CHAPITRE II

LA PART DB L'ËTAT, DES PARTICULIERS ET DBS ASSO- CIATIONS DANS LES TRAVAUX PUBLICS.

Lei trois formes bous lesqueltei l'Êlat peut iaterrenir daos let traT&us publics : ta usant de bod pouvoir réglementaire, en uccordaot un subside pécuniaire, en prenant l'eatreprise mËme à son compte et sou B aa direction, page 138. — Le premier mode est indispeniable pour presque tous les travaux publics imporlanls : te droit d'eipropriation, page 139. — Presque toutes les entreprises couBidérables sont obligées d'emprunter une partie du domaine public de l'État et d'avoir son autonsation, page i39. — loQueDce de l'ourerture, ou de l'élroitesse d'esprit, de la bonne ou de la mauvaise humeur des bomme* au pouvoir, page 110.

Au point de vue de la réglementation des entreprises d'intérêt collectif, l'État peut pécher par absteniion ou par excès, page Mil. — Les États- Unis ont sauvent péché par abstention, dans le régime des chemins de fer; réaction actuelle contre cette indifférence, page IfO. — En France on a presque toujours pécbé par exc^s, page 141. — Obstacles artificiels qu'ajoute aux nombreux obstacles naturels le pédantisme administratif, page lil.

L'État doit s'abstenir de toute Jalousie on malveillance i l'endroit des Bociéléa privées ou des capitalistes, page U1. — Le guccËs des sociétés ou des capitalistes entreprenaots proDte A l'État, page 141. — L'État moderne est trop porté à la Jalousie : Inconvéoienla de es peuchanten France, page 142.

L'État doit se garder du goût du monopole : les Français sont grands monopoleurs, page 142.

Pour la participation effective de l'Élat aux travaux publics ou leur gestion absolue parrËtat, il est deux systèmes opposés: lesjstème anglo-saxon et te système contiaental européen, ou plutôt la système allemand, page 143. —Le premier s'en remet surtout aux particuliers, aux assuciatioDs ou aux corporations locales ; le second fait jouer A l'État le rfile prédominant, page 113.

Ce ne sont pas seulement le dei;ré et la nature de la civilisation qui déterminent le cboix entre ces deux pystèmes, page 144. — La solidarilé UDiverselle des capitaux et leur extrême mobilité modiOent Us conditions propres A chaque peuple, page 144.

Les peuples, pourvus les premiers et te plus largement de travauz

138 L'ËTAT HODEHNE ET SES FONCTIONS.

publics, taai ceux qui ODt eu le plus de cnnSaoce dans l'iDÏtialiTe libre et SB sont le mieiii gardèn de la régie m eu la ti on à oulrnoce, page 145.

Ed Angleterre l'Etat central a gêné roi émeut suivi une politique d'abatenlioo en matière de travaux publics; Ica pouvoirs locaux cèdent davantage b la teudaace iulrusive, et l'État central doit partoie les modérer, page 145.

L'initiative privée en Angleterre a constitué ud excellent réseau de routes à péage un demi-siècle avant que la France ne possédât des chemins coiiveaables, page UG. — Exemptes analogues pour les ca- Daux créés par l'inilialive privée en Angleterre, page 148. — Exemple semtilabtr pour les ports, les basBins, et pour les cliemins de Ter, même ea Irlande, page H8.

Utilité pour un pays de grandes fortiiDos bien assises, page |49. — Néanmoins, même daus des paya égalilaJres, les sociétés anonymes peuvent remplacer les grandes fortunes, page tSO.

PraUque des États-Uuis pour les travaux publics, page 150.

Résullals généraux que l'on obtient en laissant l'iniliative privée au premier rang : les divers travaux sont exécutés dans leur ordre natu- ' rel, c'est-b-dire suivant leur degré d'importance pour la communauté, page 151. — Le crédit public est beaucoup mieux ménagé et les (onds publics se tiennent i des cours beaucoup plus élevés, page IS3. — L'initiative privée évite plus les séductions de Veslhéliime et proportionne mieux l'instrument & l'usage auquel il est destiné, page 153. ~- Ce système conserve les habitudes d'action collective, page 153. — En quoi il est plus conforme à l'équité, page 153. — Le système coutraire amène, dans la nalioQ, un afTaibUssement général de la pré* ' voyance et du discernement, page 154.

L'État, sous l'uae de ses trois formes de pouvoir central, pouvoir provincial ou pouvoir municipal, peut intervenir de trois façons dans les travaux publics :

' 1' En usant seulement de sa puissance réglementaire, par l'aulorisation d'expropriation, par la reconnaissance comme personne morale do la société ou du syndicat entrepreneur, par des faveurs, des charges ou des restrictions k l'exercice de l'industrie qui fait l'objet d'une concession ou d'une réglementation ;

2* Il peut aller plus loin : consentir à l'entreprise une participation pécuniaire, un subside une fois donné, ou une garantie plus ou moins déterminée, une sorte d'aval tout au moins comme celui que des commerçants riches et bîeu posés accordent, pour leur faciliter le crédit, à des coofrè-

res plus pauvres el moins connus, en qui ils ont confiance ;

3* L'intervention de t'État, au lieu d'être mitigée el en quelque sorte auxiliaire, peut être principale et aller jusqu'il l'absorption : l'État peut se Taire directement entrepreneur et mCme exploitant; non seulement il peut construire, mais gérer lui-même, les services dont il a constitué les éléments matériels : ce dernier mode d'action peut comprendre deux degrés, suivant que l'Etat admet une concurrence à ses propres entreprises ou qu'il les constitue en absolu monopole.

Ces trois modes d'intervention ou d'action de l'État sont très inégaux et ont des résultats bien dilTérents.

Le premier peut être considéré comme indispensable, dans une certaine mesure, pour toutes les vastes entreprises qui, à défaut de l'adhésion volontaire de groupes compactes d'individus, supposent la contrainte imposée aux récalcitrants. Il est mille cas où une œuvre ne peut se passer de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Le droit individuel, si respectable qu'il soit, ne peut tenir absolument en écbec un intérêt commun qui est évident et notable.

D'autre pari, la violence fait au droit individuel, dans l'intérêt commun, ne doit élre qu'une mesure extrême k laquelle on ne recourt que dans des cas tout à fait graves et pour une utilité qui n'est susceptible d'aucune contestation sérieuse.

Ce droit d'expropriation, l'État est le seul, en principe, à le posséder. 11 en peut déléguer le délicat exercice à des syndicats de propriétaires ; encore doit-il apporter beaucoup de prudence dans cette délégation, exiger des conditions de majorité et de délais qui assurent que le droit individuel ne sera pas légèrement sacrifié.

En dehors de l'hypothàse que nous venons de faire, il en

est une autre, dont la réalisation est également Tréquente, et qui justifie une réglementation de la part de t'Ëtat. Il est rare qu'une grande entreprise de travaux publics n'ait pas besoin d'emprunter une partie du domaine de l'État, qu'elle ne soit pas ainsi, sous un certain aspect, son obligée et sa cliente. Il lui faut donc faire appel à l'obligeance de l'État, par conséquent se soumettre aux règlements qu'il plaira à celui-ci d'édicter.

Il n'y a guère que les pays tout & fait neufs, sans population et sans voies de communication, où les grandes entreprises libres échappent à cette nécessité.

Ainsi, quoi qu'on fasse, l'Élal, dans les vieux pays surtout, a toujours un certain rAle ï jouer dans les travaux publics; l'ouverture ou l'étroitesse d'esprit des hommes qui sont au pouvoir, leur bonne ou leur mauvaise humeur, influent dans des proportions considérables sur le sort même des entreprises libres.

Au point de vue de cette réglementation, ou peut pécher par abstention ou par excès. Il semble que, jusqu'à ces dernières années, aux États-Unis d'Amérique, on ait péché par abstention, en ne soumettant, par exemple, les concessions de chemins de fer à aucune limite de durée, en n'assujettissant à aucune surveillance, à aucun contrôle, à aucune règle, la gestion de ces compagnies, qui avaient eu besoin de l'Ëlat, cependant, pour constituer leur réseau gr&ce à l'expropriation publique, qui parfois, en outre, avaient reçu de lui des dons considérables de terres domaniales.

On réagit maintenant en Amérique contre cette absolue indiDérence de l'État; la constitution d'une grande commission, comme celle qui, depuis une quinzaine d'années, fonctionne en Angleterre, pour établir et faire respecter par les compagnies de voies ferrées certaines règles de simple

équité et de bonne barinonie, est un retour & l'une des naturelles ronclions de l'Étal.

En France, au contraire, on a toujours péché par excès d'intrusion, en ne permettant pas aux particuliers qui sont d'accord entre eux de faire des entreprises d'ntilité commune sans des formalités,- des délais considérables et des charges coûteuses ; en faisant payer trop cher aux sociétés l'usage de certaines parties du domaine public; en régiementant, sans utilité, tous les détails de leur gestion; en voulant tout prévoir pour elles, se substituer en quelque sorte à elles pour toute l'organisation et le maniement de leurs entreprises. Le pédantisme administratif a ajouté des obstacles artificiels aux obstacles naturels déjà si nombreux que toute société doit surmonter pour prospérer.

