MATIONS QU'ELLE A SUBIES
À) Organisation primilive des Caisses cantonales
pendant les 20 premières années du siècle.
La base de toute l’organisation consiste en ce que l'autorité législative du canton: le Grand Conseil ou la Landsgemeinde, élabore, comme représentants des propriétaires de bâtiments, la loi fondamentale ou les statuts de l'établissement. Le pouvoir exécutif se charge de les faire appliquer.
Mais chaque établissement doit se suffire à lui-même il a ses ressources propres. L'Etat ne peut que faire des avances.
Cette idée générale donnée, faisons une étude complète des principales dispositions régissant l'organisation de la plus ancienne Caisse : celle du canton d'Argovie.*
Organisation de la Caisse cantonale argovienne
La loi argovienne de 1805 commence par poser le
principe mutuel qui doit servir de base à l'organisation de la Caisse. Celle-ci couvre dans une certaine mesure, fixée par la loi, les pertes subies par les membres de la Caisse en cas d'incendie de leurs immeubles. L'obligation pour chacun des membres de contribuer au paiement des indemnités allouées aux autres sociétaires proportionnellement à la valeur de leurs biens immobiliers est la condition réciproque.
L'assurance contre l'incendie s'étend à tous les bâtiments situés dans le canton y compris ceux du Frickthal. Quant aux châteaux et autres bâtiments publics pouvant être la proie des flammes, ils pourront, sur une décision du gouvernement, être assurés également à l'établissement cantonal. Certains risques enfin sont exclus. Ce sont les fabriques, magasins de poudre, fonderies, verreries, les raflineries, les tuileries, les fabriques de poterie et de faïence, les maisons de chasse, serres et pavillons éloignés des localités.
La Caisse couvre des pertes causées par l'incendie à moins qu'il n'ait été allumé intentionnellement par le propriétaire. Ces incendiaires « Mordbrenner » sont en outre punissables conformément aux lois pénales ; s’ils n’ont ni ascendants ni descendants, le terrain sur lequel était bâti l'immeuble incendié devient la propriété de la Caisse. Il en sera de mème si les parents sont convaincus de complicité. Si le prix du terrain et la vente des matériaux sont insuflisants à payer les créanciers hypothécaires, la Caisse versera jusqu'à concurrence du montant de leurs créances les sommes nécessaires pour parfaire la différence. L'incendie est le résultat d'une imprudence : il ne s’en suivra pas une déchéance du droit, mais l’auteur de l'incendie est dans ce cas punissable conformément aux règlements de police. L'incendie est-il le fait d’un tiers, la Société se réserve le droit de recours.
L'assurance s'étend aussi aux risques d' incendie en: temps de guerre. Cependant en cas de sinistre considérable le paiement des indemnités ainsi que le prélèvement des contributions qu'il entraîne seront répartis: sur plusieurs années. Les contributions ne pouvaient excéder par an 1/3 0/0 du montant des sommes assurées.
Aux termes de la loi, les conseils communaux ont à tenir un registre des bâtiments à assurer indiquant le sgenre de construction. L'évaluation des bâtiments était: faite en présence du propriétaire par des délégués du conseil communal assistés de deux experts. La valeur estimée était portée au cadastre. L’estimation se basait sur le prix de vente moyen dans la localité. Ne rentraient en ligne de compte ni les caves voûtées, ni le terrain, ni les jardins, ni les droits se rattachant à la propriété de Ja maison. Le propriétaire ne saurait s’assurer pour une somme supérieure à la valeur estimée; mais pour une somme moindre sans qu’elle puisse être inférieure au tiers de l'estimation. Il y a exception pour les bâtiments industriels avec foyer qui doivent être assurés pour leur valeur totale. L'assurance doit porter sur des sommes rondes divisibles par 50. Copie du registre doit être remise à l'autorité du district et au: gouvernement. Les changements de valeur importants et les nouvelles constructions doivent être portés chaque: année dans le registre et. notifiés aux autorités supérieures. au moyen d'un formulaire spécial.
Survient un sinistre. L’ « ammann » du district fait évaluer le dommage par le conseil communal assisté de deux experts. Si le bâtiment n'est plus réparable, le dommage est considéré comme complet et les matériaux restant sont laissés au propriétaire pour l’indemniser des frais de déblaiement. Lorsque le bâtiment n'a pas été totalement détruit par le feu ou qu'il a été démoli pour ärrêter la propagation de l'incendie, le dommage
est estimé de la même manière que le bâtiment luimême quand il a été assuré. L'on fixe le quantième de la somme assurée qui à été détruit en tenant compte des matériaux encore utilisables. En cas de recours du propriétaire, | «ammann » ordonne aux frais du propriétaire une expertise juridique. Lors de toute expertise, l «ammann » doit présenter au conseil des finances du canton un procès-verbal relatant en détail les causes connues et présumées de l’incendie d’après l’enquête des experts.
Reste à fixer la contribution. C’est ce que fait le conseil des finances après chaque sinistre. Connaissant, de par le cadastre, la valeur des immeubles assurés, il répartit l'indemnité sur tous les sociétaires y compris le sinistré proportionnellement au montant de la valeur des bâtiments assurés par chaque propriétaire. Puis le conseil communal fixe aussitôt le jour où la perception devra avoir lieu. Au jour indiqué les sommes seront recueillies et le résultat en est aussitôt porté à la connaissance du conseil des finances. A défaut de paiement il est procédé immédiatement à une saisie-exécution pour le double du montant de la contribution. Cette seconde contribution ainsi que les excédents en sus de la somme due tombent dans la Caisse communale et servent à l'achat des pompes à incendie et autres engins pour le service des pompiers. Les communes en retard sont responsables et sont elles-mêmes exécutées.
En cas d'absence du propriétaire, le locataire paie pour lui sur le compte du loyer ; le tuteur paie pour le propriétaire mineur ou mis sous tutelle, la commune pour les bâtiments communaux, le gérant de la masse pour les faillis. Les contributions sont considérées comme une charge foncière privilégiée. Les indemnités sont payées par l'intermédiaire des conseils communaux dès que l’on s'est assuré qu'elles seront employées
à la reconstruction de la maison ou au remboursement des créanciers hypothécaires. De plus, détail plein d'intérêt, les maisons doivent être recouvertes en tuiles et non pas en chaume. Le conseil des finances fait un compte rendu annuel de manière à s'assurer qu'aucune somme n'a été détournée de sa destination. :
En revanche, en principe, toute collecte en cas d’incendie est dorénavant interdite, sous peine d'amende, . dans tout le canton. Il n’y à que dans des cas extraordinaires que des collectes pourront être autorisées par le Petit conseil. A l'avenir dans les actes de partage, dans les reconnaissances de dettes, dans les titres de vente, doit figurer la valeur assurée des bâtiments dont il s’agit.
Pour éviter les abus, toutes les autorités de police sont chargées de la police des incendies: A cet effet, en 1806 fut élaborée une nouvelle loi très complète accompagnée d’un règlement d'exécution concernant la police du feu et des constructions. Voici analysée, dans ses traits principaux, l’organisation du premier établissement (1) cantonal d'assurance contre l'incendie qui a servi de modèle dans la création de la plupart des autres. Aussi pouvons-nous, pour caractériser les autres établissements, nous borner à rechercher comment furent réglés les points les plus essentiels. Toutefois pour rester fidèle au plan que nous nous sommes proposés de suivre, nous n’envisagerons ici que l’organisation qui s'offre à notre analyse pendant les 20 premières années de ce siècle. Somme toute, c’est uniquement de l’organisation primitive que nous allons continuer à nous occuper. D'ailleurs les lois élaborées pendant cette
(1) Grâce aux précieux renseignements que nous avons trouvés dans une étude publiée dans la statistique des assurances du bureau fédéral. ,
période sont fort nombreuses et règlent l'assurance contre l'incendie dans bon nombre de cantons. C'est, après la loi du canton d'Argovie de 1805, celles de 1806 pour les cantons de Thurgovie et de Berne; celles de 1807 pour les cantons de Bâle et Saint-Gall ; celles de 1808 pour le canton de Zurich ; celles de 1809 pour les cantons de Soleure et Schaffhouse ; celles de 1810 pour les cantons de Neufchâtel et Lucerne ; celles de 1811 pour le canton de Vaud ; celles de 1812 pour les cantons de Zug et Fribourg ; celles de Genève en 1821.
Ces lois contiennent de nombreux points communs ; aussi grouperous-nous toutes les caisses présentant une organisation à peu près identique sur les points principaux qui vont retenir notre attention, sauf à signaler brièvement les exceptions qui s'offriront à nous. ou : à 4 L'assurance obligatoire pour tous les propriétaires de maisons, voici le principe fondamental appliqué dans ‘presque tous les cantons. Seuls les établissements de Berne, Neufchâtel et Fribourg avaient admis l’assurance facultative. Dans tous les autres établissements l'obligation de l'assurance était étendue autant que possible à l’origine,
Schaffouse n’exclüait aucun bâtiment de ‘l'assurance, Genève seulement les fabriques et magasins de poudre et les théâtres ; d’autres cantons comme celui d’Argovie, excluent, outre les fabriques etmagasins de poudre, les fonderies, verreries, tuileries à cause des dangers exceptionnels qu'elles présentent ; d'autres, pour une raison identique, les fabriques de poterie et salpétrières ; la plupart aussi les petites constructions d’une valeur inférieure à 100, 200, ou 300 francs ; enfin les établissements des cantons de Vaud et de Bâle, les bâtiments de l'Etat et les églises qu'ils considèrent comme des risques très peu dangereux.
À l’origine, la grande majorité des cantons ne voyaient aucun inconvénient à assurer les bâtiments pour leur valeur totale et acceptaient trop facilement l'estimation fournie par le propriétaire. C'est ainsi que dans les cantons de Zurich et de Schaffhouse, par exemple, l'établissement d'assurance admettait l'évaluation du propriétaire lorsqu'elle ne dépassait pas d'un quart la valeur réelle de la maison. Nous ne connaissons guère à l’origine que les cantons de Lucerne et de Neufchâtel, qui décidèrent que lassurance ne pourrait porter que sur les 3/4 de la valeur. Ajoutons encore le canton de Bâle qui ne couvrait pas plus d'une valeur de 50.000 francs sur un seul bâtiment privé. Par contre les établissements des cantons de Zurich, Soleure, Schaffhouse et Genève permettaient au propriétaire de n’assurer son bâtiment que pour une partie de sa valeur sans toutefois qu’elle puisse être inférieure aux 3/4 de la valeur. totale.
L'établissement du canton de Schaffhouse exigeait même que l'assurance fût complète pour les risques très dangereux.
Les établissements des cantons de Fribourg, Berne, Lucerne, Neufchâtel et Argovie se montraient encore moins exigeants.
Le taux minimum était des 2/3 pour le premier, pour les trois suivants de 1/2 et même pour le canton de Zug on pouvait n’assurer que 1/4 de la valeur de son immeuble ; enfin, comme nous le savons déjà, pour le canton d’Argovie, le minimum était fixé à 1/3.
Au point de vue de l’évaluation des immeubles, nous rencontrons pour la plupart des établissements, une grande liberté. Il n’y avait guère à l'origine que le canton de Soleure où les estimateurs étaient nommés en majorité par les autorités du canton. Dans les cantons de la Suisse allemande c'étaient les autorités commu-
138 CHAPITRE Il
nales plus ou moins dépendantes des autorités et des experts en bâtiment nommés par elles, qui faisaient les évaluations des bâtiments. Mais empressons-nous d’ajouter, pour être exact, que les lois postérieures élaborées dans d’autres cantons modifiaient cet état de choses. Dans le canton de Fribourg, était adjoint aux délégués de la commune, le Contrôleur du district. Dans le canton de Vaud on taxait sur la valeur cadastrale, qu'on majorait de 50 °/,. L’estimation du cadastre étant très faible même avec cette augmentation, on avait à peine la valeur complète du bâtiment. Dans les cantons de Neufchatel et de Genève, les estimateurs étaient désignés par les autorités du canton.
L’estimation des dommages se faisait d’une manière à peu près identique. En cas d'incendie total, c'était fort simple, on accordait une indemnité égale au montant du capital assuré. L’incendie n’est que partiel : d'une manière générale on peut dire que les dommages étaient évalués par les mêmes experts que ceux qui avaient estimé la maison. Dans les cantons de Fribourg et de Soleure, les estimateurs étaient nommés par le préfet du district ; par le président du tribunal dans le canton de Neufchâtel ; par le juge de paix dans le canton de Vaud ; par la chambre des comptes dans le canton de Genève. Après tout incendie la commission d'estimation devait procéder à une enquête circonstanciée principalement sur les causes du sinistre.
Le procès-verbal de leur expertise devait être aussitôt envoyé à l'autorité gouvernementale chargée de la surveillance.
Etudiant l’organisation au point de vue de l'étendue de la garantie des établissements, nous sommes frappés par la grande libéralité de ces premières lois d’assurance. <
Naturellement les divers établissements couvraient
les pertes causées par l'incendie, les mesures prises pour arrêter la propagation du feu, la foudre alors même qu'elle n’entraînait pas d'incendie. De plustoutes les lois de cette période déclaraient expressément l’établissement cantonal responsable des sinistres de guerre ; la plupart des caisses cantonales garantissaient aussi expressément, sous réserve de peines de police assez légères, les incendies par imprudence.
Cette libéralité fut vivement critiquée plus tard. C'est ainsi qu'on peut lire dans le rapport du bureau fédéral de 1897 (1) : « Cette simplicité et cette coulance de l’administration centrale, ne se concilient guère avec l’assurance contre l'incendie... il est nécessaire de prévenir par des censures énergiques les incendies par spéculation ou par négligence et de refuser tout ou partie de l'indemnité suivant le degré de la faute. » Ce passage qui dans l'esprit de l’auteur s’appliquait surtout à la première période exprime à notre avis une critique, sinon mal fondée, tout au moins excessive.
En effet, d'abord il existait une réserve venant diminuer cette libéralité, consistant dans des peines de police supportées par le sinistré dans le cas d'incendie par imprudence. De plus dès l’origine dans les cantons de Lucerne, Zug, Soleure, Schaffhouse, Saint-Gall et Thurgovié, le gouvernement pouvait priver le sinistré
\totalement ou partiellement de son droit à lindemnité suivant le degré de négligence qu'on pouvait lui imputer. :
Si l'incendie était dû au fait d’une tierce personne, l'indemnité était payée au sinistré, mais l'établissement pouvait se retourner contre la personne fautive.
(1) Page 61 du rapport du Bureau fédéral des assurances sur les entreprises privées en matière d'assurances en Suisse, en 1597.
