VII
nous sommes attachées à établir dans un précédent volume, que la volonté unilatérale oblige toujours celui qui veut s'obliger, les gouvernants comme les particuliers. Nous ne disons pas : les gouvernants sont obligés de maintenir Tautonomie fédérale parce qu'ils sont liés par le contrat qui la créée; nous disons : les gouvernants sont obligés juridiquement de maintenir le fédéralisme, parce qu'ils sont liés par une obligation tantôt uni latérale, tantôt contractuelle. Etcorame, môme dans lecontrat, c'est la volonté unilatérale qui finalement est vraiment la cause efficiente de l'obligation, on peut dire que la question de savoir s'il y a fédéralisme ou simple décentralisation se ramène toujours uniquement à celle de savoir s'il y a eu, de la part des gouvernants, obligation prise volontairement de maintenir sur une circonscription territoriale déterminée la compétence d'agents non centralisés.
Une objection peut venir à Tesprit. Toute obligation juridique, pourrait-on dire, est un rapport de droit qui implique deux termes; ou, sous une autre forme, toute obligation implique un droit correspondant, et par conséquent deux sujets, un sujet passif grevé de l'obligation, un sujet actif titulaire du droit; or, en affirmant que le fédéralisme repose sur une obligation prise par les gouvernants de maintenir l'autonomie d'une circonscription locale, on détermine bien le sujet passif de cette obligation, les gouvernants, mais le sujet actif du rapport de droit ne peut être que la collectivité fédéralisée; les gouvernants sont grevés de l'obligation de maintenir l'autonomie; les collectivités locales sont titulaires du droit à l'autonomie ; voilk les conséquences nécessaires de la doctrine développée ici ;or,celan'est-il pas en contradiction avec ce qui a été affirmé précédemment à maintes reprises, à savoir que les collectivités en général, et les collectivités locales en parti-
762 CUAPITBE VI
culier n'ont point de personnalité juridique et ne peuvent être titulaires de droits en général, et particulièrement du droit à Tautononiie? Si l'objection élait vraie nous commettrions assurément une contradiction flagrante. Mais qu'on veuille bien se référer à notre théorie générale de l'acte juridique'; on y verra, nous le croyons du moins, combien est artificielle cette doctrine, qui veut ramener toute situation de droit à un rapport entre deux sujets de droit. Les notions de rapport et de sujet de droit sont des notions beaucoup trop étroites, qui parfois répondent, il est vrai, à la réalité, mais qui bien souvent aussi lui sont tout à fait contraires. Pour qu'il se forme une situation de droit, il faut qu'il y ait eu une manifestation de volonté, se produisant dans le domaine du droit et avec l'intention de créer une situation de droit; cette situation est créée, si l'acte de volonté a été déterminé par un but conforme au droit objectif fondé sur la solidarité sociale. Pour qu'il y ait une situation de droit, cela est nécessaire, mais cela suffit. Qu'on ne recherche donc pas quels sont les sujets de droit, le sujet actif ou passif. Cette recherche est vaine. Si Ton fait au fédéralisme Tapplication de ces idées, l'objection précédente s'évanouit. 11 n'y a point à rechercher quel est le titulaire du droit h l'autonomie, pas plus que le sujet passif de l'obligation de respecter cette autonomie. Le tout est seulement de savoir si en fait s'est produi-te une manifestation de volonté, émanant des gouvernants et ayant pour but de créer à titre obligatoire pour eux cette situation, d'après laquelle dans des circonscriptions territoriales il existera des agents non centralisés. Qu'une manifestation volontaire de C(»tte nature se produise dans le domaine du droit, qu'elle soit déterminée par un but de solida-
1. L'Ktai, le droit objectif et la loi positive, pnrliculièreinrnl, chnp. m, •0. 3 et 4
LES AGENTS DÉCENTRALISÉS. § Vil 763
