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302 CHAPITRE ÎII

provient la monarchie limitée, n'est pas encore achevée, c'est (|ue l'élément populaire ou aristocratique n'a pas encore une force égale à celle du monarque, et que celuici a conservé un reste de son ancien pouvoir législatif, autrefois sans limite et sans partage. Le pouvoir réglementaire est donc ce qui reste au monarque dans une monarchie limitée de son ancien pouvoir législatif.

Mais, en même temps, se sont produits deux faits, Tun et l'autre d'une extrême importance. D'abord, on a compris que parfois la fonction législative ne pouvait être remplie par le concours du monarque et du parlement, sans de graves inconvénients. Cette collaboration exige forcément une procédure longue et compliquée; et comme le domaine de la loi, de la décision par voie générale, va chaque jour en augmentant à mesure que la conception de l'Etat de droit se généralise, on s'est aperçu qu'il était matériellement impossible que le parlement intervînt par la décision et la délibération, toutes les fois qu'il fallait formuler une règle générale. C'est à cause de ces nécessités pratiques que forcément et naturellement le monarque n'a pas perdu tout son ancien pouvoir législatif, qu'il en a conservé une partie, et que le pouvoir réglementaire lui a été maintenu, même dans les pays où la transformation de la monarchie absolue en monarchie limitée paraît être complètement achevée. C'est pour la même raison que dans les pays où a un moment donné l'évolution avait été complète, où le monarque avait perdu complètement son pouvoir législatif, où toute décision par voie générale ne pouvait résulter que du concours du monarque et du parlement, il y a eu un retour en arrière, et qu'on a été amené à reconnaître à nouveau, sous le nom de pouvoir réglementaire, une certaine puissance législative au monanjue, comme en Angleterre et dans la France de 1S3().

LES CHEFS d'état. — § V 303

En même temps, se produisait un autre fait, qui permettait au précédent de s'accomplir sans entraîner une régression dans l'évolution normale de la monarchie limitée. Celle-ci tend, on Ta dit, à la collaboration constante et générale du parlement et du monarque ; elle a été complète partout où la monarchie limitée est devenue une monarchie parlementaire, ou, sous un autre nom plus précis, un gouvernement de cabinet. On va montrer que le propre de la monarchie parlementaire est précisément la collaboration constante et générale du parlement et du monarque. Et cependant, avec rétablissement de la monarchie parlementaire, Ip droit d'ordonnance royale ne disparaît point; mais il change à la vérité de caractère. La différence entre la loi et Tordonnance est toujours faite; mais elle ne consiste plus en ce que la loi émane du parlement et du monarque, l'ordonnance du monarque seul; l'une et l'autre résultent exclusivement de la collaboration des deux pouvoirs; mais la différence consiste en ce que le mode de collaboration n'est pas le même. Pour la loi la décision est prise par le parlement, qui y joue, peut-on dire, le rôle principalement actif; le monarque y participe par l'initiative et presque toujours par la sanction, ou, suivant l'expression de Montesquieu, parla faculté d'empôcher. Pour l'ordonnance au contraire, la décision est prise par le monarque ; c'est lui qui joue le rôle principal ; et l'intervention du parlement se traduit dans son droit de contrôle, dans les sommations qu'il peut adresser au gouvernement ilu roi de modifier ou de rapporter l'ordonnance qu'il a prise. La collaboration a donc toujours lieu; mais elle se manifeste en des formes différentes, et à ce point de vue la distinction entre la loi et l'ordonnance subsiste encore dans la monarchie parlementaire. Reste à savoir pour quelles matières la collaboration a lieu en la première