Il est deux écueils surtout que l'État doit éviter dans ce premier mode de son intervention, qui consiste à réglementer les entreprises que l'on ne peut constituer sans son concours ou sa reconnaissance.

Il doit s'abstenir de toute espèce de jalousie ou de malveillance à l'endroit des sociétés ou des groupes de capitalistes. Pourquoi serait-il jaloux d'eux ? Ils remplissent les t&ches auxquelles ils sont aptes el qui encombreraient l'État, le détourneraient de ses fonctions essentielles, ou le ruineraient.

Le succès des sociétés ou des groupes de capitalistes entreprenants profite à l'État; il en retire des avantages de toute sorte, pécuniaires et moraux. Un État est d'autant plus florissant, il a d'autant plus de crédit, que les grandes entreprises privées y sont mieux assises.

Supposez à ces pays pauvres : la Turquie, l'Espagne, une demi-douzaine ou une douzaine de sociétés privées jouissant d'une prospérité incontestée, vous pouvez être sûr que l'enlrainement de leur exemple transformerait le pays en un quart de siècle.

us L'ETAT MODERNE ET SES FONCTIONS.

Les contrées riches elles-mêmes ne peuvent pas se passer davantage du succès des sociétés privées bien conduites : l'Angleterre et les États-Uois d'Amérique lui doivent beaucoup de leur force.

Malheureusement, l'État moderne jalouse, d'ordinaire, les sociétés libres. On a dit que ta démocratie, c'est l'envie ; la définition est morose ; elle comporte beaucoup de vérilé. La jalousie ou la malveillance des pouvoirs publics à l'endroit des capitalistes et de leurs groupements est un fléau pour un pays, une cause pour lui d'énormes perles et de lenteur dans son développement.

De même qu'un particulier doit, en général, être de bonne humeur pour réussir, de même un État doit être de bonne humeur; sa mauvaise humeur entrave tout.

On verra plus loin que l'étroitesse d'esprit et la jalousie des pouvoirs publics ont retardé de quinze ans dans notre France l'établissement des chemins de Ter; ce sont les mêmes vices do caractère des mêmes pouvoirs qui font que la France actuelle profite beaucoup moms que l'Angleterre, les États-Unis, l'Allemagne, la Belgique, la Hollande de toutes les découvertes récentes, que les tramways, les téléphones, les entreprises d'électricité, même de gaz, sont moins répandues dans notre riche nation, et ù prix beaucoup plus élevé, que partout ailleurs.

Le second écueil que doit éviter l'État dans la réglementation préliminaire des travaux publics qui ne peuvent se passer absolument de lui, c'est le goût du monopole.

Les Français sont grands monopoleurs. Leurs antécédents historiques et les tendances de leur esprit les y disposent.

La centralisation séculaire et l'absence de particularisme local, uu penchant aussi pour l'uniformité, pour une sorte d'ordre plus apparent que réel, qui consiste dans la similitude des contours extérieurs, une conception bizarre et très

inexacte de la justice qui la confond avec l'absolue égalité, tout cela incline le Français au monopole, car c'est par le monopole seulement qu'on peut obtenir ces prétendus avantages, aux dépens de biens beaucoup plus réels et plus importants : l'activité, la diversité, le progrès, le bas prix de revient.

La jalousie des pouvoirs publics à l'endroit des sociétés libres et le goût du monopole sont les deux f&cbenses conditions morales où se trouve la France pour les entreprises d'utilité générale.

Il serait superDu de se livrer à des réflexions plus prolongées sur le premier mode d'intervention de l'État en matière de travaux publics, la réglementation. Le débat véritable, le plus contesté, porte surtout sur les deux autres modes : la participation pécuniaire de l'État aux travaux, et la gestion directe des travaux et des services par l'État.

Celte question, si grave pour tout l'ensemble de la civilisation, peut être étudiée, soit au point de vue historique, soit au pointdevue théorique. Historiquement, on se trouve en présence de deux pratiques contradictoires : le système de l'Angleterre et des États-Unis d'Amérique, et le système continental européen, ou plus exactement le système allemand.

Dans le premier, c'est aux particuliers, aux corporations, tout au plus aux localités, qu'incombent les grandes œuvres de travaux publics : l'État peut, sinon s'en désintéresser absolument, du moins n'y intervenir que dans une mesure très restreinte, et, en général, plutôt par de simples avances remboursables qui font proBter les entreprises de la supériorité de son crédit que par des subventions, des garanties d'intérêt ou une gestion directe.

lie système continental européen, ou plus exactement, disons-nous, le système allemand, Tait, au contraire, de

l'État le grand organisateur, le grand metteur en œuvre, le grand exploitant de la plupart des travaux publics; les particuliers ou les corporations n'y in terviennenl que comme des auxiliaires.

On dira peut-être que le choix entre ces deux systèmes dépend du degré et de la nature de civilisation du peuple, de la puissance de l'esprit d'association, de l'accumulation des capitaux dans le pays. Celte observation n'est exacte <]u'en partie et au début.

Il faut tenir compte, en elTet, d'un phénomène nouveau qui atténue toutes ces distinctions nationales : c'est la solidarité universelle des capitaux et leur extrême mobilité d'un pays à l'autre. Ainsi, des pays pauvres, peu doués de l'esprit d'entreprise, comme naguère l'Autriche, l'Italie, l'Espagne, la Russie, ont pu, malgré l'inertie et le peu d'aisance de leurs nationaux, jouir d'abord du bienfait des chemins de fer sans une intervention de l'ÉIat.

Si, plus tard, l'État est intervenu en Russie, en Autriche- Hongrie, en Italie, c'est par choix, non par nécessité. L'Espagne, où l'État s'est toujours maintenu dans une certaine réserve, se contentant d'allouer des subventions d'importance médiocre, arrive, malgré sa faible population et le relief tourmenté de son territoire,^ posséder presque autant de chemins de fer relativement que l'ilalie.

Cet exemple de l'Espagne est topique: ce sont d'abord des compagnies françaises, puis, concurremment avec celles-ci, des compagnies anglaises, enQn des compagnies tout à fait espagnoles, qui, instruites parles deux premières, se chargent de ces grandes œuvres. Sous le régime de solidarité financière et de rapide circulation des capitaux du monde entier, les infiuences intrinsèques de chaque pays perdent beaucoup de leur importance.

Qae la Turquie et que la Chine permettent seulement

qu'on construise sur leurs lerritoires des lignes TerréEs, qu'elles y aident, non par des subventions en argent, mais par quelques concessions connexes de mines inexploitées et de foréls abandounées, elles verront bientôt accourir d'Angleterre, de France, de Hollande, de Belgique, d'Allemagne, des États-Unis d'Amérique même, des entrepreneurs, des ingénieurs et des capitaux à foison. J'ai cité déjà le cas delà route à péage de Beyrouth à Damas construite par des capitaux français et tes rémunérant convenablement.

Ainsi, pour décider de l'entreprise et de l'exploitation des travaux publics par l'Élat ou les particuliers, il ne faut pas consulter seulement les circonstances spéciales du pays, puisque les capitaux et les entrepreneurs sont toujours prêts à venir du dehors, pour peu qu'on leur ouvre la porte, produisant cette action singulièrement stimulante qui résulte dans un pays neuf, endormi ou pauvre, de tout alllux de capital étranger. Il y a là un phénomène analogue à celui de la transfusion du sang, mais sans aucun des dangers et des risques que cette dernière opération comporte.

La question doit être décidée par des considérations plus générales. L'histoire, qui est l'expérience des nations, a d'abord ici un grand poids.

Les peuples qui ont été, les premiers, le plus largement pourvus de travaux publics et où ces grandes œuvres offrent l'organisation à la fois la plus complète, la plus souple, la plus perfectible, sont ceux qui ont montré le plus de confiance dans la simple initiative privée et qui ont su le mieux se garderde la réglementation à outrance.

En Angleterre, l'abstention de l'iËtat a été, jusqu'à ces derniers temps du moins, presque complète. Depuis quelques années, les tendances au socialisme gouvernemental ont commencé d'envahir la nation anglaise. Néanmoins, le pouvoir central s'en est assez préservé. Il fait aujourd'hui

des prêts aux localités; mais ce sont de simples avances remboursables, non pas des subventions, ni même des garanties d'intérâts. Le seul avantage de ta méthode consiste à faire profiter les administrations locales de la supériorité du crédit national britannique.

Les localités du Royaume-Uni ont cédé davantage aux séductions du socialisme administratif, en matière d'eaux, de gaz, d'électricité. L'État a dû intervenir, cette année encore (1888), pour refréner ou endiguer leurs empiétements. Mais cette tendance, qui ne toucbe que les pouvoirs locaux et non le pouvoir national, est relativement récente.

