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ayant aussi les manifestations des autres pour condition de son efficacité.

Fondée sur la solidarité politique d'un homme et d'un groupe,* sur leur coparticipation à la force politique, la monarchie limitée n'aura une organisation positive adéquate à son principe que si toutes les règles y relatives tendent à assurer une collaboration constante de ces deux éléments. Puisque la force appartient en commun au monarque et au groupe, représenté par un parlement, la décision gouvernementale ne pourra s'appuyer sur la force et n'aura véritablement le caractère d'une décision étatique que si le parlement et le monarque sont d'accord. Point de distinction àfaire entre les diverses fonctions de l'Etat, entre la fonction législative, administrative ou juridictionnelle ; elles sont des fonctions étatiques au même titre, ou plutùt elles ne nous apparaîtront avec ce caractère, dans une monarchie limitée, que par la coparticipation des deux gouvernants; et le législateur constituant doit organiser et garantir cette coparticipation K

C'est dire que toute théorie se rattachant de près ou de loin à la séparation des pouvoirs manque ce but et se trouve par là condamnée à l'impuissance. Et d'abord la séparation des pou\oirs classique, à la manière de 1791, de l'an 111 et de 1848. Sans doute dans notre conception des gouvernements composés, elle ne se heurte

\. Cf. Lingg [Empirhche Unlersuchungen zur allgemehien Slaaislehre^ 1890) qui, dans une forme très obscure, nous parait aboutir à une coiicluiîion analogue; — Errera, V Interdépendance des pouvoirs en Belt/ic/ue, Revue du droit public, 1901, t. 1, p. 465.

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point à une impossibilité logique, tenant à Tindivisibilité de la souveraineté et à Tunité de Torgane suprême, puisque nous nions Tune et Tautre. Mais la séparation des pouvoirs se trouve (ce qui est encore plus grave) en contradiction avec la réalité sociale, qui est le substratum des gouvernements composés, et particulièrement de la monarchie limitée. Quelles raisons onl amené les rédacteurs de certaines de nos constitutions à formuler le principe de la séparation des pouvoirs, à essayer de l'organiser, et beaucoup de publicistes à voir dans ce principe la condition de toute monarchie limitée, et même de tout gouvernement libéral? Nous n'en apercevons que deux. D'abord ils ont pu croire que la séparation des pouvoirs était elle-même le produit du processus historique, duquel est sortie la transformation de la monarchie absolue en monarchie limitée, dans la Grande-Bretagne, dans la France de 1791 et dans la plupart des pays européens. Ils ont donné alors une interprétation tout à fait inexacte de ce processus historique. L'évolution n'a point consiste, en elFet, à séparer l'un de l'autre les facteurs politiques, h. isoler les diverses fonctions de l'Etat en les attribuant à des organes distincts et sans action l'un sur l'autre, à donner par exemple à l'élément monarchique la fonction executive, à l'élément populaire la fonction législative. Bien au contraire le résultat de ce développement historique a été d'associer à la plus grande force, c'est-à-dire à la force étatique les deux éléments monarchique et populaire, et, dans certains pays, les deux éléments monarchique et aristocratique, de rendre nécessaire l'intervention de ces deux éléments dans toutes les manifestations de volonté politique. Par suite, si l'on veut créer une organisation politique positive adaptée à ce procossus historique, il ne faut point séparer l'un de l'autre les deux éléments investis

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do la puissance politique. En faisant cela, on aboutit nécessairement à les mettre en conflit, à contrarier le jeu normal des forces sociales. C'est précisément ce qu'on a fait en introduisant dans les constitutions positives le faux principe de la séparation des pouvoirs. 11 faut, au contraire, associer les deux éléments en une étroite et constante collaboration ; alors seulement on est dans la vérité des faits. La force sociale n'appartient pas pour certaines fonctions à Télémont monarchique, pour lelles autres fonctions à l'élément populaire ; elle appartient pour toutes les fonctions au deux cléments réunis, puisque la plus grande force ne réside en ces éléments que précisément parce qu'ils sont réunis. Toute constitution positive, qui veut donner à une monarchie limitée une organisation politique durable, devra donc, au lieu d'isoler le parlement et le monar([ue, les réunir dans une intime collaboration. Le régime parlementaire proprement dit, dont il sera parlé plus loin, a été le meilleur procédé trouvé jusqu'à présent pour réaliser cette union.

