LA NATURE, L'ORIGINE ET LE DÉVELOPPEMENT DE L'ASSURANCE

Idée d'étendre considérablement la tutelle de l'État au moyen des assurances, page 303. — Eu quoi consiste l'assurance, page 3G4. — Les six assurances différentes cjui seraient utiles à l'ouvrier, page 306. — La religion et la superstition de Tassurance, pa^e ^'^r^ , — Les conditions, spéciales à notre temps, qui ont facilite le développement de l'assurance, page 360. — Les deux formes d'assurance les plus anciennes, les assurances maritimes et les assurances contre les maladies, page 3CG. — Les théoriciens allemands de l'assurance par l'État, page 307. — Raisons doctrinales données en ce sens, page 367. — C'est, dans la plupart des cas, le crédit privé qui fraye la voie au crédit public, page 368: — Critiques adressées aux assurances privées, page 360. — Réponse à ces critiques, page 3<70. — Les assurances officielles n'ont jamais pu supporter avantageusement la concurrence des assurances privées, page 370. — Exemple de la France et de l'Angleterre, page 3«71. — Les assurances oriiciolles en Allemagne, en Autriche, en Suisse et dans les pays scandinav<is, page 371. — 7 a])loau du développement respectif des assurances offlcielles et des assurances libres en Allemagne, page 37-:>. — L'État revient, en matière d'assurance, à sa vraie nature, la contrainte, page 372. — Origine des projets d'assurances obligatoires de M. de Bismarck, page 372-. — Les lois ou projets de loi allemands, en cette matière, sont loin d'avoir la portée sociale qu'on leur attribue, page 373.

La fixation par la loi des heures et parfois des modes de travail paraît encore à beaucoup de personnes une insuffisante intervention gouvernementale en faveur des ouvriers. La tutelle de l'État doit aller, dit-on, beaucoup plus loin. Il convient de protéger l'ouvrier contre tous les risques qui peuvent entraîner jjour lui ou pour sa famille la gêne ou Tindigence ; cela, d'ailleurs, serait fort aisé, par la généra-

iisalion d'un procédé, qui est connu depuis un grand nombre de siècles et où l'industrie privée a obtenu un succès croissant, notamment dans la dernière centaine d'années ; ce procédé, c'est l'assurance.

Il olfrirait le moyen certain de mettre les individus à l'abri des risques divers de pertes, de ceux du moins de ces risques qui sont précis, peuvent être déterminés d'avance, ont un caractère en quelque sorte périodique, soumis qu'ils sont, sinon pour chaque individu isolé, du moins pour chaque groupe nombreux, à une loi de répétition et do régularité.

Ce procédé consiste dans le calcul, à l'aide de l'observation et de l'expérience, de la fréquence des risques et dans l'imposition à tous les partisans d'une cotisation, d'une prime; l'ensemble de ces primes représente le sinistre total qui, selon les probabilités, frappera le groupe; il doit, en outre, couvrir les frais d'administration et constituer une réserve pour les cas imprévus et les chances d'erreurs.

L'humanité s'est avisée dès longtemps de l'excellence de cette méthode d'évaluer le total de certains risques précis pour tout l'ensemble d'un groupe d^'hommes associés, et de répartir à l'avance entre eux la perte de façon qu'elle soit aisée à supporter.

Inventé par un auteur inconnu, à une époque indéterminée, sorti peut-être de l'instinct même des masses humaines, ce procédé a eu de lents et pénibles débuts; puis, en vertu de la séduction qu'exercent sur la société les institutions utiles au fur et à mesure que le jour se fait sur elles et que le mécanisme en est compris, il s'est graduellement généralisé.

Ce sont d'abord les couches élevées et intelligentes de la société qui l'ont mis en pratique; puis les couches moyennes et peu à peu on y voit accéder spontanément les classes

inférieures. Limité d'abord à quelques risques très simples, très généraux, il tend maintenant à en embrasser beaucoup d'autres. On veut l'étendre parfois à des risques très compliqués qui ne paraissent guère susceptibles de se plier à line organisation de ce genre, aux faillites par exemple ou aux vols, ou à la dépréciation des titres de bourse.