Seul le « Mordbrenner », c'est-à-dire celui qui mettait le feu à sa propre chose, ou qui était complice, ou de: connivence avec l’incendiaire, était déchu de tous droits à l'indemnité sans préjudice des peines prévues par les lois pénales. Mais dans tous les cas iles créanciers hypothécaires conservaient vis-à-vis de la caisse d’assurance un droit pour le montant de leur créance tant. qu'ils ne pouvaient pas être couverts par le reste de la fortune du sinistré |
Même les dispositions de ces lois concernant le paie- ment de l'indemnité protégeaient les intérêts des créanciers hypothécaires. Si l'incendié voulait reconstruire sa maison, son indemnité lui était payée par tiers. Le premier tiers lui était payé immédiatement, ou quand il commençait la construction, le second à la pose de la toiture, le troisième une fois la maison achevée.
S'il ne reconstruisait pas sa maison, son indemnité, ne lui était payée qu'avec le consentement des créanciers hypothécaires (1). | js
Voici maintenant quelques particularités propres au canton de Fribourg. Jusqu'en 1815 fut appliquée une disposition d'après laquelle l’incendié qui ne voulait. pas reconstruire, n'avait droit qu’à la moitié de la somme assurée — les droits des créanciers hypothécaires réservés — et cela seulement lorsqu'il avait d’autres bâtiments qui restaient assurés à la caisse can-/ tonale. Sinon il ne recevait rien du tout. Ceci revenait presque à imposer au propriétaire la reconstruction de l'immeuble détruit. En outre disons encore que dans le cas où l'incendié ne voulait pas reconstruire dans une ville, Fribourg garantissait aux créanciers hypothé-
(1) L'établissement du canton de Genève accordait aussi aux ouvriers occupés à la reconstruction un droit personnel sur l'indemnité,
caires la somme assurée entière lorsqu'ils reconstruisaient la maison incendiée au lieu et place de l’ancien propriétaire.
En parcourant les lois d'assurance élaborées pendant les vingt premières années de ce siècle, nous constatons que la perception des contributions avait lieu dans les divers établissements cantonaux, d’après le système de la répartition des dommages sur tous les assurés. On ne prélevait en contributions que juste les sommes nécessaires pour couvrir le dommage. Bien mieux, d’après les lois d’Argovie et de Thurgovie, le dommage était même réparti après chaque sinistre sur les propriétaires, et les contributions étaient immédiatement encaissées. L'indemnité payée, restait-il des excédents, ils tombaient dans la Câisse communale comme la prime double que devait payer le propriétaire en retard pour le paiement de la prime. Ces ressources étaient consacrées aux besoins du service d'incendie.
La loi bâloise prescrivait donc de ne recourir aux perceptions immédiates de contributions qu'en présence d’un incendie ayant entraîné de gros dégâts. Dans les incendies de moindre importance, l'Etat avançait les sommes à la Caisse d'assurance. Dans tous les autres établissements, la perception des contributions n'avait lieu qu'à la fin de l'exercice. Les avances du canton étaient la règle. Toutefois, lorsque le montant des indemnités était très considérable, le remboursement sous forme de contribution était réparti sur plusieurs années et l’on ne prélevait que le maximum légal qui était fixé à 21/2 °/,, dans le canton de Zug, à 3 °/,, dans les cantons de Berne, Vaud et Genève, à 3 1/3 °/. dans ceux de Saint-Gall, Argovie et Thurgovie, à 5 °/, dans ceux de Bâle et Neufchâtel. Quant aux cantons de Zurich et Lucerne, ils n'avaient pas de maximum. Le canton de
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Saint-Gall était le seul qui perçût un minimum annuel de 2/3 °/ pour couvrir les frais d'administration.
Les contributions étaient fixées proportionnellement au montant des sommes assurées sans recourir à une classification des risques, voilà l’idée générale. Mais il nous semble trouver déjà un germe de classification dans la loi baloise et saint-galloise. Toutes deux, en effet, augmentent la prime à percevoir lorsque dans l'immeuble assuré est exploitée une industrie quelque peu dangereuse. Aux termes des dispositions de la loi bâloise, cette augmentation était de 1/4 et de 1/10 seulement dans le canton de Saint-Gall.
Les comptes rendus à présenter à l'autorité législative à la fin de chaque exercice, devaient démontrer que les contributions n'avaient été affectées qu'au paiement d'’indemnités en cas d'incendie et des frais d'administration. |
L'assurance simultanée à d’autres Sociétés était sévèrement interdite de bonne heure. C'est ainsi qu’on peut lire dans les premières lois des cantons limitrophes de France : ceux de Vaud, Neufchâtel et Genêve, que les propriétaires qui se rendaient coupables d'infraction à cette défense, perdaient leur droit à une indemnité à la charge de l'établissement cantonal.
Enfin toutes les fois primitives interdisent les collectes en cas d'incendie tout en réservant au gouvernement le droit de les autoriser dans certains cas exceptionnels.
De même partout le législateur juge nécessaire de recommander fortement d'éviter que l'assurance soit une cause de relâchement dans l'observation des règlements de police, des bâtiments et des incendies.
À en croire le rapport du Bureau fédéral, ces recommandations n'auraient pas porté leurs fruits. Sipendant les 10 années qui suivirent, le */ des incendies n'augmente pas, il faudrait l'expliquer par la force de l’habi-
tude. Cette génération accoutumée à prendre toute espèce de précautions contre l’incendie, qui faisait chaque soir une révision de la maison et de la grange pour s'assurer que tout foyer, toute lumière, étaient éteints, existait encore. Le « Mordbrenner » était considéré comme criminel au même titre qu'un autre incendiaire.
Il paraîtrait que les choses auraient changé pendant les 10 années suivantes. Les règlements de police du feu et des bâtiments deviennent de jour en jour plus minutieux, l'installation des paratonnerres se développe, le service des pompiers s'améliore. Malgré tout, le o/ des dommages payés par les Caisses d'assurances, s'accroît continuellement. Il paraîtrait que dans les cantons de Zurich, Berne, Soleure, Argovie, Vaud, cette augmentation serait du double ; dans les cantons de Lucerne et de Thurgovie du quadruple, et du sextuple dans le canton de Neufchâtel.
Remarquons tout d’abord que cette objection porterait et porte contre toute institution d'assurance quelle qu'elle soit. De plus, bien souvent cette augmentation est le résultat d’une statistique plus exacte. Dès lors qu'on a un intérèt direct à déclarer un incendie, on comprend aisément qu'on n'hésite pas à le faire, surtout lorsque pendant plusieurs années, de nombreux exemples auront comme fait passer dans les mœurs cette coutume.
Enfin — et notre rapport ne le conteste pas — le développement de l’industrie, l'introduction des allumettes, et un genre de vie plus approprié aux inventions modernes sont de nature à augmenter le risque d'incendie. Qu'il y ait un peu plus de nonchalance de la part des propriétaires à prendre des précautions pour éviter l'incendie, à surveiller les enfants et les domestiques : c'est possible. Mais le plus souvent ce sera inconsciem-
ment, sans aucune arrière-pensée, qu'agiront les propriétaires. £
Toujours est-il que pendant la période 1821-1861 que nous abordons maintenant, on n’a pas craint de compliquer l’organisation primitive si simple en y introduisant une série de dispositions nouvelles destinées à sauvegarder les intérêts généraux contre l'insouciance, l'inobservation des règlements et la mauvaise foi.
B) Etudions cette seconde période de l'histoire de l'assurance se terminant à l'incendie de Glaris, qui constitue dans le développement de l'assurance comme un point de départ vers une direction nouvelle.
Pendant cette période, à la liste des établissements cantonaux déjà cités, il faut ajouter celui de Bâle (campagnes) fondé en 1833 et n'étant que le résultat d’une scission du canton en deux demi-cantons.
En 1841 c’est l'établissement cantonal obligatoire d'Appenzel Rhodes Extérieures remplaçant l'ancienne Société privée et facultative. En 1835 l'établissement de Glaris est doté d’un règlement nouveau.
Les lois de ces cantons entendaient mettre à profit les enseignements que l'expérience avait donnés.
On reprochait surtout à l'assurance, telle qu’elle était pratiquée dans plusieurs cantons, de permettre de réaliliser des bénéfices. Les propriétaires de bâtiments, surtout lorsqu'ils avaient assuré aussi leurs meubles, ne perdaient plus rien. Peut-être même avaient-ils avantage à voir leurs bâtiments devenir la proie des flammes.
Pour remédier à ce vice, on recourut au procédé déjà employé pour les petites caisses d'assurance du bétail consistant à n’assurer qu'une partie de la valeur estimée. C'était, pensait-on, un moyen d'intéresser le propriétaire à la conservation de son bien.
Ainsi le règlement de Glaris de 1835 n'autorise que
l'assurance des 3/4 de la valeur estimée ; la loi d'Appenzell Rhodes Extérieures, de 1841, les 7/8 seulement. La loi argovienne statue en 1834 que lorsque des réparations sont jugées urgentes par la Commission d'estimation, le bâtiment ne saurait étre assuré que jusqu'à concurrence de la moitié de sa valeur tant que les réparations ou changements réclamés n'auront pas été faits. Dans tous les cas le mobilier ne peut plus être assuré que pour les 3/4 de sa valeur sous peine d'amende et de nullité de l'assurance en cas d'infraction ; d'après la loi argovienne de 1849, un bâtiment ne peut être assuré que pour les 4/8, 5/8 ou 6/8 de sa valeur, sans pouvoir pourtant être assuré pour une valeur inférieure à celle du montant de la dette hypothécaire et le mobilier seulement à la Société suisse d'assurance du mobilier. ;
D'après la loi zurichoise de 1840, l'indemnité en cas d'incendie ne peut être que des 9/10 de la valeur assurée détruite.
L'établissement de Fribourg en 1854 n'assurait que les 8/10, 7/10 ou 6/10, et si l'intéressé n'indique pas la fraction pour laquelle il veut être assuré, les bâtiments ordinaires sont assurés pour les 7/10 de leur valeur et les édifices publics pour les 6/10. D’après la loi vaudoise de 1849, l'établissement n’indemnise les dommages que pour les 4/5 de la valeur estimée. La loi bernoise de 1852 réduit l'assurance aux 4/5 de la valeur estimée officiellement. La loi du canton de Schaffhouse de 1853 ne permet l'assurance que des 5/6 de la valeur des bâtiments privés et des 3/4 de celle des églises. Les lois de St-Gall de 1848; de Thurgovie de 1851, de Zurich de 1852 n'assurent les édifices publics que pour les 3/4 de leur valeur.
La législation de quelques cantons au contraire s'oriente dans un sens opposé. La loi de Lucerne de
ALGLAVE ul0
146 CHAPITRE Il
1833 autorise l'assurance pour la totalité jusqu'aux 3/4 de la valeur ; la loi de Neufchâtel de 1849 jusqu'aux 7/8 de la valeur du bâtiment, chiffre porté à 9/10 en avril 1861 ; Bäle-Ville permet déjà en 1829, sans exception, l'assurance complète, et Soleure exige dès 1848 l’assurance pour la valeur entière ; Zug laisse varier l’assurance entre.la totalité et les 3/4 de la valeur en 1855 ; et Glaris autorise à descendre jusqu’à la moitié de la valeur. |
L'assurance double étant beaucoup plus à redouter que l'assurance simple trop élevée, la double assurance est sévèrement interdite dans les cantons de Zurich, Fribourg, Zug, Soleure, Bâle (campagne), Schaffhouse, St-Gall et Argovie, sous peine de déchéance à tous droits à une indemnité en cas d'incendie. Pourtant toutes ces dispositions législatives entendent réserver les droits des créanciers hypothécaires. Soit dit en passant, la loi du canton de Bâle-Ville confisque en outre l’indemnité éventuelle à payer par la Société privée, et menace d'amende et de prison. Dans les cantons d’Argovie et de Fribourg, la double assurance de bâtiments entraine la perte de l'indemnité ; que le fait vienne à être connu avant tout incendie, le propriétaire sera passible d’une amende s’élevant à 10 °/, du montant de la valeur assurée. La loi bernoise de 1847 ne prive pas du droit à l'indemnité, mais inflige une amende pouvant s'élever de une à trois fois le montant de la somme assurée.
Berne qui déjà en 1834 avait déclaré l'assurance obligatoire également pour les bâtiments des communes et des personnes sous tutelle et pour les bâtiments grevés d'hypothèques, interdit en 1852 aux sociétés ou établissements étrangers au canton, toute exploitation en matière d'assurance des immeubles. C’était un moyen efficace pour empêcher les propriétaires de se sous-
traire aux prescriptions de la loi bernoise relative à l'assurance contre l'incendie.
Toutes ces lois applicables aux établissements cantonaux,établissant le principe de l'indemnisation partielle, ont été rédigées non seulement pour augmenter l'intérêt du propriétaire à conserver la chose, mais encore afin de faire peser plus lourdement sur celui qui use de la Caisse et en reçoit une indemnité le fardeau de l’assurance que sur celui qui n'utilise pas les bienfaits de la Caisse. Si l’idée est équitable, on conviendra qu'on impose ce sacrifice à l'assuré à un bien mauvais moment. Ne vaudrait-il pas mieux répartir cette charge sur un grand nombre d'années en réclamant une prime plus élevée à ceux qui, d’après les calculs des probabilités, sont destinés à mettre la Caisse davantage à contribution ? | >
Personne ne contestera qu'il soit juste et équitable au même degré que l'indemnisation partielle de percevoir des primes graduées d’après l'importance du‘risque. De plus la graduation a un caractère préventif incontestable et ne peut être qu’approuvée lorsqu'elle est appliquée avec discernement. Mieux que toutes les prescriptions de police des bâtiments, elle pousse les propriétaires à supprimer les installations défectueuses présentant de grands dangers d'incendie, à éloigner les industries du centre des localités. Bref, ce sont les principaux avantages de la classification des risques que nous venons d'énumérer.
Malheureusement, pour classer les risques, il les faut bien connaître. Il faut pour cela pouvoir disposer d’une statistique complète et s'étendant sur un certain nombre d'années. Ces travaux de statistique exigent beaucoup de peine et de temps. On comprend donc aisément que les établissements cantonaux n'aient pas été dès leur fondation dotés d'une classification des risques. Toute
fois déjà dans les cantons de Fribourg, Bâle (ville) et Saint-Gall, les Sociétés recourent à la classification des risques, mais ce principe pénètre également dans le domaine de l’assurance publique.
Dans le canton de Glaris, la loi de 1835 autorise l'assurance des fabriques d'impression, des filatures mécaniques et des teintureries au tarif des bonnes Sociétés privées d'assurance contre l'incendie.
L'établissement cantonal d'Appenzell Rhodes Extérieures introduit dès le début le principe de la classification tel qu'il avait déjà été admis par l’ancienne Société mutuelle pour l'assurance contre l’incendie.
Dans l'établissement cantonal facultatif de Neufchâtel, la prime des bâtiments recouverts en bois est calculée à partir de 1829 déjà sur la valeur entière du bâtiment, tandis que : l'assurance ne portait que sur les trois quarts ou la moitié de cette valeur ; en 1849, la Caisse introduit trois classes de risques avec les primes afférentes suivantes : 1, 1 1/2 et 2 0/6.
L'établissement de Soleure, dès 1818, avait déjà
élevé la prime de 1/5 pour les maisons couvertes en bois ; mais, en 1848, il la porte au double, de même que pour les tuileries et fabriques de poterie.
