Damlurand, le Mandat impératifs 1896, p

dans une étude de droit. On a dit : si l'on repousse h» mandat impératif, les parlements, m^me élus au suffrage universel, ne sont que des corps oligarchiquo< sans pouvoir légitime, car si chaque député est indépendant dans les décisions qu'il prend, s'il n'est pas obligé de se conformer aux instructions reçues, le parlement n'est plus qu'une assemblée partielle de citoyens, qui usurpent une autorité qui ne leur appartient à aucun titre. Pour qu'il en soit autremenf, chaque député doit être véritablement mandataire dun groupe d'électeurs, pouvant lui tracer sa conduite politique et lui en demander compte. Jacoby, le représentant classique de la démocratie prussienne, a écrit : « Si le régime représentatif ne doit pas s'abaisser à une forme vide, à une simple apparence de la souveraineté du peuple, les électeurs doivent avoir comme commettants un contrôle permanent sur les actes de leurs fondés de pouvoirs. 11 suit de là que le député, dont l'opinion politique est en contradiction avec colle deses électeurs, a l'obligation, lorsqu'on le lui demande, de remettre immédiatement sa fonction entre les maiiis de ses électeurs ^ »

Le raisonnement pèche par la base. En admettant l'existence d'un mandai impératif, les groupes d'électeurs, qui donneraient ce mandat, ne seraient formé» eux-mêmes que de volontés particulières, et le mandat ne serait f)oint donné par la volonté générale. Sans le mandat impératif, dit-on, le parlement ne serait qu'un corps oligarchique. Avec le mandat impératif, répondron.snous, il y aura autant de corps oligarchiques qu'il y a de groupes d'électeurs donnant un mandât; le ^ouvernement ne sera pas oligarchique, mais anarchiqu^N si ces deux mois, gouvernement et anarchie, n'éfaienl

1. Jacoby, Gesammelte Sdwlften und heden, 1812, t. 11, p. 25.

pas contradictoires. Si la représentation politique repose sur un véritable mandat, ce mandat ne peut avoir pour objet que le droit de souverainelé, et ne peut ôtre donné que par la personne qui est titulaire de ce droit. Or le titulaire de la souveraineté n'est pas tel ou tel groupe d'électeurs; la souveraineté ne peut se juslit\er que si Ton y voit la volonté générale. 11 faut donc que le mandat soit donne par la volonté générale; et avec la double idée de souveraineté nationale et de mandat, on ne comprend qu'un mandat donné par la nation tout entière au parlement tout entier. C'est là une pure fiction ! Assurément, comme la souveraineté nationale elle-même. Mais, dira-t-on, la souveraineté nationale n'est pas une fiction, quand on admet que chaque citoyen est titulaire d'une part de souveraineté. Nous répondons : cette souveraineté, divisée entre tous les citoyens, disparaît, parce qu'elle n'est alors qu'une somme de volontés individuelles, et qu'un nombre indéfini de volontés individuelles ne peut faire une volonté souveraine, c'est-à-dire supérieure par sa nature propre aux volontés individuelles. On est donc acculé à co dilemme négatif; ou bien la souveraineté est la volonté tuie de la nation, alors elle est une fiction ; ou bien la souveraineté est la somme des volontés individuelles, alors elle disparaît.

Au reste est-il vrai de dire que, sans le mandat impératif donné à chaque député par chaque circonscription, un parlement môme élu est un corps oligarchique sans contrôle et sans responsabilité? Nous ne le pensons pas. Admettons un instant la doctrine française du mandat représentatif donné par la nationpersonne. Ce mandat collectif trouve sa sanction dans le pouvoir qui appartient au peuple, à des époques très rapprochées, de maintenir ou de retirer sa confiance au parlement, qui tout entier est soumis à la réélec-