Si l'on considère les routes, les canaux, les chemins de fer, les docks et les ports, dans la Grande-Bretagne, on trouve à leur origine une initiative individuelle ou une initiative d'associations libres et de corporations; les localités y ont joué aussi un certain rôle, mais généralement secondaire, simplement auxiliaire.

Quant au pouvoir central, il est presque demeuré spectateur, se contentant d'accorder, quand cela était nécessaire, des buts d'incorporation, de faire des chartes ou des cahiers des charges, la plupart assez larges pour qu'on s'y pat mouvoir à l'aise.

\ On sait comment, en dehors des grandes routes stratégiques, les routes à péages, construites et administrées par des commissions ou des syndicats, ont constitué chez nos voisins un précieux réseau de viabilité cinquante ou soixante ans avant que l'Europe continentale jouit, par les sacriQces de l'État, du même bienfait (1).

Cette organisation, sans doute, ne pouvait Btre éternelle, le développement de l'industrie et l'extrême mobilité des

(1) 11 ett iotérewant de rappeler que dèi Is trotsième quart du xvm* liècle Angleterre, grâce A ce système, possédait un réseau fort êtenilu de chemini ea gurBaant état de viabilité, tondu, au contraire.

personnes et des marchandises dans le inonde contemporain exigeant ]a gratuité des routes. Mais l'anticipation d'un demi-siècle dont la Grande-Bretagne a profité sous ce rapport, relativement aux autres peuples d'Europe, a.contri-

que la France avait Beu1em«Dt quelques (uperbee routes, mais saDS Toies de moindre importance.

LeisBODs la parole sur ce poiot à Adam Smith qui avait longtemps résidé en France. Ses itbBervations sont curieuses en ce sens qu'elles peuvent s'appliquer aujourd'hui A la construcUon des chemins de fer et des ports.

Voici comment Smith parle des routes à péages d'Angleterre :

« Lorsque tes grandes roules, les ponts, les canaux, etc., sont ainsi conitruila et entretenus par le commerce mSme qui se fait par leur moyen, alors ils ne peuvent être établis que dans les endroits où te commerce a besoin d'eux, et par conséquent où il est à propos de les construire. La dépense ds leur construction, leur grandeur, leur magoiScence, répondent nécessairement A ce que ce commerce peut BufBre à payer. Par conséquent, ils sont nécessairement établis comme il est à propos de te faire. Dans ce cas il n'; aura pas moyen de faire ouvrir une raagniGque grande roule dans tin pays désert, qui ne comporte que peu ou pas de commerce, simplement parce qu'elle mènera à la maison de campagne ou au château de quelque grand seigneur auquel l'intendant cherche A faire sa cour. On ne s'avisera pas d'éieier un large pont sur une rivière A un endroit où personne ne passe, et seulemeut pour embellir la vue des fenêtres d'un palais voisin, choses qui se voient quelquefois dans les provinces où les travaux de ce genre sont payés sur un autre revenu que celui payé par eui-mËmes.

•I Dans les progrès dudespotisme, l'autorité du pouvoir exécutif absorbe successivement celle de tout autre pouvoirde l'Etat, ets'empare de l'administration de toutes les branches de revenu destinées A quelque objet public. Néanmoins, en Frauce, les grandes routes de poste, celtes qui font la commuDication entre les grandes villes du royaume, sont, en général, bien tenues, et dans quelques provinces elles sont mfime de beaucoup au-dessus de U plupart de nos routes à barrières. Hais ce que nous appelons chemins de traverse, c'est-A-dtre la très majeure partie des chemins du pays, soot totalement négligés, et dans beaucoup d'endroits soot absolument impraticables pour une forte voiture. En certains endroits il est même dangereux de voyager & cheval, et pour j passer avec quelque sûreté, on ne peut guère se fier qu'A des mulets, etc. * Adam Smith, livre V, chapitre I.

Arthur Young, dans ses Voyigea en France, s'étend aussi sur le cuntraste entre les superbes routes royales en petit nombre et l'absence de tons chemins de petite communication, tandis que, en Angleterre, les associations, se rémunérant par, des péages, avaient amplement pourvu A ces dernières.

bué [à l'avance écoDomique dont elle bénéficie encore sur

les autres nations.

C'est l'initiatiTe de la haute et opulente noblesse qui a doté également ce pays d'un tissu de canaux, antérieur de beaucoup aux chemins de fer. Le duc de Bridgewater, bientôt et longtemps suivi par une foule de ses pairs, a commencé, en 1758, cette canalisation du Royaume-Uni (I) ; en un demi-siècle ou trois quarts de siècle, des milliers de kilomèlres de canaux étaient ainsi livrés à la circulation, gr&ce à cette sorte de sport aristocratique, humanitaire et mercantile à la fois, dont les économistes, perdant de vue la réalité, ont si légèrement méconnu l'importance.

On ne peut guère citer comme œuvre de l'État que te canal calédonien, considéré comme œuvre stratégique, parce qu'il était navigable aux frégates.

La classe des marchands a pris sa revanche dans les entreprises de ports et de docks, dont elle s'est presque uniquement chaînée, avec le concours parfois des corporations municipales, mais sans mendier pendant des années, comme on le voit sans cesse chez nous, âO, 30, 40 ou 100 millions de la faveur du gouvernement central épuisé.

Cette méthode anglaise a fini par être appréciée des corps compétents français. 11 y a cinq ou six ans, la chambre de commerce de Bordeaux faisait répandre une intéressante étude d'un ingénieur en chef, M. Pastoureau-Labesse, qui recommandait la construction et l'entretien des ports sans subsides du pouvoir central, au moyen de droits locaux.

Qand on en vint à la construction des chemins de fer dans la Grande-Bretagne, Ja haute aristocratie, qui avait fait preuve de tant de zèle pour la construction des canaux,

(I) On prnt coniiilter tut ce point : Hiche Chevalier Court d'Économie politique, tome II, 3" leçon.

Ht h l'entreprise nouvelle une opposition acharnée. Mais tout le public se ligua contre elle ; et, avec une rapidité sans exemple en Europe, la Grande-Bretagne, sans aucun coucours pécuniaire de l'État, se couvrit de près de 30,000 kilomètres de chemins de fer.

On crut un Instant que l'Irlande ne pourrait attirer les capitaux, et que, si le gouvernement ne venait à son secours, nie sœur, dans son dénùment, resterait privée de toute communication perfectionnée. Aussi la commission de 1836 recommandait l'exécution des chemins irlandais par l'État. La chambre des communes vota alors des résolutions à cette fin, résolutions qui n'eurent d'ailleurs pas de suite. D'une brochure récente de M. Chamberlain, sur la question irlandaise, il résulte que les chemins irlandais ont été construits par l'initiative privée, et qu'ils ont reçu seulement du Trésor impérial des subventions montant en tout à 4 millions de livres sterling (100 millions de francs), sur lesquels 3 millions de livres (75 millions de francs) ont été remboursés. L'aide de l'État a donc été insignifiante. Aujourd'hui, l'Irlande doit à l'initiative privée, à peine un instant soutenue dans les conditions qui précèdent, environ 4,500 kilomètres de chemins de fer, ce qui, pour sa population de 4,850,000 habitants, représente une proportion un peu plus forte que celle de l'ensemble des chemins de fer français au total de notre population.

On a cherché des raisons particulières à cette exécution de la plupart des travaux publics dans la Grande-Bretagne par les seules forces de l'initiative privée. On a parlé du caractère aristocratique de la société anglaise, des énormes richesses de la noblesse, des énormes richesses du cornmerce. Nous ne méconnaissons certes pas que ce soient M de précieux avantages.

C'est une erreur de croire que l'existence de grandes for-

ISO L'&TAT UOBERHB ET SES FONCTIONS.

tunes bien assises soit un mal pour un pays. On y trouve, au contraire, un inappréciable élément d'activité, d'initiatire, et, dans une certaine mesure, de liberté. Un peuple . qui veut être progressif ne peut guère se passer de fortunes concentrées. L'exemple de l'Angleterre et celui des États- Unis d'Amérique sont singulièrement probants.

Elle est bien arriérée, la conception qu'un cbflteau fait tort aux chaumières qui l'entourent, qu'il vit aux dépens de celles-ci et les ruine; elle se rapporte à un état social et à une phase de la production toutdilférents des nAlres. Uéme les hommes sagaces d'Allemagne, le statisticien Sœtbeer, par exemple, vantent l'action stimulante et protectrice à la fois des grandes fortunes. Une agglomération de Lilliputiens ne fera jamais qu'une nation lilliputienne.