Dès 1829, nous trouvons dans l'établissement de Bale une classification des bâtiments. Elle comprenait quatre classes avec une prime variant de 1 à 3°/,. Bâle (ville), en 1833, conserva cette classification pour son établissement, mais l’abandonna en 1857. Bâle (campagne), à partir de 1852, se contente de trois classes. En 1832, l'établissement de Zurich est également doté d’une classification tripartite. Mais on y renonce en 1852 faute de s'entendre sur le mode de répartition des immeubles dans ces diverses classes.
Dans l'établissement de Schaffhouse, dès 1853, nous trouvons cinq classes et les primes peuvent s'élever
jusqu'à quatre fois celles perçues dans la première classe. Dans l'établissement de Saint-Gall, il existe quatre classes de risques, en 1848, et la prime perçue dans la dernière classe est quatre fois supérieure à celle dixée pour la première classe.
Dans l'établissement de Thurgovie, il existait en 1835 trois classes de risques ; la prime s'élevait jusqu’à deux fois la prime de la première classe : en 1851, le nombre des classes est porté à quatre et la prime pouvait s’élever Jusqu'à quatre fois celle perçue dans la première classe.
D'autre part, nous voyons les établissements diminuer les cas entraînant pour eux l'obligation de verser, le cas échéant, une indemnité. À la fin de notre période, il n'y a plus guère que l'établissement de Bâle (ville) qui garantisse encore une indemnité pour les sinistres résultant de guerre ou trouble. Le plus souvent on réserve à l'Etat l'obligation de couvrir les intéressés de ces pertes. ou
En cas d'incendie par imprudence, tous les établissements s’attribuent le droit de réduire ou de supprimer complètement l'indemnité.
En parcourant les lois régissant les divers établissements cantonaux, on trouve encore plusieurs autres, restrictions, dont nous allons donner les principales :
La loi de Zurich de 1852 se réserve en outre le droit d'exclure temporairement de l'assurance, les propriétaires qui ne se conforment pas aux dispositions des autorités de police locale concernant les améliorations à apporter dans la construction du bâtiment. Cette même loi prévoit le refus de l'indemnité lorsqu'un incendie ou commencement d'incendie qui n’a pas été porté à la connaissance du publie n'aura pas été notifié dans les 24 heures au Conseil communal. |
La loi de 1853 applicable à l'établissement de Schaff-
house statue qu’en cas d'incendie d’un bâtiment qui a été vendu pour une somme inférieure à celle pour laquelle il avait été assuré et qui n'aurait pas été estimé à nouveau, l'indemnité, en cas d'incendie total, ne saurait être supérieure au prix de vente, déduction faite de la valeur du sol. L'indemnité sera également réduite si le propriétaire, lors d'une revision annuelle, a négligé de faire connaître les modifications ou les destinations différentes ayant entraîné, si elles avaient été connues, la perception d'une prime supérieure. Nous rencontrons une disposition similaire dans la loi de 1848 applicable: à l'établissement de Saint-Gall. Elle étend même cette prescription au cas de dépréciation de l'immeuble. Les lois de 1840 et de 1849 régissant l'établissement de Vaud disposent de même pour les bâtiments qui tombent en ruine. La loi de 1827 applicable à l'établissement cantonal de Genève n’accorde d’indemnité que pour le dommage effectif en cas d'incendie d’un bâtiment en démolition.
La lecture des différentes lois cantonales nous permet de constater une insistance de plus en plus large à veiller à l'observation des règlements de police du feu et des bâtiments. Les propriétaires et constructeurs en faute sont punis d'amende ou d’autres peines. Presque toutes Les lois cantonales promulguées dans des cantons dotés d'établissement d'assurance contre l’incendieinterdisentd'ériger dorénavant des maisons couvertes en bois en chaume. La loi glaroise va même plus loin. Depuis 1835 l'établissement encourage cette transformation dans la construction en accordant des primes à ceux qui remplaceraient des couvertures de bois ou de chaume par une couverture à l'épreuve du feu. La loi de 1835 du canton de Schaffhouse se montre plus énergique encore lorsqu'elle dispose que tous les toits de chaume et de
bardeaux devaient disparaître dans un espace de six ans à compter de la promulgation de la loi.
Pour empêcher les incendies par spéculation — qu'on accuse trop à la légère l'assurance publique de développer, nous pouvons relever dans les dispositions législatives de notre période toute une série de mesures prises: fn
Pour que les bâtiments ne soient pas admis à l’assurance pour une somme supérieure à leur valeur réelle. ou à la fraction de cette valeur fixée par la loi.
Pour qu'ils soient assurés au tarif correspondant à: leur risque; pour que [es dommages soient estimés exactement et que l'enquête sur l'incendie et ses causes soit faite convenablement.
Dans ce but on eut recours à des personnes expertes et absolument indépendantes pour procéder aux estimations des bâtiments et des dommages. On craignait, en effet, que malgré les revisions des estimations que les autorités administratives supérieures ou les tribunaux étaient tenus de faire dans l'intérêt de l'établissement et des assurés, l'institution d'assurance ne soit victime de quelque irrégularité commise qui lui aurait été cachée.
Aussi, tandis que dans la période précédente— comme: nous l'avons vu — les estimations dans la plupart des cantons étaient faites par les communes et que dans quelques cantons seulement les estimateurs étaient nommés tous ou-en partie par les autorités cantonales, désormais dans notre période,ce qui avant était l'exception va devenir la règle. Des commissions d'estimation des bâtiments pouvant agir avec beaucoup plus d’autorité furent instituées. Ce sont les autorités cantonales qui nommeront tous les experts dans les cantons de Zurich, Berne, Fribourg, Soleure, Argovie, Vaud et Genève, et la plus grande partie d’entre eux dans les
autres cantons, sauf dans le canton de Saint-Gall où les experts sont nommés par le conseil communal et dans les cantons de Vaud et de Neufchâtel où ils sont nommés par le juge de paix; dans tous les autres cantons où existe l'assurance publique, les experts chargés de l'estimation des dommages étaient également nommés par les autorités cantonales.
Comme on se le rappelle, dans la période précédente, on appliquait le système de la répartition des dommages dans toute sa rigueur. Les sommes nécessaires au paiement des indemnités et des frais d'administration n'étaient perçues qu'après coup sous forme de contributions ; dans la règle à la fin de l'exercice ; en attendant l'Etat faisait l'avance des sommes. On ne prélevait que juste assez pour couvrir le dommage même dans les années favorables ; si bien que l’on n'économisait rien tandis que dans les mauvaises années, limitée qu'était la Caisse par la contribution maximum, une dette pouvait se former qu'il eût été bon d'amortir.
Mais dès la première période il y avait déjà des exceptions. C'est ainsi que dans le canton de Saint-Gall, la première loi régissant l'établissement cantonal d’assurance contre l'incendie, prescrivait déjà une contribution annuelle payable d'avance de 2/3 °/,, pour couvrir les frais d'administration et qui, par une loi de 1852, fut élevée à un minimum de 1°}, pour la 1" classe de risques avec augmentation correspondante pour les autres classes jusqu’à ce que le fonds de réserve ait atteintle chiffre de 600.000 francs. En 1852 dansles cantons de .Glaris et d’'Appenzell Rh. ext., lors de l’introduction du système monétaire français, la contribution minimum fut élevée de 2/3 à 7/10 °/,. L'établissement de Bâle-Campagne à partir de 1852, perçut une contribution de 1/2 °/, dont le versement ne devait cesser que du jour où le fonds de réserve ne dépasserait pas 30.000 fr.
Dès 1835 l'établissement cantonal de Schaffhouse prélevait une contribution minimum de 1/3 °/,, qui fut portée par la loi de 1853 à 1°/,, jusqu’à ce que le fonds de réserve ait atteint 100.000 francs.
Par suite de ces dispositions ces Caïsses possédaient au commencement de 1861 les fonds de réserve suivants:
Etablissement de Saint-Gall : 570.658 francs, soit 4°, du capital assuré.
Etablissement de Glaris : 544.725 francs, soit 27 °/,, du capital assuré.
Etablissement eue Rhod. Ext. : 486.094 îr., soit 17 °/,., du capital assuré.
Etablissement de Bâle-Campagne : 45.803 francs, soit 1 °/50 du capital assuré.
Etablissement de Shaffhouse : 82.105 francs, soit 4°/,.. du capital assuré.
C’est, comme on le voit, l'établissement de Glaris qui s'était montré le plus prévoyant. Les simples intérêts de ce capital accumulé eussent suffi à payer la prime exigée pour réassurer à toujours tout son portefeuille tel qu'il était composé en 1861.
Mais la réassurance était alors très peu pratiquée par les établissements cantonaux. Je ne connais guère que la loi de Saint-Gall de 1848 permettant la réassurance avec le consentement du Grand Conseil et la loi de Bâle-Ville de 1852 qui autorisait le gouvernement à dépenser chaque année pour la réassurance, jusqu’à 1/20 ‘/,, de la somme assurée totale. Les PRE qu offraient les Compagnies de réassurance étrangères. ne permirent pas à ces établissements d’user de cette faculté qui leur était offerte.
Par ces explications on voit que le ésiaioie se mon: trait trop optimiste. Sans doute l'établissement d'assurance trouvait dans la Caisse cantonale une aide sérieuse pour liquider les indemnités un peu importantes.
Mais le législateur ne semble pas avoir assez songé à l'éventualité d'une grande catastrophe. Les événements ne tarderont pas à donner une sérieuse leçon.
Nous voulons parler ge l'incendie de Glaris qui réduisit en cendres dans la nuit du 10 au 11 mai 1861 en l'espace de quelques heures plus de la huitième partie du montant total de valeurs assurées par l’établissement cantonal d'assurance des bâtiments. Les dégâts causés s'élevaient à 2 millions 1/2.
Mais empressons-nous d'ajouter que malgré l'énormité de la dépense, la Caisse paya toutes les indemnités. Le canton qui était responsable de l'établissement aurait pu, en recourant à l’emprunt, solder toutes ces dépenses. Mais la confédération et un Consortium de citoyens généreux prêtèrent à la Caisse, à des conditions d'intérêt et d'amortissement extrêmement favorables, la somme de 2.402.100 francs, dont elle avait besoin. Une période de 20 ans était accordée pour amortir l'emprunt. Malgré tout la charge était trop lourde pour les propriétaires de bâtiments. Ils n’en supportèrent qu'un tiers. Les deux autres tiers de la dette furent amortis au moyen des impôts que payaient tous les contribuables.
Malheureusement les bâtiments, aux termes de la loi, n'étaient assurés que pour les 3/4 au plus de leur estimation et celle-ci était faible. Cette perte fut en grande partie couverte grâce à un dévouément exemplaire de tous les Suisses. La collecte organisée pour venir en aide aux incendiés de Glaris produisit 27.000.000 franes sans parler des dons en nature. Ces sommes permirent d'indemniser 65 à 95 ‘/. de la perte en bâtiments et 60 à 90 o/, de la perte en mobilier dont la plus grande partie n’était pas assurée.
Si épouvantable que soit cette catastrophe, elle ne fut pas inutile. Elle fit sérieusement réfléchir. Ce désastre démontra tout ce que pouvait la solidarité et donna
une impulsion nouvelle au développement de l'assurance contre l'incendie.
Cette expérience montrait mieux que toute démonstration théorique que le territoire du canton était trop restreint pour l'exploitation rationnelle de l'assurance. « Le ciel nous garde de sinistres semblables, mais nous y sommes tous exposés de la même manière dans les autres cantons », disait Von Taur dhns son excellent « Aperçu des établissements cantonaux d'assurance des bâtiments en Suisse ». Tout le mande pensait à peu près de même.
Quelques semaines après cet incendie, J.-C. Elmer d'Unterstrass de Zurich, présenta à l’assemblée fédérale une pétition l’invitant à créer un établissement cantonal d'assurance contre l'incendie pour toute la Suisse. L'assemblée fédérale était alors préoccupée par une série de questions (1) dont la solution était urgente et ne put s’en occuper aussitôt. :
Sur ces entrefaites, pendant l'été de 1861 paraissait à Zurich un ouvrage de Meyer et Zeller intitulé : Projet d'assurance immobilière entre les divers établissements cantonaux, composé par la rédaction des archives pour la statistique suisse. Si modeste que soit ce travail, il eut une grande importance. Il donna l’idée au Bundesrath de remettre au conseil fédéral la pétition en l’invitant à faire les démarches nécessaires pour la constitution d’un concordat entre les différents cantons en matière d'assurance contre l'incendie. On réclamait au département de l'Intérieur un travail officiel donnant les renseignements statistiques désira-
bles. Le Bureau de statistique fut mis à contribution. Il
(1) La Suisse était alors un Etat en voie de formation, on comprend aisément qu'une multitude de questions de la plus haute importance occupait les esprits.
parvint à réunir tous les chiffres pouvant intéresser l'assurance contre l'incendie pour une période de dix ans. L'assemblée renonçait ainsi à l’idée d’une caisse monopole fédérale qui ne tenait pas un assez grand compte de la souveraineté des cantons.
Un projet de concordat fut donc effectivement élaboré comme le feront dix ans plus tard les Caisses de PAÏIlemagne centrale'(1).
Le projet de concordat élaboré sous la direction du
conseil fédéral etyavec la coopération du statisticien G. Fried. Kolb, prévoyait que des secours suffisants pourraient être accordés dans les cas graves par les cantons concordataires sans que l'on touchât à l'organisation de leurs établissements d'assurance contre l'incendie. Toute la réassurauce consistait en ceci: en cas de sinistre dépassant 200.000 francs dans un canton du concordat (2), le canton était autorisé à recourir pour l’'excédent.à tous les cantons concordataires,sen raison du montant total des capitaux assurés par chacun d'eux. Le concordat devait entrer en vigueur aussitôt que l’on aurait réuni un capital d'assurance d'au moins un milliard.
La première séance de la conférence des députés des cantons suisses pour l'assurance contre l'incendie intercantonale s'ouvrit le 2 décembre 1861, à 9 heures du inatin, dans la salle de conseil de Berne, sous la présidence du président du Bundesrath.
Etaient représentés les cantons suivants :
(1) Comme nous avons eu l’occasion de le dire en traitant de l’assurance publique en Allemagne, cette association comprenait quatre Sociétés publiques voisines. Voir notre ouvrage : Les assurances contre l'incendie par l'Elat, les provinces ou les villes en Allemagne, paru chez Chevalier-Maresedq, Paris, 1901.
(2) Ce qui n'est arrivé que huit fois depuis le commencement du siecle.
Zurich, Berne, Glaris, Fribourg, Bâle-Ville, Bâle- Campagne, Schaffhouse, les deux Appenzell, Saint- Gall, Grisons, Argovie, Tessin, Vaud et Neuchâtel.
Bien que le projet répondit le plus possible aux exigences des grands comme des petits cantons, et qu'il fütarrivé à aplanir les difficultés provenant de la diversité des chiffres des sinistres par canton, il ne parvint pas à réunir un nombre suffisant de votants. Ne se prononcèrent pour que les quatre cantons de Glaris, Bâle- Ville, Saint-Gall et Neuchâtel qui ne réunissaient qu'un capital de 400 millions.
