Voir supra, chap. m, J

dans un domaine beaucoup plus large que celle du pn'fet. De dilîérence de nature, il n'en existe point. On dit bien habituellement que l'agent local centralisé a reçu une délc^gation du législateur central et en vertu de cette délégation est organe de la souveraineté centrale dans un domaine très limité, tandis que le parlement local exerce un droit de souveraineté propre et originaire dont la collectivité fédéralisée est titulaire. On a montré plus haut ce qu'il fallait penser de cette prétendue délégation, de ce prétendu droit originaire des collectivités fédéralisées. Pour nous, il n'existe ni droit de puissance publique, ni personnalité de TEtat, ni personnalité des collectivités membres. Mais enlin, si Ton persiste à admettre Texistence d'une souveraineté, il n'y a qu'une souveraineté une et indivisible dans les Etats fédéraux comme dans les Etals unitaires, et la loi d'un parlement local, comme le règlement du préfet, est une manifestation de cette unique et indivisible souveraineté, se produisant dans les limites fixées par la loi organique du pays.

Si l'on pousse plus loin l'analyse, l'assimilation paraît encore plus complète. Les pays unitaires n'admettent pas en général que la loi émanée des gouvernants puisse être soumise à l'appréciation des tribunaux et que ceux-ci puissent refuser de l'appliquer par cette raison qu'elle serait contraire au droit. Celte solution souvent critiquée en France est logique. Les gouvernants étant investis de la puissance souveraine, nous disons étant en possession de la plus grande force, aucun agent ne peut être compétent logiquement pour apprécier la légalité de leur décision. Mais, au contraire, toute loi locale émanée d'un agent déceutialisé peut être soumise à l'appréciation des tribunaux soit directement, soit par voie d'exception ; et tout tribunal français peut refuser d'appliquer un règlement

LES AGENTS DÉCENTRALISÉS. — § V 727

d'un préfet, pour ce motif que celui-ci est sorti du domaine fixé par la loi gouvernante. De môme dans tous pays du type fédéral, un tribunal quelconque peut refuser d'appliquer une loi d'Etat, parce que le parlement local est sorti du domaine dans lequel la loi organique avait enserré sa compétence. On sait qu'il y a là un dos principes essentiels du droit public américain. Sans doute aux Etats-Unis une cour de justice peut refuser d'appliquer une loi fédérale qui viole la constitution fédérale. Mais cela se rattache à un ordre d'idéesdifférentdeceluique nous étudions en ce moment. Il n'en reste pas moins vrai qu'un tribunal américain peut toujours refuser d'appliquer une loi locale, môme constitutionnelle, qui excède la compétence de l'assemblée d'Etat qui l'a votée. Bryce fait très justement observer qu'il y a là une règle tout à fait analogue à celle par laquelle, avant l'indépendance, le conseil privé de la couronne britannique pouvait toujours annuler la loi volée par une colonie, en dehors du cercle d'action à elle concédé par la charte coloniale. Depuis la guerre de sécession, ce contrôle du pouvoir central sur les organes de l'Etat est unanimement reconnu. Bryce en formule ainsi le principe : « Tout acte de la législature ou du pouvoir exécutif d'un Etat, qui est en opposition avec la constitution ou avec un acte du gouvernement national, fait en vertu de. la constitution, est en réalité un acte, non pas du gouvernement d'Etat, qui ne peut pas agir légalement contre la constitution, mais de personnes qui s'arrogent faussement le droit d'agir comme si elles étaient le gouvernement; il est nul ipso jure,,, Telle paraît avoir été la jurisprudence de lacourfédérale suprême pour les causes qui lui ont été soumises après la guerre de sécession ^ » Il en est identiquement de môme du pouvoir législatif reconnu aux

1. Bryce, la République américaine, cdit. française, 1900, t. I, p. 478.

organes des Etats-membres dans Tempire allemand. Ils possèdent une compétence législative dans .un domaine déterminé par la loi fédérale, et toute loi qui excéderait les limites de ce domaine. est nulle, tout aussi bien que le règlement fait par un préfet au-delà de sa compétence. Laband écrit àcetégard: «Dans cette puissance législative (des Etats-membres) le manque de souveraineté se trahit en ceci qu'elle doit se tenir dans les limites que le souverain a fixées à Tautonomie et qu^elle ne peut pas établir des règles de droit en opposition avec celles qu'a établies le souverain. La première de ces deux bornes imposées aux Etats particuliers est dressée par Tarticlc 78, section 1 de la constitution de Tempire, qui donne à Tempire le pouvoir de changer à son gré les limites de Tautonomie des Etats; la seconde se trouve à Tarticle 2 de la constitution de Tempire, d'après lequel les lois de Tempire passent avant les lois des Etats... Le droit de surveillance de Tempire (sur les Etats particuliers) s'étend encore aux domaines laissés à Tautonomiedes Etats particuliers, dans le sens négatif qu'ici rien ne doit être fait en contradiction avec la législation de lempire. La violation de ce devoir d'obéissance par un Etat-membre peut amener l'empire h le maintenir par la force dans la fidélité aux devoirs fédéraux que lui impose la constitution. L'exécution doit être décrétée par le Bundesrath et accomplie par l'empereur (constitution de l'empire, art. 19)'.» Nous trouvons dans la constitution fédérale suisse de 1874 une règle complètement analogue. L'article 11*^ porte en effet : « Le tribunal fédéral connaît des conllits de compétence entre les autorités fédérales d'une part et les autorités cantonales d'autre part*-. »