L'autre raison, qui peut avoir amené les auteurs des constitutions positives à y introduire la séparation des pouvoirs, est la pensée qu'il y avait là un système éminemment protecteur de l'individu contre l'arbitraire gouvernemental. En cela on s'est encore étrangement trompé; car un système politique, qui n'est pas en harmonie avec les faits, ne peut être que dangereux pour les individus comme pour la collectivité. En faussant les relations normales, un système politique inadéquat aux faits amène des heurts, des chocs qui désorganisent la machine politique et mettent en danger les libertés individuelles. La démonstration en a été faite en France dans les temps qui ont suivi les constitutions de 1791, de Tan 111 et de 18t8. Nous ne voulons pas dire que la séparation des pouvoirs instituée en 1791,

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en l'an IH et en 1848 ait été la seule cause de la tyrannie conventionnelle et du despotisme impérial. D'autres circonslances ont certainement agi. Mais nous persistons à penser que la séparation des pouvoirs a contribué puissamment aux convulsions politiques et aux coups d'Etat qui remplissent ces diverses époque. Telle est la séparation des pouvoirs classiques. Ac<Hé d'elle, certains juristes allemands* en ont inventé une autre, ou plutôt ont donné une curieuse extension à la théorie classique. Nous n'avons point en vue la théorie métaphysique de Kant, qui déclare que l'Etat est divisé en trois personnes, que les trois pouvoirs de l'Etat sont <( autant de personnes morales, qui se complètent réciproquement et doivent être subordonnées Tune à l'autre 2 », que ces trois personnes n'en font cependant qu'une seule, la personne Etat une et indivisible. Nouveau mystère de la Trinité, que nous n'essaierons point d'élucider. Nous faisons allusion h une théorie relativement récente défendue par quelques juristes, et au premier rang par Laband. Avec la théorie ordinaire de la séparation des pouvoirs, on explique bien comment, dans une monarchie limitée, toutes les fonctions administratives sont restées au monarque; mais on ne peut point expliquer commentdansla plupart des monarchies limitées, le roi et le parlement sont associés a la fonction législative, comment le parlement vote la loi et le roi la sanctionne, la loi n'étant définitive et obligatoire que par cette double intervention. Déjà en 1789, les membres de l'Assemblée constituante avaient aperçu la

1. Nous disons certains juristes aUcniands; quelques-uns, en effet, repoussent éiier^iquement la séparation des pouvoirs, Jellinek nola'mment (Voir Alit/etneine Saafslehre.p. 455). Le savant maître a bien voulu qualifier d'une épithète élo«çieuse notre «"lude sur la Séparation des pouvoirs et VAsseinhle'e de 17S9. Nous l'en remercions profondément.

2. Kant, Doctrine du droit, '0^ 45, 48, p. t68 et suiv. (Iraduct. Barni, 1853); Cf. Mohl, Geschichte und Litteratur der Staatswissenschaften, 4855, t. 1, p. 273.

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diflicullé et n'avaient admis le veto suspensif que sous la pression des nécessités politiques. Laband a trouvé un moyen ingénieux de résoudre Je problème, à l'aide d*une extension apportée à la séparation des pouvoirs. D'après lui, dans toute loi il faut distinguer deux choses : la règle de droit formulée parla loi et la force obligatoire qui l'accompagne, le contenu de la loi et Tordre do la loi. Ces deux éléments peuvent en fait être réunis de telle manière qu'il n'y ait aucun intérêt juridique à faire la distinction. H en est ainsi dans les monarchies absolues où le monarque, lui seul et en môme temps, formule la règle de droit et lui donne la force obligatoire, «lans li\s démocraties directes ou représentatives, où rasscm!;lf^c du peuple, le corps représentatif formule la règle de droit et lui donne aussi force obligatoire. Mais parfois au contraire la formule de la règle de droit et l'ordre sont dislincts et se rattachent à des éléments différents. 11 en est ainsi dans les monarchies limitées, où à côté du monarque existe un parlement : l'établissement de ce qui doit être la loi appartient alors à un autre organe que celui auqu(»l appartient la sanction. Le monarque, étant le Trager unique de la puissance étatique impartagée et impartageahle^ peut seul l'aire une loi, c'est-à-dire revêtir Tordre étatique de sa force exécutoire. Mais il ne lui appartient point de déterminer le contenu de la loi; cela rentre dans la mission du parlement. Le parlement et le monarque concourent donc h. la formation de la loi, mais avec des rôles différents : le parlement en détermine le contenu ; le monarque, par sa sanction, donne à la loi sa force obligatoire. Laband rattache lui-même cette distinction à la séparation des pouvoirs. « La théorie de la séparation des pouvoirs, dit-il, repose dans sa partie principale sur la reconnaissance de la distinction qu'on vient de développer. » Cette distinction, ajoute-t-il, montre comment