Elmer de temps après avoir déposé sa pétition y ajoutait un supplément dans lequel, par égard à lasouveraineté des cantons, ilne demandait plus qu’une Caisse nationale de réassurance qui aiderait à supporter les sinistres extraordinaires. On gardait ainsi complètement les caisses cantonales auxquelles le peuple tenait tant. À peu près à la même époque le canton de Saint- Gall élaborait un projet qui ne préjudiciait en rien à celui d’un concordat et suivant lequel les cantons se seraient entendus pour la réassurance réciproque de risques de même classe et de même valeur. Ce projet n'obtint pas plus de succès que celui de C. Winder demandant une caisse de réassurance pour les cantons. Comment se fait-il qu'une idée si opportune d’un concordat de réassurance qui ne changeait rien aux établissements existants n'ait pas été mieux accueillie ?
La réponse est facile à donner. Les partisans de la nouvelle économie politique profitèrent de la situation pour mener une campagne effrénée en faveur de l'assurance libre. Ces partisans n'étaient pas nombreux, mais se posaient en pionniers du progrès. Pour la plupart c'étaient les principaux hommes d'Etat d'alors sans la coopération desquels on ne pouvait accomplir aucune réforme, si modeste soit-elle. Ils prèchaient
partout que le moment était venu de déclarer l’assurance libre et de frayer ainsi un chemin à cette formede l'assurance qui avait déjà fait ses preuves dans la majorité des pays civilisés et dans une partie de la Suisse : l’assurance par des Sociétés anonymes. Encouragées par cette campagne, deux Sociétés anonymes se forment aussitôt en Suisse. En 1861 c’est l'Helvetia et en 1863 la Bâloise, toutes deux avec un capital de 10 millions, et en 1864 une Société suisse de réassurance avec un capital social de 6 millions.
Malgré le zèle ardent mis par ces économistes à recommander l'assurance libre, ils ne remportèrent de succès que dans un seul canton, celui de Genève, c'était là où les risques assurés étaient le plus concentrés sur un seul point. Encore est-ce grâce au concours de l'Etat, qui reconnut le danger que courait l'établissement cantonal, en raison de la grande agglomération des risques, que cette victoire fut remportée. Mais la loi dissolvant l'établissement cantonal ne date que du 5 novembre 1864. Jusqu'à cette époque le gouvernement hésita.
Il commença d'abord par élaborer une loi qui fut promulguée le 6 octobre 1861, abrogeant toutes les dispositions antérieures (1) contraires, aux termes de laquelle sont exclues de l'assurance cantonale, les industries dangereuses. D'autre part les bâtiments admis à faire partie de l'association obligatoire pour l'assurance contre l'incendie étaient divisés en trois classes :
La première classe comprenait les bâtiments édifiés en maçonnerie qui, par leur position, leur construction et l'usage auquel ils étaient destinés n’offraient que peu de chance d'incendie.
Dans la seconde classe on groupait les bâtiments de
(1) Ces dispositions étaient inscrites dans la loi de 1827.
même genre que ceux de la première classe, mais moins à la portée des secours, plus légèrement construits et présentant de plus grandes chances d'incendie.
Dans la troisième classe étaient rangés les bâtiments en bois, ainsi que les bâtiments construits partie en bois et partie en maçonnerie.
Le minimum de primes était fixé à 0,20 °/,, pour la 1% classe, à 0,30 °/,. pour da 2° et à 0,60 °/,. pour la 3° classe. %
Le maximum était de 2, 3, et 6 °},, suivant les classes. Ainsi la contribution variait avec la nature de la construction, mais n’était pas plus forte pour les industries dangereuses. Cette loi avait été faite pour donner satisfaction aux réclamations de ceux qui demandaient au nom de la justice et dans l'intérêt d’une bonne police du feu de faire une classification des bâtiments. C'était insuflisant. Aussi les adversaires de l'assurance par le canton parvinrent à l'emporter. L'établissement cantonal fut dissous par la loi du 5 novembre 1864. Une foule de dispositions garantissant les droits des créanciers hypothécaires avaient été prises pour diminuer les effets fâcheux de l'assurance facultative et rendre acceptable l'assurance privée.
I n’est pas sans intérêt de voir moyennant quelles concessions l'assurance privée l’a emporté sur l'assurance publique.
La nullité, la résolution de Fassurance ne peuvent être opposées au créancier hypothécaire ; l'assureur qui, en raison de cette disposition, a dû payer un créancier est subrogé dans les droits de celui-ci vis-à-vis de l'assuré, il a aussi un privilège pour les primes qui lui sont dues. L’assureur doit déposer le montant de lindemnité à la caisse des consignations et notifier ce dépôt aux créanciers par une publication dans la feuille d'avis ofliciels. Les titulaires de créances hypothé-
caires, résultant d'actes passés avant la promulgation de la loi, peuvent exiger de leurs débiteurs qu'ils fassent assurer leurs bâtiments hypothéqués par une Compagnie autorisée dans le canton et pour un laps de temps dépassant l’époque d’exigibilité de. leurs créances, sinon ils peuvent les faire assurer aux frais du débiteur.
Au moment de sa dissolution la Caisse cantonale assurait 186 millions de risques. Ce capital passa à l’assurance privée.
Voilà tout le résultat obtenu par les apôtres de l’assurance entre les mains des Compagnies privés. Par contre en 1884 le canton d'Unterwalden-le-Bas est doté d’une Caisse cantonale. Il n'est donc pas exagéré de dire que le mouvement en faveur de l'assurance privée, quelques efforts que Pon fit, resta sans succès.
Après le grand incendie des 12 et 13 septembre 1865, de Travers, le Conseil de gouvernement mit au concours, le 10 décembre de la même année, les questions suivantes :
1° Quels sont les avantages et les inconvénients du système de la liberté d'assurance exercée par les Sociétés privées à prime fixe et du système d’assurance mutuelle obligatoire ?
2° Quel est celui des deux systèmes qui convient le mieux pour le canton de Neuchâtel ?
3 Dans le cas où il conviendrait de conserver l'institution cantonale, quels seraient les moyens de diminuer les risques sans sacrifier les avantages que procure la Caisse cantonale ?
Trois prix : un de 800 fr., un de 500 fr. et un troisième de 200 fr. devaient récompenser les meilleurs mémoires déposés.
Le mémoire qui obtint le premier prix est celui d’un membre du Grand Conseil du canton, M. H. Dupas-
quier. Il conclut en faveur de l'assurance obligatoire exercée par une Caisse cantonale.
Onnous permettra, en raison de la situation qu’occupe l'auteur de ce mémoire, de faire une courte analyse de ce travail.
Dans son introduction, il s'élève contre ce courant d'opinion qui, au mépris de tous les services rendus par la Caisse cantonale dans la première partie de son existence, attaque avec véhémence cette institution. Il remarque que c'est l'incendie de Glaris qui fut le point de départ de toute cette agitation en faveur de l'assurance facultative privée. Elle engendra la suppression de la Mutuelle officielle du canton de Genève et fit naitre dans les divers cantons suisses tout un parti en faveur de l'assurance privée. Par contre, il note que . ce sont précisément les cantons désolés par les grands sinistres qui restent les plus fervents partisans de l'assurance publique. Il eût été cependant assez naturel de voir les cantons de Glaris et de Saint-Gall se pro: noncer pour les Compagnies privées. Bien plus, après le terrible incendie de Hambourg, la Mutuelle publique n'a rencontré que plus de partisans. Personne ne songe à la supprimer. Seulle canton de Genève, sans motif plausible, fit tache. Il regrette que la campagne menée par les Compagnies à primes fixes ait eu une pareille influence sur le public, alors qu'il aurait dû remarquer, dans l’acharnement mis par les Compagnies à combattre le projet de concordat entre les institutions cantonales, qu'elles parlaient uniquement en intéressées qui luttent pour la vie.
Abordant la première question, il déclare que bien qu'en principe ennemi de l'immixtion de l'Etat dans les affaires privées, il doit se prononcer en faveur de l'assurance obligatoire. N'est-ce pas conforme à l'adage : «les exceptions confirment la règle ». Sans doute, l'Etat
laisse le citoyen libre de choisir qui il veut comme médecin, pharmacien, avocat et notaire, mais il le protège dans son choix en exigeant certaines garanties de ces professionnels.
L'Etat n'a pas à intervenir dans l’education des enfants par leurs parents, cependant il décrète l’instruction obligatoire. L'Etat laisse chacun libre de choisir la carrière qui lui pleit, mais défend la mendicité et le vagabondage bien que cela ne porte aucuve atteinte à la liberté d'autrui. Pourtant ces restrictions admises par tous les citoyens comme nécessaires pour maintenir la sécurité et la moralité, ne sont pas moius rigoureuses et plus nécessaires que l'assurance immobilière obligatoire. Bien des arguments militent en sa faveur. Grâce à elle, toute une catégorie de propriétaires qui, par ignorance, engouement ou négligence, ne se seraient pas assurés, avec cette obligation qui leur serait imposée, échapperaient à la ruine qu'engendre pour eux un incendie.
On sait que les grands incendies de Glaris, Berthoud et Travers ont causé la plus grande partie de leurs dégâts sur des immeubles non assurés.
Même les partisans de la liberté de l'assurance reconnaissent que l'assurance contre l'incendie a plus qu'une portée privée. La loi génevoïse, tout en déclarant l'assurance libre, n’a-t-elle pas introduit une exception en faveur des créanciers hypothécaires ? Dès lors si Pon admet une exception, pourquoi se défendrait-on d’en multiplier le nombre ? Pourquoi restreindre ce privilège à une petite classe seulement de créanciers, etne pas l’étendre par exemple aux bénéficiaires d'effets de commerce, qui peuvent être aussi rigoureusement frappés par l'incendie d’un immeuble qui constituait leur gage ? Nul ne contestera d'autre part que cette question est intimement liée à celle de l'assistance du paupé-
risme. Enfin le peuple suisse oublierait-il la devise : « Un pour tous, tous pour un » qu'il a pourtant un si grand intérêt à observer ?
L'auteur du mémoire remarque qu'on pourrait lui objecter qu'il n’y a aucune bonne raison pour ne pas étendre l'assurance obligatoire aux valeurs mobilières. Mais il prend la peine de réfuter d'avance l'argument qu'il déclare tout théorique, oril ne poursuit ici qu'un but pratique. Les partisans de l’économie nationale soutiennent avec raison, tout en reconnaissant la puissance du levier de l'intérêt personnel, que l'Etat doit agir là où l'individu resteinactif lorsqu'il doit en résulter un bien-être général. Or ici l'Etat ne porte aucune atteinte à la liberté des citoyens déjà assurés, mais force uniquement ceux qui ne sont pas assurés, qui restent inactifs à agir, à s'assurer. Mais encore doit-il être sûr de ne pas se méprendre. Ceci pourrait être à craindre pour l’assurance mobilière. Aucune appréhension de ce genre n'existe pour l'assurance immobilière. Un long passé en fait foi. De plus l'individu a déjà depuis longtemps été habitué à subir cette restriction à sa liberté. Le jour où l’on pourra constater que tout le monde assure ses immeubles, l'intervention de l'Etat deviendra superflue. Tant qu’il n'en sera pas ainsi, l’assurance obligatoire s'imposera.
L'assurance rendue obligatoire, il faut l'organiser du mieux possible. Quel est le système qui doit avoir notre préférence ?
Pour répondre à cette question, on peut se placer à deux points de vue bien différents : celui de l'intérêt général de tout le pays et celui.des assurés.
Du premier point de vue les Compagnies présentent une plus grande sécurité et par leur puissance financière peuvent venir plus efficacement en aide aux si-
nistrés que les Mutuelles, partant épargnent à notre pays une grande ruine.
D'autre part les Mutuelles offrent deux avantages nullement négligeables. Elles font naître chez les intéressés le sentiment de la solidarité. Nulle part les dommages causés par l'incendie ne sont plus vite réparés que chez nous, dit l’auteur. Cela tient évidemment à ce fait que le sinistre frappe aussitôt tous les mutualistes à la fois.
En deuxième lieu toutes les cotisations annuelles payées restent dans le pays. On évite ainsi une exportation lente,ilest vrai, mais continue de capitaux. Sans doute il y a également une importation de capitaux entrainée par le versement des indemnités. Mais il reste à savoir de quel côté penche la balance.
L'auteur déclare ensuite, avec une série de chiffres à l'appui, que jamais les Compagnies par actions ne pourraient assurer la totalité des immeubles moyennant des primes aussi modestes que celles perçues par la Caisse cantonale. Un des arguments qu'avec raison il met en relief est le suivant : Les primes de réassurance payées par la Caisse cantonale aux Sociétés privées sont plus élevées que celles perçues en moyenne par la Caisse.
Plaçons-nous maintenant au point de vue des assurés. Voici quels sont les avantages et les inconvénients que présentent les Compagnies par actions.
Les Compagnies par actions perçoivent une prime : fixe, ne variant pas, tant que dure l’assurance,à moins de modification dans la nature du risque. L'assuré sait donc à l'avance ce qu’il aura à payer.Ce n'est pas le cas dans une Mutuelle. De plus les Compagnies établissent des primes graduées d’après la qualité du risque. Il en résulte pour toute une catégorie de propriétaires précisément les plus à l'aise, ayant des immeubles dans les villes et habitant seuls leur hôtel, de bénéficier de ce
fait d'une prime très peu élevée. Ces privilégiés de la fortune ne sont pas le plus souvent partisans des Mutuelles. Ceux au contraire qui, en raison de la nature de leurs risques, payent aux Compagnies des primes plus élevées que les cotisations dés Mutuelles penchent fortement en faveur des dernières. L'auteur remarque qu’une classification bien comprise supprimerait en partie cette différence de vue.
Enfin la Caisse cantonale n’assure que pour les 9/10 de la valeur, tandis que les Compagnies admettent l’assurance pour la totalité du montant de la valeur. L’auteur remarque en passant qu'au point de vue social, engendrant la négligence et la spéculation, cette faculté ne doit pas être considérée comme un avantage.
L'auteur s'occupe ensuite des désavantages. Les Compagnies ne contrôlent pas le montant de la valeur déclarée. C’est un danger pour la collectivité comme pour l'assuré. Celui-ci s’il a majoré la valeur du bien espère retirer un gain de l'incendie de sa maison. Cet espoir bien que souvent mal fondé n’en existe pas moins chez beaucoup. Ils pensent que l'indemnité sera réglée d’après le montant du capital assuré. Ils oublient que la Compagnie se basera sur les frais que coûterait la reconstruction de l'immeuble détruit. D'autre part le propriétaire consciencieux avec la meilleure intention du monde sera quelquefois fort embarrassé pour fixer la valeur de son immeuble. S'il l'a estimé audessus de sa valeur véritable, il payera pendant de longues années peut-être des primes trop élevées. Dans l'hypothèse inverse en cas d'incendie partiel, l'assuré ne recevra qu'une partie de l'indemnité à laquelle il croyait avoir droit et sera ainsi, pour une partie, son propre assureur. Enfin si l’assuré est exactement fixé sur le montant des primes qu'il a à verser, il est loin d'en être ainsi sur l'importance de lPindemnité qu'il touchera en
cas d'incendie. Par voie de conséquence les créanciers hypothécaires souffrent également de cette situation incertaine.