i. Laljniul, SlmUsvechl, 1901, l. I, p. 101 et 102: édit. française, laOO, t. I, p. ns et 180.

2. Cf. \)uhs Je Itr oit piihlic (le la ton fédéra f ion suisse, i. Il, p. 127etsuiv.

LES AGFÎNTS DÉCENTRALISÉS. § V ^729

Ainsi dans les trois types d'Etats fédéraux nous trouvons le môme principe. Les organes locaux ont une compétence législative dans un certain domaine; et toute loi qui est faite par eux en dehors de ce domaine peut être annulée par un organe central. La mise en œuvre de cette règle varie; mais la règle reste dans son essence toujours la même. Nous ne voyons aucune différence entre cette règle et celle en vertu de laquelle tout règlement, acte législatif au point de vue matériel, fait par un agent centralisé, est nul lorsqu'il excède les bornes de la compétence réglementaire. Nous pouvons donc maintenir notre proposition précédente : au point de vue de la compétence législative, il peut y avoir une différence de degré entre la compétence d'un agent centralisé, et celle d'un agent fédéralisé, il n'y a point une différence de nature.

Il n'y en a point, non plus au même point de vue, entre la compétence d'un agent centralisé et celle d'un agent décentralisé. Il ne serait point exact de dire que la compétence de l'agent décentralisé est plus grande que celle de l'agent centralisé, parce que le premier possède un pouvoir réglementaire et l'autre point. Ce serait plutôt l'inverse qui serait vrai, si toutefois nous considérons la France, type d'Etat unitaire avec organes décentralisés. Dans le département, le pouvoir réglementaire appartient essentiellement au préfet, agent centralisé; il n'appartient point au conseil général, organe décentralisé; ou du moins il ne lui appartient que dans de rares circonstances. Le conseil municipal, organe décentralisé, n'a qu'un pouvoir réglementaire extrêmement restreint, et on ne peut guère citer comme exemple que la compétence qui lui appartient pour l'organisation de la police et rétablissement, la prorogation et la suppression des taxes d'octrois ou le vote de

centimes additionnels'. Le maire a un pouvoir réglementaire extrêmement étendu; il est aujourd'hui un organe décentralisé, quoique traité parfois par la loi comme agent centralisé 2. Mais le maire français a été jusqu'en 1884, sauf quelques rares exceptions, un agent centralisé, et c'est à cela qu'il doit certainement le pouvoir réglementaire étendu dont il est doté. La tendance de notre législation, qui peut être considérée comme type, est donc de donner le pouvoir réglementaire surtout aux agents centralisés ; et de ce chef, la compétence de ceux-ci serait plutôt plus étendue que celle des agents décentralisés. En tout cas, s'il y a une différence à cet égard, elle est encore une différence de degré et non une différence de nature.

Ce qui vient d'entre dit pour la compétence législative serait entièrement vrai de la compétence juridictionnelle. Des agents décentralisés ou fédéralisés peuvent avoir ou n'avoir pas une compétence juridictionnelle; cela ne constitue en aucune façon une marque spéciale de leur situation. En France particulièrement les tribunaux de districts des lois de 1790 et de 1791, les tribunaux de déparlement de la constitution de Tan III, les tribunaux de commerce et les conseils de prud'hommes actuels étaient et sont des organes décentralisés investis de fonctions juridictionnelles. Nos conseils généraux et nos conseils municipaux n'ont aucune fonction de juridiction; ils pourraient en avoir sans que rien fût changé à leur situation juridique. Dans les pays fédéralisés, des organes juridictionnels locaux, institués sans Tintervention des gouvernants, sont investis de fonctions juridictionnelles importantes. Il pourrait tout aussi bien en être autrement. Dans les pays unitaires,

1. Loi du :i avril 1HS4, art. 103, J31-139, 141, li2. — Cf. Mureau, le Hèglemenl administratif, 1902, p. 455 et p. 464.