168 CaAl>ITRE tl

tion. Mais on invoquo Tautorité de Rousseau et on dit: pendant la durée de la If^gislature, le peuple a aliéné sa volonté. — Avec le système du mandat impératif, chaque groupe d'électeurs n'aliène-t-il pas sa volonté de la môme manière ? Le raisonnement de Rousseau, qui tend à prouver l'impossibilité de la représentation de volonté, ne porte-t-il pas aussi bien contre le mandat impératif spécial, que contre le mandat général et collectif, compris à la manière de nos lois positives. Il est vrai qu'avec le mandat impératif, c'est à chaque instant que chaque groupe d'électeurs peut retirer sa confiance à son député, et qu'avec le mandat représentatif à la manière française, ce n'est qu'à des intervalles fixes que la nation peut retirer sacoulianeo à son parlement. Mais, outre que dans un pays démocratique l'intervalle entre chaque élection générale doit être court, l'intérêt primordial d'un grand pays exige qu'il n'y ait pas de changements trop fréquents dans le personnel gouvernemental; et, en limitant à certaines époques la possibilité de révoquer le mandat, le législateur positif n'a fait que réglementer un principe pour le mettre en harmonie avec les nécessités pratiques du gouvernement.

De plus, il est une institution contre laquelle proteste l'école démocratique radicale, et qui cependant, bien pratiquée, est une garantie précieuse contre les empiétements du parlement et une très efficace protection du droit populaire : c'est la dissolution. Le peuple esl souverain ; il donne mandat au parlement d'exercer cette souveraineté en son nom; comme tout mandant il peut à tout instant révoquer le mandat qu'il a donné. Fort bien. Mais, dans un grand pays civilisé, dont la vie politique est extrêmement complexe, il faut organiser et réglementer cette révocation du mandat politique. L'institution de la dissolution réponrf

LES PARLEMENTS. — § llî 169

très exactement à ce but. A côté du parlement on place un haut fonctionnaire, déclard irresponsable, qui est audessus des partis, et dont Faction présente toutes les garanties possibles d'impartialité. Au moment où il estime que le parlement, mandataire du peuple, n'agit plus conformément à la volonté nationale, il arrête son action et demande à la nation de se prononcer, en maintenant ou en révoquant le mandat qu'elle a une première fois donné. Sans doute, à son origine, le droit de dissolution n'était pas cela, mais une simple prérogative royale. Avec le temps, il s'est transformé pour répondre à des besoins nouveaux. En prononçant la dissolution, le chef de l'Etat ne fait autre chose que demander au pays s'il approuve le parlement ou veut au contraire lui retirer le mandat donné. Le droit de dissolution ne mérite donc pas les invectives des démocraies, qui devraient au contraire y voir une forte garantie du droit populaire ^ L'institution du référendum peut atteindre le rac>me but; mais elle est, à notre avis, tout à la fois moins savante, moins pratique et moins efficace que la dissolution. Le référendum ne peut atteindre un résultat pratique qu'en étant souvent appliqué, et sa mise en œuvre fréquente trouble à chaque instant la tranquillité du pays. 11 appelle en outre chaque électeur à se prononcer sur des questions spéciales, sur lesquelles il peut n'ôtre- point compétent. D'autre part, la consultation populaire étant plus spéciale est en même temps beaucoup moins probante qu'avec la dissolution ; le peuple peut approuver spécialement la loi soumise à son examen et condamner cependant la politique générale du parlement. Avec la dissolution, au contraire, c'est la politique générale

1. Cf. Pillon, le Droit de dissolution et la république parl^menlaire^ Critique philosophique, 1888,1. 1, p. 297; — Maller, la Dissolution des assemblées législatives, 18i)8.

elle-même du parlement qui est soumise au vote du peuple; celui-ci peut dire, en pleine connaissance île cause, s'il approuve ou désapprouve celte politique, maintenir ou révoquer le mandat.

L'idée est venue naturellement à l'esprit de combiner dans un système unique les avantages delà dissolution et du référendum et d'organiser une dissolution populaire. Plusieurs cantons suisses pratiquent ce système ; c'est le corps électoral lui-même qui provoque, non pas la retraite de tel ou tel député, mais la révocation de rassemblée tout entière; ce n'est pas une circonscription déterminée qui révoque son député, c'est le corps électoral tout entier qui retire au parlement le mandat qu'il lui a donné. Lorsque le renouvellement intégral de rassemblée législative est demandé par un certain nombre de citoyens, la question doit être soumise au vote populaire; s'il y a majorité en ce sens, l'assemblée est dissoute et on procède à de nouvelles élections. Ce droit de dissolution populaire existe dans plusieurs cantons : Berne, Argovie, Schaffhouse, Thurgovie, Soleure et Lucerne. 11 a été un moment question de l'appliquer au conseil national de la fédération. C'est là vraiment une sanction populaire du mandat donné par la nation au parlement.

