Pierre, iraifé de (huit poliliquej 18'Jo, p

on France ot dans la plupart des pays qui ont un parlement éleclif, la n^pularilé de Télection est appr<^ci<'^e par la chambre elle-m(^me. On a souvent critique^ c<» procédé; on a dit qu'il y avait Ih une simple survivance des anciennes assemblées, dont les membres étaient véritablement les mandataires do leurs électeurs, survivance qui apparaîtrait encore dans l'expression de vérification des pouvoirs; on a ajouté qu'il serait logique et juridique de confier le jugement des élections politiques à un véritable tribunal comme cela se pratique pour les élections administratives, parce qu'il y a dans celte appréciation de Télection une véritable fonction juridictionnelle. Assurément cette expression de vériliealion des pouvoirs montre bien qu'il reste un souvenir de répoi|ue où, tout député étant véritablement et simplement un mandataire, Tassc^mblée devait vérifier elle-même si tes mandats, les pouvoirs avaient été régugulièrement donnés. D'autre part, il est incontestable quo la vérification des pouvoirs, faite par le parlement lui-môme, présente souvent, notamment en France, de graves inconvénients, en donnant libre cours aux passions politiques, aux rivalités et aux rancunes personnoUes. Mais en même temps le pouvoir des chambres de statuer sur l'élection de ses membres n'a rien d'illogique en soi, parce que ce pouvoir n'est point l'exercice d'une fonction juridictioimelle. La juridiction consiste h constater l'existence d'un droit subjectif '- La vérification des pouvoirs n'est point cela, puiscjue le <léputé possède une compét('n(i\ mais point de droit subjectif. La chambre joue vis-à-vis de ses membres le rôle d'un supérieur hiérarchique, et c'est à elle que naturellement incombe le soin d'apprécier si la nomination du député fonctionnaire est régulièrement faite.

1, Cf. l'Elaf, le droit objectif et la loi positive, p. 416.

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Quelques législations, il est vrai, ont confié à de véritables tribunaux le soin de statuer sur les questions d'élection politique. En Angleterre, depuis Tacte de 1868, compilé par l'acte de 1879, la chambre de> communes ne statue plus que sur les questions d'éligibilité: la régularité des opérations électorales est jufîée par un tribunal spécial composé de deux juges de la Cour du Banc du roi, qui «ont désignés par leurs collègues ; la constitution japonaise de 1889 décide que les protestations électorales sont jugées par la cour d'appel. Mais c'est tout simplement l'application d'une tendance que nous avons déjà notée et qui consiste à confier h des juridictions proprement dites le soin de statuer sur des questions de droit objectif, à créer ce que Ton peut appeler un contentieux objectif. Dans le droit français, l'évolution est h peu près achevée en ce qui concerne les élections administratives; pourlesélections politiques, elle s'accomplira probablement dans un avenir prochain.

Toutes les doctrines précédentes, relatives au caractère juridique des parlements élus et de leurs membres, reposent sur l'idée de mandat ; les unes très simplistes parlent seulement d'un mandat donné par les électeurs pris individuellement ou par des groupes d'électeurs à des députés, les autres plus savantes, mais aussi plus artificielles et non moins fausses, affirment l'existence d'un mandat donné par la nation-personne au parlement-personne. Toutes ont le tort grave de transporter dans le droit et les relations politiques la conception du mandat civil formée pour les rapports privés. Les théorici«Mis nioiIiM-nes, qui ont résolument et justement

LES PAHLEMENTS. g VI i99

*'earté da droit public la notion de mandat, pour y introduire la notion d'organe, devaient tenter d'expliquer par elle la nature juridique du parlement. Ils n'y ont point manqué ; mais leurs eflbrts sont rest^îs impuissants: les uns dans un excès de logique ont m(^connu étrangement les faits; les autres ont voulu encadrer les faits dans un système juridique ingénieux et subtil, mais dont l'analyse révèle les contradictions internes.