Parmi les inconvénients que présentent les Compagnies par actions, l'auteur relève encore la multitude de clauses de réticence émaillant les polices.
En troisième lieu, toutes ces clauses, en raison de leur subtilité, sont autant de sources propres à engendrer de nombreux différends entre l'assuré et l'assureur.
En quatrième lieu, les deux parties sont inégalement armées pour la lutte. Les Compagnies trouvent toujours une arme sûre dans les stipulations de leurs polices dont les clauses ont été le fruit de longues et mûres. réflexions.
Passant à la deuxième question, l'auteur se prononce en faveur d’une institution obligatoire cantonale d’assurance contre l'incendie. Dans le canton de Genève, où ce sont les risques urbains, partantles meilleurs risques, qui dominent, les Compagnies peuvent les assurer moyennant des primes modérées. Ce n'est pas le cas pour les cantons de Glaris et Saint-Gall. Aussi comprend-on que le canton de Genève se soit prononcé pour l’assurance libre et les cantons de Glaris et Saint- Gall, au contraire, pour l'assurance obligatoire cantonale.
Quant au canton de Neuchâtel, étant dans une situation moyenne au point de vue de la nature des risques, on comprend que les avis soient partagés. Mais, si l’on considère qu'avec des réformes et des modifications les inconvénients que présentent les assurances mutuelles sont presque réduits à néant, on ne peut plus hésiter à se prononcer en faveur des dernières.
Mais l’auteur est le premier à reconnaître que l’institution cantonale d'assurance contre l’incendie a besoin d'être réformée.
Voici les principales modifications qu'il proposait :
1° Une nouvelle classification des immeubles fondée sur le danger plus ou moins grand d'incendie.
2° Etablissement d’un tarif de primes fixes à l'instar de ce qu'on rencontre dans les Compagnies.
3° La création d’un fonds de réserve permettant de couvrir les dégâts causés par les grands incendies.
4° Lorsque le fonds de réserve aura atteint un certain quantum, distribuer les excédents de recettes entre les assurés.
5° Rendre chaque membre de la Caisse son propre assureur pour 1/10 du montant de la valeur assurée.
6° Diminuer autant que possible les risques de la Caisse cantonale. Les moyens pour y aboutir seraient multiples. On pourrait prendre des règlements de police pour diminuer les incendies, par exemple, en prescrivant l'établissement de postes d'incendie et en déclarant qu'à partir d’un certain délai à déterminer, les toitures légères devraient être remplacées par des toitures offrant une résistance à l'incendie. On pourrait encore établir des rondes de nuit. Ces veilleurs de nuit seraient accompagnés d’une échelle, d'une pompe et ses accessoires et de deux tonneaux d’eau. Quelquefois ces gens aidés de deux ou trois voisins pourraient ainsi éteindre un commencement d'incendie.
Pour permettre de couvrir les dégâts sans avoir à percevoir des primes trop élevées, l’auteur conseille : Ja création d’un important fonds de réserve, la réassurance auprès des Compagnies, un concordat entre plusieurs cantons pour créer une institution mutuelle de réassurance. |
Si le concordat pouvait réunir un capital de 300 millions au lieu de 113 millions, montant du capital assuré par la Caisse cantonale, nous aurions une sécurité triple.
Le mémoire de M. J. Moschell, ingénieur à Genève, qui obtint le second prix, réclame également l'assurance obligatoire, mais exploitée par les Compagnies par actions.
Enfin, le mémoire de M. Jules-F. Picard, commissaire général à Lausanne, qui obtint le troisième prix, se prononce franchement en faveur de la liberté complète de l'assurance. Il demande, en outre, qu’elle ne soit exploitée que par les entreprises privées.
Il s'efforce de démontrer, en se basant sur la statistique des incendies, que l'assurance augmente les incendies. Il est vrai que l’auteur lui-même reconnaît que ce n'est Ià qu’un facteur de cette augmentation. Les transformations sociales, celle des usages, des matériaux employés pour satisfaire nos besoins sont mises en ligne de compte par l'auteur. Mais il les place au second plan.
Le gouvernement mit à profit cette consultation. La Caisse cantonale fut conservée, mais subit une revision dont voici les principaux points :
Assurance obligatoire pour tous les immeubles, sauf pour les moulins à poudre et pour les bâtiments en construction n'atteignant pas une valeur de 400 fr. Une classification des immeubles fut introduite. Enfin, la Caisse devait recourir à la réassurance.
Comment expliquer cette antipathie du public suisse pour l'assurance privée ?
Les raisons en furent exposées suffisamment et souvent aux grands conseils cantonaux.
Les assurés ne voulaient pas échanger les garanties qu'ils avaient eues jusque-là contre quelque chose d’indéterminé. La population campagnarde bénéficiait dans l'établissement cantonal, 1à même où l'on avait introduit une classification, d’un tarif encore plus favorable que dans lassurance privée. D'autre part les créanciers
hypothécaires ne pouvaient, dans aucune institution privée, trouver tant de garanties que dans les établissements cantonaux. Enfin les autres assurés ne trouvaient pas une sécurité aussi grande dans la gestion de l’assurance par des Compagnies privées qui n'étaient pas plus avantageuses même pour les meilleurs risques. On comprendra, sans peine, maintenant, pourquoi l’assurance privée ne pouvait pas l'emporter en Suisse en matière immobilière.
Cependant les défenseurs de l'assurance libre ont pu voir, pour leur consolation, entreprendre toute.une série de modifications.
On se proposa de réformer les établissements cantonaux existant en tenant compte des critiques faites et des désirs émis sur leur organisation. Mais je crois fort que ce fut surtout la catastrophe de Glaris qui fut cause de toutes les revisions dont les lois applicables aux établissements cantonaux furent l'objet. Il n'y a guère que dans le canton de Thurgovie que fut maintenue la loi de 1851 encore en vigueur actuellement.
Avant d'aborder notre dernière période, indiquons brièvement les critiques qu'on adressait aux établissements cantonaux.
a) On demandait de rendre possible l'assurance complète du risque ou de payer toutle dommage au lieu de faire, comme dans une dizaine de cantons encore, une retenue sur l'indemnité s’élevant de 1/10 à 1/4 du montant des dommages.
b) On se plaignait de ce que les établissements cantonaux acceptaient de trop mauvais risques et de trop gros risques.
c) Les propriétaires des villes surtout se plaignaient des conséquences qu’entraïnait le principe de la répartition des dommages entre les bons risques et les mauvais risques.
d) Enfin on réclamait une plus grande répartition des risques.
Voilà quelles étaient les principales critiques qu'on adressait aux établissements cantonaux.
C) Jetons un coup d'œil sur les transformations qui se sont produites depuis 1861. Ceci nous permettra de voir dans quelle mesure on a eu égard à ces réclamations.
Les partisans des établissements obligatoires souscrivaient bien aux réformes demandées, mais ils ne perdaient pas de vue non plus qu'il fallait protéger et les intérêts de l'établissement et la généralité des assurés. Il ne fallait pas oublier que l'assurance, sous aucun prétexte, ne devait être pour le sinistré une source de bénéfices. Il fallait à tout prix d’une façon quelconque intéresser les propriétaires à la conservation de leur bâtiment. D'autre part si l’on voulait abaisser les primes afférentes aux bons risques, il fallait pour protéger les finances des établissements cantonaux, élever en même temps la contribution réclamée pour assurer les mauvais risques.
Voyons comment la nouvelle législation s'en est tirée.
Pour quels bâtiments l'assurance à la Caisse cantonale serait-elle obligatoire et sur quelle somme l’assurance devrait-elle porter, était une des premières questions qui se posait.
À ce point de vue on peut diviser les cantons où existaient des établissements d'assurance en deux catégories.
Dans la première on peut ranger quelques cantons dont les établissements continuent toujours à exclure aussi peu de bâtiments que possible.
Citons comme appartenant à cette catégorie les éta-
blissements des cantons de Zurich, Berne (1), Lucerne (2), Zug, Soleure (3), Bâle-Ville et Campagne (4), Appenzell Rh. Extérieures, Thurgovie, Vaud et Neuchâtel.
À cette liste on pourrait même ajouter les établissements des cantons d'Unterwalden-le-bas, Fribourg et Argovie si les gouvernements de ces cantons n'avaient pas la faculté d’exclure les industries dangereuses. Observons toutefois que Berne et Lucerne n’assurent les industries dangereuses que sous la condition qu'elles puissent être réassurées, ce qui a lieu au compte du propriétaire. ;
Dans une seconde catégorie, on peut classer les cantons excluant de l'assurance par ia Caisse cantonale les industries dangereuses dans des proportions assez grandes et que dans plusieurs cantons les gouvernements peuvent encore étendre.
La loi saint-galloise exclut : les immeubles de moins de 100 francs, les cabanes de charbonniers, les granges et les cabanes dans les montagnes, les fours de verreries, les fours à salpêtre, les fours à calciner, les fabriques de potasse, de vitriol, d'acide chlorhydrique, d'acide nitrique, ainsi que les fabriques de produits chimiques et les laboratoires où l'on emploie ou prépare des substances explosibles ou spontanément
(1) Depuis la loi de 1881 l’assurance fut déclarée obligatoire pour tous les bâtiments.
(2) Tous les immeubles saufceux de moins de 300 francs etles moulins à poudre, et Bâle-Ville, les églises d'Etat, immeubles de moins de 300 francs, magasins et moulins à poudre et magasins d'artifices, théâtres, fabrique de ouate, d’explosifs ou matières inflammables ; aussi pourrait-on déjà ranger cet établissement dans la deuxième catégorie.
(3) Etaient exclus les magasins à poudre, fonderies, verreries et immeubles de moins de 100 francs.
(4) N'étaient exclus que les magasins à poudre, usines à gaz. hauts fourneaux et immeubles de moins de 200 francs.
inflammables, les fabriques de vernis, laque, poix, goudron, les raffineries de pétrole et autres substances inflammables, les dépôts et fabriques de poudre, les fabriques de coton-poudre, d’allumettes, d’amadou, les distilleries d’éther, les constructions pour le séchage du bois où l’on ne fait pas usage de la vapeur; le conseil peut en outre, en tout temps, exclure encore d’autres bâtiments renfermant des installations spécialement dangereuses. L'établissement de Glaris exclut tous les établissements industriels ainsi que les bâtiments qui leur sont contigus. La commission de police peut aussi exclure les bâtiments avec installations dangereuses pour le feu (1) ainsi que les bâtiments en démolition.
La loi de l'établissement de Zurich donne à l'administration le droit d'exclure de l'assurance les bâtiments laissés sans surveillance. Cette exclusion ne peut cependant avoir lieu qu'après un avertissement auquel le propriélaire n’a pas donné suite et notification de cet avertissement aux créanciers hypothécaires.
La loi de 1881 régissant l'établissement du canton de Berne stipule que vis-à-vis des bâtiments qui sont négligés, sans surveillance, et dans un état impliquant une aggravation du risque d'incendie, la garantie de la Caisse cantonale contre l'incendie cesse après un avertissement dont il n'a pas été tenu compte aussi longtemps que cet état de choses n'a pas été modifié. Un délai de deux ans est réservé aux créanciers hypothécaires.
Comme on le voit, les dispositions concernant Fexclusion des risques devinrent de plus en plus rigoureuses. On augmenta la liste des bâtiments qui, comme risques dangereux, ne pouvaient pas être assurés ou qui ne pouvaient être acceptés que moyennant une réassu-
(1) Les créanciers hypothécaires doivent en être avertis.
rance contractée aux frais du propriétaire. Des cantons très industriels exclurent de l'assurance toutes les fabriques et bâtiments à proximité immédiate de fabriques présentant de grands risques d'incendie.
Presque tous les établissements cantonaux en sont arrivés à assurer pour la totalité de la valeur. Cependant l'établissement de CGlaris n'assurait que pour les 9/10 ; Fribourg pour 6/10, jusqu'à 8/10, et quand le propriétaire re se prononçait pas, pour 7/10, les églises pour 6/10 seulement, Appenzel Rhodes extérieures pour 7/8. L'établissement cantonal de Thurgovie n'assurait les bâtiments publics que pour les 3/4 de leur valeur.
En outre létablissement de Soleure n’assure pas au-delà de 50.000 francs sur un bâtiment privé ; pour le reste, sur le désir exprimé par le propriétaire, l’immeuble ne sera assuré que moyennant réassurance contractée aux frais de l'assuré.
L'établissement de Zug n'assure pas au-delà de 150.000 francs sur un bâtiment privé, mais le reste peut ètre assuré autre part.
La loi bernoise de 1881, au lieu de laisser à la charge du propriétaire une partie du risque, inaugure un système nouveau. C’est la commune et le district, et non pas le propriétaire qui doivent se charger du risque pour une partie de la valeur du bâtiment. Voilà d’ailleurs dans quelles proportions se fait cette répartition : 7/10 à la Caisse centrale, 2/10 à la Caisse de district et 1/10 à la Caisse communale. A partir de 1892 il fut décidé que lorsque le déficit d’une Caisse communale contre l'incendie dépassait 10 °/,, et dans certains cas 12 °/0, la Caisse centrale se chargerait du surplus.
Sauf ces exceptions, l'assurance pour l'estimation totale est non seulement permise mais exigée. Deux cantons seulement permettent au propriétaire de s'assurer
pour une valeur moindre que l'estimation, L'établissement de Berne permettait une assurance des 4/5 et l'établissement d’Argovie des 4/8. Encore était-il loisible aux créanciers hypothécaires de demander une assurance supérieure.
L'assurance facultative joue un rôle très effacé dans les Caisses cantonales d'assurance contre l'incendie. Elle est parfois permise pour les installations mécaniques se rattachant aux bâtiments.
Depuis 1860 cette assurance s’est développée assez dans le canton de Soleure pour donner naissance en 1864 à une section spéciale. Dèsle début, tout le portefeuille de la division fut réassuré aux frais des intéressés.
Comme déjà dans la période précédente, les lois régissant les différents établissements cantonaux contiennent des dispositions énergiques pour détourner de la double assurance. Dans toutes, cette interdiction est sanctiounée par la perte du droit à une indemnité de la part de l'établissement cantonal en cas de sinistre. La plupart des lois prévoient en outre une amende de quelque centaines de francs ou d’autres peines. Les lois régissant les établissements de Fribourg et Soleure menacent même d'une amende de 1/10 de la somme assurée ; Bâle campagne de la privation du droit à l’indemuité et d’une amende.