En ce qui concerne l'ouvrier ou la famille ouvrière, un économiste allemand, M. Brentano, professeur à l'université de Sti asbourg, n'indique pas moins de six assurances diiîérentes qui seraient nécessaires pour lui donner la sécurité et le bien-être : 1° ime assurance ayant pour objet une rente destinée li secourir et à élever ses enfants dans le cas où il mourrait prématurément (c'est la garantie du renouvellement de la classe ouvrière) ; 2"" une assurance de rente viagère pour ses vieux jours; 3"" une assurance destinée à lui procurer des funérailles décentes; Â"" une assurance pour le cas d'infirmités ; 5° une assurance pour le cas de maladie ; 6*^ une assurance pour le cas de chômage par suite de manque de travail.

Encore doit-on dire que l'écrivain allemand s'est borné à l'examen des risques qui frappent la personne. Mais l'ouvrier aurait besoin, en outre, de diverses assurances contre les risques qui menacent les biens; car il ne laisse pas, d'ordinaire, de posséder quelques biens, un mobilier qui peut être brûlé, parfois un champ qui peut être grêlé, une vache qui peut être atteinte de contagion.

L'idée que l'on peut donner à l'homme la sécurité complète, absolue, que sa situation pécuniaire ne sera jamais changée, pourrait bien être une idée chimérique. De même qu'il y a la religion de l'assurance, c'est-à-dire une appréciation raisonnable des avantages que ce procédé comporte, des extensions et des progrès dont il est susceptible, il y a aussi une superstition ou un mysticisme de l'assurance qui

attend de cette ingénieuse méthode ce qu'elle ne peut pas fournir.

Quelques vues rétrospectives sur les origines, le fonctionnement et la propagation des assurances ne seront pas inutiles pour déterminer le rôle de l'État en cette matière.

Sous leur forme actuelle, constituant un réseau aux mailles serrées qui embrasse tout un pays, les assurances peuvent être considérées comme une institution de propagation récente ; mais elle est d'ancienne invention.

L'énorme augmentation de l'épargne dans les diverses classes des peuples civilisés, la facile circulation des capitaux, l'abondance des valeurs servant aux placements, la connaissance plus exacte de la loi des grands nombres, des statistiques plus détaillées et plus certaines, incessamment corrigées et renouvelées par une observation attentive, l'instruction plus répandue, le secours de la presse, toutes ces circonstances ont singulièrement aidé h faire connaître et à généraliser le procédé de Tassurance.

Les deux formes d'assurances les plus anciennes semblent être l'assurance maritime et l'assurance contre les maladies ; l'une, née de l'instinct du commerce; l'autre, de l'instinct philanthropique.

On retrouve dans les discours deDémosthène des preuves du fonctionnement de l'assurance maritime et de quelques fraudes auxi^uelles elle donnait lieu. Au xiv^ siècle existaient des :ompagnies flamandes, portugaises, italiennes, pour cette branche de l'assurance. On en voit sous Charles- Quint qui paraissaient déjà fort anciennes. Le marchand de Venise, Antonio, de Shakspeare, s'il se vit réclamer sa livre de chair par Shylock, aurait pu, avec quelque prévoyance, éviter cette extrémité.

Quant aux assurances contre la maladie, elles sont nées fort anciennement, moins du calcul rigoureux peut-être.

que du sentiment de la sociabilité ou de la bienfaisance. Une pensée chrétienne s'y est mêlée au moyen âge. Les confréries de pénitents étaient de vraies sociétés de secours mutuels, des assurances contre la maladie : ce fut l'un de leurs principaux attraits.

Il ne faut pas oublier qu'il y a deux grandes catégories d'associations, celles de capitaux et celles de personnes et que, si les premières, avec un certain développement du moins, sont relativement nouvelles, les secondes ont foisonné de tout temps, aussi bien dans l'antiquité qu'au moyen âge. L'instinct humain, quand on ne le comprime pas, produit spontanément un nombre infini d'associations libres.

La société doit-elle se fier à cette fécondité de l'instinct humain, s'en remettre à lui de créer successivement et de répandre les organismes qui peuvent atténuer ou réparer les divers maux dont l'homme est menacé? Doit- elle, au contraire, en appeler à cet appareil de coercition qui se nomme l'État pour imposer à tous, ou du moins aux plus menacés et aux plus intéressants, des combinaisons protectrices dont, sans lui, ils ne se soucieraient pas?