D'après les tenants de la doctrine juridico-organique, la nation est un organe, dont la compétence consiste à élire, le parlement un organe dont la compétence consiste à décider sous certaines conditions et dans une certaine mesure. 11 n'y a donc aucun rapport de droit entre le parlement et le corps électoral. '< Par conséquent, dit Laband, la dénomination de représentants de l'ensemble du peuple, donnée aux membres du Reichstag, n'a pas de signification juridique positive ; au sens juridique, les membres du Reichstag ne sont les représentants de personne; leurs pouvoirs ne sont pas dérivés d'un autre sujet de droit ; ils reposent directement sur la constitution de l'empire ; il n'y a pas dans toute leur situation juridique un point subordonné aux principes de droit qui régissent la procuration, les pleins pouvoirs ou le mandat. Le sens de cette formule, que les membres du Reichstag sont Ips représentants du peuple tout entier, est exclusivement politique. Cette expression veut dire : le Reichstag est l'organe par le moyen duquel s'exerce la participation dos nationaux de l'empire aux décisions et à l'activité vitale de l'empire. Tout citoyen de l'empire (ayant le droit de voter) exerce indirectement une influence sur la politique de l'empire, grâce au pouvoir qu'il a de coopérer à la formation de cet organe, conformément à la loi électorale. Mais ce pouvoir de coopérer épuise ^ou droit, qu'il en ait fait usage ou non au jour lixé

2( 0 CHAPITHE II

pour le voto. (Test soulonKMil dans la formation du Moichstag qno lo peuple, cVst-îi-diro la somme collertive lies nationaux de Tenipire ayant le droit de vole, coopère juridiquement à la vie publique de rempirf... 11 faut considérer comme non juridique la conct'ptioii suivant laquelle le peuple prend au moyen du Reich>tajî^, son représentant, une part continue aux afTairt*"» politiques de IVmpire. Dès que le vote a eu lieu, tout»' participation, toute coopération, toute inlluence juridique de la collectivité du peuple sur les décisions publiques cessent du même coup, l.e Heichstag., dans h' cercle de sa compétence, est autant que rempereur investi de droits propres, indépendants; il n'est pas Je représentant de la collectivité du peuple dans un autre sens que ne Test l'empereur lui-même. Il n'y a de dillerence que dans la façon dont on est appelé à ces fonctions... Celui qui juge les choses du point de vue philosophique, historique ou politique peut sVn tenir à cette opinion que le Heichstag s(»rt à Texprossion de « Tàme du peuple », de <* Tesprit national vivant et agissant », de u la conscience morale du peuple »; celui qui veut déterminer juridiquement la nature du Heichstag ne doit pas se laisser influencer par la dénomination trompeuse de « représentation du peuple » ; il doit maintenir ce principe que le Reichstag n'est appelé représ(Mitation nationale que dans ce sens et pour cette raison que tout particulier, sujet de Tempire, qui snlisfait aux conditions imposées par la loi él(H'l()rale, peut coopérera la formation de cetorganc de l'empire. Kn d'autres termes, le Heichstag est représentation nationale, non pas au point de vue de ses obligations et de ses droits, mais seuleuumt au point de vue de sa formation et de sa composition K »>

1. I.aband, Stfni/srer/il, édit. franc, 1900, t. I, p. iili; V êdit. allemandt', l'.ioi, t. I, p. 2'»:..

LES PARF.EMENTS. § VI 20i

Nous avons tenu ji donner, quoique un peu longue, cette citation de Laband, parce que nul mieux que lui n exprime la doctrine h laquelle paraissent se rallier aujourd'hui beaucoup d'auleurs en Allemagne, et aussi en Italie el en France. La représenlation n'a pas de sens au point de vue juridique ; elle peut avoir une portée politique, philosophique et morale; elle n'a pas de valeur juridique. En droit il n'y a aucun rapport entre la nation et le parlement. La nation n'est pas une personne juridique, sujet de droit; elle est un organe dont la fonction consiste à élire, ou plu-, tôt, elle est un ensemble de fonctionnaires, les électeurs, dont toute la compétence est épuisée quand ils ont élu ; le parlement est un ensemble de fonctionnaires dont la compétence est de décider; il peut iMro un organe; et ses membres sont des organes-parties, des fonctionnaires, qui tiennent leur compétence do la loi constitutionnelle, et non pas du corps électoral. Suivant la terminologie de Técole juridico-organique, le corps électoral est un organe direct créateur, le parlement est un organe direct de création.