rite sociale, telle qu'elle est conçue dans le pays au moment où elle intervient, qu'elle soit faite dans un but permanent et qu'elle doive être permanente comme le but qui la détermine, ce sont choses incontestables. Par conséquent, notre formule précédente s'applique tout entière : celte volonté des gouvernants a créé une situation de droit, une situation dont la portée et la durée sont tracées par le but qui Ta déterminée; cette situation s'impose au respect de tous, en première ligne au respect des gouvernants. Ceux-ci sont obligés par leur volonté, parce que leur volonté s'est manifestée dans le domaine du droit, et la situation qui en est résultée ne peut être modifiée par eux, quelle que soit la forme en laquelle ils voudraient intervenir, pas plus par un acte particulier que par une loi générale constitutionnelle ou non. La différence juridique entre la simple décentralisation et le fédéralisme nous paraît ainsi bien nette. Il y a fédéralisme, s'il y a eu de la part des gouvernants intention de créer une situation permanente, une autonomie, qui s'impose au respect des gouvernants, parce qu'en la créant ou en la reconnaissant ils ont voulu faire naître une situation juridique s'imposant au respect de tous. Dans le cas contraire, il y a simple décen- Irnlisation, qui sans doute ne pourra être modifiée que dans la forme en huiuelle elle a été établie ou reconnue, par une loi formelle si c^Ile a été établie par une loi formelle. Mais le gouvernement, qui modifie ou supprime une situation de décentralisation, ne viole aucune situation juridique s'imposant à lui, parce qu'il n'y a point eu de sa part, h un moment quelconque, inlention de créer une situation de droit obligatoire. (Ju'on ne dise pas que notre théorie s(» ramène à celles, (|ui caractérisent la situation des collectivités fédéraliséeseu disant qu'elles sont titulaires d'un droit originaire de puissance ou qu'elles sont parties composantes de l'Etat
fédéral. Nous sommes bien loin de pareilles conceptions qui toutes reposent sur la personnalité des Etatsmembres. Nous nions, au contraire, énergiquement cette personnalité.
Toute la question de savoir si les fonctionnaires non centralisés, qui exercent une certaine compétence législative, juridictionnelle ou administrative sur le territoire d'une circonscription locale, sont des agents décentralisés ou fédéralisés, si, pour nous servir de la terminologie consacrée, telle circonscription locale autonome est une circonscription décentralisée d'un Etat uni taire ou un Etat-membre d'un Etat fédéral, toute la question se ramène ainsi à un point de fait : au moment où celte autonomie a été organisée, y a t-il eu ou non de la part des gouvernants intention de créer une situation juridiquement obligatoire pour eux? La réponse sera souvent délicate. Mais par une observation sérieuse des faits, il n'est point impossible d'arriver à une solution. Nous ne disons point que la différence entre la décentralisation et le fédéralisme soit simplement de fait; au contraire, elle est bien une distinction juridique; mais la situation juridique comme toujours résulte d'une manifestation de volonté, d'une intention de créer un effet de droit, et il faut bien rechercher si en fait cette intention a existé.
Pour certains pays la solution ne peut pas faire doute. Aux Etats-Unis par exemple, la constitution de 1787 contient divers articles qui impliquent nettement l'obligation prise par le peuple des Etats-Unis, c'est-àdire la puissance gouvernante, de respecter l'autonomie des Etats. 11 suffit de citer l'article IV, section 4: « Les Etats-Unis garantiront à chaque Etat de l'Union une forme républicaine de gouvernement. » A défaut de texte, les circonstances, dans lesquelles a été faite la constitution américaine, démontrent d'une manière
péremptoire robligation prise volontairement par le peuple américain, auteur de la constitution et détenteur de la puissance gouvernante, de respecter Taulonomie des Etats et par conséquent de maintenir dans chacun d'eux une organisation décentralisée. On en dira autant de la constitution suisse. L'article 3 de la constitution revisée en 1874 porte: « Les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la constitution fédérale et, comme tels, ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués au pouvoir fédéral. » Cet article s'interprète tout naturellement en ce sens que le respect de l'autonomie des cantons s'impose au gouvernement central, en vertu d'une obligation prise au moment du vote de la constitution.