Il est inutile d'insister davantage. Ce qui précède suffit pour montrer que l'art politique n'est pas resté impuissant à trouver un moyen de donner une sanction au mandat collectif concédé par le peuple au parlement, et qu'ainsi, sans recourir à la fausse doctrine du mandat impératif individuel, on peut parfaitement limiter l'arbitraire d'un corps représentatif. Ce n'est pas à dire que nous admettions la doctrine française du mandai repn'sentatif ; mais on doit reconnaître qu'elle est seule en harmonie avec le principe de la souveraineté nationale et que la théorie du mandat impératif con-

LES PARLEMENTS. — j^i III 171

duit tout droit à la désorganisation et à l'anarchie K Pour compléter cette démonstration, il reste à indiquer quelques-unes des conséquences qui dérivent logiqueniont du mandat impératif. Si la souveraineté est répartie par quote-part entre tons les membres de la nation, chaque citoyen ne doit avoir et ne peut avoir qu'une voix; le sull'ragc doit être mathématiquement égalitaire. D'autre part, le parlement ne peut représenter que les individus, puisque chaque député est le mandataire d*un groupe d'électeurs; le nombre des députés doit être exactement proportionnel au nombre des électeurs, ou même au nombre de la population, puisque tout membre de la collectivité possède ipso facto les droits politiques, sauf l'impossibilité matérielle de les exercer. 11 n'y aura donc et il ne peut y avoir qu'une représentation des individus; un obstacle théorique infranchissable s'oppose à la représentation du territoire, telle que l'avait comprise la Constituante de 1789, à la représentation propoi'tionnelle et à la représentation professionnelle. Nous estimons cependant qu'il y a là deux institutions éminemment équitables, et qui forment les conditions mêmes de tout bon gouvernement démocratique représentatif. Enfin la théorie du mandat impératif conduit h l'unité du parlement. 11 semble bien, en effet, qu'on ne comprend l'existence de deux chambres que si chacune d'elles a un mode de recrutement différent; à cette seule condition, deux chambres ne feront pas double emploi et contribueront à assurer eiïectivement la véritable représentation du pays. Or, avec la théorie du mandat impératif, les deux chambres devront toujours être recrutées de la môme manière.

1. Outre les auteurs déjà cités, cf. Seidler, Ueber ilen Gegeiisatz des imperativen und Ireuen Mandais der Volksvevlreter/Aeitscfinft de Grunhut» V. XXIV, 1895, p. 123; — Hatzfeld, /p Mandat électoral. Revue parlem., l»00,Ll,p.69O.

1Î2 CHAPITRE It

puisque le suffrage est forcément individuel, ég^alitaire et majoritaire. La nécessité, qui s'impose à tout pays démocratique de posséder deux chambres et de pratiquer l'élection proportionnelle et la représentation professionnelle, a été éloquemmont et irréfutablement démontrée*; une théorie qui interdit ces institutions se trouve parla même condamnée.

La conception de la nation-personne, telle qu'el/e a été précédemment exposée, a conduit les auteurs de la constitution de 1791 à formuler une théorie très nette et très juridique de la représentation. 11 suflit d'en rappeler les grandes lignes. La nation est une personne titulaire de la souveraineté ; elle donne mandat à une autre personne, le parlement, de Texerceren son nom. Il y a un véritable mandai; les deux sujets dece mandatsonl, la nation d'une part, qui est le mandant, le parlement d'autre part, qui est le mandataire. Lasouveraineté n'est point répartie entre les membres de la nation; après la délégation, elle n'est pas davantage répartie entre les membres du parlement. C'est le parlement tout entier, formant une personne juridique, qui reçoit mandat d'exercer cetle souveraineté au nom de la nation tout entière. La théorie a été formulée nettement pendantlesdiscussions de 1789-1791. L'Assemblée nationale avait à cœur de faire disparaître toutes les distinctions d'ordres, de provinces, de classes et de bailliages; elle afiirmait qu'il n'y avait qu'une nation ^mf»; elle supprimait les anciennes provinces, interdisait tous les grou-

l. Voir, Tîotammont, Snripolos, /a Dênincratle et V élection proportionnelle^ liSUî); — Charles Benoit, Orf/unisation du suffrage universel^ 1896.

