Bertlïéleiuy, loc. cilat., p. 212, note

au reste, nous l'espérons, dans le paragraphe suivant. Que des agents décentralisés exercent enfaitdes droits de puissance qui appartiennent seulement àFEtal, cela apparaît très nettement dans les attributions des conseils d'arrondissement et des conseils généraux français. Chacun sait qu'aux ternies des articles 37-39 de la loi du 10 août 1871 , le conseil général fait la répartition de la contribution directe entre les arrondissements du département et prononce définitivement sur les demandes en réduction de contingent formées par les communes. Peut-on dire qu'en remplissant cette fonction, il est l'organe du département qui, personne de puissance publique, serait titulaire de ce droit véritablement étatique? CaQ ne serait pas sérieux. M. Ducrocq a expliqué ce pouvoir des conseils généraux par une délégation à eux donnée par le parlement ^ Nous ne voyons pas en vérité ce que vient faire cette délégation. Si elle seule peut expliquer cette compétence du conseil général, il faut la faire intervenir pour tous les agents, et un agent exécutif quelconque n'a de pouvoir que par délégation du chef de l'exécutif. Nous avons fait justice de celte conception. Le conseil général répartit les contributions en vertu de la compétence qui lui appartient, et qui, comme toute compétence, est établie par la loi. Si l'exercice de cette compétence entraîne une manifestation de la puissance publique, et qu'on admette la théorie de l'Etat personne souveraine, cet acte ne peut être que l'exercice d'un droit appartenant à l'Etat. D'ailleurs pour ce qui est du département, il ne peut être sérieusement soutenu qu'en droit positif français, il soit une personne publique, titulaire d'un droit de puissance. A la rigueur on peut soutenir cela pour les communes, qui, à une époque de notre histoire, ont certainement

\. Oucroct], Cours de droit administrât if ^ V édil., 1897, 1. 1, p- 2*'''

LES AGENTS DÉCENTRALISÉS. § V 719

<Hé des coUectivitôs publiques, investies (l\me certaine puissance, et qui n'ont point été une création arbitraire du législateur moderne. Mais il n en est point ainsi des départements. Créé comme simple division administrative par la loi du 22 décembre 1789, maintenu comme telle parla loi du 28 pluviôse an VUI, ce n'est que lentement, sous l'inlluence des faits et de la pratique, que le département est devenu une personne patrimoniale, et dans tout l'ensemble de nos lois, il n'y a pas un texte duquel on puisse inférer que le département soit titulaire d'un atome quelconque de la puissance publique.

On a tenu à montrer que, dans le droit positif français aussi bien qu'en théorie, il était impossible de considérer les communes et les départements comme étant des personnes publiques titulaires d'un droit de puissance quelconque. Si la puissance est un droit, une seule personne peut en ôtre titulaire, l'Etat; et si tout agent exerce les droits d'une personne, quand il fait un acte de puissance publique, cette personne ne peut ôtre que l'Etat. Cela est aussi vrai dans les pays fédéraux que dans les pays unitaires décentralisés. 11 est aussi impossible de comprendre qu'en Suisse ou aux Etats- Unis, chaque canton ou chaque Etat soit titulaire de la puissance publique dans un certain domaine, que de comprendre que les communes et le département fran- (^ais soient titulaires d'une part de souveraineté. Nous nous sommes placé dans Thypothèse de la personnalité et de la souveraineté une et indivisible de l'Etat : l'agent décentralisé ou fédéralisé nous apparaît alors

comme investi d'une double compétence, compétence comme organe de la collectivité locale pour faire en son nom des actes patrimoniaux, compétence comme agent de TEtat pour faire dans un certain domaine des actes de puissance publique. Quelquefois ragentdécentralisé peut n'avoir que cette dernière compétence, comme en France les conseils d'arrondissement; ils peuvent au contraire n avoir que le caractère d'organe de la collectivité locale personne patrimoniale. 11 va de soi qu'en réalité tous ces raisonnements, toutes ces distinctions, ne reposent à notre sens sur rien. Pour nous la question de la personnalité des coUectivitéis locales ne se pose pas plus que celle de la personnalité de l'Etat. Les développements qui précèdent n'ont eu d'autre but que de montrer les inconséquences et les contradictions auxquelles conduit la doctrine de la personnalité et de la souveraineté.

La compétence de l'agent décentralisé ou fédéralisé n'est pas un droit de l'agent ; elle n'est pas davantage le pouvoir d'exercer un droit, dont serait titulaire une personne collective, Etat ou groupe local, dont l'agent serait le mandataire ou l'organe. La théorie précédemment développée sur la nature de la compétence s'applique tout entière aux agents non-centralisés. Ils ont un pouvoir objectif déterminé par la loi de leur fonction; ils peuvent vouloir certaines choses, et les vouloir avec un ell'et juridique quand ils les veulent conformément au but de leur fonction, ou plutôt au but qui a inspiré la loi de leur fonction. L'effet de droit est toujours voulu et ne peut être voulu que par une volonté individuelle. Derrière cette volonté individuelle, il n'y a jamais une personne collective dont elle serait l'organe. Cela est vrai qu'il s'agisse d'un acte dit de puissance publique ou d'un acte patrimonial. La personna- . lié juridique des collectivités décentralisées ou fédérées

LES AGENTS DÉCENTRALISÉS. § V 721

n'existe pas plus au point de vue patrimonial qu'au point de vue politique. Que Ton considère le gouverneur et la législature d'un Etat particulier de T Amérique, le parlement ou rassemblée populaire d'un canton suisse, le gouvernement d'un Etal allemand, ce sont là des agents, qui sont investis par la loi objective d'une certaine compétence, compétence pour créer une situation patrimoniale à une collectivité déterminée, compétence pour imposer, mt^me par la force et par leur volonté unilatérale, une certaine prestation à des personnes se trouvant sur un territoire, compétence pour formuler une règle de droit. Leur situation, au point de vue de la compétence, ne diffère en rien de celle d'un agent centralisé. Les uns et les autres ont un pouvoir de vouloir dans les limites d'une règle objective.

Cette règle, ce ne sont pas les gouvernants qui la créent, ils ne font que la constater; elle ne trouve pas sa force obligatoire dans la volonté d'une collectivité, mais dans ce fait qu'elle est inspirée à celui qui la formule par le but de constater la règle de droit ou de prendre des dispositions pour en assurer le respect Ainsi ne se pose môme pas cette question (sur laquelle on a tant disserté et sur laquelle on reviendra plus loin) : la loi, qui s'applique dans un Etat fédéré et qui détermine la compétence de ses agents, est-elle une loi de TEtat-membre ou une loi de l'Etat central? C est une loi : sa force impérative ne dérive pas plus de la prétendue volonté collective de l'Etat central que de celle de r Etat-membre; ni Tune ni l'autre n'existent.

Une loi, qui par hypothèse possède force obligatoire parce qu'elle est adéquate à Tétat social du pays auquel elle s'applique; un agent institué h la suite d'un fait, qui forme la condition d'application à lui-même de la loi de compétence; une institution sans l'intervention directe ou indirecte des gouvernants; une compétence