D'ailleurs, nous ne prétendons pas que pour qu'il y ait fédéralisme, il faille que les gouvernants prennent robligation de respecter l'autonomie locale avec l'étendue qui lui est reconnue au moment où la constitution est faite. L'obligation prise peut aller jusque-là; mais bien souvent aussi elle consiste seulement dans la promesse de ne pas supprimer complètement Tautonomie, le pouvoir gouvernant restant libre de restreindre, en procédant dans la forme déterminée par la constitution, rétendue de celte autonomie. En fait même, c'est à cela que se borne habituellement l'obligation prise par les gouvernants. En Amérique et en Suisse le pouvoir constituant peut certainement légalement et régulièrement restreindre la sphère d'activité appartenant aux organes locaux. Mais nous disons que si les gouvernants pouvaient légalement supprimer complètement cette autonomie, faire disparaître tout fonctionnaire décentralisé, on n'aurait plus un Etat fédéral. Assurément le plus souvent en fait il le pourrait; mais le fait laisse le droit intact, et si cette suppression
avait lieu, ce serait un coup d'Etal, une révolution; ce ne serait plus Texercice régulier et normal de la puissance législative.
En Allemagne, cette obligation de respecter l'autonomie des Etats s'impose certainement à la puissance d'empire. Laband s'en explique au reste très nettement : « La limite lixée par la constitution entre la sphère des pouvoirs de l'empire et la sphèredes pouvoirs de l'Etal, Tempire peut la transformer à Taide d'une modification de la constitution par un acte unilatéral. >> Ce pouvoir résulte d'ailleurs de l'article 78, section l de la constitution, qui donne à Tempire le pouvoir de chanj:er h son gré les limites de l'autonomie des Etats. Mais Laband ajoute : « De la nature de l'Etat fédéral résulte cependant en un autre sens une garantie de l'existence^ des Etats particuliers.» C'est dans des termes différents la môme idée que la nôtre. Laband raisonne ainsi : « Il faut regarder comme absolument inadmissible qu'on puisse par une loi d'(»mpire enlever à des Etats particuliers, sans leur consentement, des droits qui resteraient acquis à d'autres Etats. Il suit de là qu'il est à plus forte raison impossible de supprimer tout à fait dos Etats particuliers, sans leur consentement, par exemple de les incorj)orer à d'autres ou de les déclarer territoire de l'empire'. » Laband parle de droits appartenant aux Elats-membres; nous n'admettons pas ces droits, parce que nous nions la personnalité des collectivités; et nous voyons seulement une obligation, prise par les gouvernants, de respecter la situation juridique créée par leur volonté. Mais sur le point qui nous occupe, nous arrivons aux mêmes conséquences que Laband. Comme lui nous disons : il ne s'agit point de savoir si, dans un avenir plus ou moins lointain, la puissance
1. l.;ihand, Staat.'snuhf, t. I, p. Il.'i et 116; étlil. franc., 1900, t.I,p.l7:; ut p. 203. — Cf. Ilnnel, Slaatsree/it, t. I, p. 176 et p. 7^9.
LES AGENTS DÉCENTRALISÉS. — § Vil 767
d'empire absorbera l'autonomie des Etats; en droit acluel, il y a une situation juridique qui s'impose à la puissance d'empire. Laband y voit un droit de TKtatlïiembre, nous y voyons une obligation juridique prise par les détenteurs de la puissance d'empire. Nous estimons que notre conception seule évite des contradictions et des difficultés juridiques inextricables; mais il est évident que sur ce point notre conclusion est la même. C'est encore toujours en fait et par l'observation que doit être résolue la question souvent discutée de savoir si lescolonies autonomes d'un Etat unitaire, par exemple les grandes colonies anglaises déclarées autonomes comme le Canada, la République australienne, doivent être considérées en droit comme des régions décentralisées ou fédéralisées. 11 faut examiner ce qui s'est passé en fait au moment où a été organisée cette autonomie. Si le gouvernement anglais a pris l'obligation de respecter l'existence de cette autonomie, cette obligation le lie juridiquement; il est en droit dans l'impossibilité de violer l'obligation prise ; s'il la viole, il fait un coup d'Etat; il se place en dehors du droit. Quand une obligation de ce genre a été prise, la colonie est véritablement fédéralisée. Au cas contraire, elle est une province simplement décentralisée. La distinction ne tient pas à l'étendue des pouvoirs reconnus aux agents locaux, mais seulement à ce fait : le gouvernement anglais at-il ou non voulu s'obliger à reconnaître et à maintenir cette autonomie? 11 n'est pas possible d'entreprendre ici cette élude détaillée. On fera seulement observer qu'il paraît bien résulter des circonstances dans lesquelles fut votée par le parlement l'acte du 29 mars 1807 que l'Angleterre n'entendait point prendre l'obligation juridique de respecter l'autonomie canadienne, et ne voyail, dans l'organisation créée, qu'une sorte de concession précaire révocable n volonté. En disant celu,