pements professionnels ou autres : elle ne reconnaissait qu'une seule association, la nation, encadrant tous les individus, absorbant tous les groupes, possédant la souveraineté, donnant à un parlement mandat de Texercer en son nom.

Dans la théorie française de 1789, il importe de le noter, il y a bien véritablement un mandat. Souvent on dit : la représentation politique comprise à la manière française n'est pas un mandat. M. Esmein écrit luimême : « C'est autrement que s'analyse le gouvernement représentatif. L'emploi du mot mandai en cette matière est un accident des plus fâcheux, qui a singulièrement contribué à troubler les idées ^ » M. Esmein ajoute que le mot de mandat est une survivance de Vancien mandat donné ett'cctivement à leurs délégués aux états généraux par les trois ordres des différents bailliages. Assurément l'assemblée de 1789 voulait abolir les principes qui présidaient h la nomination des députés aux états généraux et déterminaient leur caractère. Mais il n'est point exact de dire que le mot mandat n'était pas adéquat à Tinstitution nouvelle. Ce que Ion supprimait, c'était seulement les mandats particuliers donnés par chaque circonscription électorale à ses députés. On ne faisait point disparaître la notion de mandat politique; seulement désormais un seul mandat est donné, mandat donné par la nation une et indivisible à une assemblée une et indivisible. Le gouvernement représentatif, tel qu'on l'entendait en 1789-1791, tel que nos constitutions postérieures Tout accepté et organisé, tel qu'il a été reçu dans la plupart des pays civilisés, repose certainement, en droit positif, sur une idée de mandat. Dire comme M. Esmein (p. 185) que le

1. Esmein, Droit constitutionnel, p. 184, 2- édit., i899; — Cf. Discussion àrAcadémie des sciences morales et politiques, \%^'è. Séances et tru- »««x, t. CXXXI, 1889, p. 297 et suiv.

<74 CIIAPITBE îl

député élu ne lient pas en droit ses pouvoirs de ses iMectours, c'est formuler une proposition, sinon inexacte, du moins imprécise. En effet, sans doute chaque député ne reçoit pas un mandat de la circonscription qui le nomme; mais le parlement acquiert, lui, son droit de la nation qui Télit. L'assemblée, par le fait de l'élection, acquiert le droit de vouloirpour la nation, et les actes, émanés de la volonté du parlement, produisent les mêmes effetsjuridiques que s'ils émanaient de la volonté de la nation. Or cela est bien le résultat d'un mandat. M. Esmein, d'ailleurs, précise les choses. « C'est, dit-il, de la nation seule que procèdent les pouvoirs des députés comme tous les autres pouvoirs*. »

Aussi bien cette notion d'un mandat donné par la nation h l'assemblée ne fut point admise sans quelques discussions, desquelles ressort encore nettement la pensée de l'Assemblée constituante. Dans la séance du 5 septembre 1789, Pétion formule la doctrine du mandat impératif. « Les membres du corps législatif, dit-il, sont des mandataires; les citoyens qui les ont choisis sont des commettants ; donc ces représentants sont assujettis à la volonté de ceux de qui ils tiennent leur mission et leurs pouvoirs. Nous ne voyons aucune différence entre ces mandataires et les mandataires ordinaires; les uns et les autres agissent au morne titre; ils ont les mêmes obligations et les mêmes devoirs-. » Cette doctrine ne triomphe point, et c'est la théorie de Siéyés qui l'emporte. Mais celui-ci se garde bien de dire qu'il n'y a pus de mandat; au contraire, il y a un mandat, mais ce mandat « c'est le vœu national »; si le député ne peut pas recevoir un mandat de la circonscription qui le nomme, c'est qu'il est le député de la nation tout