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Eclairés par l'exemple de 1848, les constituants de 1875 ont voulu créer un président de la république

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sur le modèle d'un roi parlementaire. La tentative est tout aussi caduque et pareillement artificielle, quoique les conséquences en aient été différentes : le système de 1848 a produit Tomnipotence du président, le système de 1875 en a fait un rouage inutile et sans force. Le 17 février 1871, M. Thiers était nommé par rassemblée de Bordeaux chef du pouvoir exécutif de la R«*publique française; il devait exercer ses fonctions sous Tautorité de rassemblée nationale avec le concours des ministres qu'il choisirait et qu'il présiderait. » La loi du 31 août 1871 donnait au chef du pouvoir exécutif le titre de président de la république, mais ne changeait rien k son caractère et à son rôle. Il estdéclaré responsable devant l'assemblée (art. 2 § 6). M. Thiers était ainsi, avec le titre de président de la république, un premier ministre responsable. C'était le système del'amendement Grévy en 1818. Toute la souveraineté résidait dans l'assemblée nationale. Celle-ci se gardait bien de parler d'un fractionnement de la souveraineté et d'une délégation du pouvoir exécutif; à peine parlait-elle incidemment dans la loi de 1871 d'une délégation Aii fonctions. Le président de la république d'alors n'est point un représentant investi du pouvoir exécutifpardélégation; il n'est point un }ifouvernant, mais simplement un agent désigné par l'assemblée, l'agent exécutif supérieur, agissant toujours sous le contrôle de l'assemblée et responsable de tous ses actes devant elle. Le système était absolument logique : toute la souveraineté une et indivisible concentrée dans l'assemblée représentative; point de séparation des pouvoirs; un agent supérieur de la hiérarchie executive responsable, auquel, par déférence pour sa personne, on a donné le nom de président de la république. Mais dans la pensée de tous, c'était là un régime transitoire, devant cesser après le vote d'une constitution définitive. C'était cependant en réalité le seul sys-

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lème en harmonie parfaite avec Tétat politique dupay^. La loi l)izarre du 13 mars 1S73 vint modifier la silualion. M.Thiors cesse d'ôlre un premier ministre, puisqu'il ne peut plus venir parler librement <i rassemblée et prendre part aux discussions, puisque les interpellations doivent 6tre adressées aux ministres et non à lui: il n'est pas cependant un chef d'Etat, puisque la loi déclare que les questions de politique générale peuvent engajçer la responsabilité du président de la république. Ces contradictions, que Thabileté du rapporteur, le duc deBroglieS ne parvenait point h cacher, s'expliquaient aisément par l'hostilité de la majorité à l'égard de M. ïhiers. La libération du territoire assurî^i», M. Tbiers est obligé de quitter le pouvoir (24 mai 1873i: le maréchal de Mac-Mahon le remplace, et sa situation est réglée par la loi du 20 novembre 1873 ou loi du septennat. Le Maréchal devient par le fait de cette loi un véritable chef d'Etat, un représentant de la souveraineté nationale pour le pouvoir exécutif: « Le pouvoir exécutif est confie pour sept ans au maréchal de Mac- Mahon » (art. 1). 11 n'est plus comme M. Thiers responsable politiquement devant l'assemblée, puisque une durée fixe de sept années lui est assurée. On crée en la personne du Maréchal une sorte de monarque constitutionnel. Ne pouvant faire une monarchie définitive, l'assemblée fait une monarchie temporaire. On dit bien dans l'art. 1 de la loi que le président continuera à exercer le pouvoir exécutif « dans les conditions actuelles •; mais ces expressions ne peuvent viser la loi des Trente, faite spécialement en vue de M. Thiers; elles ne peuvent pas davantage impliquer une responsabilité du Marécbd devant l'assemblée, puisqu'on donne à ses pouvoirs

1. Voir le rnppjirtdu (Inc. de Bro^lie, Annales de i' Assemblée nalioinil^ de 1S"ÏI, t. XVI. p. 107.

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une dur(^e fixe de sept années. Et, défait, le Maréchal agit et gouverne comme un monarque constitutionnel, plutôt môme que comme un monarque parlementaire, faisant sentir son action personnelle dans les affaires.