768 CHAPltRE VI
nous faisons au reste abstraction de la conception anglaise, d'après laquelle le parlement n'est jamais li(^ par le droit*. Nous ne croyons pas non plus que lareconnaissance, en 1900, par le parlement anglais de la Commonwcalth australienne, implique la reconnaissance d'une obligation pour la puissance anglaise de respecter cette autonomie. Le discours du trône du 29 janvier 1900 ne parait y voir qu'une concession volontaire et toujours révocable faite par la puissance britannique. Ce n'est sûrement pas à une époque où paraissent triompher au-delà du détroit les idées impérialistes qu'on peut croire que le gouvernement anglais ait eu à un moment quelconque la pensée de se reconnaître comme juridiquement obligé par l'acceptation de la fédération australienne. Au surplus, nul ne sait ce que réserve l'avenir ; les prétentions impérialistes des gouvernants anglais n'empocheront peut-être pas que dans un avenir plus ou moins lointain la République australienne ne s'affranchisse entièrement de la puissance britannique 2.
D'une manière générale toute question relative au vrai caractère et à la situation juridique de tout territoire régi par des agents non centralisés doit être résolue par Texamen de ce fait : les gouvernants ont-ils eu l'intention de s'obliger à maintenir sur ce territoire l'existence et la compétence d'agents non centralisés? Si oui, ils ne peuvent pas supprimer cette autonomie; sinon, ils le peuvent. C'est par là seulement qu'on peut, par exemple, déterminer la situation juridique de la Finlande à l'égard du gouvernement impérial russe. La plupart des auteurs, qui ont écrit sur cette
1. (îf. Gray, Hislory of the confédération of Canada; — Watson, ConslUutional lilstory of Canada; — Revue du droit public^ 1899, t. Il, p. 512
•2. Cf. Harrison Moore, Revue du droit public, 1899, t. I, p. 299 et t. 11, p. 476. — Voir la Constitution fédérale australienne, texte et commentaire. Revue politique et parlementaire ^ 1901, t. Il, p. 353.
LES AGENTS DÉCE^fTR ALISES. — j^ VU 769
question, dans des articles au reste très savants et très intéressants, ont recherché si la Finlande avait ou non le caractère d'un Etat, partant de cette idée que si la Finlande était un Etat, le gouvernement russe ne pouvait pas supprimer ou modifier son organisation et ses prérogatives. Aucun de ces auteurs n'est arrivé à une démonstration bien convaincante. Il est, en effet, bien difficile de démontrer que la Finlande est ou n'est pas un Etat, puisqu'on ne s'entend pas encore sur les caractères essentiels à tout Etat. Pour nous, le tout est de savoir si l'empereur de Russie a entendu prendre robligation,en 1809, de maintenir sur le sol finlandais la compétence des organes locaux et certaines prérogatives aux habitants de ce territoire. Si cette obligation a été prise par l'empereur, elle le lie, parce qu'une obligation juridique lie les empereurs comme les simples particuliers. Or, il paraît bien démontré que l'empereur Alexandre 1", au moment de l'annexion de la Finlande, a volontairement et consciemment pris cette obligation. Qu'importe que la Finlande soit appelée province ou Etat; c'est là une simple question de nom. Qu'on n'objecte pas que la Russie ne peut pas être liée par une convention avec la Finlande, puisque celle-ci n'a d'existence que par la volonté de la Russie. Peu importe l'existence ou la non-existence de la Finlande comme personne juridique. L'empereur a-t-il, oui ou non,. promis de respecter l'autonomie finlandaise? Toute la question est là •.
On conclut donc qu'il y a décentralisation au sens général du lîiot, lorsque, dans une circonscription territoriale, il y a des agents dont la compétence législative, judiciaire ou administrative s'étend sur cette
1. Cf. Dcspagnel, la Question finlandaise^ 1901. — Michoud et Lapra- (lelle, la Question finlandaise, 1901, et la bibliographie très complète donnée par ces auteurs.