Prenez un pays où la Torlune soit presque uniformément répandue, où l'on ne rencontre presque pas de richesses concentrées, vousy aurez moins d'ouverture et de hardiesse d'esprit, moins d'initiative et de persévérance, moins de force et de souplesse d'organisation ; il possédera moins ces conditions matérielles et morales qui facilitent ce que l'on appelle le progrès.

Néanmoins, même dans les contrées où l'égalité est plus près d'être atteinte, l'organisme nouveau des sociétés anonymes, de la formation de gros capitaux au moyen de la juxtaposition d'atomes infinis d'épargne, peut, dans une certaine mesure, quoique incomplètement, compenser l'action des grandes fortunes. Ajoutez-y l'apport des capitaux du dehors, et vous comprendrez que toutes les nations soient beaucoup plus à même aujourd'hui qu'il y a un demisiècle de réduire l'intervention utile de l'État dans les travaux publics.

Les États-Unis ne démentent pas l'exemple de l'Angleterre. On a fait valoir, il y a un demi-siècle» Uichel Chevalier

entre autres, que l'abstenUon des pouvoirs publics, eu matière de travaux d'utilité générale, n'y a pas été aussi absolue qu'on le dit parfois. Ladéfense de s'occuper de travaux publics ne s'applique, écrit Hicbel Chevalier, dans ses belles Lettres sur l'Amérique du Nord, qu'au pouvoir fédéral, non aux États particuliers. C'est déjà un grand point que la fédération n'intervienne jamais que pour les eaux et les ports.

Quant aux États particuliers, dans le premier tiers de ce siècle, quelques-uns d'entre eux se sont occupés de ta construction de canaux. Le canal Érié leur est dû ; mais, depuis cinquante ans, cette intervention des États a presque été abandonnée ; l'initiative privée s'est montrée tellement empressée et débordante qu'on a renoncé, soit à l'aider, soit à la contenir, soit & la diriger; sauf des concessions de terres publiques aux compagnies de chemins de fer dans certains cas, on ne trouverait plus aux États-Unis de traces d'immixtion présente de la fédération ou des États dans ce prodigieux mouvement de travaux qui a plus complètement et plus rapidement encore transformé le vieux continent que le nouveau.

t«s colonies anglaises d'Australie, il est vrai, en ce qui concerne la réserve de l'État, ne suivent l'exemple ni de la mère-patrie ni de leur puissante sœur aînée, la fédération américaine du Nord. A divers symptAmes saisissants, on peut se demander si les jeunes sociétés australiennes parviendront à maintenir intact le dépôt des traditions et des libertés britanniques.

Les avantages du système anglo-américain pour ta conception, l'exécution et l'exploitation des travaux publics, méritent d'être signalés à notre continent qui suit une pratique si opposée.

En laissant l'initiative privée au premier rang, on obtient les résultats suivants. Il est pourvu aux différents besoins

de la nation avec beaucoup plus d'ordre, suivant la hiérarchie naturelle, c'est>à-dire le degré d'importance sociale des travaux ; les plus importants, au point de vue de l'ensemble de la société, sont, en effet, les plus rémunérateurs.

Cela ne veut pas dire que toute oeuvre utile à une nation doit, de toute nécessité. Être immédiatement et directement rémunératrice; mais celles qui n'offrent pas de rémunération directe et immédiate sont évidemment moins utiles et moins opportunes que celles qui, dès le premier jour, peuvent récompenser les capitaux employés. Les 800 kilomètres de voie ferrée de Paris à Marseille offrent, pour le développement national, un intérêt bien supérieur à 3,000 ou 3,000 kilomètres de voie ferrée en Bretagne et en Auvergne ; 50 millions consacrés aux ports et aux docks du Havre ou de Marseille importent autrement ft la prospérité nationale que 100 millions éparpillés sur trente ou quarante criques secondaires.

En même temps que cet avantage technique, qui est considérable, on obtient aussi pour le crédit de l'État un avantage financier correspondant. L'État n'empruntant pas, son budget est moins chargé, assujetti è moins de fluctuations, son crédit est moins discuté. Ce qui fait l'énorme écart des cours entre les fonds consolidés britanniques et notre 3 pour 100 français, ce n'est pas tant la supériorité de richesse ou d'épargne de la Grande-Bretagne, car les deux pays à ce point de vue se valent presque, ni même l'infériorité des risques politiques auxquels nos voisins sont assujettis, c'est surtout que la Grande-Bretagne, depuis trois quarts de siècle, a presque cessé d'emprunter ; l'État français, au contraire, même en temps de paix, emprunte directement ou indirectement chaque année. Or les emprunts publics répétés, annuels ou biennaux, si solide que

soit le crédit d'un Ëtal, produisent sur lui une action, en quelque sorte mécanique, déprimante.

Un troisième avantage du système britannique, c'est que, l'intérêt personnel étant naturellement plus éveillé, cédant moins aux séductions de l'eslbétisme, il y a bien des chances pour que les dépenses soient plus proporUonnées au but actuel et réel de l'entreprise (1).

Un autre avantage, plus grand encore peut-fitre parce qu'il est plus général, consiste dans le maintien des habitudes de l'association libre, de l'esprit d'initiative qui, lorsqu'on lui ferme son champ naturel d'action, finit par s'alangutr, et qu'on ne peut plus réveiller lorsqu'on aurait besoin de lui.

Enfin, un dernier caractère du système britanno-américain est d'fitre beaucoup plus conrorme à l'équité. Si des erreurs ont été commises dans la conception ou dans l'exé* cution des travaux, si l'on a cédé à des entraînements, commis des folies, chacun de ceux qui ont exalté l'entreprise et s'y sont associés supporte le poids des mécomptes et des pertes en proportion de ses propres fautes ou de sa propre crédulité, puisque ni les actionnaires ni les obligataires ne se recrutent par contrainte.

Au contraire, si l'État fait des folies en matière de travaux publics, m6me les citoyens sages et avisés les payent, puisque l'Étal dispose de la contrainte pour répartir sur l'ensemble des habitants la rançon de ses erreurs.

Outre l'iniquité qui en résulte, il en ressort aussi dans la nation un affaiblissement général de la prévoyance et du discernement. Un peuple où tous les citoyens qui épargnent et qui font des placements doivent eux-mftmes vériSer l'utilité

(0 On trouvera plue loin (page IBO) divers eiempIeB de cette disproportion entre l'ioetruntent et l'ueage dont il doit fitre, dans la plupart dt» entreprises de l'État.

Quand on descend dans le détail, la supériorité du système anglo-américain, pour les travaux publics, ressort avec beaucoup de relieT.

Rien n'est plus malaisé que d'apprécier sûrement d'avance l'utilité d'un travail public. Pour les ports, pour les canaux, pour les chemins de ter même, cette dirflculté se présente.

Il y a, dit-on, deux sortes d'utilités : l'une directe, rémunératrice pour les. capitaux engagés; l'autre indirecte, qui n'est pas suflisamment productrice pour indemniser les capitaux, mais qui, étant en quelque sorte dilTuse pour l'ensemble de la nation, profite largement à celle-ci.

On a souvent abusé de cette distinction ingénieuse, qui contient une parcelle seulement de vérité. On a reproché aux capitalistes de ne vouloir se charger que des travaux de la première catégorie, ceux qui sont pécuniairement productifs, et de négliger tous les autres qui n'ont qu'une utilité indirecte et diffuse.

- Les ministres et les députés, ponr justifier lenrs plans les plus extravagants, ont fort insisté sur cette dernière. Un ingénieur, M. BoufTel, leur a fourni des arguments, en se livrant à des calculs dont il a été fait beaucoup d'abus.

Une ligne ferrée peut, dit-on, être stérile pour les capitaux engagés et féconde pour l'État, Jk cause de la différence entre les tarifs des chemins de fer et les frais de transport sur une route de terre. Sur celle-ci, la tonne coûte à transporter fr. 25 ou fr. 28 par kilomètre : supposons une petite ligne de chemin de fer qui ne lui fait payer que fr. 03 à Ofr. 10; outre la somme que l'exploitant de la ligne aura encaissée, l'expéditeur ou le consommateur aura bénéficié de Ofr. 15 à fr. 20 par tonne et par kilomètre : c'est ce bénéfice qui est occulte et qui n'entre pas en compte. GrAce à lui, l'utilité d'une voie ferrée serait souvent double Qu triple de celle que ses recettes nettes semblent indiquer. Si la petite ligne ferrée

transporte S0,000 toanes par kiloraëlre, à raison de fr. 08, elle ne perçoit que 4,000 francs, recette tout à Tait insigniflanLe, en y joignant celle des voyageurs, pour rémunérer le capital de construction ; mais les expéditeurs ou les consommateurs auront proQté, en outre, arUrme-t-on, de OTr. 30 par tonne et par kilomètre, soit de la différence entre Ofr. 08 (tarif de la voie ferrée) et Ofr. S8, coût du transport sur la roule de terre. Ainsi celte petite ligne dédaignée, dont le IraBc des marchandises ne produit que 4,000 francs bruts à l'exploitant, rapporterait en réalité 14,000 francs au pays.

