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722 CHAPITRE Vi

consistant en un pouvoir de vouloir certaines choses avec un effet juridique, voilà jusqu'à présent le caractère juridique de tout agent fédéralisé ou décentralisé. Ainsi s'évanouissent toutes les difficultés qui, autrement, naissent à chaque pas et s'amoncellent sans solution possible. Tout s'éclaire si Ton voit dans la compétence, quelque soit le mode d'institution de l'agent, un simple pouvoir individuel de vouloir légitimement et eflic4icement un effet de droit dans la limite déterminée par une loi positive conforme à la règle objective.

Jusqu'à présent, nous n'avons trouvé d'autre différence entre les agents décentralisés ou fédéralisés et les agents centralisés que celle-ci : les premiers sont institués à la suite d'un acte ou d'un fait auquel la volonté des gouvernants ne participe ni directement ni indirectement. C'est incontestablement la première condition pour qu'il y ait décentralisation ou fédéralisme. Mais cette condition suffit-elle? Nous ne le croyons pas. Si cette condition était suffisante, il n'y aurait pas à vrai dire de différence entre les uns et les autres. On a montré en effet, que si les gouvernants interviennent directement ou indirectement dans l'institution d'un agent, quelle que soit cette intervention, ce n'est point d'elle que l'agent tire une part quelconque de sa compétence, que celle-ci dérive exclusivement delà loi, que l'acte gouvernemental de nomination, le plus caractérisé, ne doit pas être considéré comme un acte juridique créant une situation subjective, mais surtout comraeun fait conditionnant l'application à un individu d'une loi, de laquelle résulte son pouvoir objectif. 11 n'y adoncpasà vrai dire de différence entre l'institution d'un agent résultant de la nomination directe ou indirecte par les gouvernants, et l'institution par un fait complètement étranger à leur volonté. Dans les deux cas, il y a un agent inv(»sti d'une compétence, c'est-à-dire d'un pou-

LES AGENTS DÉCENTRALISÉS. § V 723

voir objectif à la suite de Tarrivée d'un fait, qui conditionne l'application à sa personne de la loi fonctionnelle. Si donc l'agent non centralisé se distingue en droit de l'agent centralisé, et cela n'est guère contestable, il faut qu'il y ait un autre caractère propre au premier.

Si ce caractère ne peut pas se trouver dans le mode de nomination, s'il ne peut pas résider dans une nature différente de la compétence, puisque la compétence a une certaine nature qui est ou n'est pas, mais qui, si elle est, est toujours la même, s'il ne peut pas consister non plus dans ce fait que la compétence qu'il exerce est la manifestation d'un droit dont une collectivité distincte de l'Etat, mais comprise en lui, serait titulaire, puisque derrière la compétence, il n'y a aucun droit subjectif, et derrière l'agent aucune personne collective dont il serait le mandataire ou l'organe, le caractère propre à l'agent non centralisé ne peut consister que dans l'étendue de sa compétence. Ce point est acquis : l'agent décentralisé ou fédéralisé possède une compétence plus étendue que l'agent centralisé.

Mais ce n'est pas tout ; car il reste à savoir en quel sens cette compétence est plus étendue. Cette extemsion de la compétence appartenant à l'agent fédéral ou décentralisé peut se concevoir d'abord au point de vue de la nature des actes qu'elle comprend. Et c'est surtout pour les agents fédéralisés que ce point de vue a été mis en avant. On dit encore couramment, que l'agent centralisé n'a jamais et ne peut jamais avoir compétence que pour faire des actes administratifs ou juridictionnels, mais non point pour faire des actes législatifs, qu'au contraire, les agents fédéralisés ont toujours une compétence législative. Etl'ectivement, les agents fédéralisés ont, en général, un pouvoir législatif, et môme de bons auteurs pensent que c'est là que réside la véritable différence entre le fédéralisme et la décen-

t^aIisalion^ On recherchera au paragraphe suivant si cela est vrai. Mais pour le moment, telle n'est pas la question. Elle est seulement de savoir si on peut dire absolument que l'agent non centralisé et spécialement l'agent fédéralisé est caractérisé par ce fait qu'il a ou qu'il peut avoir une compétence législative, et si Tagent centralisé n'en a pas et ne peut pas en avoir. On rappelle que la compétence législative est le pouvoir de faire un acte législatif, que celui-ci est toute décision par voie générale et abstraite et que la compétence législative est intrinsèquement le pouvoir de prendre une décision par voie générale et abstraite. D'autre part, il est certain que dans les pays unitaires modernes, les gouvernants ont, en général, réservé k eux-mêmes ou à leurs représentants le pouvoir de faire des lois, et que leurs agents ont, en général, uniquement compétence pour prendre une décision individuelle dans la limite tracée par ces lois; que d'autre part dans les pays dits féiéraux, les agents locaux ont habituellement une large compétence législative. Le système qui consiste à donner aux gouvernants directement la compétence législative et à reconnaître seulement aux agents un droit de décision individuelle s'est établi incontestablement sous l'empire du besoin de protéger Tindividu à la fois contre le pouvoir sans limite des gouvernants et contre l'arbitraire des agents : le gouvernant en statuant par voie générale échappera, en partie du moins, aux suggestions de la haine et de la passion ; l'agent, en statuant seulement par voie individuelle dans les limites tracées par la loi, trouvera en cela un frein contre une tentative de spoliation arbitraire. Mais rationnellement rien ne s'oppose à ce que l'agent centralisé soit investi dans certains cas d'une véritable compétence législative, dans

1. Hauriou, Répertoire de Béquet, article Décenlralisalion, n* 19.

LES AGENTS DÉCENTRALISÉS. — § V 725

les limites d'ailleurs fixées par la loi des gouvernants. Diverses considérations ont amené, dans la plupart des pays unitaires, IVHablissement d'une pareille compétence. Elle n'est pas d'ailleurs autre chose que ce qu'on appelle en France le pouvoir réglementaire. A Tinverse il n'y aurait rien d'impossible à ce qu'un agent fédéralisé n'ait pas une compétence législative. Dans les types modernes d'Etats fédéraux, il n'en est pas sans doute ainsi, mais, rationnellement, rien ne s'y oppose et nous pensons établir au paragraphe suivant que ce pouvoir léi^islatif des agents fédéralisés n'est point le caractère essentiel du système fédéral.

D'ailleurs, pour confirmer notre proposition, il suffit de prendre deux exemples, l'un d'un agent centralisé dans un pays unitaire, et l'autre d'un organe fédéralisé. On ne citera pas cependant le président de la République française, quoique beaucoup d'auteurs y voient un simple agent. A notre avis, il est un gouvernant, un représentant* ; dans tous les cas il n'est pas un agent local. Mais le préfet français a un pouvoir réglementaire certain et très étendu ; il suffit de citer l'article 99 delà loi du 5 avril 1884. Dans les limites fixées par la loi des gouvernants, il peut prendre des mesures par voie générale, et véritablement faire des actes législatifs. Si l'on ne se paie pas de mots, quelle différence y a-t-il au fond entre le rcMe d'un préfet faisant un règlement, c'est-à-dire une loi locale véritablement, dans les limites où la loi de compétence lui reconnaît ce pouvoir, et l'acte d'un parlement local d'un Etat américain ou d'un canton suisse, faisant aussi une loi locale, dans le domaine déterminé par la constitution fédérale? En fait, il existe une différence de degré : la compétence législative de l'organe fédéralisé s'exercera