Un certain nombre de théoriciens, la plupart allemands, soutiennent cette seconde thèse. Pour eux l'État est l'assureur naturel, l'assureur en quelque sorte nécessaire, non seulement pour les risques qui menacent la personne de l'ouvrier, mais même pour les risques d'incendie, de grêle, de mortalité du bétail, etc. Le professeur Wagner, de Berlin, confident du grand chancelier de l'empire, est celui qui a le plus développé cette doctrine.

L'État est, dit-il, l'intermédiaire naturel entre les citoyens et le lien des citoyens entre eux. Par la perception de l'impôt et l'emploi des ressources budgétaires, l'État pénètre dans la vie intime de la nation. Il est vrai que l'État est

un lien; mais c'est un lien que l'on subit, qui n'a aucune souplesse el qui, si on le resserre et qu'on Tétende à tous les membres, rend les individus passifs. Tout autres sont les liens que les individus forment entre eux en vertu de leur activité spontanée ou de leur choix réfléchi; ces autres liens peuvent être tout aussi efficaces, et ils respectent plus la personnalité.

i L'État est encore indiqué, dit-on, pour le monopole des assurances, parce que seul il peut donner une sécurité absolue. L'histoire ne confirme pas cette assertion : bien des États n'ont pas tenu leurs engagements, même dans le courant de ce siècle, tandis que la plupart des sociétés particulières bien conduites exécutaient régulièrement leurs contrats (1). On peut même .iffirmer qu'une extension nouvelle et considérable des opérations financières de l'État, en dehors de ce qui est nécessaire au fonctionnement de ses services essentiels, rend plus précaire, plus fragile, plus dangereuse sa situation financière.

Mais, quand même l'État, ce qui n'est vrai ni de tous ni

(1) Comme ayant fait des banqueroutes, soit partielles, soit totales, soit pour leur dette consolidée, soit pour leur papier-monnaie, on peut citer la France à la fin du dernier siècle, les États-Unis au môme moment, rAutriche-IJongrie, la Russie, l'Italie, TEspagne, différents États de la grande Confédération américaine, notamment la Virginie, presque tous les États de l'Amérique du sud. H n'y a guère que la Grande- Bretagne, la Hollande et quelques petits i)ays, qui aient complètement échappé à ces défaillances de la solvabilité de l'État.

Au contraire, dans presque tous les pays que je viens de nommer, il y a eu des sociétés privées très florissantes au moment même oii l'État se trouvait dans les plus graves embarras. C'est par l'exemple de la prospérité de diverses grandes institutions privées, chemins de fer, banques, assurances, etc., que peu à peu le crédit des États défaillants s'est relevé : ce phénomène est tout à fait manifeste, pour qui étudie avec soin les finances des diverses nations au dix-neuvième siècle. Les succès du crédit privé, les bonnes habitudes et la confiance qu'il répand dans la nation, finissent par profiter au crédit de l'État. En finances, comme en toute matière, bien loin que TÉtat soit l'éducateur des particuliers, ce sont les particuliers qui, peu à peu, avec beaucoup de peine, lont l'éducation de l'État.

L'ÉTAT ET LES ASSURANCES. 3fi0

d'un seul à tous les instants, offrirait cette absolue sécurité que lui attribue si bénévolement M. Wagner, l'expérience prouve qu'une réglementation prudente, par voie législative, des contrats d'assurance, dans la branche vie notamment, procure, sous le régime des sociétés libres, une très haute sécurité relative, qui est suffisante. Il importe de laisser l'homme faire quelques efforts pour atteindre à la sécurité absolue, sinon l'on engourdit son esprit, et tous les actes de la vie civile finissent par se ressentir de cet engourdissement.