C'est par des raisonnements de ce genre que l'on a cherché à justifier toutes les folies faites en France et dans bien d'autres pays pour la construction prématurée de lignes ferrées actuellement superflues. On y ajoute encore des considérations sur le prétendu trafic que les lignes nouvelles apportent aux anciennes lignes.

Mais toute cette façon de raisonner est singulièrement exagérée et conduit aux résultats les plus inexacts.

On suppose arbitrairement, contrairement même à tout bon sens, que tout le trafic d'une voie ferrée nouvelle est du trafic nouveau, détourné seulement des lignes de terre; c'est absolument faux dans un pays où le réseau des voies ferrées est déjà un peu serré : ce trafic, pour les deux tiers OQ les trois quarts, est du trafic enlevé aux lignes anciennes; bien loind'élre des afOuenls, beaucoup deces lignes nouvelles, pendant très longtemps du moins, sont des concurrentes.

11 est donc très délicat d'apprécier l'utilité exacte de beaucoup de travaux publics : les particuhers, les compagnies non garanties ou non subventionnées, se tiennent en garde contre tous les calculs de complaisance, contre toutes les argumentations sophistiques. L'État, au contraire, qui a toujours le goût de « faire grand » et qui est assiégé par des solliciteurs de toute sorte, cède avec empressement à

1S8 l'état moderne et ses fonctions.

toutes les raisons captieuses qu'on lui donne pour excuser des œuvres dépourvues de toute uUlité actuelle ou prochaine. \ Ce que nous venons de dire des chemins de fer vaut aussi des routes et des chemins de terre.

Tout chemin vicinal est-il utile? Oui, dans une certaine mesure, puisqu'il ajoute à la commodité des transports pour quelques personnes. Mais quand le chemin nouveau est parallèle à un autre, quand il nefait qu'abréger très faiblement la distance pour un petit nombre de propriétés, il ne vaut souvent pas la peine que les pouvoirs publics le construisent et l'entretiennent (I).

Dans nombre de ^départements de France, il y a eu, depuis une dizaine d'années, un aussi grand gaspillage pour l'établissement de chemins vicinauk parallèles ou superflus que pour la construction de voies ferrées.

A plus forte raison en est-il de même des ports et.des canaux. Il est utile qu'un grand pays possède sur chaque mer un ou deux ports de premier rang parfaitement outillés; mais la nation, considérée dans son ensemble, n'a aucun intérêt à voir se multiplier indéfiniment les petits havres insuffisamment aménagés. C'est pour elle un gaspillage & la fois de capitaux et de forces humaines.

La multiplicité des ports est moins utile aujourd'hui qu'autrefois, parce que, avec le développement des votes de communication intérieure, le rAle du cabotage tend & dimi- Duer.

La difficulté pour l'État d'apprécier exactement l'oUlilé des travaux publics fait qu'il a une tendance à se décider par des considérations politiques et électorales, d'où il

' (I) Voir plus haut la note de U page UT, où nous rapportons l'opinion ûtreppaQt'^d'Ailam^^milb. Le» abus actiistaoat, leururigiae, DODdaosIs diair de plaire H quelque grand seigneur, mais dans celui de Daller et de Mtisibire quelque Électeur influent, quelque poiiliciea de marque.

résulte & la fois un gaspillage des deniers publics et un atTaiblissement deslibertésréellesetpraliques delà nation.

Ce défaut est encore accru par différentes circonstances.

Quand les travaux publics sont alimentés avec riœpftt ou avec l'emprant public, qui entraîne naturellement rimp6t à sa suite, il s'établît dans la nation et chez les représentants m£mes de l'État le préjugé que toutes les parties du territoire, quelles que soient leur population, leur industrie, la richesse ou la misère de leur sol, ont un droit égal à l'exécution de ces travaux.

Bien plus, il arrive même bientôt qu'Onregarde comme un devoir de l'État de compenser les inégalités naturelles du relier et de la fertilité du sol en dotant avec plus de largesse certaines catégories de travaux dans les régions pauvres que dans les régions riches.

Les travaux publics perdent ainsi leur caractère technique pour devenir une sorte d'œuvre de charité.

On en trouve un exemple chez nous dans ce que l'on appelle le fonds commun u réparti entre les départements peu opulents.

L'uniformité des travaux publics entrepris par l'État procède du même principe.

Dans un pays où c'est l'initiative libre qui se charge de ces entreprises, on proportionne toujours l'instrument au résultat probable ; on modifie la voie ferrée suivant le traflc espéré; on lui donne, soit moins de largeur, soit plus de pentes et plus de courbes; on réduit le nombre des trains jusqu'à un ou deux par jour.

L'uniformité de l'administration d'État se prête mal h ces tempéraments et à ces modifications. Il a fallu tou; nos embarras budgétaires pour introduire en France tardivement les chemins de fer à voie étroite (1).

(1) Une des plus gnodea erreurs de radminÎBtraUon en ce leos est

De même jamais notre administration centralisée n'admet moins de trois trains par jour dans chaque sens, dussent certains de ces trains, comme cela arrive parfois, ne transporter pas un seul voyageur.

Le mdme vice se retrouve pour beaucoup de chemins vicinaux. Certaines contrées montagneuses sont mal desservies, uniquement parce que le corps des agents voyers, qui s'est mis à copier celui des ponls et chaussées, ne veut avoir que des chemins en quelque sorte parfaits, ayant une largeur minime de 5 à 6 mètres, comportant des ponts ou des ponceaux sur chaque petit Qlet d'eau.

Dans les pays, au contraire, comme les États-Unis d'Amérique, où l'initiative privée règne en maltresse, de simples particuliers, des syndicats de propriétaires, des emhryons de communes, s'entendront pour exécuter un chemin pro- ' visoire de 3 mètres de large, sans aucun ponceau ni pont sur les ruisseaux et les torrents. On passera à gué ; si un orage survient, la circulation sera suspendue pendant un jour, peut-être pendantbuit jours au plus; mais, tout le reste de l'année, voyageurs et marchandises passeront assez facilement.

Ainsi, dans les pays où les pouvoirs publics ont tout accaparé, on fera avec un marne capital beaucoup moins de kilomètres, soit de chemins de fer, soit de routes, on obtiendra des résultats beaucoup moins utiles que dans un pays qui a su entretenir les habitudes d'initiative libre et d'association. Ce qui existe pour les chemins de terre en Amérique s'y retrouve aussi pour les chemins de fer. On sait que, dans la grande fédération, sauf les lignes maîtresses, la plupart des

le chemia de fer à large voie de Bstna à Biakra ; il eufOsait de In faire 4 voie étroite, et, uns plue de dépense, on eût pu le pousser jusqu'à Touggourt. Jamais une eolrepriBe privée ne se serait Lvrée à uoe semblable folie.

voies ferrées ont été construites à la hâte, h très peu de frais, en dehors de toute préoccupation de satisfaire les yeux ou l'esprit. Il est difficile à l'État et à ses agents de se guérir du travers qui consiste à s'assujettir & une règle uniforme et & ^ se laisser toujours dominer par le sentiment esthétique, le plus mortel ennemi des travaux publics rationnels.

Un autre défaut encore de l'accaparement ou de la direction des travaux publics par l'État, c'est l'éparpillement de ces derniers. L'État moderne surtout, l'État purement électif, étant sous le joug des exigence» électorales, commence tout à la fois, c'est-à-dire qu'il n'achève rien qu'avec un temps infini. En France, dans ces dernières années, on travaillait simultanément ^soixante ou quatre-ivingts ports, de Nice & Port-Bou, de 5aint-Jean-de-Luz à Doiiamenez, et de ce point à Dunkerque. On poursuivait avec une lenteur désespérante une centaine de lignes de chemins de fer.

Les crédits disséminés sur ce nombre prodigieux de chantiers exigent une proportion énçrme de frais généraux relativement à la main-d'œuvre employée et au résultat obtenu. Les capitaux restent engagés dix ou quinze ans dans un travail avant que celui-ci ne soil achevé, c'est-à-dire avant de produire un effet utile. Les ouvrages souvent se dégradent, et il faut les reprendre à nouveau (1).