Laband formule cette théorie spécialement pour le Reichstag allemand, mais elle a certainement dans son esprit une portée générale. C'est comme telle que la théorie est défendue par les juristes italiens, particulièrement par M. Orlando, qui écrit : « Le pouvoir dans les chambres électives résulte de la conslitiition, et les électeurs ne transmettent rien et n'ont rien à transmettre. » C'est dire qu'il n'existe aucun rapport de droit entre les électeurs et les députés, entre le corps électoral et la nation ; la pensée du savant auteur apparaît bien dans la suite de l'article, où il déclare que ce qu'on appelle la n»présentati(m populaire a été simplement un procédé inventé pour confier la direction des affaires aux plus capables ou du

moins h ceux qui doivent connaître le mieux les intérêts du pays*. Le procédé, nous semble-t-il, manque souvent son but! En France, M. Saripolos a développé la même thèse, en la rattachant étroitement à la théorie juridique de Torgane : il nV a, d'après lui, aucun rapport juridique entre le député et Télecteur, entre le parlement et le corps électoral; Tun et Tautre sont des or^^anes de TEtat, ayant une certaine compétence et exprimant la volonté de l'Etat dans des domaines dilîérents. Il est vrai que Fauteur écrit aussi : « L'organe législatif de TEtat doit être composé de telle façon que tous les premiers éléments constitutifs de la volonté générale s y retrouvent'-. » N'est-ce pas reconnaître qu'il y a une relation entre le parlement et la volonté générale, c'est-à-dire la volonté de la nation? N'est-ce pas en contradiction avec la doctrine de l'auteur? Il est vrai que M. Saripolos déclare se placer au point de vue du droit, non au point de vue de la philosophie et des faits, et que, d'après lui, le point de vue juridique et le point de vue philosophique n'ont rien de commun. Comme cela est étrange ! Quel singulier droit que celui qui est en dehors des faits et de la raison!

Cette contrariété entre les faits et la théorie juridicoorganique, appliquée ainsi aux parlements élus, est tellement évidente qu'elle a frappé les partisans lies plus convaincus de ladite théorie. Il est incontestable que dans la réalité il existe des relations entre les députés et les électeurs. Sans doute le député doit être indépendant dans l'exercice de ses fonctions; il ne peut pas prendre d'engagement vis-à-vis de ses électeurs, il doit

\. Orlando, Fondement de la représentation politique. Revue du droit public, 1895. t. I, particulit'reiiient p. 22-.

2. Saripolos, la Démocratie et V élection proportionnelle^ 1899, t. H. p. 138.

voter suivant sa conscience et non d'après les instructions qu'il a reçues. Mais le fait de l'élection à lui seul constitue une relation entre Télecteur et le député ; Télection n'a lieu qu'à la suite d'explications entre les électeurs et les candidats ; ceux-ci font connaître leurs opinions par des discours ou des déclarations écrites ; ceux-là posent des questions et formulent leur avis ; rien n'est plus légitime. Pendant la durée de la législature en fait les rapports sont continuels entre députés et électeurs. Si parfois ces rapports ont surtout pour but l'octroi des faveurs gouvernementales, souvent aussi le député réunit ses électeurs pour s'assurer qu'il est en conformité d'idées avec eux. Enfin, à l'expiration de chaque législature, le député qui se représente est très légitimement contraint de donner des explications sur sa conduite politique au parlement, sur le sens de ses discours, de ses propositions et de ses votes. Ce n'est pas tout. La plupart des pays, qui ont des parlements élus, reconnaissent en môme temps la dissolution, qui n'a d'autre but que de permettre au pays de faire connaître son opinion sur telle ou telle question par le choix des personnes ; l'élection est alors un véritable référendum ; il faut bien quelesélecteurs connaissent l'opinion des députés ; le sens de celte élection exprime l'opinion du pays, et l'assemblée ainsi élue est bien l'interprète de la volonté nationale. Mais, disent les défenseurs de ladoctrine juridico-organique, ces relations sont d'ordre politique, moral, sans caractère juridique ; cest au point de vue moral, philosophique, politique que l'on peut dire que le parlement sert à exprimer« l'âme du peuple », « l'espritnational», « la conscience morale du peuple », mais au point de vue juridique, il n'en est rien. Comment, il n'en est rien? Qu'est-ce donc qu'une théorie de droit, si cen'est la traduction en une formejuridique de rapports préexis-