forme, pour quelles en la seconde, ou, corame on dit, quelles matières sont législatives et quelles réglementaires. A cette question, non plus que précédemment, il n'y a pas de réponse générale et absolue. L'action de révolution historique et des nécessités gouvernementales précédemment décrites réapparaît ici. La partie du pouvoir législatif, que le roi avait conservée au moment où la transformation de son pouvoir absolu en pouvoir limité n'était pas complète, la partie du pouvoir législatif que les nécessités pratiques avaient conduit à lui maintenir ou ii lui restituer, formeront naturellement le domaine de Tordonnance. Chose curieuse pour un observateur superficiel, mais en harmonie parfaite avec ce qui vient d'être dit, ce domaine de Tordonnance, au lieu de décroître, va s'élargisant. On inventera le subterfuge de la délégation, simple subterfuge puisque le parlement ne peut déléguer un droit quïl n'a pas. Môme en dehors de toute délégation, le droit d'ordonnance, le pouvoir réglementaire du monarque s'agrandit ; il réapparaît dans des pays qui l'avaient supprimé, en France en 1814 et en 1830, en Angleterre de nos jours. Pourquoi? Parce qu'il est sans danger. Le droit d'ordonnance n'implique plus, en etfet, dans la monarchie parlementaire, l'intervention du monarque seul; mais il suppose toujours, comme toute loi, la collaboration du parlement et du monarque ; la forme seule de la collaboration est différente de ce qu'elle est pour la loi proprement dite. Le droit d'ordonnance royale, dans une monarchie parlementaire, s'exerce sous le contrôle rigoureux du parlement ; par là s'affirme la collaboration constante du groupe et du roi, caractéristique essentielle de toute monarchie parlementaire, comme cela sera montré dans les pages qui suivent.

LES CHEFS D^ETAT — § VI 30îi

Par ce qui précède, on voit que, dans notre pensée, la monarchie parlementaire est l'aboutissant normal et complet de révolution qui a produit la disparition des monarchies absolues. La monarchie parlementaire n'est qu'une monarchie limitée, parvenue à son entier développement. On ne doit point opposer, comme on le fait souvent, la monarchie constitutionnelle ou limitée a la monarchie parlementaire ; c'est une idée courante chez les juristes allemands ; elle est erronée. La monarchie constitutionnelle est le stade, intermédiaire et transitoire, entre la monarchie absolue et la monarchie parlementaire ; il n'y a pas de différence spécifique entre elles deux. La monarchie parlementaire est la monarchie limitée parvenue à son complet développement, précisément parce que, sous un pareil régime, tout acte gouvernemental suppose la collaboration du monarque et du parlement. 11 n'entre pas dans notre plan de faire un exposé complet des règles relatives au régime parlementaire; nous voulons seulement montrer comment ce système politique a réalisé la transformation complète de la monarchie absolue en monarchie limitée, parce qu'il assure dans sa plénitude la collaboration du monarque et du parlement à toutes les fonctions étatiques. L'instrument de cette collaboration est le cabinet, nommé par le monarque, et responsable politiquement devant le parlement. Responsabilité qui a pour contre-partie le droit appartenant au roi de dissoudre le parlement.

Cette transformation s'est accomplie d'abord en Angleterre. Avant tous les autres pays d'Europe, l'Angle-

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terre eut une monarchie limitée. Naturellement, avant tous les autres aussi, elle transforme cetle monarchie limitée en une monarchie parlementaire. Certaines causes secondaires ont. il est vrai, sinon produit, du moins hàlé et facilité la transformation. L'avènement d'une dynastie étrangère, dont le premier roi ignorait la langue anglaise et se désintéressait par là même des atl'aires traitées dans le cabinet, eut pour conséquence d'accroître les attributions actives du cabinet et de réduire à peu près à néant Tintervention personnelle du monarque. Le long règne d'une femme, de 1837 à 19Ô1, eut des conséquences du même ordre. Le rôle de la couronne se borne de plus en plus à représenter la nation, à maintenir les traditions de gouvernement. Quant à Taction gouvernante, elle se concentre tout entière dans le cabinet. Sans doute il ne faut pas voir, avec Bagehot^ dans le cabinet un simple comité de la chambre des communes. La monarchie anglaise n'est pas seulement une institution décorative; elle possède un pouvoir véritablement effectif; etTidée monarchique est restée parfaitement vivante dans l'esprit du peuple anglais. Mais en fait, toutes les fonctions étatiques sont accomplies par l'intermédiaire du cabinet, lequel assure une collaboration constante du monarque et du parlement. La responsabilité politique du cabinet a produit ce curieux résultat d'adapter aux besoins nouveaux et à la situation politique contemporaine la vieille règle du droit public anglais, d'après laquelle le parlement, quoique un, se compose de trois éléments constitutifs, le roi, \b chambre des lords, la chambre des communes-. Par l'effet de la responsabilité politique du cabinet et de son rôle constitutionnel, cette règle n'est point une simple