Un exemple des plus curieux de cette méthode de gaspil-

(l)On a 711 encore en mars 1889 uaexempla de cette aïiurde méthode. Ua miDistre des Iravoui publics, qui avait paraé la première partie de sa TÎc i dénnncer et à poursuivre les abus, M. Yves Gu jot est venu supplier la coinoiissioa du budget, malgré nos iaconte stables embarras QDQDciers, de relaver de l42à 160 iiiillioDS le crédit pour les coDslructioDS de cbemiDa de fer, aOn de pouvoir commencer, avec ers IS uiillions de plus, I* lignes nouvelles éparpillées sur toute la Franco, ajaot ensemble b06 kilomètres et devant coâlerliî millioDs. On veut les amorcer toute* A In fois. Une compagnie privée, ugissBotavec ses propres fonds, aurait porté ces reasourcei >ur deux ou trois lignes seulement, aùa de l acbever rapidement. La commission, obéissant aux invincibles te~ -* — de l'État moderne, a nalurellemeot cAdé au vœu du ministre.

iVt L'ÉTAT MODEHWE ET SES FONCTIONS.

lage, c'est le chemin de Ter de Mazamel à Bédarieux, dont l'infrastructure est faite par l'État. Il a été commencé avant )a guerre de 1870; il n'a jamais été abandonné depuis lors; il n'est pas encore complètement livré à la circulation au moment où j'écris ces lignes (1889). On y aura travaillé, sans discontinuité, pendant vingt années.

Sans prendre toujours un temps aussi phénoménal, la plupart des lignes entreprises par l'État français ou sous sa direction exigent dix ou douze années pour leur construction. Dans les pays qui ont conservé les habitudes des entreprises privées, en Amérique et en Angleterre, un tronçon de voie ferrée est toujours livré au trafic trois ou quatre ans au plus tard après avoir été commencé.

Les assemblées provinciales qui se chaînent de travaux publics encourt-nt, elles aussi, les reproches que je viens d'adresser à l'État. J'écris ces lignes dans un des déparlements les plus riches de France ; j'ouvre le compte rendu des délibérations du conseil général : j'y vois qu'on travaille simultanément h la construction de vingt ou trente chemins d'iiiiérét commun ou de grande communicatirt'n, et que chacun de ces chemins exige huit ou dix ans au moins pour 6tre terminé.

La méthode suivie pour les entreprises d'Étal aboutit encore, par celte raison, & la conséquence déjà signalée de réduire le résultat utile relativement à la somme employée.

Une autre circonstance essentielle, qui caractérise les entreprises d'État, c'est la tendance à la gratuité de tous les services dont l'Étal se charge.

Tout ce que peiMjoit l'État parait un imp6t et une contrainte, pariée que, en effet, les sommes qu'il recueille d'ordinaire rentrant par la contrainte et constituent des impôts. L'opinion finit ainsi par être complëtemenl faussée sur la

relation des recettes et des dépenses des services de l'État (1). II en résulte que des travaux publies qui, naturellement

(I) L'exemple le plu» frappant de l'inévitalile tendance é U gratuité de toiiB les survices de l'État, roStne quand il serait facile d'en retirer, sans Duire aucunement au public, une rèmunËration légitime, est fourni par l'administraliao des postes et des télégraphes. Ce service parait merveilleusement prospire, si l'on ne lient compte que des recettes brutes 1 mais si l'an examine les dépenses qu'il colite, toutes les dépenses, dont beaucoup ne sont pas inscrites au budget même des postes, on voit que le revenu net s'évanouit compIëtemenL C'e^t une industrie que la nation exerce à perte.

Si l'on s'en tient aux chiffres fournis par l'admintsIratioD, en France, OD voit que, dans l'année 1887. les postes ont produit une recette brute de 1t!,S}3,000 francs et tes télégraphes une de 30, tB3,'i00 francs. D'autre part, les dépenses ofScieltes de ces deux services ont atteint dans la même année I3â, 16^,001) fraocs- La recette netle serait donc un peu inférieure à 38 miliioDS de francs et représenterait 12 p. 100 environ de la recette brute. Mais ce n'est là qu'une apparence : en réalitS, le service des postes et des télégraphes ne fait pas ses frais. Quelques mots vont te démontrer.

Les dépenses dont l'administration des postes et des télégraphes nous fournit le chiffre ne soni qu'une partie des dépenses. Ainsi, aucun intérêt n'y figure pour le capital engagé ; or, il y a là des capitaux considérables ; ceux des hMels des postes, ceux des installations des lignes télégraphiques, ceux du matériel de toute sorte. Certainement, plusieurs centaines de millions ont été ainsi consacrées par l'État dans cet outillage; ne mettons que SUO millions, ce qui est fort au>dessoiis de la réalité, l'État ne compte aucun- intérêt pour ce capital; s'il comptait 4 p. 100, soit S millions, les bénéfices nets apparents seraient réduits de 38 millions t 30. Les localités, en outre, sa sont chargées de beaucoup de dépenses ou de subventions, soit pour la location des bureaux, soit pour te payement de certaines catégories de facteurs; il ; aurait bien encore là 6 ou T millions à retrancher ; le bénéfice net tomberait à !3 millions.

Une lacune bien autrement importante, c'est celle des pensions de retraite de tout cet énorme personnel des postes et des télégraphes. Ce n'est pas aux frais généraux de ce service spécial, c'est au chapitre da la dette viagère imiuistère des finances} que figure celte dépensa. Au 1» décembre 1897, la nombre des télégraphistes et de» postiers pensionnés s'élevait à S,%1, celui des veuves ou des orphelins de fonctionnaires de ces deux services atteignait 3,700, suit ensemble 1!,6&I pensions postales ou télégraphiques pour une somme totale de 6,310,000 fr. Ajoutons cette somme, comme c'est incontestablement régulier, aux dépenses des postes et des télégraphes, et la prétendu bénéfice de cette double administration tombe au-dessous de IT milliuns.

Il y a une autre très Imporianle déduction à faire, qui absorbe bion au delà de ces bénéfices apparents. On sait que l'administration 4^

et légitimemeot, au grand avantage de la gociélé, devraien 6lre rémunérateurs, cessent bientôt de donner une rémunération dans la main de l'Étal. Cette tendance est d'autant plus accentuée que l'État repose davantage sur le principe électif et qu'il est plus incapable de résister aux pressions parlementaires ou aux pressions locales.

Un des exemples de cet abandon des recettes les plus équitables, c'est la renonciation en France depuis sept ou huit ans auxdroits de navigation sur les canaux, qui produisaient aisément de 4 à 5 millions de francs (1).

poales, en vertu du cahier des charges, ae paye aucune redevance aui Compagnies de chemine de ter pour ses tmasporte : ce n'en eet pas moins une dépcnâe, aBUlement eUe va fjrossir un autre compte, celui rie la garantie d'iatirèl parcxemple. Or, les graodei Compagnies partent, pour l'année 18S4 (et depuis lora il ; a eu accroissement de ces Trais), à .S6 millions SSIi.OOU rranc» la dépense des transporte de l'administra lion postale et & 3,t0),00a francs les sommes qu'elles siipporteot pour le service télé graphique de l'Ëtat, soit ensemble 60 millions. Ainsi, le bËnëfice apparrot des administra M on s télégraphiques et postales se trouve changé en une perte de ii millions.

Voili l'exHCte vérité : l'Ëlat, bleu loin d'y gagner, perd 13 millioas sur l'exploitatioD des postes et télégraphes.

On objectera peut-être que l'adiiiinislratioa a, comme contre-partie PU bénéOces, la correspondance gratuite, tant postale que téléf^nphique, dont Jouissent ses rooclionnaires. Hais outre qu'il y a It un grand gaspillage, on ne peut évaluer i plus d'une vingtaine de millions de /rancs celte franchise, soit un neuvième environ de l'ensemble des commuuieaUons totales.

On dira sussi que les subventions aux paquebots, qui montent i!3millions environ, représentent en partie des dépenses politiques ou d'encouragement général du commerce : soit, déduisons-en la moitié, ainsi que 20 millions pour les tranctiiseB gouveraernealales, il n'en demeure pas moins vrai qu'un des services qui, dans l'opinion publique, est le plus productif pour l'État, ne fait pas ses frais et qu'il perd au moins uue domaine de milliona. Or, sans entraver en rien le développement des relations postales et télégraphiques, on pourrait faire produire & cette administration un revenu net de 10 p. liiO sur l'ensemble de ses recette tendance i la gratuite ou plutôt i l'onérosité des services de l'État le manifeste, d'aitleura, à peu prés en tout pays. Ainsi l'Econornîtt(de Lon>lres)Be p:aigDaiten IBSd querudmioistntion des télégraphes perdit annuellement G à I millions de francs sur le prix, beaucoup trop réduit, des dépêches qu'elle transmettait aux Journaux. (1) Nous euteadoQs parler M non pas de droits dealinés k payer l'in-

LES TRAVAUX PUBLICS ET L'ËTaT. 165

C'est un cadeau immérité dont l'Étal gratifie les localités que ces canaux desservent, au grand détriment des autres contrées qui, n'ayant ni cours d'eau ni canaux, non seulement ne profitent pas de la même faveur, mais doivent même contribuer au payement des frais d'entretien de ces entreprises dont elles sont privées. L'État bouleverse ainsi les conditions naturelles de la concurrence.

Dans une moindre mesure, celle observation s'applique à la gratuité des ports. Les droits de ports, tels qu'ils sont établis en Angleterre, font que les navires étraiigers, qui font escale, participent à l'entretien des travaux dont ils se servent; ces droits empêchent ainsi l'armateur étranger de jouir d'une sorte de protection & rebours relativement à l'armateur national.

