Constitution de 1793, art

pouvoir exécutif à un directoire exécutit composé de cinq membres ^

En Tan VIII, la théorie de la représentation apparaît modifiée, mais plutôt dans la forme que dans le fond. Déjà, en Tan 111, Siéyès avait déclaré que la première condition d'un gouvernement politique bien ordonné est que les diverses volontés du peuple soient mises en représentation séparément, que, sans doute, il n'existe qu'un pouvoir, celui de Tassociation, et que c'est improprement qu'on désigne sous le nom de pouvoirs les diverses procurations que ce pouvoir donne à ses représentants, que cette simple observation fait tomber toutes les critiques que l'on dirige contre le gouvernement représentatif, que se faire représenter dans le plus de choses possibles, c'est accroître sa liberté, mais que c'est la diminuer que d'accumuler des représentations diverses sur les mômes personnes'^. Le discours de Siéyès contenait en germe la constitution de Tan VIII. Pour l'organisation du pouvoir exécutif, le célèbre théoricien dut céder à Bonaparte et renoncer à ses idées. Mais la constitution de Tan VI II n'en était pas moins dans la pensée de ses auteurs essentiellement représentative. Le 24 frimaire an VIII, on proclame que la constitution est fondée sur les vrais principes du gouvernement représentatif'^. Il importe de rappeler cependant que le principe du referenjlum en matière constitutionnelle, affirmé par la Convention le 21 septembre 1792, reste toujours intact.

Aboutissant normal du régime politique inauguré en Tan VIII, l'empire n'était lui aussi qu'un gouvernement par représentation, au sens juridique et traditionnel

1. Constitution de Tan UI, Déclaration des droits, art. 6, et Constitution, art. 132.

2. Voir le discours de Siéyés, Moniteur (Réimpression), t. XXV, p. 291 et suiv.

3. Proclamation des consuls de la République du 24 frimaire an VIII.

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(lu mot. Le peuple est titulaire de la souveraineté qu'il délègue h un empereur, lequel Texerce comme représentant du peuple souverain. Si durant les années de gloire, le gouvernement impérial oublie le mandat qui le légitime, après les désastres, peudant la courte et agitée période des Cent Jours, l'empereur se hàle de retremper dans la source populaire son pouvoir affaibli. L'Acte additionnel déclare que Napoléon a été appelé par le vu^i de la France au gouvernement de IKtat, que toutes les constitutions de l'empire ont été revêtues de Tacceplation populaire, que la nouvelle constitution élargit le régime représentatif déjà établi, qu'elle aussi sera soumise à l'acceptation du peuple, appelé ainsi à donner un nouveau mandat au chef du gouvernement.

Avec la Restauration, le principe de la représentation allait être momentanément abandonné. Toute la souveraineté réside en la personne du roi, qui autorise certains citoyens, réunissant des conditions particulières d'âge etde fortune, à désigner, non pas des représentants, mais des fonctionnaires qui, de concert avec une assemblée nommée par le roi, prépareront les lois soumises à la sanction du roi, seul titulaire du pouvoir législatif. Telle était la vraie théorie politique de la Charte. En fait, le droit divin du roi produisit peu de conséquences. Le double dogme de la souveraineté nationale et de sou exercice par représentation avait trop profondément pénétré les esprits depuis 1789, pour que le préambule de la Charte pût le faire oublier. Issu d*un compromis, le gouvernement de 183U ne reposait sur aucune théorie politique. iNe serait-ce pas une des causes principales de son irrémédiable faiblesse?

L'Assemblée constituante de 1S48 allait revenir à la pure doctrine do 17U1. lîlue au suffrage universel, elle se considère comme représentant la souveraineté nationale dans sa plénitude. Malgré la promesse faite par le

gouvernement provisoire, TAsscmblée repousse à deux reprises les propositions de référendum constitutionnel '. Dans aucune de nos constitutions, le principe du mandat et de la représentation n'est plus nettement affirmé que dans celle de 1848 : délégation du pouvoir législatif, par le peuple français, à une assemblée unique (art. 20), élue au suffrage direct et universel, assemblée qui doit ôtre une parce que « la souveraineté une dans son essence est une dans sa représentation » ; délégation du pouvoir exécutif a un président de la République élu aussi au sufl'rage direct et universel (art. 43) ; délégation du pouvoir judiciaire à Tordre judiciaire, qui rendra la justice au nom du peuple français (art. 81), mais dont l'assemblée n'a pas le temps d'établir le caractère électif. Quelque paradoxal que cela soit, la doctrine de la proclamation du 2 décembre 1851 est en bonne logique le développement normal de la constitution de 1848. Si le peuple français a pu déléguer sa souveraineté législative à une assemblée, sa souveraineté executive à un président, sa souveraineté judiciaire à un corps de magistrats, il peut déléguer à un seul homme sa triple souveraineté législative, executive et judiciaire, c'est-à-dire toute sa souveraineté, et lui donner, dans la plénitude de son indépendance, le mandat d'en organiser l'exercice. Mais, dit-on, cette délégation à un seul est une véritable aliénation. Dans le fait c'est incontestable. Mais la théorie néanmoins reste intacte ; et si elle vient ainsi se heurter à la brutalité du fait, c'est précisément qu'elle est fausse et artificielle. D'ailleurs, en 1851, l'expérience n'était pas nouvelle. En 1792, le principe représentatif pur avait

1. Dans la séance du 14 septembre 1848, la proposition est repoussée par la question préalable votée par 543 voix contre 180 ; et, le 23 octobre, une proposition identique de Puységur est repoussée p.ir 133 voix contre 42.

amené Tabdication de la souveraineté populaire entre les mains de la Convention; en 1851, il provoque l'aliénation de cette souveraineté au profit d'un Bonaparte. Le phénomène est identique et produit, par la môme cause, le faux principe du mandat représentatif.