tants? Ledroil est une construction on Tair, une fornin^^ dénuL^e de portée et vide de sens, s'il n'est pas l'expression de rapports de fait, que constate l'observation et (le relations morales que saisit la raison. Sans dou(<' ces expressions de conscience nationale, d'àme du p(»uple, ne nous plaisent ji^uère ; mais il est incontestable qu'il y a dans tout pays une certaine opinion dominante, et que par essence les parlements élus sont précisément des org^anes dont les décisions doivent s'inspirer de cette opinion. A tort ou à raison révolution des idées politiquesa conduit à cette conception queTorgane principal de TKtat moderne devait trouver son oriirine <lans les manifestations de» cette opinion, et sej^uidersur elles pour son œuvre politique. Le fait est là ; toulo tbéorie de droit qui le méconnaît est par là même condamnée.

Jellinek Ta bien compris. Partisan convaincu de la doctrine juridico-orj^anique, il critique néanmoins tr^s vivement la tbéorie de Laband. 11 fait très justement observer que sans doute le parlement reçoit sa compétence de la constitution et non ducorps électoral, mais que, s'il n'y a aucun lien juridique entre le parlement et la nation, que s'il n'y a d'autre volonté que celle du parlement, le f^^ouvernement d'un pays appartient huno véritable oli^^arcbie, « (|u'il existerait une poignée de citoyens actifs à côté d'une masse énorme d(^ citoyens sans droits politiques ». « C'est une preuve, dit-il, qii<* cette manière de traiter juridiquement le problème est simplement une caricature de la réalité^ » Il ajoute: « On ne peut nier que par là (la doctrine de Laband qui tend à Irionipber) le point le plus important d(* tout le système représentatif est négligé ou du moins imparfaitement aflirmé... F^ar là devi<»nnent tout à lait

1. Jellinek. A/lf/emcinr Safiislehre^ 1900, p. 532 et noie 2,

tÈâ t»ARLEMENTS. — § VI 205

incompréhensibles les grandes transformations dans la structurede i'Elat moderne, qui se sont accomplies par les changements dn droit de vote, les grandes luttes qui out abouti à la démocraliaation du droit de vote. » Il existe donc un rapport de fait entre le parlement et la nation, et il appartient au juriste d'en donner la formule juridique ; sans cela on écarte le problème juridique de la représentation, on ne le résoud point.

Celte formule juridique consiste, d'après Jellinek, en co que le parlement est organe direct de la nation, qui elle-niùme est organe direct de l'Etat, le parlement devenant ainsi organe direct secondaire de TEtat. Pour se rendre compte de cela, il faut aller du simple au composé, du gouvernement direct au gouvernement par représentation. Le peuple n'est certainement jamais une personnalité distincte de celle de l'Etat, mais un organe étatique collégial et certainement l'organe suprême dans les pays démocratiques. Dans les pays qui pratiquent le gouvernement direct, le peuple, organe de l'Etat, a compétence pour décider. Dans les pays à gouvernement dit représentatif, la compétence de la nation-organe consiste à élablir un autre organe, qui est investi par la constitution d'une compétence, qui appartenait avant à la nation ellemême. Le parlement, l'organe ainsi formé, devient instrument de la volonté du peuple, devient organe juridique de la nation. Dans les deux formes de gouvernement, gouvernement direct et gouvernement par représentation, la nation est organe étatique; dans la première l'organe suprême de la volonté étatique est formé par la nation une dans sa collectivité, et dans la seconde par un organe spécial de volonté de la nation. Peuple et parlement forment par suite une unité juri- «lique. Jellinekconclut :« L'électiondesdé|)utés fait naître uiilienpermauenteiitrelereprésentautetle [)eupK' en son