Cependant, la commission des Trente prépare un pro-? jet de loi qui, dans sa pensée et dans celle de la majorité, organisera, en laforme parlementaire, les pouvoirs de ce monarque septennal. On sait h la suite de quels incidents TAssemblée vota une constitution définitive, réglant les pouvoirs non seulement du maréchal de Mac- Mahon, mais de tous les présidents futurs, qui seraient nomm6»s chacun pour sept ans parles deux chambres réunies en assemblée nationale. Ainsi ce n'est plus seulement le maréchal de Mac-Mahon qui est un monarque parlementaire et septennal, un représentant de la souveraineté nationale pour le pouvoir exécutif, ce sont tous les présidents de la république qui se succéderont au pouvoir, tant que la constitution subsistera. Par ce système extraordinaire, l'assemblée de 1875 place à la tête d'une république démocratique, fondée sur le principedelasouveraineté nationale, une sorte de roi élu pour sept ans parles chambres, auquel on prétend donner la situation, les prérogatives et les pouvoirs du monarque héréditaire dans une monarchie parlementaire. La tentative était vaine et devait fatalement échouer. On l'a déjà dit, dans une république il n'y a point de place pour un chef d'Etat, investi d'un pouvoir représentatif, pour un chef d'Etat constitutionnel ou un chef d'Etat parlementaire. Si le régime parlementaire implique une collaboration du parlement et du chef de l'Etat, encore faut-il pour qu'elle soit possible que le chef de l'Etat représente une force au moins égale à celle du parlement. Cela est toujours impossible dans une république démocratique. Cela est surtout impossible quand le

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chef de TEtat est élu par le parlement. U sera forcN^ment le prisonnier des chambres. Dans une monarchie parlementaire, le monarque est un pouvoir, parce qu'il est irresponsable en fait et en droit devant le parlement, parce qu'il puise sa force dans un élément distinct de Télément parlementaire. Le parlement et le monarque constituent deux forces d'origine distincte, à pou prî^s équivalentes, dont la résultante assure le gouvernement. Dans la république parlementaire de 1875, le chef de TEtat ne représente aucun élément de force sociale; il tire son prétendu pouvoir d'une simple élection faite parle parlement; il n'est qu'un fantôme sans pouvoir elTectif. La constitution a beau le déclarer irresponsable, lui donner ledroit d'ajournement, de dissolution, de clôture du parlement, un véritable veto suspensif; ces pouvoirs sont illusoires; ces fonctions il ne peut pas les exercer. La constitution de 1848 avait fait du président de la république un monarque constitutionnel, qui trois ans après devenait un dictateur; la constitution de 1875 a fait du président de la république un roi sans couronne et sans force, qui disparaîtratôt ou tard, comme tout organe inutile, qui dépense et ne produif pas. Cependant, dira-t-on, la constitution de 1875 est restée intacte depuis vingt-sept années, et pas une seule fois sa lettre n'a été violée. Sans doute. Mais le régime politique de la France est-il aujourd'hui celui qu'ont voulu les hommes de 1875 ? Point du tout. La chose a été démontrée trop souvent pour que nous insistions. La présidence de la république est une institution décorative, un symbole qui plaît au peuple. Peut-être rendelle quelques services encore dans le protocole des relations diplomatiques. En réalité, le pouvoir politique appartient en France exclusivement à deux organes de représentation, le sénat et la chambre ; c'est par une organisation plus complète et plus savante de ces deux

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corps représentatifs qu'on donnera au pays une constitution positive harmooique à son état social. La force du nombre et la puissance des associations sont les deux grandes forces des démocraties modernes ; ce sont ces deux forces qu'il faut organiser de manière qu'elles se pondèrent réciproquement et qu'elles assurent au pays un gouvernement en môme temps fort et équitable. Quelque artificielle que soit la présidence de la république telle que Tout créée les constituants de 1875, il n'est pas sans intérêt d'examiner en quelques mots la situation faite par le droit positif à notre président. Ce qui précède montre que, dans la pensée du législateur constituant, le chef de l'Etat, quoique élu, doit avoir exactement le caractère qui appartenait en France, et qui appartient à l'étranger, au roi, dans la monarchie parlementaire. Or, le roi constitutionnel et parlementaire est titulaire du pouvoir objectif d'exercer une portion de la souveraineté. 11 n'est pas un simple agent administratif chargé d'assurer, sous le contrôle du parlement, l'exécution des lois ; il n'est pas seulement le chef de la hiérarchie administrative; il est plus que cela; il est un gouvernant; il est un organe direct, disent les fervents de la théorie juridico-organique; il est un représentant^ disait la constitution de 1791. Notre président de la république est tout cela. Il ne faut point y voir un agent administratif nommé par le parlement, mais un représentant de la souveraineté nationale. Le congrès qui le nomme n'est point la réunion des chambres; suivant l'expression de la constitution de Tan III, le parlement, des deux chambres réunies, fait fonction d'assemblée électorale ; il élit au nom du peuple souverain le président de la république. Celui-ci est un représentant sortant d'un suffrage populaire à plusieurs degrés. Les conséquences de ce caractère sont importantes.