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on peut dire que la loi résulte du concours de volonté du monarque et du parlement; mais dans la réalité, ces volontés ont chacune un objet différent; la volonté du parlement a pour objet le contenu de la loi; la volonté du monarque, la force impérative de la loi*.

La distinction est assurément extrêmement ing^énieuse. Mais elle nous paraît se rattacher à deux idées fausses. D'abord, Tunité de la puissance publique et comme conséquence Tunité du Tràger de la puissance publique. Le raisonnement de Laband est bien celui-ci : la puissance étatique est une et indivisible, par conséquent, dans un Etat il ne peut y avoir qu'un support unique de cette puissance; et ce support unique dans une monarchie est nécessairement le roi. On sait que ce prétendu principe ne repose sur aucun fondement. En second lieu, comme les juristes allemands en général, Laband tend avant tout à démontrer juridiquement que, môme dans la monarchie limitée, le monarque est l'organe suprême de TEtat, Vexerceur unique de la puissance publique. Mais ces publicistcs ne s'aperçoivent pas qu'ils aboutissent ainsi à la négation de la monarchie limitée et ramènent toute monarchie à un véritable absolutisme. En réduisant le rôle du parlement il formuler le contenu de la loi, on en fait un simple conseil législatif, et on donne au roi en somme toute la puissance législative. Or comme, d'autre part, on lui attribue sans hésitation toute la puissance executive, nous ne voyons pas ce qui reste au parlemenLDe plus, la loi n est-elle pas un acte indivisible, et peut-on faire cette distinction entre la formule de la règle de droit et l'acte qui lui donne la force obligatoire? La règle de droit est impérative par ellemême; formuler une règle de droit, c'est formuler

\. Laband,.S7rta/srec/i/,4'édit.,1904,t. II, p. 1 et suiv.;édil. franc, 1901, t. 11, p. 264.

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une règle impérative. La distinction est donc tout à fait arbitraire; et Gierke a eu parfaitement raison de critiquer cette doctrine de Laband, en disant : <( La règle de droit contient le commandement législatif comme élément nécessaire, puisqu'on ne peut pas vouloir que quelque chose soit une règle de droit, sans vouloir en môme temps qu'elle ait une force obligatoire*. »

Dans la monarchie limilée, l'accomplissement de toutes les fonctions étatiques doit donc résulter du concours de volonté du roi et du parlement. Seul un système positif, fondé sur la collaboration des pouvoirs, répond à la solidarité sociale particulière, de laquelle dérive la monarchie limitée. Cependant la collaboralion des pouvoirs, comme la séparation, se heurte ellemême, en fait, à une certaine attribution du monarque sur laquelle il n'est pas inutile de s'expliquer. Dans toutes les monarchies limitées le monarque fait certains actes, où il parait intervenir seul. Ces actes ont porté en France, pendant la Restauration et la monarchie de Juillet, le nom générique d'ordonnance, et les Allemands les appellent des Verordnungen, Ces actes peuvent être des décisions individuelles, portant sur un point déterminé, dans les limites de la compétence que la loi a donnée au monarque. Alors il ne peut pas y avoir de difficulté; le monarque agit comme un simple agent, et tout ce que nous dirons plus loin sur la compétence des agents trouve son application. Le monarque n'est plus alors un gouvernant; la question Je collaboration ou de séparation des pouvoirs ne peut se poser, pas plus qu'elle ne se pose lorsqu'un agent administratif ou judiciaire fait un acte individuel. Le monarque est alors l'agent supérieur de la hiérarchie ;