206 CBAPltRË tl

ensemble, nommément un rapport cVorgane^ qui de sa nature ne peut être qu'un rapport de droit*. » Par là se trouve expliquée « la dépendance politique durable et normale de Télu à Tégard des électeurs», dépendance qui est méconnue par la théorie dominante^ qui la considère comme juridiquement sans valeur.

Pour compléter sa théorie, Jellinek prévoit et réfute Tobjection suivante : là où n'existent pas des élections générales du pays, comme aux Etats-Unis et en France, d'après la constitution de 1848, pour Télettion du président de la République, un acte de volonté du peuple un est impossible, puisque le peuple est divisé en circonscriptions électorales et que par conséquent dans l'élection ne peut apparaître qu'une somme d'actes de volontés particulières ; or un organe étatique unitaire ou collégial doit avoir une volonté une ; il est donc inexact de déclarer que le peuple, organisé pour l'élection, est organe étatique un. Jellinek répond, que dans l'élection, quelque nombreuses que soient les circonscriptions électorales, il y a un acte de volonté un émanant du peuple, parce que la volonté des circonscriptions électorales particulières et par là du peuple entier est dirigée non seulement vers la nomination d'un député particulier, mais aussi vers l'établissement de la chambre. « A ce point de vue juridiquement très important, tous les électeurs forment une unité, à quelque parti qu'ils appartiennent. Même l'électeur qui vole pour un candidat battu prend part à l'élection de la chambre... L'ensemble des élections particulières forme par suite un acte collectif de tout le peuple organisé eu vue de l'élection, dirigé vers l'établissement de la chambre, quelque distincts et quelque séparés quant au temps que soient ces différent actes particuliers". »

\. Jullinek. loc. cil., p. o3.i et ;IH(>. 2. Jellinek, loc. cit.^ p. 538.

LES PARLEMENTS. — § VII â07

Lauleurmiît encore on avanl deux considérations. Au cas de dissolution du parlement, l'idée d'une décision des électeurs sur des questions de principe n'a pas seulement un sens politique, mais aussi un sens juridique. Le peuple exprime par Téiection, dans un cas donné, une opinion déterminée, qui, par le médium de son organe le parlement, acquiert une valeur juridique. D'autre part, si le peuple n'existait pas toujours comme organe d'Etat, les monarchies limitées deviendraient des monarchies absolues dans l'intervalle qui sopare la fin d'une législature ou la dissolulion du parlement des élections nouvelles. Or, il n'en est point ainsi; même pendact cette période intermédiaire, le peuple, constitué en organe, subsiste et limite toujours le |K)Qvoir du monarque. « Quand le Reichstag allemand, dit Jellinek, est dissous ou est élu à nouveau, dans Vinlervalle, l'empire n'est point privé de l'organepeuple; l'institution permanente de l'organisation électorale existe; les électeurs, le peuple comme organe primaii'e, sont toujours là pour exercer l'activité d'organe qui leur appartient. L'empire allemand n'est à aucun instant un Etat absolu : l'organe secondaire, le parlement, est intermittent; Torgane primaire est permauenl. » Dans la doctrine dominante, au contraire pendant cette période intermédiaire, l'empire allemand deviendrait un Etat absolu, ce qui est inadmissible *.

Nous avons dit plus haut pourquoi nous ne pouvions admettre d'une manière générale la théorie juridicoorganique*^. 11 est inutile d'y revenir. D'autre part, les