Voir aupra^ chap. iv, g

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Le propre des agents décentralisés et fédéralisés est de ne point ôtre soumis à un pouvoir hiérarchique remontant jusqu'aux gouvernants, mais seulement à un pouvoir de contrôle. De ce fait, il résulte qu'ils ont une compétence non seulement plus étendue, mais d'un aspect différent. L'agent investi du pouvoir hiérarchique peut annuler, réformer. L'agent investi du pouvoir de contrôle ne peut réformer; il peut suspendre; il peut refuser d'approuver; il peut annuler et voilà tout. Souvent la décision que prend l'agent non centralisé n'est pas définitive par elle-même, ou hien elle doit être approuvée pour devenir définitive par un agent centralisé, spécialement compétent à cet effet; ou bien elle peut ôtre suspendue dans son effet par le même agent; ou bien encore, quoique définitive par elle-même, elle peut être annulée par l'agent centralisé déclaré compétent; mais celui-ci ne peut jamais substituer sa volonté à celle de Tagent décentralisé et réformer la décision prise par lui. L'agent centralisé peut annuler pour les causes que détermine la loi de fonction, causes de droit et même causes de fait ou d'inopportunité ; mais il ne peut point réformer et substituer sa propre décision à celle de l'agent non centralisé, qui se trouve soustrait ainsi, dans son domaine d'action, à toute impulsion venant d'un agent centralisé, et, par conséquent à toute impulsion venant directement ou indirectement de la volonté gouvernante. Son pouvoir de volonté est tel que les décisions qui en émanent ne pourront jamais être réformées; elles pourront être sans valeur, parce que n'étant pas définitives par ellesmêmes, elles ne sont pas approuvées par l'autorité supérieure, ou parce que, étant définitives, elles sontannulées par l'autorité supérieure. L'effet voulu par l'agent décentralisé sera ou ne sera pas; mais s'il est, il sera toujours ce qu'il a été voulu sans aucune modification.

LES AGENTS DÉCENTRALISÉS. — § V 733

On a défini ainsi ce qu'est le contrôle du pouvoir central sur les agents fédéralisés ou décentralisés ; on Ta distingué du pouvoir hiérarchique, et montré par là même qu'il implique pour ces agents une compétence ayant un caractère qui n'appartient point à celle des agents centralisés. Finalement deux caractères sont communs aux agents décentralisés et fédéralisés, et les distinguent des agents centralisés : ils sont institués par un acte auquel ne participent ni directement ni indirectement les gouvernants; ils sont soumis à un contrôle, et non point à un pouvoir hiérarchique, et ce contrôle autorise Tagent supérieur à ne pas approuver, à suspendre, à annuler, mais jamais à réformer. Ce (i'ruil de contrôle est souvent appelé droit de tutelle. L'expression, quoique fréquemment employée, est tout à fait inexacte, d'abord parce que la tutelle implique ja situationd'uno personne en tu telle, c'est-a-dire d'une personne qui est représentée par un tuteur dans tous les actes de la vie juridique. Or ici, rien de pareil. De personne en tutelle il n'y en a pas, puisque nous nions la personnalité de la collectivité décentralisée ou fédéralisée; de tuteur, il n'y en a pas davantage, puisque l'agent centralisé, qui exerce cette prétendue tutelle, approuve, refuse d'approuver, suspend ou annule l'acte fait par un autre, rôle qui n'appartient jamais au tuteur. A tout prendre l'expression importe peu, si Ton est d'accord sur la situation qu'elle désigne, et cette situation se résume toujours en ce qui a été dit précédemment. Il suffit pour le démontrer de jeter un coup d'œil sur les types de système fédéral et décentralisateur.

Dans les Etats fédéraux, les agents du pouvoir central ne peuvent pas incontestablement réformer les décisions prises par les agents fédéralisés. Si ceux-ci sont restés dans le domaine qui leur est imparti par la loi