En créant, en outre, une hiérarchie naturelle entre les ports, ils empêchent la dissémination des travaux sur un nombre indéQni de criques; ils concentrent l'outillage sur les points importants où il est le plus utile à l'ensemble du pays et préviennent le gaspillage des capitaux.

Les remarques que nous a suggérées l'accaparement des travaux publics par l'État sont vraies en principe pour tous les États sans exception ; elles ont une inégale importance pratique suivant qu'il s'agit d'États organisés d'une façon stable, avec une forte administration, tout à fait indépendante des vicissitudes électorales, comme l'Étal prussien, ou bien, au contraire, d'États vacillants, floltants, dépendants, assujettis dans tout leur personnel à tous les caprices

térËt et ramortissemeDt des eapitniii engagea dans la construction de* canaux, quoiqu'il fût jaale de les récupérer sur le traSc, quand cela est possible, mais des simples tnÛ! d'entreiien des voies navigableB; il est absurde de ne pas les percevoir sur les marchandises qui se servent de ces moyens de commitoication. Il n'y a pas ici les mSmes raisonf d'immuDilè que pour les routes de terre, savoir la gfine, les embarras, les perles de temps, dont souffriraient les relations.

100 L'iTAT MODERNE ET SES FONCTIONS.

des électeurs, comme les États reposant sur une base uniquement électire.

11 est clair que la puissante administratipn prussienne, uniquement dirigéepardesvuestechaiques et par le suprfime intérêt national, sait atténuer dans une certaine mesure, sans pouvoir les faire complètement disparaître, les vices que nous venons d'énumérer; l'État purement électif, au contraire, comme l'État français, les intensifie au plus haut degré.

Une autre fâcheuse méthode del'Étatfrançaisconsist'edans unsingulierprocédéde confusion de l'acUon du pouvoir central et de l'action des pouvoirs locaux en matière de travaux publics.

Les localités rurales, à savoir, les départements et les petites communes, n'ayant en France que fort peu de ressources, parce que l'État accapare pour son propre compte plus de la moitié des contributions directes, il en résulte qu'elles sont dépourvues des moyens d'effectuer par leurs propres forces des travaux de quelque importance. L'État leur alloue alors des subventions pour leurs chemins, pour leurs ponts, pour leurs écoles.

Ces subventions, il les faut solliciter pour les obtenir, du moins pour les obtenir vite ; mfime lorsque la quote-part de l'État dans ces travaux est fixée d'après une proportion connue d'avance, le délai pour l'obtention n'est pas déterminé, le classement ne se fait pas d'après l'ordre de date des demandes.

Ainsi les localités, surtout les communes rurales, sont toujours transformées en solliciteuses vis-à-vis du pouvoir central. C'est un vasselage, plutôt même un servage, presque on esclavage, auquel elles sont rivées. La dépendance et la servitude électorales en ressortent. Il faut que ces communes se montrent complaisantes, payent en services le pouvoir

ceDtral des subventions qii'il veut bien leur accorder; or ces services qui témoignent de la reconnaissance des communes ou qui en fournissent des gages ne peuvent être que des services électoraux. Le mécanisme théorique de l'État mo> derne, qui repose sur la liberté des élections, en est ainsi faussé.

Avouée ou occulte, impudente ou hypocrite, la candidature ofltcielle, ou l'assujettissement des électeurs à l'endroil du pouvoir central, est une des conséquences inévitables du régime français des travaux publics.

Quand mfime on transporterait aux autorités provinciales, en Franco aux conseils généraux, le pouvoir de répartir les subventions aux communes, on ne supprimerait pas ces inconvénients; on déplacerait seulement la servitude. C'est envers la majorité du conseil général que les communes devraient se montrer complaisantes, solliciteuses, humbles et dépendantes, sous peine d'être exclues des subventions, ou d'y être moins bien traitées, du moins, que les communes dociles.

Ainsi, ce système, qui ne laisse pas aux localités assez de ressources pour sufQre seules à leurs dépenses essentielles, constitue un joug électoral d'une épouvantable lourdeur.

11 a des inconvénients techniques qui ne sont pas moindres. Il pousse h un gaspillage effréné. L'État intervient dans certains travaux communaux dans des proportions qui vont jusqu'à SO, 60 et même 80 p. lOO de la dépense, suivant le degré de richesse de la commune. Une petite commune rurale n'a qu'à s'imposer de 1,000 fr., pour que l'État lui en donne 4,000.

L'énorme disproportion entre l'allocation de l'État, qui est considérée comme un don gratuit, et l'imposition locale, induit beaucoup de localités à entreprendre des œuvres médiocrement utiles, à exagérer du moins la dépense. Etant

donné le point de vue borné auquel se placent les paysans, beaucoup d'entre eux n'hésitent pas à voler un crédit de 1,000 francs pour une dépense médiocrement justifiée, quand ce crédit entraîne une subvention nationale de 4,000 francs qui se répandra dans la communes en salaires, en achat de terrains ou de matériaux. Servitude et gaspillage, voilà les résultats du i^égîme français (1).

Si l'on voulait revenir à un mode naturel, il faudrait constituer aux pouvoirs locaux des ressources sérieuses, indépendantes, et renoncer absolument aux subventions du pouvoir central.

■Jir Si, pour ces subventions de toute nature, celui-ci dépense annuellement une centaine de millions, mieux vaudrait qu'il abandonn&t d'une manière permanente 100 millions du produit des quatre contributions directes. Son budget n'en souffrirait pas, puisque ce qu'il céderait d'une main, le produit de certains impAts, il le retiendrait de l'autre, en n'accordant plus de subvenions. Les communes et les départements seraient ainsi affranchis, les premières de leur double

(1) L'fitat cenlral en Angleterre fait bien des prÈU aux localités; mais ce BODf des prSta, non des dons ou des subaides, ce qui ent tout dilTérent. Eo général, le taux de l'intérêt était de 3 et deini p. 100. Par suite de la hausse dos coDSolidéa depuis 1886 et la coDversioD du 3 p. 100 britannique en 2 3/4 dans l'année 1S88, ce taux d'intérêt des prSti faits par l'État aux administrations locales a pu ou pourra être diminué. Depuis IS71, date de la constitution du Local Goveniment Board Jusqu'en I88Î, le niont<iDt des prêts consentis par l'État, pour les grands travaux d'h^giéne publique et de salubrité, aux adminiatratioDs locales aoit urbaines, soit rurales, s'est élevé à 3C,76S,M5 Itv. sterl. ou 670 millions de francs.

Quoique ce sfstfenie de prSta puisse se Justifier et qu'il n'ait pas les principaux inconvénients de notre système de subsides, on n'a pas laissé de constater que les localités anglaises se laissaient entraîner à des dépenses excessives. Étudiant le rapport du Local Gouemment Board pour 1833-84, l'EctmomUt (de Londres) terminait einsi : i 11 est peu sage de faire des emprunts trop rapides (^t trop considérables, Difims pour des objels utiles. On doit modérer un taux d'accroissement d'ftprËs lequel la dette des localités «st devenue quatre fois et demie plus forte qu'il y a quatorze ans. >•

serritude à l'endroit du pouvoir central et de l'assemblée déparlementaln, les secondsde leur servitude envers le pouvoir nalioual. On rentrerait dans l'ordre; les responsabilités Doseraient plus déplacées. On y gagnerait au point de vne technique et financier : l'on y joindrait le bénéfice inappréciable de conditions plus TavorabJes h l'exerdce de la liberté.

On ne saurait dire à quelle aj^rophie de l'initiative individuelle conduit le régime français des travaux publics. Habituées à compter sur des subventions de la commune, du déparlement ou du pouvoir central, les diverses agglomérations d'habitants, dans les campagnes surtout, ne savent plus rien entreprendre par elles-mêmes ni se mettre d'accord sur rien.

J'ai vu des villages de deux cents ou trois cents habitants, appartenant &une grande commune dispersée, attendre pendant des années et solliciter humblement des secours pour une] fontaine qui leur était indispensable, et que SOO ou 300 francs, soit une contribution de 1 franc par tête, suffisaient & mettre en bon état.

J'en ai vu d'autres n'ayant qu'un seul chemin pour faire sortir leurs denrées et ne sachant pas se concerler, quand, avec une première dépense de 2,000 francs et 200 ou 300 fr. d'entretien par an, ils pouvaient rendre aisément viable cette seule voie dont ils disposaient. Je parle, cependant, de pays relativement riches, beaucoup plus aisés que la généralité des communes de France.

Il est vrai que l'on adresse à l'initiative privée, en matière de travaux publics, certains reproches dont plusieurs peuvent avoir quelque portée. Mais, outre qu'on exagère les inconvénients qu'on lui impute, il est facile souvent d'obvier à ceux qui sont réels par un contrôle qui n'a rien d'excessif.

