Archives parlementaires y !'• série, t. IX, p

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roi un certain pouvoir réglementaire, an moins h titre provisoire'. En 1789 et 1790 on trouve certains actes royaux qui semblent présenter le caractère de véritables règlements. Le 16 août 1791, le texte voté une première fois, le 30 septembre 1789, est voté une seconde fois sans discussion aucune ; il passe définitivement dans la constitution. Nous estimons qu'on est dans la vérité en disant que, lidèles aux principes de la séparation des pouvoirs, les constituants de 1791 refusaient au roi tout pouvoir réglementaire'-. Sous le Directoire, le Consulat et l'Empire, les tendances autoritaires du gouvernement l'amènent à exercer un large pouvoir réglementaire, que pouvait à la rigueur justifier quelques textes des constitutions, notamment l'article 44 de la constitution de Tan III et l'article 52 de la constitution de l'an VIII. Mais les formes politiques de cette époque n'ont rien de commun avec la monarchie limitée; et nous arrivons au célèbre article 14 de la charte de 1814 : << Le roi fait les règlements et ordonnances pour l'exécution des lois et la sûreté de l'Etat. » Ce texte fut adopté sans discussion et sans objection par la commission chargée de rédiger la charte. Certainement dans la pensée des commissaires, on voulait tout simplement reconnaître au roi le pouvoir de faire des ordonnances complémentaires et explicatives des lois et le droit de prendre tlans le silence de la loi des mesures de haute police, à la condition de ne jamais empiéter sur le domaine léfçislatif. Sauf de rares exceptions, jusqu'aux ordonnances de juillet, Louis XVIIl et Charles X se conformèrent à cette règle. Les ordonnances de juillet furent considérées par tous comme un véritable coup d'Etat,

1. Archives parlementaires^ !'• série, t. IX, p. 467; — Cf. Ibid.^ p. 451.

1 Cf. Esmein. hroit constitutionnel, 2* édit., I.S9Î), p. 471. — Voir en

sens contraire, Moreau, le lièylement adininiatraiif^ 1902, p. 63 et suiv.

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et la révolution qui les suivit comme légitime. L'article 14 de la charte de 1S14 devient l'article io Ac la charte de 1830. « Le roi fait des règlements et ordonnances pour l'exécution des lois, sans pouv(»ir jamais suspendre les lois elles-mêmes ni dispenser «le leur exécution. » De ce texte et du rapport de Dupin'. il résulte qu(» le roi pourra faire les ordonnanor^j réglementaires, destinées à compléter les lois et à ««n régler les détails d'application, et aussi les ordonnances organisant les services publics, mais point les ordonnances dites (/e nécessitt^^ c'^ost-à-dire les ordonnance^ modifiant ou suspendant une loi, même avec l'approbation postérieure du parlement. C'est ainsi que pendant tout le règne de Louis-Philippe fut exercé le pouvoir réglementaire', filn résumé, pendant les époques où la France a vécu sous une monarchie limitée, ou bien le roi n'a point eu le pouvoir réglementaire, par application d'une rigoureuse séparation des pouvoirs, ou bien il ne l'a. exercé que pour compléter la loi et pour oiyaniser les services publics. Ainsi la conciliation, que Laband essaie d'établir entre le pouvoir réglementaire et la séparation des pouvoirs, s'adapte assez bien aiu textes français que nous venons de rapporter.

L'Angleterre, pendant longtemps, a réservé à son parlement la confection de toute disposition par voie générale. Mais depuis quelques années elle paraît èlrc entrée dans la voie de la coutume continentale. Voici. en effet, comment s'exprime Dicey à cet égard : <'I>a distinction (de la loi et de l'ordonnance) existe dans la plupart des Etats continentaux, et non sans une grande utilité pratique. Dans les pays étrangers la législature se borne généralement à formuler les principes gcné-

K. Archives parlementaires, '2' série, t. LXHI, p. 37. 2. Cf. Rai'ia, le Pouvoir rét/lementaire (thèse Paris), 1900;— Moreau. lue. cit. y p. 8i et suiv.

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rdux de la législation et laisse, au grand avantage du public, le soin de la compléter à des décrets ou règlements qui sont Tœuvre de Texécutif. Le caractère embarrassé et la prolixité de la loi anglaise écrite sont dus, en grande partie, à Teffort fait pour fixer les détails des grandes réformes législatives. Le mal est devenu si évident qu'à l'époque moderne les actes du parlement contiennent constamment des dispositions, qui ont pour but de conférer au conseil privé, aux juges ou à un autre corps le pouvoir d'établir des règles conformes à TActe pour déterminer les détails que le parlement n'a pu insérer dans la loi. » Dicey ajoute que c'est là un palliatif insuffisant, et qu'il y aurait un grand intérêt à reconnaître, comme en France, au pouvoir exécutif, le droit général de régler par une ordonnance les détails d'application d'une loi; mais il constate qu'il serait contraire au droit public anglais d'attribuer à une pareille ordonnance la force d'une loi».

De ce court exposé, il résulte qu'en Angleterre, en France et en Allemagne, on reconnaît que ce pouvoir réglementaire du monarque est imposé par la nécessité pratique, et qu'on a essayé de l'expliquer juridiquement en montrant qu'il n'est point contraire à la séparation des pouvoirs, soit en disant comme Laband que beaucoup de ces ordonnances, quoique contenant une règle générale, ne sont point des lois au sens matériel, soit en disant que ces ordonnances, venant tout simplement compléter la loi et en régler les détails d'application, n'empiètent point sur le domaine du parlement, soit en invoquant une délégation donnée par Iç parlement au pouvoir exécutif. Cette dernière idée n'a cepen-

1. Dicey, Introduction to tke study of the law of the constitution^ p. 49 et suiv., 5* édit., 1897; édit. franc., 1902, p. 46.

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dant reçu son entier développement que de nos jours en France*. Mais, à notre sens, cette conciliation du pouvoir réglementaire avec la séparation des pouvoirs n'est qu'apparenle. Ou la séparation des pouvoirs n'a pas de sens, ou, dans une monarchie limitée, elle signifie ceci : tout ce qui est exécutif et administratif peut ôtre fait par le roi seul ; tout ce qui est législatif au sens matériel ne peut ôtre fait que par le parlement seul, ou avec une certaine collaboration du monarque. Or, quoi qu*on dise, une ordonnance par voie générale est toujours une loi au sens matériel. Que le monarque ne puisse pas modifier, suspendre ou abroger une loi proprement dite, cela va de soi et ne change rien ; cela tient uniquement à Tétendue de la compétence du gouvernant qui fait Tacte^ mais n'influe en rien sur h caractère intrinsèque de l'acte. Toute ordonnance par voie générale est une loi matérielle, même si elle se borne à organiser des services publics 2. Emanée du parlement cette dernière disposition serait incontestablement une loi matérielle ; elle ne peut pas perdre ce caractère intrinsèque quand elle émane du monarque. Pour ce qui est d'une délégation tacite ou expresse donnée par le parlement au pouvoir exécutif , M. Esmein a bien montré qu'elle ne pouvait pas produire d'effets particuliers, parce que si la séparation des pouvoirs existe? elle est certainement une règle constitutionnelle rigide, qui s'impose au parlement 3. Ne le serait-elle point parce que le pays considéré, à Fexemplcf de TAngleterre, n'a point de constitution rigide, la délégation