Mais il n’y à pas double assurance. La Caisse cantonale accordera une indemnité. Oui, mais encore pour couvrir les pertes résultant de quels dommages ? Bien que cette question ait été résolue différemment dans les diverses Caisses, en faisant abstraction de quelques petites divergences on peut indiquer comme solutions générales les suivantes :
Toutes les Caisses accordent une indemnité proportionnelle à la somme assurée pour les objets détruits
par l’action du feu, pour les dommages causés par l'eau et toutes mesures prises pour empêcher la propagation de l'incendie ; il faut en dire autant pour les dommages causés par la foudre, alors même qu'elle n'aurait rien enflemmé. Par contre, les dommages causés par les explosions n'ayant pas créé de foyer d'incendie ne seront indemnisés que par les établissements des cantons de Zurich, Lucerne, Schaffhouse et Argovie.
D'autre part, presque toutes les Caisses ne se considèrent pas obligées à verser une indemnité pour couvrir des pertes causées par un incendie allumé par une guerre ou une révolte. La Caisse bernoise ne les couvre que dans la mesure où elles n'auraient pas été indemnisées par la Confédération ou le canton. La Caisse saintgalloise ne couvre ces pertes que dans les limites du produit des primes ordinaires.
En dehors des cas de double assurance, il en existe d’autres où l'assuré pourra être privé de toute indemnité. Toutes les lois privent le propriétaire incendiaire ou complice, de son droit à l'indemnité, sans préjudice des peines légales qu’il encourt. L'incendie est-il dû à l’imprudence du propriétaire ou d’un des membres de sa famille, les Caisses de Berne, Lucerne, Unterwaldenle-Bas, Bâle (campagne), Appenzell Rhodes Extérieures et Saint-Gall, le privent, conformément aux lois respectives, d’une partie de son droit à l'indemnité. Les Caisses de Zurich, Zug, Fribourg, Soleure, Schaffhouse, Argovie, Thurgovie et Vaud apprécient la responsabilité du propriétaire. Suivant le degré de sa culpabitité, il subira pour tout ou pour partie la charge du dommage.
S'il en est résulté des préjudices pour des tiers, les Caisses de Zug, Soleure et Vaud se réservent en outre le droit de recours. Les lois régissant les établissements de Glaris et de Bale (ville) ne parlent pas de retenue d'indemnité, mais de pénalités. La loi neuchâtelloise
est muette sur ce point, mais l'établissement pourrait, le cas échéant, faire usage de l’article 50 du Code des obligations.
Notons cependant que quelle que soit la cause privative d’indemnité, les créanciers hypothécaires conservent leurs droits jusqu'à concurrence du montant de leurs créances.
Même en dehors de ces clauses de déchéance que nous venons de passer en revue, il se peut que, dans telles ou telles circonstances que nous allons essayer de déterminer, l'assuré ne touche pas, en présence d’un incendie total, sous forme d’indemnité l'intégralité de la somme assurée. En d’autres termes, nous trouvons des dispositions législatives s'inspirant du principe que l’assurance ne peut pas être une cause de bénéfices.
Dans le canton de Zurich, la loi de 1885 déclare que si l'indemnité, calculée conformément à la loi, est supérieure au dommage effectif, la direction de police a le droit et est tenue de refuser le surplus. La loi fribourgeoise prévoit une réduction de l'indemnité pour le propriétaire qui n’a pas indiqué une diminution de valeur en cas de détérioration ou de changement de destination du bâtiment. L’immeuble a-t-il été vendu à un prix inférieur à l'estimation ou les circonstances locales ou générales ont-elles abaissé le prix de l'immeuble en-dessous de l'évaluation, la solution sera la même.
Déjà la loi de 1851 du canton de Thurgovie disposait que lorsqu'un bâtiment avait été vendu à un prix inférieur à l'évaluation faite par l'assurance et qu'il n’a pas encore été reévalué, l'indemnité en cas d'incendie ne peut pas être supérieure au prix d'achat. Il en est de mème dans la loi argovienne de 1805. La loi vaudoise de 1888 dit expressément que l'assurance ne peut devenir pour l’assuré une cause de bénéfices, qu'en conséquence l'indemnité ne peut jamais dépasser le
prix d'une reconstruction semblable, sous déduction de lx moins-value résultant de l'âge, de la :dégradation, dés vices de construction où du-mauvais entretien: L'indemnité pourtant ne saurait être inférie eure aux 4/5 de Ja taxe cadastrale.. :
La loi neuchâtelloise de:-1887 dit que:si un Sbatnen incendié. avait: subi. dépuis la dernière évaluation -et avant le sinistre une diminution de valeur pour cause:de démolition partielle ou par-accident, que de plus :cette dépréciation peut être établie juridiquement, le propriétaire n’est indemnisé que..de la valeur du bâtiment au moment du sinistre. Dans les autres cantons précités, cette question est également. tranchée par des tribuaux composés de:la même manière -qu'un. tribumal arbitre 2fpes crubiue A CT
Tout changement De la cn ou 4 be tion du-bâtiment pouvant entrainer là classification d'un bâtiment;dans une catégorie.de. risques plus. élevée, doit être l'objet d’une notification lors dela revision des évaluations, soit dans un. cértain, délai fixé,-sous peine d'une. réduction; plus ou moins forte de l'indemnité en cas d'incendie. Cette disposition, nous la: trouvons dans les lois des cantons de Lucerne, Unterwalden:le- Bas, on Appenzell Rhodes Extérieures, Saint-
Gall.
En cas d'incendie le propriétaire n'est, généralement pas tenu d'en aviser la Caisse. C'est: que-les ‘autorités doivent se rendre d'office sur les lieux, tant pour diriger le service des pompiers .que. pour se livrer à d'enquête sur les causes de l'incendie: ainsi :qu'à l'évaluation. des: dommages. Il se peut pourtant que lincendié ne pars vienne. pas à la connaissance du-public. de
La loi argovienne prévoyant cette espèce dispose que: le propriétaire doit dans les 24 heures aviser. de l'incendie le conseil communal qui en informe la préfec-
178 CHAPITRE Il
ture du district, sous peine d’une amende et éventuellement de la perte du droit à l'indemnité. La loi du canton de Schaffhouse envisageent l'hypothèse où le propriétaire aurait contribué à l'extension de l'incendie en laissant couver dans son bâtiment un commencement d'incendie, menace l'intéressé d’une privation partielle, qui dans les cas graves peut être totale, de son droit à prétendre à une indemnité.
Il se peut qu'on essaye de frauder l'assureur en se rendant coupable pendant un incendie de procédés portant préjudice à la Caisse cantonale, en n’empêchant pas, par exemple, des actes frauduleux lors de la fixation du dommage. La loi de Lucerne menace dans ce cas le fauteur de la privation de l'indemnité. La loi de Schaffhouse édicte la même peine à l'encontre du propriétaire qui entrépread, avant la fixation du dommage, des actes tendant à rendre l’évaluation difficile, ou à augmenter le Commage, de même que toute indication fausse concernant le dommage.
L'énumération de toutes ces conditions posées par les établissements cantonaux à leurs assurés, démontre surabondamment que nous scmmes loin maintenant de cette entreprise de solidarité et de fraternité qu’on admirait encore au commencement de ce siècle. C’est désormais en présence de véritables institutions d'assurance qu'on se trouve. Eu vain l’on voudrait soutenir que cette assurance publique favorise l’incendie-spéculation et l'insouciance. Aussi compreud-on aisément cette phrase que l’on peut lire même dans le rapport du Bureau fédéral — qui n’a pas l'habitude de se montrer tendre pour les établissements cantonaux — « l'établissement de l'Etat veut remplir ses devoirs, mais il ne veut pas être victime de la spéculation ou de l’insouciance ; » quoi de plus exact ? Dès le début déjà nous voyons les établissements, pour atteindre ce but, n’assurer qu’une
partie de la valeur assurée. Après l'incendie de Glaris, cédant aux réclamations pressantes faites en faveur de l'assurance complète, la plupart des établissements renoncent à ce procédé. Ils acceptent l'assurance complète, mais ils n’entendent pas cependant être victimes d’incendie-spéculation. Que font-ils ? [ls prennent des décisions rigoureuses, de nature à détourner ceux qu’un esprit malsain de lucre pousserait à commettre des crimes : à incendier leur maison ou à laisser brûler leur bâtiment. Poussés dans ces actes par le désir de toucher une forte indemnité, l'établissement supprimant l’objet de convoitise, les propriétaires désintéressés renoncent à leurs noirs projets. Malgré tout ils doivent assurer leurs immeubles, la loi les y oblige.
Quant aux règlements des sinistres, des dispositions précises, contenues dans la plupart des lois régissant les établissements cantonaux, en assurent la promptitude et fixent les délais pour le paiement des indemnités.
L'agglomération des risques étant inévitable pour des établissements confinés dans des territoires restreints, peut entraîner des pertes de plusieurs millions, causées par un seul incendie. Il est donc de la première importance de se demander comment le paiement des indemnités est garanti. ,
La loi glaroise de 1888, s'exprime ainsi sur ce point : « L'établiseement cantonal est sous la garantie de l'Etat. Ce dernier répond vis-à-vis des assurés du paiement intégral et à temps des indemnités qui leur sont assurées par la loi en cas d'incendie. » C’est, comme on le voit, l'ensemble des contribuables qui garantissent le paiement des indemnités. Dans tous les autres cantons cette garantie est sous-entendue mais n'en existe pas moins. Elle est reconnue comme un avantage offert par l’établissement de l'Etat. On comprend en effet que l'Etat qui impose au propriétaire l’assu-
180 CHAPITRE Il
rance s'engage à lui faire obtenir la somme qui lui est due à titre de dédommagement dans des pertes que l'incendie lui a fait éprouver.
N'empêche que l'Etat n'a pas été sans se préoccuper des moyens à employer pour diminuer les charges éventuelles qui pouvaient être très lourdes.
‘Comme les établissements cantonaux ne pouvaient pas arriver à une assez grande répartition dans l'espace, des sinistres extraordinaires pouvaient engendrer des embarras financiers sérieux. On chercha à remédier à cet inconvénient par une compensation dans le temps en recourant à la constitution d'un fonds de réserve. Les sommes amassées avant le sinistre, grossies des intérêts composés, diminuent d'autant la dette due après le sinistre. Aussi depuis 1861 tous les cantons à l'exception de ceux de Fribourg, Thurgovie, Argovie et Neufchâtel, ont prévu dans leurs lois la constitution d'un fonds de réserve, qui en 1892 était de 17 millions 1/2 et de plus de 22 ÉGRS 1/2.en 1897.
Si presque toutes les lois prévoyaient la constitution d'un fonds de réserve, les dispositions que l’on trouve dans les diverses lois, étaient loin d'être toutes aussi efficaces.
I ne suffisait pas de dire que les excédents de primes serviraient à alimenter le fonds de réserve jusqu'à concurrence de telle ou telle somme. Avant tout il fallait Creeryla a possibilité de réaliser des excédents ; on verrait après comment les utiliser.
On arrive à un résultat positif avec des dispositions comme celle-ci : |
10 °/, de la contribution perçue par l'établissement de Lucerne ou uue somme de 6.000 fraaics au moins imputée sur les contributions encaissées par la Caisse d’'Unterwalden-le-Bas, ou 1/10 °/ des primes réclamées par
l'établissement de Bâle (campagne) tomberont dans le fonds de réserve.
Les établissements des cantons de Zurich, Glaris, Bäle-Ville, Schaffhouse, Appenzell Rhodes Extérieures, Saint-Grall, en percevant des contributions annuelles fixes assez élevées pour donner généralement des excédents, peuvent également compter posséder un fonds de réserve. Mais la tendance actuelle des établissements est de diminuer — comme dans ces dernières années l'ont fait les établissements de (Claris, Schaffhouse et Zurich — les contributions demandées. M te Le fonds dé réserve atteignait en ‘1892 environ 17 millions et demi et pour l'exercice 1897 ‘un total de plus de 22 millions et demi. Malgré tout pour un capital assuré de plus de 5.100 millions de valeurs immobilières, c'est plutôt insuffisant. Car dans ce fonds de réserve de 22 millions et demi sont comptées certaines primes non encore eneaissées. Une prime annuelle non encore éncaissée à la fin de l'exercice est bien — comme on l'a fait remarquer —'un avoir dü bilan qui en temps ordinaire remplit son but de couvrir les dépenses de l’année en indemnités ; mais si dans l’année suivante on doit se procurer des ‘ressources pour couvrir un dommage extraordinaire, c’est un grand obstacle pour l'administration qué de prélever d'abord après coup des contributions pour couvrir les dommages ou les avances de l'Etat de l’année précédente. Le système ‘adopté par la Caisse de Berne consistant à comprendre dans le fonds de réserve des caisses communales. ét de district pour l'assurance contre l'incendie, les sommes s'y trouvant, déduction faite des déficits, semble devoir avoir nos préférences. Le procédé employé dans les cantons de Unterwalden-le-Bas,: Bâle-Ville, Schaffhouse, Appenzell Rh. Extér., Saint-Gall. consistant à prélever d'avance les
182 CHAPITRE Il
primes destinées à couvrir les dommages de l’année ne saurait trop être recommandé. C’est à tort, selon nous, que dans quelques cantons tels que ceux de Thurgovie et de Vaud, les sommes restant dues à la fin de l’exercice sur les sinistres de l'exercice ne sont pas encore complètement portées en compte lors de l'établissement du bilan.
Faisant la part de toutes ces déductions, le fonds de réserve serait insuflisant à parer à un embarras financier en présence d’une catastrophe, alors même qu'on tablerait sur un canton comme celui de Glaris, ayant un des fonds de réserve les plus considérables.
Le rédacteur du rapport des assurances du bureau fédéral estime qu’il faudrait pour les 17 établissements : un fonds de réserve de 50 millions. Alors il se demande en quelles valeurs cette somme considérable pourrait être placée. Certes pas, ajoute-t-il, en hypothèques ni en valeurs à cours variables. Cependant on placerait une partie des fonds en prêts hypothécaires consentis à des propriétaires habitant des cantons différents, je n'y verrais pas.d'objection sérieuse.
De plus il existe un placement tout indiqué : acheter avec le fonds de réserve de la rente suisse, ou des valeurs communales.
Enfin il y a certaines valeurs industrielles qui valent presque au point de vue de la sécurité des valeurs de tout repos, comme on se plait à les appeler. Ce ne seraient dès lors plus des capitaux soustraits à la vie économique.
La plupart des cantons au lieu d'augmenter considérablement leur fonds de réserve ont préféré diminuer la charge qu'ils avaient à supporter provenant des mauvais risques. Pour ce ils ont eu recours à deux moyens : à la réassurance d'une part et à une classification rigoureuse l'autre part.
Par la réassurance les établissements augmentaient la répartition territoriale des risques. À l'exception des établissements des cantons de Zug, Schaffhouse, Appenzell Rh. Extér., Saint-Gall et Vaud, la réassurance fut ordonnée par les lois régissant les établissements cantonaux ou par des arrêtés des grands Conseils dans les cantons de Fribourg, Argovie et Thurgovie. Les cantons de Zurich et Saint-Gall n’ont abandonné que tout récemment la réassurance. Par contre certains autres établissements cantonaux font un large usage de la réassurance. C’est l'établissement de Soleure qui réassure les 4/5 de son portefeuille, celui de Bâle-Ville les 3/4, celui de Neuchâtel les 3/5 de son portefeuille.
