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tîcle 471, n"* 15 du Code pénal et que le recours pour excès de pouvoir sera toujours recevable contre eux par application de Tarlicle 9 de la loi du 24 mai 1872. Bien que cette manière de voir soit à peu près unanimement admise, nous ne pouvons Taccepter. Nous ne saurions assimiler le règlement émané du chef de TEtataux règlements administratifs faits par un préfet ou un maire. Nous croyons avoir établi que le chef de TEtat est autre chose et plus qu'un administrateur. Sans doute, il fait des actes administratifs ; mais le règlement statuant par voie générale n'est pas et ne peut pas être un acte administratif. Le président de la république est un gouvernant collaborant avec le parlement h Taccomplissement dçs fonctions politiques. 11 est exactement ce qu'était le monarque dans la monarchie parlementaire. Celui-ci, on Ta montré, avait conservé, sous le nom de pouvoir réglementaire, une partie de son ancien pouvoir législatif, en ce sons que sur certaines matières il prenait la décision sous le contrôle du parlement. La compétence du président de la république est exactement la môme. Le président delà république ne peut pas avoir tout seul le pouvoir législatif, dit-on. Assurément. Maïs lorsque le président de la république fait un règlement, il n'exerce pas seul la fonction législative ; il Texerceavec le concours du parlement, concours qui se manifeste par le contrôle. La loi réglementaire, comme la loi proprement dite, résulte toujours de la collaboration des deux organes ; seulement le mode de participation n'est pas le même dans les deux cas. Quantaux matières sur lesquelles il peut être légiféré en la forme réglementaire, nous les avons indiquées précédemment, en disant que ce sont toutes celles, qui ne touchent pas directement aux droits individuels des citoyens. Il est bien entendu aussi qu'une disposition légale ne peut jamais être modifiée

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OU abrogée par une décision réglementaire. Cest un principe général incontestable que, à moins d excoptioD formellement établie, un acte ne peut jamais être modifié ou révoqué que dans la forme en laquelle il a été fait. Le président de la république, élément représentatif de la nation, fait avec la collaboration du parlement un acte réglementaire, et Ton voudrait voir là une disposition soumise au contrôle des tribunaux ! Mais cela est impossible, aussi impossible que de soumettre,au contrôle des tribunaux la loi formelle. Le président de la république, une autorité administrative ?Mais il'n'y a pas un texte qui le désigne ainsi. Il le serait et le serait seulement, s'il était un officier, un agent, chargé d'exéculfr les décisions du parlement, Tagent supérieur de la hiérarchie administrative. Mais la constitution de 187.") a fait du président de la république un chef d'Etat, un gouvernant, un represenlaîU, ellas articles 471 n'iodu Code pénal et 9 de la loi du 24 mai 1872, qui ne parlent que des « autorités administratives » ne peuvent point s'appliquer à lui. C'est une question de savoir si dans certains cas le président de la république n'agit pas comme autorité administrative. Mais assurément il n'a pas ce caractère quand il fait un règlement ; il est alors un pouvoir politique échappant au contrôle des tribunaux, puisque ce règlement a certainement le caractère matériel de la loi. C'est évidemment la même idée que notre savant collègue M. Hauriou veut exprimer, quand il écrit dans sa 3° édition: « Si par exemple il existe une dillérence entre la loi et le règlement, ce n'est pas tant parce que la fonction réglementaire est diiïérente de la fonction législative, que parce qu'il est politiquement nécessaire à l'indépendance du pouvoir exécutif qu'il puisse établir des règles générales concurremment avec le pouvoir législatif. La distinction de la loi et du règlement est donc d ordre politique. «

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(p. 40). Mais, dans sa dernière édition, l'auteur paraît bien admettre une différence matérielle entre la loi et le règlement : « Envisagé au point de vue de sa nature... le règlement est une règle des rapports sociaux qui implique unesimple organisation... Le règlement estun acte nouveau qui contribue à l'organisation et à la croissance de lorganisme* » (p. 34). Assurément cette conception est logique. Est-elle vraie dans le droit positif français ? Cela est plus douteux. La distinction des matières législatives et des matièn»s réglementaires s'est faite lentement, sans principe directeur fixe, sous l'empire de circonstances diverses. Seul un principe est certain : une loi formelle peut seule toucher aux droits individuels, par exemple établir une peine, créer un impôt, limiter en quoi que ce soit la liberté d'un citoyen ^\ JVIais voilà tout, il y a toujours entre le domaine du règlement et celui de la loi quelque chose de flottant et de vague. Cela ne doit ni nous surprendre, ni nous effrayer, si Ton comprend bien que le règlement n'est point l'œuvre du chef de l'Etat seul, mais le résultat de sa collaboration avec le parlement.

