous examinerons lequel devrait être définitivement retenu.

Mais, au point de vue logique, à celui qui prend le principe fédératif en lui-même et dans sa théorie, il nous semble certain que l'autonomie des provinces est entamée, et qu'on incline vers le gouvernement unitaire, dès que le pouvoir de légiférer en toute matière autre que les rapports avec l'Etranger et ceux entre les différents cantons est transporté, même partiellement, aux organes fédéraux. C'est là le point de virement. Le législatif est le plus important ; dès qu'il est transporté, on passe d'un régime à l'autre. A ce point de vue, les Etats- Unis et la Suisse dans l'état actuel conservent la note fédérale juste. Les provinces ne doivent mettre en commun que ce qu'elles ont de nécessairement commun. Sans doute, il est désirable, au point de vue pratique, que toutes les provinces aient la même législation, mais il faut que l'unification soit l'œuvre libre de chacune d'elles, comme , elle pourrait être celle de nations indépendantes ; autrement, il y a confiscation d'autonomie.

Voilà le véritable critérium, quant aux choses.

Quant aux personnes, c'est la nomination des fonctionnaires et des corps, soit par la province, soit par la fédération.

Tels sont les deux critères, l'un réel, l'autre personnel, les plus logiques.

Et maintenant que nous avons posé les principes, nous allons passer à l'étude des faits juridiques de Vinstitution concrète de ces divers régimes dans les pa5's civilisés. Nous en tirerons des inductions qui nous permettront ensuite de rechercher pour l'avenir lequel de ces gouvernements devrait être adopté dans rintérét général.