Renonçant au vieux principe de la répartition appliqué dans toute sa rigueur, la plupart des établissements cantonaux ontcréé des classifications de risques en rap-. port avec les chances plus ou moins probables d’incendie qu'offraient les immeubles assurés.
A la fin de la période précédente nous ne trouvions de classification que dans huit établissements cantonaux, à l'heure actuelle elle existe dans douze. ;
Elle fut introduite pour le canton de Berne par la loi de 1881, par celle de 1869 dans le canton de Lucerne et, dès le principe, c’est-à-dire par la loi de 1884 dans l’établissement d’'Unterwalden-le-Bas, enfin la loi vaudoise de 1874 en dota l'établissement cantonal d'assurance contre l'incendie.
Pour faire cette classification on tint compte en première ligne de ‘la construction du bâtiment et des industries dangereuses au point de vue de l'incendie ; dans d’autres lois on prenait également en considération la couverture des bâtiments situés dans un certain rayon.
Dans le canton de Berne, le nombre de classes de risques s'élevait à quatre ou plus exactement il y avait
une prime ordinaire de 1° et suivant certaines circonstances que nous indiquons en détail dans notre exposé de la Caisse de Berne (1), le risque pouvait être augmenté, partant la prime était frappée d'un supplément plus les frais de réassurance en matière d’assurance d'industrie, déclarées dangereuses.
Dansle canton de Lucérne la classification dé’ la loi de 1869 était tripartite: La première classe comprenait les immeubles couverts d'un toit dur, la déuxième les immeubles ayant un toit mou, la troisième les immeubles où se trouvaient des machines dangereuses au point de vue de l'incendie. Un immeuble rangé dans la deuxième classe lorsqu'il était isolé montait dans la première classe. Les primes perçues étaient dans les rapports de 10, 12, 15. Actuellement, il existe quatre classes de risques ; les primes perçues sont de 407, dans la 1" classe et de: 1,5 °/,, dans la dernière classe, non compris les frais de réassurance pour les Hdustries dangereuses.
Pour le canton AN A ne le nombre des classes de risques est de quatre et les primes sont fixées à 1/2 0/,, dans la’ première classe et 3 4, dans la dernière classe. .
L'établissement de Bale (ville) à quatre ‘classes de risques, quant aux primes. elles furent en 1897 de 1/2 9/0 dans la première classe, de 0.8 °/,, de 1.2 218 de 1.8°/,, dans les classes suivantes.
Dans Bâle (campagne), il n'y avait que deux classes : la première comprenait les maisons ordinaires Dayaut une prime de 1°/,,, la deuxième comprenant les fabriques de toutes sortes payant 1 1/2 0/,.
Dans le canton de Schaffhouse, il existe cinq classes
(1) Voir notre exposé pages 217 et suivantes.
de risques ; eeux appartenant à la première classe payent 1 °/,et 4 °/, dans. la dernière classe.
Dans le canton d'Appenzell Rhodes : Æxtérieures, la loi du 26 avril 1860 avait, créé six classes de risques payant suivant les classes 0.70, 1.00, 1.50, 2.00, 3.50, 6.00 °,,. "11 existe bien encore actuellement six classes mais 22 taux de contribution.
Dans le canton de Saint-Gall, il existe, depuis 1850, une classification des risques ; le règlement du 25 novembre 1869. fixe le nombre des classes. à six et les primes à 1 °/,. dans la première classe, à 4°/,-dans la dernière classe.
Dans le canton de Thurgovieil Soins avant 3 classes de risques, mais ei lonens leur nombre est porté à 4 classes de risques payant suivant les classes: 1, de 1:12 /à59,raret Ares.
Dans le canton de Vaud, on perçoit une prime minimum de 0,8 ‘/ mais à côté il existe 10 suppléments différents suivant la construction et la destination di bâtiment.
Enfin, din le canton le Noufchgtok nous trouvons 3 classes principales avec ensemble 7 subdivisions et suppléments de 1/2 2/,, pour les bâtiments dans lesquels s'exerce une industrie augmentant les risques; ‘quant aux primes, elles sont fixées à 1/2 °/,, dans la 1'° classe: et à.4°/, dans la dernière classe.
Dans lés autres cantons, notamment ceux de . Fribourg, Argovie, Zug, la prime perçue est la même pour tous les immeubles, quelle ‘que soit la qualité du risque. On. a Su, dans ces cantons, montrer que le principe de la proportionnalité de la prime au risque, considéré comme: essentiel à la notion même de l'assurance par la plupart des auteurs, ne s'imposait pas. C'est la réalisation de l'idée que Wagner soutient dans son pays en disant qu'on ne doit pas demander une prime plus
forte à un propriétaire parce qu'il possède un immeuble présentant plus de chances d'incendie. Le plus ou moins grand danger offert par un bâtiment ne saurait être imputé à son propriétaire. C'est, dit Wagner, la conséquence de sa pauvreté à laquelle il ne demanderait pas mieux que de se soustraire, ou bien d'autres circonstances indépendantes de sa volonté.
Les primes sont perçues par les receveurs communaux, non pas gratuitement, comme se plaisent trop souvent à le dire les adversaires des Sociétés publiques. Les communes touchent de ce chef une indemnité qui, dans les cantons d’'Unterwalden-le-Bas et Fribourg, peut s'élever jusqu’à 2 °/, des encaisses.
Les primes sont fixées d'après le montant des évaluations, il importe donc qu’elles soient faites avec le plus grand soin. Aussi, pour éviter des évaluations trop élevées et fixer dans les revisions annuelles la diminution de valeur des bâtiments qui se déprécient ou se détériorent, On apporte un grand soin dans le choix des commissions chargées de l'estimation et de la classification. Dans les cantons de Zug, Soleure, Vaud, cette commission est nommée entièrement par les autorités cantonales ; dans les autres cantons, en partie par les autorités cantonales, en partie par les autorités communales mais avec prédominance des autorités du canton. Il n’y a que le canton de Saint-Gall où le Conseil communal choisit les experts sous réserve de revision des estimations par le préfet du district et par la Chambre d'assurance. Dans les divers cantons des recours sont ouverts tant aux propriétaires qu'aux établissements contre une évaluation. Dans la plupart des cantons, ces nouveaux experts sont nommés par les mêmes autorités que les premiers.
Concernant l'évaluation elle-même, dans la majorité des cantons, a été admis le principe que l’on doit déter-
miner tant le prix de construction (1) que la valeur du bâtiment aux conditions du marché dans la localité et prendre pour base la plus faible de ces deux valeurs.
Quant à l'estimation des dommages, on peut dire, en général, qu'elle est faite par la Commission qui a évalué le bâtiment. Nous ne connaissons guère, comme faisant exception à la règle, que les cantons de Bâle-campagne, Schaffhouse et Saint-Gall où les dommages sont évalués par des experts désignés par Les autorités cantonales, et Neufchâtel où cette évaluation est faite par des experts nommés par le juge de paix avec l'assistance d’un membre de la Chambre d'assurance.
En cas de recours du propriétaire ou de l'établissement d'assurance, le différend est tranché presque partout en premier ressort par des tribunaux composés pour la plupart comme des tribunaux arbitraux. À Berne, Zug, Soleure et Bâle-Ville ce sont des experts nommés par l'autorité centrale qui décident. A Neuchâtel ces experts sont nommés par le juge de paix.
Enfin l'enquête sur les causes de l'incendie et le rapport qui en est dressé pour étre communiqué à l’autorité centrale sont confiés en règle générale à des fonctionnaires du district.
Nous avons déjà vu, dans le cours de cette étude, que les finances des Caisses étaient distinctes des finances publiques sans insister autrement sur leur gestion. Elle est généralement directement confiée à un corps administratif constitué pour veiller à l'ensemble des affaires administratives du canton, ou du moins préposé à l’un des objets spéciaux de l’administration générale.
Dans les cantons de Lucerne, Zug, Soleure, Bâle- Ville, Bâle-Campagne, Saint-Gall, Vaud, c’est le département des finances qui est chargé de l'administration
(4) On tiendra compte de la détérioration.
des assurances. Ailleurs il existe des chambres d'assurances chargées de la gestion des établissements d’assu- ‘rance. |
Terminons enfin cette étude‘en remaärquant que contrairement à ce qui existe dans les Compagnies privées, tout se fait et doit se faire au grand jour. Il n’y a pasde secrets pour le public. Des comptes : rendus ‘annuels le renseignent avec la même précision sur la marche des établissements cantonaux que: les ‘dispositions législatives. qu'il. a votées sur les' droits et'obligations ‘dés Caisses! ;
Pour donner une idée d'etisemble au lecteur dé ce qu'est et comment fonctionné! un établissement d'assurancé des bâtiments, nous allons ‘nous ‘livrér à une étude complète de l'établissement d'assurance contre l'incendie s'étendant au plus grand canton suisse! C'est de la Caisse de Berne que nous allons parler.
À. — Etude approfondie sur la Caisse du canton de Berne.
fr
(1) Au xvin siècle et au commencement du xix° siècle il existait dans la plupart des communes du canton des unions privées se donnant pour mission de procurer des secours aux incendiés que le sinistre aura pote dans la misère. ESS GK)
Comme ces secours étaient le plus souvent insuffisants on. y suppléait par des collectes. Enfin l'Etat lui-même
(1) Ouvrages à consulter avec profit: 1° « Mitheilungen uber dans Brandversicherungswesen in.der Schweiz » fournissant sur tous les établissements d'assurance immobilière, des comptes rendus instructifs : 2 « Die vesetzcebune uber das Versichéerangswesen in der Sete » 307 « AHdehemne Beschreibung und Statistiek des Schweiz; » 4 «Statistiches Jahrbuch d'Ehrenzweig; 5: Brochure de Meyer parue en 1871 à Zurich; 6° M. Von Hulsen ouvrage sur l’histoire et. étendue de l'assurance publiques Comptes, rendus de la conférence des. partisans des Sociétés publiques allemandes tenue à Berlin en juin 1867; 8° « Mitheilungen » du syndicat des Sociétés publiques ie mandes, notamment année 2e, année 5°, n°7, année 7e, n°13. Enfin rapports officiels suisses et plus spécialement rapport du président du conseil M. Const. Badenheimer.
190 CHAPITRE /Ili
accordait certaines ressources après un grand sinistre Mais la question de l'organisation d'une solide institution d'assurance contre l'incendie préoccupait de bonne heure déjà les pouvoirs publics.
En 1788, le gouvernement du canton de Berne proposa comme sujet de concours l'étude de la question suivante :
Est-il opportun de créer dans le canton de Berne une Caisse d'assurance contre l'incendie et pour quels motifs ? »
Quelle serait la meilleure et la plus rationnelle organisation d’une Caisse semblable en tenant compte de la configuration et des circonstances particulières du canton? » |
L'auteur du mémoire couronné récevait en récompense un prix de 50 ducats.
Le gouvernement ne reçut pas moins de 17 réponses qu'il soumit à la Société d'économie politique du canton de Berne.
Certains travaux combattaient le projet en se plaçant sur le terrain de la liberté et de l'intérêt général, insistant sur les abus qu'ils croyaient pouvoir être engendrés par la création d'une pareille Caisse.
Un autre travail attribué à Joh. Albert Mutach cherche à réfuter ces objections et recommande une Caisse d’assurance facultative, dans laquelle, suivant les idées de Waser, on pourrait s'assurer à tout jamais moyennant un versement modique de 2 °/, de la somme assurée. La prime jouerait le rôle d’un capital qui sans cesse s’accroit par la capitalisation des intérêts.
Les intérêts dans ce système remplacent le versement annuel de primes.
On propose une autre solution consistant encore à déposer une obligation rapportant un intérêt annuel de’z 0.
Le mémoire (1) qui fut couronné est dû à la plume de Brückner qui expose dans tous ses détails l’organisation d'une Caisse semblable, Cette Caisse devait être facultative et n'assurer environ que les 5/6 de la valeur des bâtiments. Brückner basait ses calculs sur le nombre de maisons d'habitation qu'avait donné le recensement de 1764 d’une part, etle nombre des incendies que révèlent les statistiques d'autre part. Il envisageait les résultats obtenus pendant les dix dernières années et raisonnait sur le nombre et l'importance des incendies couverts en grande partie par les collectes faites dans les églises. :
Le gouvernement accueillit favorablement le projet mais croyant le terrain encore trop peu sûril n’osa pas s'y aventurer franchement. Aussi ne donna-t-il pas suite immédiate au projet. l
Par contre cet ouvrage fit naître tout un courant d'opinion qui aboutit au décret du 29 août 1798. Aux termes de ce décret, les conseils législatifs de la République Helvétique invitaient le Directoire à charger le ministre de l'Intérieur de soumettre au grand Conseil un projet de création d’une Caisse générale d'assurance contre l'incendie pour toute la République. ;
Dans le « projet de création d’une Caisse d'assurance contre l'incendie en Helvétie, par le citoyen Dorner, maître de mathématiques à l’école littéraire de Berne », publié environ une année plus tard, ainsi que dans le « supplément » à cet ouvrage par Hopiner, on peut trouver des reproductions d'idées et de tableaux statistiques de Bruckner.
Au même ordre d'idées se rattache aussi la requête de J.M. Meyer d’Aaran au Directoire, du 22 novembre
(1) Il fut publié en français en 1789 et traduit en allemand en 1790.
1799 où l'auteur exprime le désir que ‘les municipalités : Soient tenues de recevoir pour le compte de la Caisse générale les.inscriptions pour l'assurance contre l’incendie et de veiller à ce que les estimations ne soient pas trop élevées. Cinq semaines après, voyant qu'il n'avait pas encore été répondu à son désir, Meyer retira sa requête. Mais bientôt, c'était le 30 décembre, le Directoire, sur le rapport du ministre de l'Intérieur, répondit au sénateur Meyer que l’on attendrait des temps plus tranquilles pour examiner son projet.
L'acte de médiation ayant amené cette situation souhaitée, la tranquillité semblant régner en Suisse, on reprit dans le canton de Berne l'étude des anciens projets.
Mutach et ses adeptes publient, après s’étreassurés au préalable l'appui du gouvernement, un projet. Son esprit se rapprochait fortement des idées émises dans le travail de concours de Mutach.
:Se basant: sur les relevés statistiques relatant que sur 42.216 maisons, 31 sont la proie des flammes, ces auteurs croyaient pouvoir couvrir les sinistres Hiae avec les intérêts d'un capital de 2 °/, des sommes assurées. En tablant sur un taux d'intérêt de 50/,, ce serait l'équivalent d'une prime de! °/,.. Ceci posé, ils invitaient leurs concitoyens à indiquer les sommes qu'ils pourraient assurer et à s'obliger au paiement d’un intérêt de 5 ‘ sur le.2 °/, de ces sommes. Mais ils ne Le des inscriptions qye pour une somme d'environ 5 millions de francs à assurer, ce qui ne représentait qu un capital à verser de 100.000 francs, ou une somme annuelle d’intérèêts de 5,000 francs. Les auteurs du projet s'aperçurent
‘apidement qu une pareille somme était tout à fait insuffisante pour s’exposer aux coups du hasard. Aussi élaborèrent-ils vite, en mettant à profit les lois d'assurance contre l'incendie, édictées déjà dans les cantons d'Ar-
govie et de Thurgovie, un nouveau projet. Il fut accepté presque sans modifications par les autorités délibérantes et finalement par le grand Conseil du 28 mai 1806.