Descendant des principes généraux aux détails, le professeur Wagner invoque en faveur de l'assurance par l'État les raisons de fait qui suivent : il y a dans l'assurance libre un grand gaspillage de capital et de travail; les frais généraux, le nombre des agents, leurs remises, tout cela est excessif. L'État, au contraire, a ses bureaux de poste, ses percepteurs, ses instituteurs, ses agents de police. Il peut recouvrer l'assurance comme un impôt, presque sans augmentation de frais. L'opinion publique, ajoute assez imprudemment le théoricien de Berlin, contrôlerait beaucoup plus sévèrement la gestion de l'État et ses combinaisons. On n'aurait plus besoin d'une législation particulière sur les assurances.

Puis, le dernier argument, c'est que l'État gérerait les assurances d'une façon plus philanthropique : il abolirait la différence des primes ; il ferait soutenir les faibles par les forts; l'humble logis en torchis couvert de chaume, très exposé au feu, ne payerait pas une prime proportionnelle plus élevée que le solide immeuble en pierre de taille et en fer. Les primes ne seraient plus conformes aux risques, ce qui revient à dire que l'ordre naturel serait interverti, que les propriétaires des meilleures maisons payeraient plus que leur part.

Le renversement des conditions naturelles, c'est à quoi veut toujours aboutir l'État bienfaisant.

Tous ces prétendus avantages de l'assurance d'Etat sont presque autant de défauts. Sans doute il peut y avoir quelque exagération de frais généraux et de personnel dans l'assurance privée ; mais le gaspillage y est plutôt apparent que réel. Ces agents, dont on juge le nombre excessif parce que, dans chaque chef-lieu d'arrondissement, ils sont une demi-douzaine ou une douzaine, ne vivent pas en général uniquement de leur agence. Celle-ci n'est, pour la plupart d'entre eux, qu'un accessoire : ce sont des commerçants, des employés, des propriétaires, des rentiers qui joignent cette ressource auxiliaire à celles qui leur viennent d'un autre travail ou d'un autre fonds.

Les règlements sont plus faciles avec eux qu'avec des agents de police ou des percepteurs. On peut compter sur une justice plus impartiale quand on ne plaide pas contre l'État, redoutable personnage qui jouit de tant de moj^ens de pression.

Quant à l'abolition de la différence des primes, qui aujourd'hui sont graduées sur les diversités des risques, celte mesure réputée humanitaire fausserait les idées du public et aurait des inconvénients réels : cette différence des primes est juste, puisqu'elle est conforme à la nature des choses ; elle a un effet utile, celui de pousser au progrès, aux arrangements, dans les constructions soit de maisons, soit de navires, qui comportent les primes les moins élevées, c'est-à-dire les moindres risques. Si l'État veut faire la charité, qu'il la fasse ouvertement.

Si l'assurance d'État offrait en elle-même tant de causes de supériorité, on ne comprendrait pas que des assurances privées pussent résister dans beaucoup de pays à la concurrence d'assurances officielles. Or c'est le cas en France et

en Angleterre pour les caisses d'assurances sur la vie et sur les accidents. Les caisses oflicielles fondées en France sous le second empire, quoique, par une pensée philanthropique, elles consentissent des tarifs singulièrement avantageux aux déposants, n'ont jamais pu se développer.

Il en a été de même en Angleterre. Devançant d'une quinzaine d'années M. de Bismarck, M. Gladstone, en 1864, avait cru devoir créer un système de petites assurances officielles, analogue à notre caisse des retraites. Cette institution n'a eu que d'infimes résultats. En 1881, au bout de dix-sept ans, elle n'avait créé que pour 4 millions et demi de francs de rentes viagères et elle n'avait fait d'assurances sur la vie que pour 12 millions et demi de francs. Les enquêtes faites sur cet échec, notamment en 1882, ont mis en lumière que le but n'avait pas été atteint, par la raison surtout que l'État, personnage peu attrayant de sa nature, avait voulu faire le commerce sans avoir aucun des dons qui permettent d'attirer librement la clientèle.

L'Allemagne elle-même a fourni la preuve que les assurances officielles, en dépit de toute l'économie de rouages qu'on leur attribue, ne peuvent triompher des assurances libres. Dans les divers pays allemands et dans les contrées Scandinaves, il existe de nombreuses caisses officielles d'assurance contre l'incendie; leur existence remonte au moyen âge, à cette époque où la commune allemande jouissait d'une forte autonomie. En Allemagne, en Autriche, en Suisse, en Danemark, on trouve donc de ces caisses officielles soit communales, soit provinciales, soit même nationales, qui fonctionnent concurremment avec les sociétés mutuelles ou les sociétés par actions. Ces dernières sont, d'ordinaire, beaucoup plus récentes.