La première de ces critiques, c'est que, en s'en tenant aux entreprises libres non subventionnées et non réglemen-

170 L'ËTAT HODERNE ET SES FONCTIONS.

lées, les pays riches ou les quartiers riches sont seuls bien desservis. Us posséderont plusieurs lignes concurrentes de chemins de fer ou de tramways ou d'omnibus, pendant que les pays ou les quartiers pauvres seraient délaissés. Ce serait là, dit-on, un manque à la justice et à la solidarité nationale.

Ce raisonnement contient une sorte de pétition de principe. Il faudrait prouver que la mission de l'État consiste en ce que des territoires, inégalement doués de la nature, inégalement peuplés, fussentégalement pourvus d'un outillage collectif perfectionné. Or, c'est là un prétendu axiome dont rien ne démontre la justesse.

Si l'État ne donne pas de subvention, ii n'y a aucune injustice à ce que les pays riches soient mieux pourvus de voies de communication que les pays pauvres ; l'impôt, en effet, n'aura servi à payer aucune partie de ces œuvres. Ensuite cette organisation, qui résulte de la liberté, est plus conforme à l'économie naturelle. Il est inutile de s'obstiner à vouloir maintenir le population dans les pays pauvres, oti elle prospère moins que dans les pays riches. Les efforts qu'on y fait n'aboutissent pas; parfois même, ils ont un résultat contraire à celui qu'on recherche.

I^e perfectionnement prématuré des communications dans les districts médiocrement fertiles ou peu industriels, en y détruisant la vie patriarcale et en y rendant plus sensible la concurrence avec les pays mieux doués de la nature, a plu- ■ tAt aidé au dépeuplement de ces districts.

En fùt-il autrement, de même qu'un propriétaire a plus d'avantage à porter l'elTort de ses capitaux sur les meilleures terres, tant que celles-ci ne sont pas suflisammentaméliorées, plulM que de les disperser sur des terres médiocres ou arides, ainsi une nation tire beaucoup plus de profit de l'emploi de ses capitaux dans les districts les plus propices à l'agriculture intensive et à l'industrie que de leur dissémi-

nation sur tous les points du territoire, même sur ceux qui sontnaturellementlesplus ingrats. Quand cet emploi naturel s'effectue en dehors de toute contrainte de l'État, c'est-àdire en dehors de toute ressource d'imp&ts ou d'emprunts publics, personne dans la nation ne peut se plaindre que l'équité soit lésée.

Quelques personnes, accoutumées à l'arbitraire administratif, jugeront peut-Ëtre cette (doctrine empreinte de dureté. Elles ne prennent pas garde que certaines circonstances naturelles en tempèrent l'application. L'expérience prouve, en effet, que, même sans une intervention active de l'État, les pays pauvres peuvent être tolérablement desservis.

J'ai cité plus haut (voir page 149) l'exemple si topique de l'Irlande, qui, presque sans aucune aide gouvernemenlale, par l'action seule des sociétés privées, possédait 4,160 kilomètres de chemins de fer en 1886, soit 1 kilomètre par 1,165 habitants, tandis que la France, après cinquante ans d'activé intervention gouvernementale dans la constitution de son réseau ferré, possède 33,S00 kilomètres de lignes de fer, ou 1 kilomètre par 1,144 habitants, situation presque analogue.

Il est aisé, en outre, à l'État, de mCme qu'aux municipalités, lors des concessions d'entreprises de travaux publics, de stipuler que, au delà d'un certain bénéfice assez élevé, la moitié des profils nets supplémentaires sera employée à étendre le réseau des entreprises de chemins de fer, de gaz, d'électricité, de tramways, etc., ou à diminuer les tarifs.

Ne le nt-il pas, que la concurrence qui existe entre les différentes sociétés libres et la jalousie qu'elles ont entre elles, quand l'État ne cherche pas à eu restreindre le nombre, le goût des innovations qui lutte chez beaucoup de ces sociétés avec le strict intérêt pécuniaire, les porteraient à se charger d'un bon nombre de voies de jonction ou de raccor-

dément qui sont pour elles médiocrement utiles. Si l'État évitait de faire plier les compagnies sous le poids d'împfits écrasants, comme ceux qui existent en France sur le prix des places et les transports à grande vitesse, on obtiendrait beaucoup plus aisément de ces sociétés privées l'extension et la meilleure utilisation de leur réseau.

En France, on semble s'être proposé en tout de renverser l'ordre de choses naturel. L'État donne des subventions, sous la forme d'annuités, pour la construction des voies ferrées nouvelles; il sert, en outre, des garanties d'intérds qui montent, dans certaines années, Jusqu'à 80 ou 100 millions de francs. En revanche, il perçoit des taxes extravagantes, comme les 23 1/2 pour 100 sur le prix des places : il reçoit, en définitive, à peu prés autant qu'il donne ; mais il se met lui-même et les compagnies dans une situation confuse, donnant d'une main, prenant de l'autre, laissant la responsabilité des travaux, et en partie de l'exploitation, indécise et flottante.

Quand on juge que l'initiative privée négligerait trop les districts pauvres, on omet une circonstance importante. L'État a, nous l'avons établi, une fonction stratégique et policière ; c'est mfime, avec l'organisation de la justice, le fond essentiel de sa mission ; or, pour que cette fonction soit bien remplie,'il fautque.toul le pays, môme dans les districts peu favorisés de la nature, soit doté, dans une certaine mesure, des organes absolument essentiels de la civilisation contemporaine, comme les routes ; qu'aucun canton ne soit trop éloigné d'une ligne de chemin de fer; mais il s'agit ici seulement de quelques rares travaux qui doivent Être exécutés avec économie. Il est facile de les mettre, sans excès, à la charge des compagnies privées, comme devant être pourvus avec une partie de l'excédent des bénéfices que fournissent, en plus du taux normal dans le pays, les graa-

des œuvres mallresses, toujours largement rémunératrices.

Un certain ordre d'activité de l'Élat proOte aussi aux pays naturellement pauvres et Tait qu'ils ne peuvent se plaindre d'être déshérités. J'ai dit que, parmi les devoirs qui incombent à l'Élat, se trouve une mission de conservation générale des conditions physiques du pays ; cette mission consiste particulièrement dans l'entretien et l'amélioration des forêts et l'aménagement des eaux.

Si l'Élat s'était toujours bien acquitté de celte tfLcbe importante, les pays montagneux et les hauts plateaux, c'està-dire les contrées d'ordinaire les plus pauvres, seraient plus peuplés et plus prospères, sans qu'il Tût nécessaire d'y faire beaucoup d'autres travaux publics artiCciels.

Un autre reproche, parfois adressé à l'initiative privée, c'est que, fonctionnant en dehors de toute réglementation, elle constitue des monopoles particuliers intolérables. Il ya beaucoup d'exagération et une petite part de vérité dans cette assertion. Si la liberté est absolue, comme en Amérique et en Angleterre, la concurrenee devient en général effrénée, du moins dans les districts tout à fait riches et pour les principaux parcours ; il ne peut pas s'agir ici de monopole, mais plutôt d'une certaine anarchie qui rend très instables et très variables les services, tout en leur conservant l'avantage d'fitre en général très progressifs et très peu coûteux.

Cette instabilité et cette variabilité ont des inconvénients pour le public, quoique l'expérience prouve que ce système examiné dans son ensemble, n'est pas défavorable au commerce. Les Étals-Unis s'ensont accommodés, et jamais aucun ' Yankee n'avouera que le régime continental européen des voies ferrées est préférable au régime américain.

Des peuples plus rassis, toutefois, moiiis agités, moins tourmentés de la fièvre des afT;iires, moins habitués eux

17* L'ÉTAT MODERNB ET SES FONCTiOMS.

changements continuels, se senliraient troublés des brusques elincessantes variations, souvent arbitraires, auxquelles donne lieu l'exploitation des voies Terrées en Amérique. Mais, sans dépouiller l'iniljative privée de ses droits et de sa force, il est aisé d'y remédier.

L'État, qui a délégué aux grandes entreprises de travaux publics un de ses droits régaliens dont elles n'auraient pu se passer, celui d'expropriation ou celui encore de l'usage de la voirie, ne sort pas de son rOle quand il les soumet, dans leur exploitation, à un contrôle discret, impartial, exempt de jalousie. C'est une question de mesure qui implique, de la part des pouvoirs publics, non seulement une stricte équité, mais une certaine bienveillance à l'endroit des sociétés privées.

L'Angleterre et les États-Unis d'Amérique, en instituant une commission d'Élat pour le conlrâle de l'exploitation des voies Terrées, se sont conformées à ce rAle. Quand on connaît l'esprit qui anime les pouvoirs et l'opinion de ces deux grands pays, on peut Être assuré qu'ils rempliront ce devoir de centrale avec plus de modération et d'impartialité qu'on ne le Tail d'ordinaire sur le continent européen.