Cf. const. 1793, art

704 CHAPITKE Vl

du roi ; c'est-à-dire ils sont les agents de la volonté nationale représentée par le roi, dans le domaine exécutif. Les circonscriptions administratives n'ont aucune parcelle de la souveraineté, puisqu'elle appartient à la nation et qu'aucune fraction du peuple ne peut sVn attribuer Texercice. Les administrateurs n'exercent donc pas de droits de puissance publique, dont une collectivité administrative serait titulaire; il n'y a pas d'autres titulaires de la puissance publique que la nation une et indivisible. 11 semble, au reste, que les auteurs de la constitution de 1791 aient prévu la théorie moderne, qui veut faire des administrateurs élus des représentants de la circonscription administrative qui les a élus. En disant que les administrateurs n ont aucun caractère de représentation, ils ne voulaient pas dire certainement qu'ils n'étaient pas représentants de la nation. Cela allait de soi, puisqu'on venait de déclarer que pas une fraction de peuple n'avait la souveraineté, que les députés n'y collaboraient que parce qu'ils faisaient partie du corps législatif élu par la nation enti^.re, et que les corps administratifs, n'étant élus que par une fraction du peuple, ne pouvaient, à un titre quelconque, représenter la nation. Par conséquent, le texte ne pouvait avoir qu'un sens: les administrateurs ne sont point représentants de la circonscription qui les a élus. Hors de cela le texte était sans portée.

Celte conclusion se trouve confirmée par l'histoire de notre droit public depuis 1789. 11 suffit delà retracer à grands traits. Le premier texte que nous rencontrons et qui est très important, parce qu'au premier abord il paraît attribuer à la commune elle-même, en propre, une certaine sphère de puissance publique est la loi du 14 décembre 1789 : « Les corps municipaux auront deux espèces de fonctions à remplir : les unes propres

LES AGENTS DÉCENTRALISÉS. sj IV 70t>

a\i pouvoir înimicipal^ les autres propres à Tadministration générale de TEtat et délégués par elle aux municipalités. — Les fonctions propres au pouvoir municipal, sous la surveillance et Tinspeclion des assemblées administratives sont : de régir les biens et revenus des comiuunes, des villes, bourgs..., de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la silreté... Les fonctions propres à Tadministration générale, qui peuvent être déléguées aux corps municipaux pour les exercer sous Tautorité des assemblées administratives : la répartition des contributions directes..., la perception de ces contributions... * » De ces textes, il faut rapprocher immédiatement les articles 8, 9 et 10 du titre II de la constitution de 1791 : « Les citoyens qui composent chaque commune ont le droit d'élire à temps, suivant les formes déterminées par les lois, ceux d'entre eux qui, sous le titre d'officiers municipaux, sont chargés de gérer les affaires de la commune. 11 pourra être déléguées aux officiers municipaux quelques fonctions relatives à l'intérêt général de l'Etat. »

De bons esprits ont vu là une preuve que la Constituante de 1789 reconnaissait à la commune un pouvoir propre, que les officiers municipaux exerceraient en son nom, que la commune était non seulement une personne patrimoniale, mais encore une personne publique, investie dans un certain domaine de droits de puissance, et que même elle recevait par délégation, elle et non point ses officiers municipaux, l'exercice de certains droits de puissance appartenant à l'Etat. Elle serait ainsi titulaire à la fois d'un pouvoir originaire et d'un pouvoir délégué. Un auteur averti comme Jellinek écrit : « L'idée du cercle d'action propre de la

!. Loi 14 décembre 1789, art. 49-51.

706 CHAPÏTRK VI

comniuno appartient aux coiisliiuauts de 1789. Quand on y regarde de près, on voit que cette idée est connexe de tout le cercle d'idées dans lequel la Révolution a commencé. La Révolution avait tenté de réaliser la doctrine du droit naturel. La déclaration des droits avait pour but de tir»»r une ligne de démarcation entre TEtat et Tindividu, pour assurer à celui-ci un ensemble do droits propres, intangibles. La conception du cercle d'action propre de la commune n'est pas autre chose que l'application de cette conception du droit naturel à cescorporations...Nousvoyonsclairementlathéoriedun quatrième pouvoir de l'Etat, mais qui n'appartient pas à l'Etat, la théorie du pouvoir municipal^, » L'auleur ajoute d'ailleurs qu'à la fin de la Révolution cette idée disparaissait, et qu'à partir de la loi du 28 pluviôse de Tan VIII, la commune n'est plus qu'une circonscription (administrative, sans aucun pouvoir propre.

Que la vieille idée de la commune corporation politique, investie à titre propre de certains droits de puissance publique, n'ait laissé au^cune trace dans la législation municipale de 1789 et de 1791, nous n oserions point Taftirmer, et cela suffit à expliquer les termes un peu obscurs des textes précités. Cependant, il nous paraît résulter, aussi bien des textes eux-mêmes que des déclarations qui les ont accompagnées, que le législateur de 1789 ne reconnaissait à la commune elle-même que des droits patrimoniaux, et nul droit de puissance publique, que ce prétendu pouvoir municipal n'a point été reconnu. Si l'on revient aux articles 49 et 50 de la loi du 14 décembre 1789, on remarquera que ces textes ont pour but de fixer les fonctions des agents municipaux. Par conséquent, le législateur ne distingue point

1. Jellinck, System, 1892, p. 213; — Cf. le livre bien connu d'flenrioD de Pansey, Traité du pouvoir municipal, 1822.

le pouvoir, c'est-à-dire la puissance qui appartient aux coDimunrs à titre originaire, et le pouvoir qui leur serait délégué par TEtat, mais seulement les deux catégories de fonctions appartenant aux agents municipaux, les unes qui leur appartiennent normalement, par cela niùnic qu'ils sont agents municipaux, et les autres qui leur appartiennent parce que TEtat leur donne une compétence spéciale à l'effet de les exercer. Comme le fait très justement observer Béquet^, la délégation est donnée, non point aux communes, mais aux corjjs tnunicipatix. Donc ce n'est pas la commune qui est investie de droits de puissance publique par délégation, mais bien les agents municipaux. L'observation est très importante, parce qu'elle montre que notre première loi municipale moderne condamne d'avance les théories, comme celles de M. Hauriou', d'après lesquelles les communes, les départements, seraient, en vertu d'ime délégation à eux donnée par l'Etat, titulaires de droits de puissance publique. Restent les fonctions que la loi de 1789 déclare propres au pouvoir municipal. Sont-elles Texercice de droits dont les communes sont titulaires? Oui certainement, dans la penséedu législateur de 1789; oui encore aujourd'hui. Mais ces droits ne sont que des droits patrimoniaux, et non point des droits de puissance publique. A aucun titre, on ne peut parler, comme Jellinek, d'un pouvoir municipal qui serait un quatrième pouvoir. Que ces droits dont la commune est le sujet ne soient que des droits patrimoniaux, cela ressort de l'article 9 du titre 11 de la constitution de 1791 , lequel indique comme fonctions normales des officiers municipaux celles qui consistent à gérer les affaires municipales de U commune. Puis l'article 50 de la loi du 14 décembre 1789 range, dans les fonctions propres