Ce principe est cependant encore, on ne saurait guère en douter, celui de notre droit positif. Il n'est pas, il est vrai, inscrit dans nos lois constitutionnelles de 1875. Pressés d'achever une œuvre transactionnelle et qui, dans la pensée de tous, ne devait avoir qu'une vie éphémère, les constituants de 1875 n'ont point voulu formuler de théories générales, mais seulement aller au plus urgent et voter quelques dispositions organiques indispensables. Le mandat représentatif est une règle de notre droit public coutumier, que l'Assemblée de 1871 n'a certainement piis voulu supprimer. 11 suffit de rappeler l'article 13 de la loi du 30 novembre 1875, qui déclare « tout mandat impératif nul et de nul effet ». C'est la reproduction des clauses similaires inscrites dans les constitutions de 1791 et de 1848, et considérées alors comme les conséquences immédiates du mandat donné par la nation personne à rassemblée qu'elle nomme. Ainsi donc aujourd'hui encore, le droit politique de la France repose tout entier sur cette formule : le peuple en son entier, réalité personnelle, distincte des individus qui le composent, la nation personne est titulaire de la souveraineté ; elle l'exerce par des mandataires, qui la représentent au sens juridique du mot. Ces mandataires sont : le parlement auquel la nation délègue le pouvoir législatif; le président de la République auquel la nation délègue le pouvoir exécutif. Lui aussi est un mandataire, revêtu du caractère représentatif. Depuis 1789 le chef du pouvoir exécutif a ce caractère en France ; aucun texte de nos lois actuelles n'autorise à

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dire qu'il lui a été retiré. En un seul point, peut-être, la conception traditionnelle de la représentation a été abandonnée ; il n'est pas bien sûr que l'ordre judiciaire ait encore le caractère représentatif; peut-être n'est-il qu'une autorité, subordonnée, comme l'autorité administrative, au pouvoir exécutif, avec certaines garanties d'indépendance, établies dans l'intérêt des justiciables. Sous cette réserve, dans le droit positif de la France, au commencement du xx" siècle, le mandat et la représentation sont les formes juridiques dans lesquelles sont encore cristallisées les forces politiques.

Ce n'est pas d'aujourd'hui que de bons esprits ont compris tout ce que ces formes rigides et vieillies avaient d'incompatible avec les besoins modernes, avec les phénomènes politiques et sociaux de notre temps. Le réalisme anglais est arrivé à créer une organisation politique, entièrement dégagée de théories juridiques sur la nature de l'Etat, du parlement, du ministère. 11 n'a d'autre but que d'organiser un système pratique, devant assurer le plus complètement possible la grandeur de l'empire britannique. En France aussi, depuis 1870, on a facilement oublié les tendances théoriques et spéculatives de la Révolution. On les qualifie souvent, môme au parlement, du terme dédaigneux de métaphysique politique. Elles paraissent bonnes tout au plus à occuper les loisirs des idéologues. Mais l'homme politique doit les ignorer, car, dit-on, les faits politiques et sociaux ne sont autre chose que les manifestations de forces aveugles, et l'art politique consiste seulement à les agencer le plus habilement pos-

sible, tout au plus à les coordonner, pour que, au lieu de s'annihiler, elles s'ajoutent les unes aux autres et se complètent. La vieille conception du mandat de droit public doit donc être écartée ; aucune théorie nouvelle ne doit la remplacer; elle serait, elle aussi, artificielle et caduque.

Mais l'esprit humain, parvenu à un certain deg^ré de culture, ne peut se contenter d'une solution aussi négative. 11 a le besoin impérieux de créer une synthèse dogmatique des manifestations phénoménales et de faire rentrer dans les formes de la i)ensée logique les faits politiques des sociétés contemporaines. Ue ce besoin propre à toute civilisation raffinée est née une théorie curieuse, merveilleusement construite, et paraissant s'adapter aux faits politiques bien mieux que la conception du mandat représentatif : c'est la théorie juridique de l'organe. On ne la confondra point avec les doctrines organiques, qui, à un moment donné, ont eu tant de crédit dans le monde des sociologues. Peutêtre la conception organique des sociétés a-t-elle suggéré la théorie juridique de l'organe. Cependant les deux théories n'ont de commun que le nom : l'une avait la prétention de déterminer en fait et par l'observation la nature interne des sociétés; l'autre est une construction de logique juridique. Sans doute, elle prétend s'appuyer sur les faits; mais elle en donne la traduction dans une formule exclusivement juridique. Gierke en est le créateur*; Jellinek l'a précisée et développée dans son application spéciale à l'Etat^. En France, elle a toutes les sympathies des jeunes publicistes-^