Les principes fondamentaux de la Caisse étaient :
Une Caisse cantonale avec entrée facultative. Elle n'était obligatoire que pour les édifices publics et communaux, les immeubles appartenant à des propriétaires en tutelle et curatelle ainsi que ceux grevés d’hypothèque. N'étaient refusés par la Caisse que les risques particulièrement mauvais. L'assurance pouvait porter sur toute la valeur d'estimation. Les sinistres étaient répartis. La contribution annuelle maximum fut fixée à 3 °/. Lies avances faites par l'Etat ne pouvaient dépasser 5 °/,,. La Caisse fut fondée par la loi du 28 mars 1806. Mais elle ne devait fonctionner que pour 25 ans à compter de 1807. À partir de cette date toutes les collectes pour incendie et les secours destinés à soulager les incendiés, devaient être supprimés. Au 1° janvier de cette année la Caisse assurait 5.707 immeubles et le capital qu'ils représentaient s'élevait à 13.961.500 fr. Ces succès ne tardèrent pas à susciter des jalousies. On recourut jusqu'au charlatanisme pour détourner le public de l'établissement cantonal. Pour ce, onl'alléchait par des promesses mirifiques. On faisait briller devant ses yeux les conditions les plus libérales. Les frais d'administration devaient être réduits au minimum. C’est ainsi qu’on ne craignait pas de déclarer qu’un seul secrétaire suffirait pour tout le canton.
Des caisses communales d’assurance des bâtiments, même des bâtiments et du mobilier à la fois, avec estimation sommaire et superficielle et laissant l'assuré libre de-se retirer à la fin de chaque année, furent créées dans la Haute-Argovie, dans le Bas-Emmenthal et le Seeland. Les crédules qui les préféraient à l’établissement cantonal allaient être victimes de leur lé
gerete.
Aussi le gouvernement crut-il devoir intervenir pour faire cesser cet état de choses. L'avoyer et le Conseil du canton de Berne émirent, le 26 octobre 1808, un décret qui interdit de créer des Caisses privées pour l'assurance des immeubles ou du mobilier sans l’autorisation de l'autorité sous peine d'amende de 50 à 100 fr. pour les personnes qui y préteraient leur concours et pour les entrants. Des punitions plus sévères frappaient les fondateurs. Quant aux Caisses privées déjà existantes, elles furent supprimées et les engagements contractés, déclarés nuls. Cependantles conventions entre communes voisines pour l'assistance réciproque par des dons charitables en cas d'incendie, n'étaient pas touchées par ce décret. |
Le 22 juin 1816, la chambre de l'assurance contre l'incendie émit le vœu de voir la direction de la Caisse chargée de la surveillance et de la confection des règlements de police concernant le feu, ainsi que du service des postes d'incendie pour tout le canton.
Lorsqu'on arrivait à l’échéance du temps d’essai pour lequel la Caisse avait été créée, on proposa des projets de réforme pour la Caisse. Bien des avis différents étaient exprimés, le temps passait toujours. En attendant, on prolongeait toujours, d'année en année, la durée du fonctionnement de la Caisse. Cette situation dura ainsi jusqu’en 1834.
A la fin de 1829 (1), le total des recettes en primes l’'emportait, sur le montant des indcinnités allouées, de 177.350 fr. pour les immeubles de pierre couverts en pierre, de 47.758 fr. pour les bâtiments en bois, mais couverts en tuiles, et de 28.912 fr. pour les maisons couvertes en bardeau. Au contraire, pour les construc-
(1) C'était la date d'échéance du délai de 25 ans pour lequel la Caisse avait été créée.
tions n'ayant qu’une toiture en paille, le total était supérieur au montant des primes afférentes perçues, de 252.351 fr. Aussi dans la nouvelle loi du 21 mars 1834, qui entra en vigueur à partir du 1° janvier 1835, donna-ton satisfaction à ceux qui demandaient qu'on introduisit une classification des immeubles. Aux termes de cette loï, la Caisse devait accepter tous les risques. Toutefois, fallait-il au moins que la maison à assurer ait une valeur de 200 fr. L'entrée dans la Société était rendue obligatoire pour certains propriétaires possédant des immeubles rangés dans certaines classes de risques. Pour les autres, les intéressés pouvaient rester leur propre assureur ou bien s'adresser à des Sociétés privées. Le maximum des primes annuelles qu’on pouvait percevoir était fixé à 3 °/. On pouvait assurer son immeuble pour toute la valeur d'estimation.
La loi du 31 mars 1847 décida qu'en cas d'incendie, l'évaluation des meubles et immeubles serait faite par des experts assermentés. Elle prohibait également l'assurance double pour un même bien.
Dans les années 1845 à 1851, le nombre des incendies s'étant très sensiblement augmenté, il s'en suivit une augmentation des primes. La désertion des propriétaires non soumis à l'assurance auprès de la Caisse en fut la conséquence. Dès 1847 on avait essayé d’enrayer cette retraite par une série de réformes portant notamment sur la classification. Ces réformes ne se précisèrent guère qu'avecle décret du 11 décembre 1852 qui entra en vigueur à partir du 1% janvier 1853. Une ordonnance provisoire déclare que les assurances désormais ne pourraient plus porter que sur les 8/10 de la valeur d'estimation du bien à assurer. Quant aux polices d'assurance immobilières et mobilières pour les risques non assurés à la caisse cantonale, elles ne pouvaient être faites que par la Compagnie suisse d’assu-
rance mobilière. De plus en présence d’une négligence grossière du propriétaire, en cas d'incendie, l'indemnité pourra de ce fait être diminuée de 2 à 3/10 de son montant. Cette situation provisoire, malgré les nombreuses pétitions de réformes déposées, dura jusqu'en 1865. On ne parvenait pas à se mettre d'accord sur les réformes à introduire.
Après le grand incendie de Glaris des 10 et 11 mai 1861, on songea à une caisse centrale d’assurance contre l'incendie s'étendant à toute la Suisse. On avait à cet effet délégué un député dans 16 cantons pour la conférence qui s’est tenue à Berne les 2 et 3 décembre 1861. Cette assemblée déclara qu'une caisse unique n’était pas possible, mais elle proposait une association de réassurance intercantonale. |
En 1862 le Conseil de gouvernement, sur la proposition de la Direction de l'Intérieur, se demandait s'il ne valait pas mieux proclamer le principe de la liberté complète en matière d'assurance et supprimer la caisse cantonale ainsi que le monopole concédé à la Compagnie suisse d'assurance mobilière. Mais en octobre 1863 une pétition signée de 200 notaires réclamait au nom de tous leurs clients créanciers hypothécaires, le maintien de la Caisse cantonale et l'obligation de l'assurance pour tous les immeubles grevés d’hypothèques.
Après le grand incendie de « Burgdorfer » des 20 et 21 juillet 1865 une pétition couverte d'un grand nombre de signatures fut adressée au gouvernement demandant qu’on supprimât la limitation du taux de 8/10 apportée en matière d'assurance.
Le grand Conseil décida à la majorité les dispositions suivantes contenues dans le décret du 21 décembre 1865 qui rentra en vigueur le 1°’ janvier 1866 :
Un fonds de réserve devait être formé avec les excédents de recettes pour permettre à la Caisse cantonale
ÉTUDE SUR LA GAISSE DU CANTON. DE BERNE 197 de faire face aux frais occasionnés par de grands incendies. Mais après les incendies de Burgdorf, Radelfingen, Billeret, etc., le déficit de la Caisse avait atteint des proportions extraordinaires. Aussi, pour le couvrir, dut-on recourir à un emprunt de 500.000 fr.
La multitude de ces incendies souleva bien des mécontentements particulièrement dans les villes qui prétendaient être grevées d’une prime trop élevée.
Pour donner on aux partisans comme aux adversaires de la Caisse cantonale, le gouvernement par un décret du 13 janvier 1870 supprima le monopole concédé à la Compagnie suisse d'assurance mobilière. La même année ie grand Conseil nommait une commission aux fins d'étudier les principales bases de la rédaction d'une nouvelle loi d'assurance contre l’incendie. Le rapport de la Commission fut présenté en mars 1871. Il concluait au maintien de l'assurance cantonale, à l'établissement d’un système de classification des risques. Il se prononçait en faveur de l'assurance obligatoire auprès de la Caisse (Beitrittzwang).
Voici d'ailleurs en quelques mots les dispositions principales de ce rapport :
1° L'assurance obligatoire pour la totalité du montant des valeurs assurées. Mais les églises pouvaient n’être assurées que pour la moitié de leur valeur.
Les caves qui ne pouvaient être la proie des flammes n'étaient pas soumises à l'obligation de l'assurance pas plus que les bâtiments isolés d’une valeur moindre de 300 ir.
2° Pouvaient engendrer une indemnité tous les dégâts causés soit par le ei la foudre ou les pompiers. Toutefois, les pertes causées par des incendies allumés par l'ennemi ou les insurgés n'étaient pas couvertes par la Caisse
3 Etaient exclus de lassurance certains risques
198 CITAPITRE III
particulièrement mauvais, tels que: moulins où magasins à poudre, ateliers d'artificiers, les fabriques de produits chimiques ou de matières inflammables.
4° En ce qui concerne la classification, l’auteur du rapport fixait une prime annuelle au minimum de 0,8 °/. Elle était élevée de 0,15 °/, pour les immeubles construits sous une toiture légère ou montés en murs pouvant prendre feu, et si les murs sont entièrement formés en matières inflammables, l’augmentation était de 0,2 °/,,. Immeuble attenant et séparé par un mur n'offrant aucune issue : l’élévation de la prime sera de 0,1°/.. Ÿ a-t-il des ouvertures, l'augmentation sera de 0,2 °/,. Si le mur mitoyen est construit en matériaux pouvant facilement prendre feu, la majoration de la prime sera de 0,3 °/,,. Pour les bâtiments dont les cheminées seront en bois ou bien qui n'auront même pas de cheminée, la prime sera augmentée de 0,4°/. Les bâtiments ayant des appareils de chauffage contigus à des granges, des hangars à foin et des écuries payeront un supplément de prime de 0,3 °/. ainsi que les bâtiments appartenant à la première classe servant à l’exploitaion d'une industrie présentant des dangers d'incendie.
La prime sera élevée de 0,5 °/. si ces bâtiments sont de la 2° classeet 0,7 °/ s'ils sont de la 3° classe.
5° Enfin un fonds de réserve devait être formé des excédents de recettes, jusqu’à ce qu'il ait atteint 10 millions.
Avant d’en arriver à l'étude de la situation actuelle de la Caisse, donnons quelques renseignements statistiques.
En 1807 le capital assuré s’élevait à 15.815.500 francs (ancienne monnaie) (1) représentant 6896 immeubles. Il s’est accru progressivement. En 1834 la Caisse assu-
1) Le franc ancien valait 1 fr. 4493 d’après la valeur actuelle.
rait 48.561 immeubles représentant une valeur de 84.175.900 francs (ancienne monnaie). Veut-on une moyenne pour la période 1807-1834, nous dirons que la Caisse assurait annuellement 32,585 immeubles, représentant une valeur de 83.039.898 francs (valeur actuelle). Pendant ce temps on a eu à déplorer 671 incendies qui ont engendré pour la Caisse l'obligation de couvrir les dégâts causés à 1.317 bâtiments. Le montant des indemnités versées pour ce par la Caisse s’est élevé à 1.629.032 francs (nouvelle valeur). Les frais d'administration pour ces 27 années se chiffrent par 46.103 francs et le total des primes perçues par 1.629.032 franes (nouvelle valeur). Pour deux années aucune prime n’a'été perçue, pour 13 années, la Caisse a réclamé moins de 1 °/,, de primes, pour 5 années 1°), : pour 5 autres années 1 1/4ou1 1/2 °/, pour 2 années 2 °/, et seulement pour une année 2 3/4 °/,. Tous ces chiffres étant connus, on peut dire que la prime annuelle moyenne perçue pendant ce laps de temps peut être évaluée à 0,96 °/... Pourtant pendant cette période, on ne compte pas moins de 20 grands incendies qui détruisirent 14 immeubles et en endommagèrent 425 autres, entraînant pour la Caisse le versement d'indemnités dont le total fut de 627.298 francs. L’incendie du 9 juin 1834 à lui tout seul coûta déjà à la Caisse 115.400 francs (ancienne valeur).
De 1835-1850 le capital assuré s’estélevé de 100.085.750 à 138.420.500 francs et le nombre des immeubles assurés de 56.432 à 66.429, soit une moyenne annuelle de 62.186 immeubles représentant une valeur de 173.695.668 francs (nouvelle valeur).
Pour 6 années les primes ont été inférieures à 1 °/6o, pour 4 inférieures à 2 °/,, et enfin pour 6 inférieures à 3 °/, et atteignirent le total de 4.289.703 francs.
Les frais d'administration furent de 67.047 francs.
LA
200 CHAPIPRE III
Pour là période 1851-1872 le nombre des immeubles assurés par la Caisse passe de 65.049 à 82,013.et Île capital assuré de 197,574.700 à 428.156.700 francs, malgré la baisse constatée vers 1850, En moyenne la Caisse pendaut ces années a assuré 68.703 immeubles etuntotalde valeur s'élevant à 159.528.774 francs. Seule ment pour une annéela prime fut inférieure à 1°}, pour neuf années, elle n’atteignit pas 2 °4,, et pour 8 années elle resta en dessous de 3 °,,, pendant 4 années seulement elle atteignit ce taux. Le total des primes encaissées fut de 12.354.393 francs. Les frais d'administration se sont élevés à 370.334 francs.
Si nous envisageons maintenant toute a période d'années s’écoulant entre 1835 et 18%, voici les résultats que nous obtenons :
Nous comptons 164 incendies qui entraînèrent pour la Caisse une dépense de plus de 10.000 francs, obligeant la Caisse à verser en indemnités une somme de 6.828.685 francs servant à couvrir les dégâts causés à 499 immeubles et la destruction de 1.271 immeubles.
Avant de passer à l'étude de la loi de 1881 qui règle la situation actuelle de la Caisse, qu'il nous soit permis d'attirer encore Fattention du lecteur sur un point auquel nous tenons beaucoup, à savoir la nature des risques assurés par la Caisse. Pour apporter toute la précision nécessaire, nous prenons une année au hasard, l’année 1868, et nous relatons qu'au l°" janvier 1869 :
Le nombre des immeubles assurés-par la Caisse est de 79.991 représentant une valeur de 395.200.400 francs dont voici le détail :