D'abord l'irresponsabilit<^ du président nest point une fiction; elle est la conséquence logique et nécessaire du principe admis. Le président de la république est irresponsable devant le parlement, comme le parlement est irresponsable devant lui, parce que l'un et Tautre représentent à un titre égal la souveraineté populaire. Le parlement est responsable devant le corps électoral, en ce sens qu'à des intervalles lixes il est soumis à la réélection. La responsabilité du président de la république est de mî^me ordre. En cela seulement il se distingue d'un monarque héréditaire. Le droit de dissolution est aussi logique. 11 est toujours Fancienne prérogative royale, conservée à notre monarque électif et appliquée au mécanisme parlementaire. On Ta dit plus haut, la dissolution équivaut à un véritable référendum dont les plus purs démocrates ne peuvent point répudier le principe. Quantau ministère, comme dans une monarchie parlementaire, il est cet organe particulier qui est chargé de réaliser la collaboration continuelle des deux éléments représentatifs. Nommé par le président de la république, il doit être choisi dans la majorité du parlement; ainsi le chef de TEtat et le parlement participent à sa nomination. Il est responsable politiquement devant le parlement, qui peut le renverser s'il na plus confiance en lui; il est également responsable devant le chef de TEtal, qui peut le congédier s'il ne lui agrée plus, sauf î\ faire la dissolution. Le tout comme dans une véritable monarchie parlementaire, dont on a essayé plus haut de marquer les traits essentiels.

Le président de la république n*est pas un simple agent administratif supérieur; il est un gouvernant

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un reprosentant collaborant avec le parlement aux diverses fonctions étatiques. C'est en se plaçant à ce point de vue que l'on comprendra d'une part son rôle dans la confection des lois formelles, et, d'autre part, rétendue et la nature vraie de son pouvoir réglementaire*. A ce double égard, il a exactement les pouvoirs d'un roi parlementaire, tels que nous les avons indiqués plus haut. H participe habituellement à la confection des lois par Tinitiative, par la promulgation, qui est indispensable pour la perfection de la loi, parce qu'une loi non promulguée, quoique votée par les deux chambres, ne s'impose pas à l'application des tribunaux et au respect des citoyens. Il a de plus un véritable veto suspensif (loi const. 16 juillet 1875, art. 7). Quant au pouvoir réglementaire du président de la république il a exactement la même origine, la môme nature, le môme fondement et la même étendue que celui du roi dans les monarchies limitées ou parlementaires, et tout ce que nous avons dit précédemment à cet égard doit lui être appliqué'-. 11 importe cependant de montrer à quel point on va contre les principes et les origines de notre droit public moderne, quand on fait du pouvoir réglementaire une simple fonction administrative, et qu'on assimile les règlements du président de la république aux règlements administratifs émanés du préfet ou du maire. Cette conception est cependant exposée par des auteurs autorisés. « Si, dit M. Esmein, la doctrine française déclare les tribunaux de tout ordre incompétents pour apprécier la constitutionnalité des

1. Dans la très remarquable étude quMI vient de cousaorer au pouvoir réglementaire du président de la république, notre collègue et ami M. Moreau a eu le tort, ce nous semble, de ue pas mettre suffisamment en relief ce point de vue (Moreau, le Rèf/lement administratifs 1902, p. 92 et suiv., et notamment, p. 218 où l'auteur déclare que le chef de l'Etat est essentiellement un administrateur).