On se rend compte ainsi facih^ment d'un phénomène, qui pourrait surprendre au premier abord, l'extension croissante aujourd'hui du pouvoir réglementaire. Comment comprendre cette extension à un moment où le parlement, s'afiirmant le seul représentant de la volonté nationale, est plus que jamais jaloux de ses prérogatives? Tout s'explique si Ton voit que cet accroissement du pouvoir réglementaire a pour contre-partie un contrôle de plus en plus effectif, une collaboration de plus

1. Voir VElal, le droit objectif et la loi positive, chap. vu, g 4 et ;j, notre distinction analogue entre les lois normatives et les lois constructives.

2. C'est la même idée qu'exprime M. Hauri(>u (p. :U) en disant (pic la loi est intentionnellement orientée vers la liberté.

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en plus complëlc du parlement. Dès lors, le domaine du règlement s'accroît toujours, précisément parce que de moins en moins le règlement apparaît comme un acte du président de la république agissant seul; parce que de plus en plus il s'impose comme le résultat d'une collaboration intime des deux représentants de la souveraineté nationale. Souvent, on le verra plus loin, cette intervention du parlement se manifeste par un acte appelé par erreur délégation. Mais en dehors de tout acte de ce genre, Tactivité réglementaire augmente chaque jour, parce que chaque jour aussi le contrôle du parle- . ment est plus effectif, parce que chaque jour on comprend mieux que le décret réglementaire émane véritablement, comme la loi proprementdite,derintervention commune du gouvernement et du parlement. Un des exemples les plus intéressants k cet égard est celui des décrets du iO août 1899, portant réglementation du travail dans les marchés de travaux publics. Le point visé par ces actes avait fait l'objet d'un projet de loi; il a été ensuite n»glé par de simples décrets, sans que cela soulevât les protestations du parlement qui, par là, leur donnait son approbation. Les décrets du 17 septembre 1900 et 2 janvier 1901, sur l'organisation des conseils du travail élus, ont au contraire soulevé certaines protestations au sénat, élevées particulièrement par M. le sénateur Bércnger. L'honorable sénateur a déposé sur le même objet une proposition de loi, motivée sur ce que les décrets réglaient des matières qui ne pouvaient faire l'objet que d'une loi proprement dite. En demandant la prise en considération de cette proposition, qui établissait un système complètement différent de celui créé par les décrets, la commission du sénat a désapprouvé ces actes. Gela montre que le parlement a toujours le moyen, en votant une loi ou même un simple ordre du jour, de faire tomber les décrets réglemen-

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taires qu'il désapprouve*. Ce droit lui a été d'ailleurs reconnu récemment, d'une manière expresse, par M. Waldeck-Rousseau, président du conseil. Dans la séance du 28 octobre 1901, M. Lasies ayant déposé une proposition de loi tendant à ce que les règlements d'administration publique, avant d'être mis en vigueur, soient soumis à l'approbation du parlement, le président du conseil s'opposa à Turgenco, en déclarant que le règlement d'administration publique est fait en vertu d'une disposition législative, qu'en tout cas le député pc'ut interpeller le ministère sur les dispositions qu'il contient^.

C'est on eflct, par cette idée de contrôle et de collaboration, que s'expliquent les règlements, dits règlements d'administration publique, qui deviennent de plus en plus nombreux. Ils ont été, ces derniers temps, l'objet de longues controverses théoriques et do remarquables éludes. D'après une doctrine défendue depuis longtemps et qui parait être celle de la jurisprudence, le décret réglementaire porté par le chef de l'Etat, avec l'avis du conseil d'Etat, en vertu d'une décision expresse du parlement, et communément appelé règlement d'administration publique, se distingue complètement du règlement ordinaire. Celui-ci ost un acte administratif, soumis à toutes les voies de recours ouvertes contre les actes administratifs, soumis aussi au point (le vue de sa légalité au contrôle des tribunaux. Les règlements d'administration publique sont au contraire de véritables lois, faites par le chef do l'Etat, qui recevrait par une délégation expresse du parlement le pouvoir de légiférer comme le parlement lui-mômo, par exemple d'établir dos peines, de fixer des taxes. Ces

1. Voir la proposition Bérenger et le rapport sommaire de M. Gomol, Journal officiel^ 1901, Documents parlementaires^ Sénat, p. 269 et 281.