Jouissant de la priorité, ayant été parfois même, pendant longtemps, obligatoires, il semble que ces assurances ofû-

372 L'ÉTAT MODhRNE ET SES FONCTIONS.

cielles euîssent dû former un obstacle à la création et au fonctionnement d'assurances libres. Celles-ci cependant ont surgi et n'ont pas cessé de gagner du terrain.

Le célèbre économiste allemand Roscher constate que, en 1878, les caisses officielles contre l'incendie dans l'empire allemand assuraient pour 25 milliards 641 millions d'immeubles ou de meubles, les sociétés mutuelles libres pour 6 milliards 480 millions, et les sociétés par actions pour 38 milliards 162 millions, soit moitié plus que tout l'ensemble des caisses officielles.

Les principaux protagonistes de l'assurance d'État reconnaissent que, sous le régime de la concurrence, les sociétés d'assurances par actions finiraient par évincer les caisses officielles. Telle est, dans le domaine des affaires, la supériorité naturelle de toute organisation libre, flexible, ouverte aux changements, sur la bureaucratie nécessairement lente et pédantesque de l'État.

Ne pouvant réussir par la persuasion, l'État est revenu, dans quelques pays, à sa vraie nature, la contrainte. Sur ce terrain, il ne craint pas de rival. Il a le monopole de la force, de l'injonction qui ne peut être ouvertement éludée.

L'exemple est venu de l'Allemagne. Sans entrer dans les détails des lois et des projets de M. de Bismarck, il est indispensable à notre sujet d'en exposer les idées générales et d'en juger l'application.

Le penchant du grand chancelier de l'empire à un certain socialisme date de loin ; ses relations et ses entretiens avec Lassalle, le célèbre agitateur, sont connus. Sous la séduction de ce dernier, partisan des sociétés ouvrières soutenues par TÉtat, M. de Bismarck avait pensé d'abord à subventionner même largement, en y affectant jusqu'à 100 millions, des sociétés coopératives. Puis ce projet lui parut à la fois trop restreint et d'un succès trop incertain.

Le message du 17 novembre 1881, la création du Reichsamt des Innern, annoncèrent la nouvelle politique intérieure dont l'incubation prit plusieurs années avant de se formuler dans des plans précis.

C'est l'assurance obligatoire qui parut le régulateur de la paix sociale. Mais jusqu'ici ce système d'assurance obligatoire a été très restreint. 11 ne s'applique ni à l'incendie, pas même à celui des petits mobiliers ou des chaumières et des petits immeubles, ni à la grêle, ni à la mortalité du bétail, ni aux naufrages, pas même à ceux des petites barques, ni aux pertes par les transports. Logiquement, l'État allemand devrait finir par s'occuper de toutes ces branches, à l'exception peut-être de la première.

Il ne s'est encore chargé que de l'assurance contre les maladies, puis contre les accidents professionnels, enfin, dans une mesure ^ii guliêrement atténuée, de caisses de retraites ouvrières obligatoires-

En fait, ces lois, comme onle verra dans le chapitre suivant, sont loin d'avoir la portée sociale qu'on leur attribue : elles ne concernent qu'un petit nombre des risques ou des maux qui attendent l'homme ; contre le plus grave et le plus certain de ces maux, celui de la vieillesse ou des infirmités, elles ne promettent qu'une indemnité dérisoire.

Ces mesures semblent avoir eu plutôt un objet politique qu'im but vraiment social ; on veut dérober aux socialistes révolutionnaires leur clientèle. Comme toujours, le socialisme d'État croit apaiser le dévorant appétit de Cerbère par un simple gâteau de miel ; après l'avoir englouti, le monstre sent redoubler sa voracité trompée et inassouvie (1).

(1) Nous avons traité d'une manière très étendue la question des assurances dans notre Ti^aité théorique et pratique cV économie politique^ tome IV, pages 311 à 403.