organique du pays, l'autorîlé centrale ne peut intervenir. Dans le même domaine, Tautorité centrale ne peut imprimer une impulsion aux agents fédéralisés. Ils ne déterminent pas eux-mêmes leur sphère d'action; mais dans cette sphère, ils sont libres d*agir ou de ne pas agir; et leur décision est définitive par elle-même, sans Tapprobation de Tautorité centrale. Tous ces points sont incontestables; il est inutile d'insister. Si l'agent fédéralise sort au contraire de son domaine daction, Taulorité centrale peut annuler la décision prise par lui. On peut supposer aussi que tout en restant dans les limites de son domaine, il ait violé une loi fédérale. 11 y aurait lieu à l'annulation, mais point ù la réformation. Le mode d'annulation varie suivant les pays. Tantôt, comme en Allemagne, c'est le gouvernement central lui-même qui prononce l'annulation; tantôt ce sont des tribunaux compétents à cet effet, comme aux Etats-Unis et en Suisse; mais cela ne touche en aucune façon au principe. Dans tout cela n'apparaît aucune place pour un pouvoir de réformation appartenant k l'autorité centrale ou à ses agents. On explique souvent cela en disant que dans la sphi^ro de leur activité, les Etats-membres sont titulaires d'une véritable souveraineté, ou tout au moins d'une véritable puissance publique autonome, ou qu'ils sont les parties composantes de l'Etat fédéral. On a vu plus haut ce qu'il faut penser de ces explications. Mais le point n'est pas là. Il est hors de doute que, de toute fîK^on, les agents fédéralisés échappent à un pouvoir hiérarchique, qui permettrait aux agents de l'autorité centrale de donner l'impulsion à leur activité ou de réformer leurs décisions.

En est-il de même pour les agents décentralisés? Ouï, sans aucun doute. Mais la chose demande quelques explications. On prendra naturellement pour exemple les agents décentralisés français. Pour le conseil général français, il est incontestable que Tautorité centrale peut annuler, suspendre, refuser d'approuver les délibérations, mais ne peut point les réformer, ni les imposer. Sur ce dernier point une objection peut être tirée du système des dépenses obligatoires et du rôle qui appartient au gouvernement pour le règlement du budget départemental; elle sera examinée plus loin. La^ loi du 10 août 187 1 a déterminé la compétence des agents de Tautorité centrale relativement aux délibérations des conseils généraux; nulle part, sauf la réserve faite pour le budget, on ne voit qu'ils aient un pouvoir de réformation. Les articles 33 et 3i- donnent au gouvernement ou au préfet compétence pour annuler les délibérations d'un conseil général, portant sur des objets qui ne sont pas légalement compris dans ses attributions et les délibérations prises hors des réunions légales. Si le conseil général, tout en restant dans le cercle de ses attributions, a violé la loi, l'annulation est provoquée par le préfet et elle est prononcée par un décret du gouvernement rendu en la forme des règlements d'administration publique (loi du 10 aoi1t 1871, art. 47). 11 faut supposer au reste que la délibération est une de celles qui sont exécutoires par elles-mt^mes. On sait, en effet, qu'une délibération étant prise légalement, trois hypothèses peuvent se présenter : ou bien elle est exécutoire sauf suspension : c'est le droit commun; ou bien elle n'est exécutoire qu'après approbation

(le rautorité Cvintrale; ou bien elle est exécutoire par elle-môme. Ces trois hypothèses correspondent aux trois catégories de délibérations du conseil générale On a essayé de rattacher ces distinctions à la destination de telle ou telle fonction, suivant qu'elle touchait à un intérêt général ou à un intérêt local. 11 nous paraît difiicile de trouver un principe général, auquel on puisse rattacher exactement le degré de force exécutoire que la loi attribue à telle ou telle délibération du conseil général. Au reste cela importe peu pour notre thèse; et on conviendra que jusqu'ici nous n'avons trouvé aucune trace d'un pouvoir de réformation appartenant à l'autorité centrale.

Nous en dirons autant des délibérations du conseil municipal, sauf la réserve déjà faite, à Tégard du conseil général, en ce qui concerne les dépenses obligatoires et le règlement du budget. Depuis la loi du 5 avril 1884, les délibérations du conseil municipal sont en principe « exécutoires par elles-mêmes ». « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. » Mais l'article 68 énumère de nombreuses délibérations, (jui ne sont valables qu'avec l'approbation de l'autorité supérieure, représentée par le préfet, le ministre, le gouvernement, le conseil général ou la commission déparlenientale. Dans ces diverses espèces, l'autorité supérieure peut refuser d'approuver la délibération qui, à défaut de celte approbation, est sans valeur; mais elle ne peut ni déterminer d'avance le sens de cette délibération ni la réformer une fois qu'elle est prise. D'autre part le préfet a le pouvoir d'annuler en conseil de préfecture, à toute époque, spontanément ou sur la demande des intéressés, toute délibération du conseil municipal exécutoire par elle-même, mais